Avrupa Konseyi Hukuku

Transkript

1 Avrupa Konseyi Hukuku Pan-Avrupa hukuk alanına doğru Florence Benoit-Rohmer ve Heinrich Klebes Avrupa Konseyi Yayını

2 Avrupa Konseyi Hukuku Pan-Avrupa hukuk alanına doğru Fransızca baskı Le droit du Conseil de l Europe ISBN İngilizce baskı Council of Europe Law Towards a pan-european legal area ISBN Bu çalışmada ifade edilen fikirler yazarların sorumluluğundadır ve Avrupa Konseyinin resmi politikalarını yansıtmayabilir. Bütün hakları saklıdır. Bu yayının hiç bir kısmı İletişim ve Araştırma Müdürlüğü (F Strazburg Cedex veya publishing@coe.int) Yayın Bölümünden önceden yazılı izin alınmadan, herhangi bir formda veya herhangi bir surette elektronik (CD-Rom, İnternet, vb.) veya fotokopi, kayıt veya her tür bilgi depolama ve yayınlama sistemini içeren mekanik yollarla çevrilemez, tekrar basılamaz veya yayınlanamaz. Teşekkür Yazarlar, Avrupa Konseyi Parlamenterler Meclisi, İç Tüzük ve Dokunulmazlıklar Komitesi Sekreteryası Başkanı ve Hukuk Doktoru Mario Heinrich ve Hukuk Doktoru Elise Cornu ya özellikle müteşşekirdir. Yazarlar ayrıca Avrupa Konseyi Müdürlüklerine metni okudukları ve düzeltmelerde bulundukları için teşekkür etmektedir. Bu kitapta ifade edilen fikirler sadece yazarlara aittir. Kapak dizaynı: Mediacom Düzen: SAG+ /Saverne Aslı Avrupa Konseyi yayıncılığı tarafından yayına hazırlanmıştır F Strazburg Cedex ISBN: Türkçesi: Dış Politika Enstitüsü Bilkent Üniversitesi, Bilkent Ankara 2

3 İçindekiler Önsöz...9 Terry Davis Giriş Kısım Bir - Avrupa Konseyi nin anayasal statüsü Bölüm 1: Avrupa Konseyi Temel Bilgiler Amaç Sorumluluklar İstisna - ulusal savunma Diğer uluslararası örgütlere üyelik - müdahale etmemek Kaynaklar İşlevsel Mali Ayrıcalıklar ve dokunulmazlıklar Resmi ve çalışma dilleri Mekan Bölüm 2: Anayasal kaynaklar Statüsü Konsey'in anayasal şartı Statünün değiştirilmesi veya gözden geçirilmesi yöntem Statünün gözden geçirilmesi planının başarısızlığı Statüsel kararlar Kabul yöntemi İçerik Statüsel sözleşmeler Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesinin statüsel niteliği

4 Avrupa Konseyi Hukuku Pan-Avrupa hukuk alanına doğru Diğer Konsey antlaşmaları anayasallaştırılmalı mıdır? Zirvelerin nihai deklarasyonları Bölüm 3: Üyeler ve özel statü Üyeler Üyelik için koşullar Avrupa'nın bir parçası olmak Demokratik değerleri kabul etmek Katılım yöntem Çekilme, askıya alma ve ihraç Gönüllü çekilme Askıya alma ve çekilmenin zorlanması Mali yükümlülüklerin yerine getirilmemesi sonucu askıya alma Özel statü Ortak üye statüsü Gözlemci statüsü Özel misafir statüsü Avrupa Birliğinin özel durumu Bölüm 4: Avrupa Konseyi'nin yapısı Konsey'in statüsel kurumları Bakanlar Komitesi Üyelik Komiteler nasıl çalışır Yetkiler Üye Devletlerle ilişkiler Oylama kuralları Parlamenterler Meclisi

5 Üyelik Meclis nasıl işler Yetkiler İzleme taahhütleri Oylama kuralları Bakanlar Komitesi ve Meclis arasındaki ilişkiler İrtibat organı: Ortak Komite Meclis ve Bakanlar Komitesi nasıl iletişim kurar Sekreterya ve Genel Sekreter Genel Sekreter ve Genel Sekreter Yardımcısının Atanması Yetkiler Uzmanlaşmış kurumlar Avrupa Konseyi Yerel ve Bölgesel Yönetimler Kongresi İnsan Hakları Komiseri Irkçılık ve Hoşgörüsüzlüğe karşı Avrupa Komisyonu (ECRI) Kısmi anlaşmalara dayanan uzmanlaşmış kurumlar Sonuç Kısım İki - Üye Devlet yasalarını uyumlaştırmak Bölüm 1: Kanun yapıcı olarak Avrupa Konseyi: Avrupa Sözleşmeleri Antlaşmalar kurallar Bir antlaşmayı hazırlamak giriş ve yöntem Metinlerin kabulü İmzalama, kabul etme, uygun bulma veya onaylama Deklarasyonlar ve çekinceler Yorumlama Revizyon yöntem

6 Avrupa Konseyi Hukuku Pan-Avrupa hukuk alanına doğru Feshedilme Antlaşmaların karakteristik özellikleri Çok taraflı sözleşmeler Üye olmayan ülkelere açılan artan sayıda sözleşmeler Avrupa Konseyi Sözleşmelerine Avrupa Topluluğunun Katılımı Antlaşmaları sınıflandırmak Başlıkla sınıflandırma karşı çıkılma nedenleri Konuya göre sınıflandırma Devlet yükümlülüklerine göre sınıflandırma Denetim mekanizmaları çeşitlerine göre sınıflandırma Sözleşmeler işe yarıyor mu? Bölüm 2: Hukuku uyumlaştırmak diğer yaklaşımlar Bakanlar Komitesinin tavsiyeleri Mevzuat planlaması taslak safhasında bilgi ve görüş alış verişi Yumuşak kanun : bağlayıcı olmayan metinlerin dolaylı etkisi Kısım Üç - Avrupa alanında Avrupa Konseyi hukuku Bölüm 1: Ortak bir hukuki alana doğru Jeografik genişleme ve yeni üyelerin sorumlulukları Ortak bir hukuk alanı arayışı Üyelik için iki kriter Yükümlülükleri izlemek Avrupa Konseyi sözleşmelerinin iç hukuka dahil edilmesi Uluslararası bölgesel hukuk olarak Avrupa Konseyi hukuku Bölüm 2: Avrupa Konseyi ve diğer uluslararası örgütler Avrupa Konseyi ve Avrupa Birliği Avrupa Konseyinde müzakere edilen antlaşmalara Avrupa Birliğinin 6

7 Önsöz katılımı Avrupa Konseyi çalışmalarına Birlik veya Toplulukça kurumsal katılım Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesine Avrupa Birliğinin katılımı Avrupa Konseyi ve Avrupa Birliği arasında bir ilişkilendirilmiş ortaklık? Diğer uluslararası örgütler ile ilişkiler İşbirliği ve koordinasyon anlaşmaları Parlamentolar arası anlaşmalar Sonuç - Avrupa için yeni bir şekle doğru Ekler EK I Avrupa Konseyinin Statüsü, statüsel metinler ve tüzükler Ek II Avrupa Konseyine Üye Devletler Katılım tarihleri Ek III Avrupa Konseyi antlaşmalarının tam listesi Ek IV Kısmi anlaşmalar listesi Ek V Avrupa Konseyi ve diğer örgütler arasındaki anlaşmalar listesi Ek VI Avrupa Konseyinde sonuçlandırı-lan Sözleşmeler ve Anlaşmalar için Örnek Nihai Maddeler Ek VII Avrupa Konseyi ve Avrupa Topluluğu arasında mektup teatileri 223 Ek VIII Avrupa Konseyi ile Birleşmiş Milletler arasındaki anlaşmalar EK IX Avrupa Konseyi ile OSCE anlaşmaları Ek X Taslak Revize Statü Bibliyografi

8

9 Önsöz Terry Davis Avrupa Konseyi Genel Sekreteri Bu kitap, Avrupa Konseyi hukuku, Avrupa Konseyinin demokratik Avrupa devletlerini bir değerler topluluğu ve özellikle bir hukuk topluluğu etrafında bir araya getirme yollarını arama amacıyla kullandığı araçların açık ve dikkatlice göz önüne alınmış bir resmini sunmaktadır. Kitap, Örgütün kurulduğu ve hukukunun oluşturulduğu 1949 yılından günümüze değin yazılmış ilk kapsamlı Avrupa Konseyi hukuku çalışmasıdır. Kitapta yer alan konular arasında, Konsey in çalışma temelleri, kırk altı üye devletin kanunlarını uyumlaştırmak için kullandığı araçlar ve ortak bir Avrupa hukuk alanı oluşturmaya yardımcı olmadaki rolü, bulunmaktadır. Yazarlar, özellikle bu soruları tartışmak için gerekli vasıflara sahiptir: Florence Benoit-Rohmer bir kamu hukuku uzmanı ve Strazburg daki Robert Schuman Üniversitesi Başkanıdır ve onun hukuk konularındaki derin kavrayışını, Heinrich Klebes, Bakanlar Komitesi Sekreterliği ve Parlamenterler Asamblesi Katibi olarak Konseyde hizmet verdiği otuz yıl boyunca birikimini yaptığı pratik bilgisi ve deneyimiyle, yararlı bir şekilde tamamlamaktadır. Yazarların meziyetlerinden biri, Konseyin kanun yapma sürecinde var olan güçlüklerin üstüne doğrudan gitmeleridir. Bu zorlukların, bir zayıflıktan çok daha öte, bütün üye ülkeler için geçerli olan, hukuki standartların kademeli bir şekilde iyileştirilmesi için gerekli olan esnekliğin emareleri olduğunu göstermektedirler. Kitabı ilginç kılan şeyler sadece Konseyin bir Avrupa ortak hukuku oluşturma yöntemleri ve bu alandaki başarılarını tanımlama yolları, değildir. Kitap ayrıca, üye Devlet hukuklarını uyumlaştırmak için yeni bir yaklaşıma çağrıda bulunan üye olmayan Devletlerin, Konsey sözleşmelerine katılımı, Konsey ve AB arasındaki ilişkiler ve Konsey in diğer uluslararası örgütler ile olan çalışmalarının koordinasyonu gibi sayısız meydan okumaya da göz atmaktadır. Bu kitap, Mayıs 2005 de yapılacak Üçüncü Devlet ve Hükümet Başkanları Zirvesine hazırlanmaktan sorumlu Avrupa Konseyi kurumlarınca aynı meydan okumaların incelendiği bir zamanda ortaya çıkmaktadır. Demokrasilerin ortak değeri olan hukukun ve insan haklarının

10 Avrupa Konseyi Hukuku Pan-Avrupa hukuk alanına doğru üstünlüğüne olan bağlılığa dayalı, bölücü çizgileri olmayan bir Avrupa temeline dayalı en üst düzeyde onaylamasının yanı sıra, Zirvenin amaçlarından biri de AB nin çalışmalarında Konseyin başarılarını dikkate almak ve bunların Avrupa çapında bir standartlaştırma için getirdiği fırsatlarla Konsey ve AB arasında var olan tamamlayıcılığı derinleştirmektir. Bu, şüphesiz temel insan haklarını korumak maksadıyla Avrupa nın tek bir düzene geçmesini garanti altına almak için bir adım yakın bir gelecekte AB nin Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesine katılımı lehine olan siyasi momentumu güçlendirecektir. 10

11 Giriş Avrupa Konseyi nin bir pan-avrupa işbirliği platformu rolünü oynaması konusunda şimdiye kadar çok şey yazıldı ancak kanun yapıcı fonksiyonu hiçbir zaman kapsamlı olarak incelenmedi. Federal Almanya Cumhuriyeti nin Konsey nezdindeki ilk daimi temsilcilerinden biri olan Profesör Karl Carstens in 1956 yılında Konsey hukuku 1 üzerine bir kitap yayınladığı doğrudur, ancak bu kitap örgütün kuruluşundan hemen sonra gelmişti ve 1949 yılında uyarlanan Statüsünün hazırlık çalışmalarının ışığında, yazılı hukukunu yorumlaya odaklanmıştı. Maalesef, kitap hiçbir zaman diğer dillere çevrilmedi, bununla beraber halen bir standart eser olarak durmaktadır. Profesör Izdebski nin Polonya dilindeki daha yeni çalışması da kayda değerdir. 2 Bu, günümüzde Avrupa Konseyi hukuku üzerine kapsamlı bir çalışmanın neden gerektiğinin sebebidir. Uluslararası hukuktan bağımsız olarak değerlendirilemeyeceğinden dolayı, AB hukukunun tersine, Konsey hukuku tam ölçekli bir hukuk sistemi değildir ancak Konsey in kurucu şartı veya Statüsü ile uyumlu bir bütün oluşturmaktadır. Tabiidir ki Konsey kurulduğundan bu yana geçen zaman içinde, kısmen Konsey in yeni üyeler alarak kendini genişletmesi ve kısmen de yeni sözleşmelerin kendi hukuki cephaneliğine eklenmesiyle birlikte standart koyma mekanizmasının radikal bir şekilde değişmesi sonucu, Konsey hukuku büyük ölçüde değişikliğe uğramıştır. Günümüzde bir sözleşmenin, taslak haline getirilip, benimsenmesi ve imzalanması genelde yıllar almaktadır ve bu yüzden on kurucu üyenin, Konsey in statüsünü onaylayan Londra Antlaşmasını benimsemedeki hızı, karşılaştırıldığında hayret verici durmaktadır. Ancak bunun için temel, Winston Churchill in Zürih Üniversitesinde yaptığı unutulmaz konuşma ve bunun da ötesinde 1948 deki Lahey Kongresinde atılmıştı. 3 Churchill konuşmasında Avrupa kumaşını tekrar yaratmamız veya elimizden geldiğince barış, güvenlik ve özgürlük çatısı altında yaşayacak bir yapı oluşturmak ihtiyacından bahsetmişti ve şöyle devam etmişti: Bir çeşit Avrupa Birleşik Devleti yaratmalıyız... Eğer başlangıçta Avrupa nın bütün devletleri birliğe katılmaya istekli olmazlarsa veya bu imkanları dahilinde değilse bile, biz istekli ve imkanı olanlarla 1. Carstens, K., Das Recht des Europarats, Berlin, Duncker und Humbolt, Izdebski, H., Rada Europy, Warsaw, Centrum Europejskie Uniwersyetu Warszawskiego, Bkz. Bitsch, Marie-Therese (ed.), Jalons pour une histoire du Conseil de l Europe, Bern, Peter Lang, 1997.

12 Avrupa Konseyi Hukuku Pan-Avrupa hukuk alanına doğru toplanmalıyız... Bu acil görevde Fransa ve Almanya beraberce önder olmalıdır. Büyük Britanya, İngiliz Milletler Topluluğu, kudretli Amerika ve ümit ediyorum, Sovyet Rusya, o zamana kadar herşey iyi olacaktır yeni Avrupa nın dostları ve destekçileri olmalı ve yaşama hakkını savunmalıdır. Bu yüzden size bırakın Avrupa yükselsin diyorum. Günümüzde halen hatırı sayılır etkisi bulunmasına rağmen, sonraları bu konuşma sıklıkla yanlış anlaşıldı. Aslında Churchill in hayalini kurduğu birleşik Avrupa, ona ve birçok önde gelen İngiliz siyasetçisine göre, kıta Avrupa sıydı, ve de ne Büyük Britanya ne de eski Sovyetler Birliği bunun bir parçasıydı. Mayıs 1948 de toplanan Lahey Kongresine, Churchill başkanlık yaptı ve on dokuz Avrupa devletinin, siyasi elit tabakasını da içeren yaklaşık 1000 delege katıldı. 4 Siyasi bir kararda, bir birlik veya federasyon kurmanın getireceği hukuki ve anayasal problemlerin incelenmesi, bir insan hakları şartının kabulü için bir parlamenterler meclisinin kurulması ve insanların haklarını ve özgürlük prensiplerini savunabilmek için bir yüksek mahkeme kurulması için, çağrıda bulunuldu. Bu ilk adımı teşkil ediyordu ve bundan sonraki adım bunların bir sözleşme altında resmi hale getirilmesiydi. Kongre katılımcılarından bazıları, insan haklarının anayasal karakteristiği'nin altını çizmek için, insan hakları şartının bu yeni örgütün statüsünün temel parçalarından birisi olması kanısındaydılar. 5 Ancak, birçok ülkenin böyle bir kararı ulusal egemenliklerine tehdit olarak algılamalarından dolayı, zamanlama bakımından şartlar yeterince olgunlaşmamıştı. Bu, ait oldukları örgütlerin resmi bir şekilde bünyesinde yer alan Avrupa Toplulukları Adalet Mahkemesi (CJEC) ve Uluslararası Adalet Mahkemesi nin (ICJ) tersine, dayandığı sözleşmenin, Konsey in Statüsünden ayrı olmasından dolayı Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi, tam anlamıyla Avrupa Konseyi nin pir parçası değildir. Kongre o sıralarda zaten Fransa tarafından başı çekilen tümüyle Avrupacı federalistler ve İngiltere tarafından başı çekilen ve hükümetler arası işbirliğine mesafeli bakanların bir çarpışma alanı gibiydi. Avrupa Konseyi nin Statüsü müzakere edilirken iki karşıt kavramın ortaya çıkmasıyla, bu bölünme tekrar su yüzüne çıktı. Bir tarafta Fransa ve Belçika yeni örgütün geniş güçleri olan gerçek bir parlamenterler meclisine dayandırılmasını istiyordu. Diğer tarafta İngiltere, hükümetlerin direktifleri doğrultusunda mecliste hareket edecek üyelerle temsil edilmesi ve 4. Lahey Kongresi, çeşitli Avrupa hareketlerinin bir toplantısıydı, bir diplomatik konferans değildi. Kongre ve Avrupa Konseyinin kurulması için, bkz. Bitsch, Maria Therese, op. cit. 5. Kennedy, M. And O halpin, E., Ireland and the Council of Europe From Isolation towards Integration, Strazburg, Council of Europe Publishing, 2000, p

13 Giriş devletlerin gücünün korunması hususunda ısrar ediyordu. Sonuç olarak ortak bir çözüm üzerinde anlaşmaya varıldı. Meclis bağımsız parlamenterlerden oluşacaktı ancak kararları sadece tavsiye niteliğinde olacaktı. Temel karar alma yetkisi hükümetler arası bir Bakanlar Komitesi nde bulunacaktı. Örgütün geniş faaliyet alanları olmasına rağmen sınırlı güçleri olacaktı. Karar, 5 Mayıs 1949 da Londra da St. James Sarayında, Belçika, Danimarka, Fransa, İrlanda, İtalya, Lüksemburg, Hollanda, Norveç, İsveç ve İngiltere tarafından imzalanan Londra Antlaşmasının içinde yerini aldı. Statüyle 6 oluşturulan örgüt, ülkelerin kendi bağımsızlıklarını koruduğu uluslararası bir kimliğe sahip olmakla beraber bünyesinde, hükümetlerinin talimatları veya politikalarına bağlı hareket eden ulusal delegasyonların temsilcilerinden oluşan bir parlamenterler meclisi; bazı kararların çoğunlukla ve bazılarının da oy birliğiyle alınmasını gerektiren bir oylama sistemi ve kararları insan haklarının korunmasıyla sınırlı olmasına rağmen uluslar üstü bir temyiz mahkemesi, gibi uluslar üstü öğeleri de barındırmaktadır. Bu kitap, Konsey in kanun oluşturma faaliyetlerinin genel bir görünümünü sunmayı amaçlamaktadır. Bu çalışmanı herşeyi kapsamasına olanak yoktur çünkü Konsey in sözleşmeleri o kadar geniş kapsamlıdır ki, bir ansiklopediden daha küçük hiçbir şey bütününü kapsamaya kafi gelmeyecektir. Bununla beraber, geniş anlamda Konsey in yazılı hukuku olan anayasal hukukunun üstünde özellikle duracağız. Konsey 1949 daki Statüsü üstüne örgütlenmiş ve işlevini sürdürmekte ise de bu statü metni genelde ana hatları belirtmektedir. Bakanlar Komitesi tarafından kabul edilen Statü kararları, Konsey in uygulamaları ve devlet ve hükümet başkanları tarafından yapılan deklarasyonlar, Konsey in kurumsal yapısını, güçlerini ve birbirleriyle olan ilişkilerini düzenleyen kuralları geliştirmiştir. Hükümetler arası bir işbirliği örgütü olarak Avrupa Konseyi, kapsamlı hukuk üretiminin gösterdiği üzere Avrupa devletlerinin ulusal hukuklarının uyumlaştırılması yönünde önemli bir rol oynamaktadır. Şu ana kadar, Viyana Sözleşmesi Antlaşmalar Hukukunda 7 yer aldığı manada hepsi uluslararası antlaşma olan iki yüz civarında sözleşmeyi kabul etmiştir. 6. Analizlerimizi, Parlamenterler Meclisi Sekreteryası tarafından hazırlanan Statünün açıklamalı uyarlamasına dayandırıyoruz, Rules of Procedure of the Assembly and Statute of the Council of Europe (2002). Sekreteryanın notları bazı hükümleri veya sonraki gelişmeleri açıklamaktadır. Bunlar Statünün ayrılmaz parçaları değildir ve hukuki değerleri yoktur. Statünün kendisi Ek 1 de verilmiştir. 7. Bununla beraber, içlerinden en önemlisi olan Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesinden burada kısaca bahsedeceğiz çünkü Konsey in temel hukuku buradaki asıl ilgi konumuz değil. Her halükarda Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi üstüne çok sayıda doküman bulunmaktadır. Aynısı Avrupa Sosyal Şartı için de geçerlidir. 13

14 Avrupa Konseyi Hukuku Pan-Avrupa hukuk alanına doğru Bazılarının etkinliğinin, yeteri kadar ülke tarafından onaylanmadığı veya imzalanmadığı hallerde veya çoklu çekinceler veya yorumsal deklarasyonların içeriğini bozduğu durumlarda, tartışmaya açık olduğu doğrudur. Bazılarında da, dilinin bilinçli şekilde muğlak olduğu ve devletlere değişik şekilde yorumlamaları için yeterince yer bıraktığı veya tarafların çeşitli kaçış hükümleri koymakta ısrar etmesinden dolayı, yapısal zayıflılıklar bulunmaktadır. Bununla beraber Konsey in kapsamlı standart koyucu çalışmaları hukuki alandaki başarılarını yansıtmaktadır. Sözleşmeler, Konseyin, kanunları uyumlaştırmada kullandığı tek mekanizma değildir, Bakanlar Konseyi nin hükümetlere bulunduğu tavsiyeler zaman zaman daha etkili olarak değerlendirilmektedir. Deneyimler göstermiştir ki, ulusal kanunların taslak aşamasındaki tartışmaları bile çoğu zaman onların Avrupa seviyesinde uyumlaştırılmasına kafi gelmektedir. Son olarak, Avrupa Konseyi hukuku, Örgüte üye ülkeler ve diğer Avrupa örgütleri üzerindeki etkisi göz önüne alınmadan incelenemez. Komünist diktatörlüklerin çöküşünü takip eden sürede uygulamaya konan genişleme sürecine şükürler olsun ki, Konsey, değerlerini Avrupa çapında yaymayı başarabilmiştir bunun kanıtı da savaşla harap olmuş kıtanın en sonunda ideolojik ayrımların üstesinden gelerek birliğini geri kazanmış olmasıdır. Bu, Konseye gerçek bir pan-avrupa boyutu vermiş ve halihazırda içinde daha büyük birleşik bir Avrupa umudunun yerleşmesine yol açmıştır. Ancak, Konsey aynı zamanda kendini, bazıları belirgin şekilde daha büyük kaynaklara sahip diğer Avrupa örgütleriyle, rekabet içinde bulmuştur. Günümüzde Konsey, özellikle sorumlulukları ve çıkarları gittikçe daha çok benzeşen AB başta olmak üzere diğer örgütlerle de işbirliğine açık kalırken, Avrupa yı inşa etmedeki özel rolünü ortaya koyma ihtiyacındadır. 14

15 Birinci Kısım Avrupa Konseyi nin anayasal statüsü

16

17 Anayasal hukuk terimi bir örgütün kurucu metnine ve daha sonra eklenecek diğer bağlayıcı kurallara uygulanabilirmi? AB Anayasası tarafından ateşlenen bu müzakere sorunun canlılığını koruduğunun bir kanıtıdır. 8 Tabiidir ki, sadece devletlerin anayasası olabileceği, ve yaygın şekilde bilindiği gibi demokratik bir anayasanın milletlerin bir çalışması olması gerektiği tartışılabilir. Sorunların çoğunu oluşturan şey hiç şüphesiz anayasalar ve devletler arasındaki bağlantıdır. Günümüzde toplumlar siyasi olarak sadece devlet olarak mı örgütlenebilir? Kendi kurucu anlaşması bir anayasa olarak tanımlanmadan önce herhangi bir yeni örgüt yapısı hükümran bir devlet özelliklerine mi sahip olmalıdır? Anayasaları, paylaşılan değerler sonucu vatandaşların aralarında oluşturdukları anlaşma olarak gören kişilerin, anayasalarla milletlerin doğrudan birbirine bağlı olduğunu sorgulamaları açıkça kolay değildir. Bunların arasında Avrupa Konseyi nin Statüsü nerede yer almaktadır? Aslında Konsey in bugünkü örgütlenme şekliyle, Statüsü resmi terimlerle bir anayasa olarak değerlendirilemez. Konsey, bir uluslararası anlaşma olarak kalmakta ve AB nin aksine gerçek bir siyasi şahıs yaratacak bir vatandaşlık sistemi bulunmamaktadır. Bununla beraber, pratikte, Konsey in statüsel metinleri bir arada, siyasi şahıslar oluşturmakta ve bunlar arasındaki ilişkileri düzenlemektedir. Bu da demokratik değerler üzerindeki ısrarcılığı ile desteklenen bir görüşe göre - Statünün kendi başına, diğer uluslararası örgütlerin kuruluş anlaşmalarında olduğu gibi, iç anayasal hukuk 9 olarak değerlendirilebileceği fikrini ortaya çıkarmaktadır. Herşeyden öte, Konsey üye devletlerin insanlarını, Parlamenterler Meclisi vasıtasıyla irtibatlı kılan ilk uluslararası örgüttür bu da, Meclis tarafından seçilen Genel Sekreterin demokratik bir yetkiye sahip olduğunun mutlak bir göstergesidir. Konseyin 1949 Statüsü ve diğer statüsel metinleri kendi iç anayasal hukukunu belirler. Hepsi birlikte, Konseyin amaçlarını, yapısını ve teşkilatını belirler. 8. Örnek olarak, bkz., Cites, Les Constitutions possible de l Europe özel sayısı, No 13, 2003, ve özellikle Olivier Jouanjan sın çalışması, Ce que donner une Constitution a l Europe veut dire, pp. 21ff. 9. Bu bağlamda bkz., Monaco, Ricardo, Le caractere constitutionnel des actes institutifs des organisations internationales, Melanges offerts a Charles Rousseau, Paris, Pedone, 1974, p.1

18

19 Bölüm 1 Avrupa Konseyi Temel Bilgiler Antlaşmalar hukukunda, önsözler normal olarak antlaşmaların genel maksadını ve belirli hedeflerini tanımlar. Avrupa Konseyi nin Statüsünü onaylayan Londra Antlaşması da Konsey in misyonunu tanımladığı için bu konuda bir istisna oluşturmaz. Kurucu hükümetler: {...} Adalet ve milletlerarası işbirliği üzerine kurulu barışın güçlendirilmesinin insan topluluğunun ve uygarlığın korunması için hayati bir önemi olduğuna inanarak, Halklarının müşterek malı olan ve her gerçek demokrasinin dayandığı bireyin özgürlüğü, siyasal özgürlük ve hukukun üstünlüğü prensiplerinin kaynağı bulunan fikri ve ahlaki değerlere sarsılmaz surette bağlı olarak, Bu ülkünün korunması, daha fazla gerçekleştirilmesi ve sosyal ve ekonomik ilerlemenin sağlanması için aynı duyguları besleyen Avrupa ülkeleri arasında daha sıkı bir birlik kurulmasının gerekli olduğuna kani olarak, Bu gereksinimi ve bu alanda halklarının ifade ettikleri amaçları karşılamak üzere Avrupa devletlerini daha sıkı bir topluluk içinde birleştirecek bir teşkilatın şimdiden vücuda getirilmesinin elzem olduğunu dikkate alarak, Bir hükümetler temsilcileri komitesi ve bir danışma meclisinden oluşan bir Avrupa Konseyi kurmaya karar vermişler ve bu amaçla bu statüyü kabul etmişlerdir. Önsöz ün bu şiirsel havası, kurucu devletlerin nelerle uğraştığına ve nerelere yönlendiğine dair bir ipucu vermektedir. Avrupa Konseyi tanımı bile rasgele bir seçim değildi ve İngiltere nin, bu yeni örgütün etki alanını baştan kısıtlamaya yönelik kararlılığının bir yansımasıydı. O sıralarda Fransa Dışişleri Bakanı olan Robert Schuman tarafından önerilen ve daha kapsamlı olan Avrupa Birliği terimine tercih edilmişti. İngiliz ve Fransız diplomatları arasında varılan uzlaşma sonucu daha muallak tanımlamalar olan daha sıkı birlik ve daha sıkı ortaklık terimlerinden de anlaşılabilirdi. İngiltere, Konseyi sadece hükümetler arası işbirliğine yönelik bir platformdan ibaret olarak görürken, Fransa nın tutkusu uzun dönem Avrupa Birleşik Devletlerini yaratmaktı.

20 Avrupa Konseyi Hukuku Pan-Avrupa hukuk alanına doğru Amaç Avrupa Konseyi nin varoluş sebebi Statüsünün 1. Madde a paragrafında belirtilmiştir: Avrupa Konseyinin amacı, üyeleri arasında, müşterek mirasları olan demokratik ülkü ve prensiplerini korumak ve gerçekleştirmek ve toplumsal ve ekonomik ilerlemelerini sağlamak amacıyla daha sıkı bir birlik meydana getirmektir. Böylece Konsey in çifte amacı vardır: demokratik ülkü ve prensipleri korumak amacıyla üyelerini daha sıkı bir şekilde birleştirmek 10 ve bunların ekonomik ve toplumsal gelişmelerini artırmak. Londra Antlaşmasını kaleme alanlar için siyasi ve toplumsal demokrasi birbirinden ayrılamazdı ekonomik ve toplumsal ilerleme olmadan barış düşünülemezdi. İkinci Dünya Savaşının yarattığı dehşet birçok insanın, yeni çatışmalardan kaçınmaya ve ülkelerin verimli bir şekilde beraberce çalışacakları şartların yaratılması için uluslararası işbirliğine hayati bir şekilde ihtiyaç duyulduğuna ikna olmasını sağlamıştır. Böylece, Avrupa Konseyi nin ilk görevi, demokratik değerleri paylaşan ve kişisel özgürlük, siyasi serbestlik ve hukukun üstünlüğü idealleri üzerine kurulmuş olan, Avrupa devletlerini bir araya getirmek oldu. Bu prensiplerin bir tanımını isteyenlerin Önsöz ve Madde 1 in daha ilerisine, Madde 3 e (üyelik şartları üstüne) bakmaları gerekmektedir, burada bu prensipler sadece korunmalı olarak değil fakat mutlak olarak gerçekleştirilmeli olarak geçmektedir. Bunlar, sonradan çoğulcu demokrasinin de eklendiği hukukun üstünlüğü ve insan haklarına saygıdır. 11 Bu prensiplerin tanınması, günümüzde uluslararası meşruiyetin bunlara dayalı olmasına bağlı genel bir eğilimle uygunluk sağlamakta ve eski bağımsız devlet anlayışının yerini demokratik prensiplere saygıya dayalı yeni yaklaşım yavaş yavaş almaktadır. Böylece, Avrupa Konseyi özellikle Soğuk Savaş döneminde Batı Avrupa nın özgür demokrasiye olan ortak bağlılığının sembolü ve ifadesi 10. Büyükelçilik konferansında Fransız temsilcisi Rene Massigli nin işaret ettiği üzere: İtalya, batı demokrasilerinin bağlı olduğu yüce prensiplerin önsözde yer alarak, Avrupa nın birleşme amacını ortaya koymasında ısrar etmesine rağmen, İskandinavlar bunu fazlasıyla cesurca bulmuş ve İngilizler de bu aceleci görüşün daha sıkı bir birlik gibi tamamen muğlak bir hedefe doğru yönlenebileceği hususunda endişeliydi. Bkz. Massigli, Rene, Une comedie des erreurs, Paris, Plon, 1978, p Meclis tarafından teklif edilen taslak revize Statü çoğulcu parlamenter demokrasi prensibini Madde 3 te belirtilen üyelik koşullarına eklemiştir. 20

21 Avrupa Konseyi nin anayasal statüsü haline geldi. Daha sonraları Konsey in genişlemesi, bütün Avrupa da, çoğulcu demokrasinin geliştirilmesi ve savunulmasına bağlı bir örgüt olarak önemini artırdı. Aslında sıkça demokrasi klübü veya demokrasinin evi şeklinde anılır oldu. Statüsü gereği, Konsey in üye devletlerin ekonomik ve toplumsal gelişimine yardımda bulunması görevi de yer almaktadır. Buradaki amaç, üye devletlerin demokratik, toplumsal ve kültürel uyumunu güçlendirecek siyasi ve maddi koşulları emniyet altına almaktır. Ancak bu amaç, Avrupa Toplulukları ve OECD gibi özellikle ekonomik amaçlı örgütlerin ortaya çıkmasıyla yerini liberal demokrasiye verip ikinci sıraya düştü. Sorumluluklar Avrupa Konseyi'nin statüsü o kadar geniş bir alanı kapsıyordu ki, üyeleri arasındaki her türlü işbirliğinden hemen hemen tamamen kendini sorumlu bulabilirdi. Statünün 1. Maddesi, "Konsey organları vasıtasıyla, ortak çıkarları ilgilendiren sorunların incelenmesi, anlaşmalar akdi ve ekonomik, sosyal, kültürel, bilimsel, yasal ve idarî alanlarda bir ortak hareket hattının kabulü ve insan hakları ile temel özgürlüklerinin korunması ve geliştirilmesiyle" bu amacını sürdürmek için uğraş vereceğini belirtmektedir. Bununla beraber, Konsey'in işbirliği potansiyelinin sınırlı olduğu alanlar vardı. Örneğin, ekonomi, Konsey'den bir sene önce 1948 yılında kurulan ve 1961 yılında Ekonomik İşbirliği ve Kalkınma Örgütü (OECD) adını alan Avrupa Ekonomik İşbirliği Örgütü'nün (OEEC) alanıydı. Avrupa Kömür ve Çelik Topluluğunun (ECSC) ve daha sonra Avrupa Ekonomik Topluluğunun (1957 Roma Antlaşmasıyla) kurulması bu alanı daha da daraltmıştır. Diğer tarafta, insan hakları, hukuki işbirliği, toplumsal olaylar ve kültürel ve bilimsel işbirliği kısa zamanda Konsey'in temel faaliyetleri haline geldi. Hali hazırda örgütün "üçüncü ayağı" olarak nitelendirilen ve esas olarak 1994'te Avrupa Yerel ve Bölgesel Yönetimler Kongresi haline gelen Yerel ve Bölgesel Yönetimler Sürekli Konferansının kuruluşu sırasında yansıtılan yerel ve bölgesel hükümetler de bu faaliyetler arasında yer aldı. 12 İstisna - ulusal savunma Ulusal savunmayla ilgili sorunlar Konsey'in yetki alanları (Statü Madde 1, paragraf d) arasında özellikle dışarıda bırakılanlardı. Bunun sebebi tarafsız 12. Bkz. S.82, Avrupa Yerel ve Bölgesel Yönetimler Kongresine dair Statüsel Karar 2000 (1) Ek I. Konsey faaliyetlerinin kısa bir araştırması için, bkz. Konsey in Info noktalarından bulunabilecek Avrupa Konseyi, 800 milyon Avrupalı broşürü. 21

22 Avrupa Konseyi Hukuku Pan-Avrupa hukuk alanına doğru devletlerin askeri bir örgüte katılma arzuları olmayışıyken diğer tarafta askeri bir ittifaka üye olanların da kendi yetkilerine herhangi bir müdahaleyi istememeleriydi. Aslında o zamanki üye devletlerden sadece Avusturya, İrlanda, İsveç ve İsviçre, NATO dışındaydı. 1960'lara kadar Parlamenterler Meclisi, müzakerelerinde ulusal veya toplu savunma konularına nadiren ve uzaktan değindi. Ağustos 1950'deki Asamblede Churchill bir Avrupa ordusunu teklif ettiğinde, Bakanlar Komitesi bunun Meclisin tartışma yetkisinde bulunmayan bir konu olduğunu hatırlatarak sert bir şekilde tepki gösterdi. 13 Meclis Statü'nün 1. Madde d paragrafının yürürlülükten kaldırılmasını isteyerek tepkisini ortaya koydu. Bu teklif reddedildi, ancak 1951'de, "adalet ve uluslararası işbirliği üzerine kurulmuş" barışı güvenlik altına almak maksadıyla Meclisin savunma konularını tartışabileceği, bunu yaparken de Statü'nün Önsözünün Konsey'in bu konuyla ilgilenmesine bir dayanak oluşturduğu ortaya konuldu. 14 O zamandan beri, askeri hususların kesin bir şekilde konu dışı kalması kaydıyla, Meclisin Avrupa'daki güvenlik ve barışın "siyasi görünümünü" tartışabileceği konusunda anlaşmaya varıldı. Her halükarda bu, kısa zamanda, 1955'de kurulan ve ortak bir savunma paktı olan Batı Avrupa Birliği'nin (WEU) konusu haline geldi. Aslında iki örgüt savunma alanında birbirinin tamamlayıcısıdır ve üye Devletler her iki parlamenterler meclisine de aynı heyetleri göndermektedir. Diğer uluslararası örgütlere üyelik - müdahale etmemek "Üyelerin Avrupa Konseyi çalışmalarına katılmaları onların Birleşmiş Milletlerin ve taraf bulundukları diğer uluslararası kuruluş ve birliklerin faaliyetine iştiraklerini etkilememelidir" (Statü Madde 1 c), şeklindeki kural Konsey'in güçlerine bir sınırlama daha getirmektedir. İlk yıllarda bu kural, özellikle itina gösterildiğinden dolayı sıkı bir şekilde uygulandı ve mesela Konsey'in toplantıları diğer uluslararası örgütlerin önceden belirlenmiş toplantılarıyla aynı tarihlere konulmadı. Günümüzde programlar olağanüstü bir biçimde genişledi ve bu kural daha esnek bir hale geldi. Konsey basitçe, diğer örgütlerin halen üzerinde uğraştığı sorunlardan uzak durmaktadır. Bunun dışında, Konsey kendini, diğer örgütlerle işbirliği içinde olmaya ve uzmanlığını onlarla - Avrupa'yla - paylaşmaya adamıştır. 13. Bkz. Danışma Meclisi Tavsiyesi 5 (1950). 14. Bkz. Bakanlar Komitesi Kararı (53)