Mali Konseyler ve Ülke Deneyimleri

Transkript

1 Mali Konseyler ve Ülke Deneyimleri Birol KOVANCILAR * Alparslan UĞUR ** Özet Literatürde sürekli, mali açıklar ve mali disiplinin sürdürülmesinde çare olarak görülen mali kuralları ele alan çok sayıda akademik çalışma vardır. Birçok ülke çok sayıda mali kurala sahip olmasına rağmen özellikle ekonomik krizler sürecinde mali sürdürülebilirlik problemini çözememektedirler. Kuralların esnek olmaması ve başarısını denetleyecek bir kurumun olmamasından dolayı, ülkeler mali disiplini teşvik edici yeni yollar aramaya başlamışlardır. Bağımsız mali kurumlar bunlardan biridir. Mali performansın iyileştirilmesine yardım eden mali konseylerin rolleriyle ilgili artan bir ilgi vardır. Bu makale, hükümetin hedefleriyle ilgili normatif değerlendirmeler yapan, makroekonomik tahminlerde bulunan, maliye politikasını analiz eden bağımsız mali konseyleri incelemekte ve mali konseylerin ülke uygulamaları hakkında bilgiler vermektedir. Anahtar Kelimeler: Kamu Mali Yönetimi, Bütçe, Mali Konseyler The Fiscal Councils and Country Experiences Abstract There are many academic researches regarding persistent fiscal deficits and fiscal rules as a remedy to sustain fiscal discipline in literature. Although several countries have lots of fiscal rules, they can t solve fiscal sustainability problem especially during the economic crises. Because of the inflexibility of rules and due to the fact that there is no institution to audit success of the rules, countries have looked for new ways to strengthen the incentives for fiscal discipline. Independent fiscal institution is one of them. There is a growing interest in the role of fiscal councils, helping to improve fiscal performance. This article investigates independent fiscal councils that make also normative judgements about the * Doç.Dr., Celal Bayar Üniversitesi, İİBF, Maliye Bölümü, kovancilarbirol@hotmail.com ** Arş.Gör., Celal Bayar Üniversitesi, Uygulamalı Bilimler Yüksekokulu, alparslanugur@hotmail.com 86

2 B. KOVANCILAR, A. UĞUR government s objectives; and, which do makroeconomic forecasts, analyse fiscal policy, and give information about country experiences of fiscal councils. Key Words: Public Financial Management, Budget, Fiscal Councils JEL Classification Codes: H83, H61, H69 Giriş 1990 lı yıllardan bu yana birçok OECD ülkesinde, ekonomik, sosyal ve siyasal nedenlerden dolayı geniş kapsamlı kamu sektörü reformları gündemin üst sıralarındaki yerini korumaktadır. Reformların en önemli sebeplerinden biri hiç kuşkusuz kamu açıklarının ve kamusal borçların önemli boyutlara yükselmiş olmasıdır. İçinde bulunduğumuz dönemde özellikle AB ülkelerinden Yunanistan da yaşanan kriz, kamu borçlarının ciddi boyutlara ulaşmasının bir sonucu olarak nitelendirilmektedir. Son dönemde ülkeler, kamu harcamalarının kontrolünü sağlamak, kamusal açıkları azaltmak, borçlanma maliyetlerini düşürmek, kaynakların daha az verimli alanlardan daha verimli alanlara kaydırılmasını sağlamak ve çıktı başına birim maliyetleri minimize etmek amacıyla mali disipline odaklanmaktadır. Bütçe dengesi, borç, harcama ve vergi gibi mali göstergelere sınırlar koymak şeklindeki mali kural uygulamaları yoğunlukla başvurulan ve kendinden çok şey beklenen mali önlemlerdir. Bu ortam içerisinde başlangıçta oldukça yüksek beklentileri ifade eden mali kuralların teoride ve pratikteki etkinliği sorgulanır hale gelmiştir. Maliye politikası göstergeleri üzerine salt yasal ve anayasal sınırların koyulması, ülkelerin kamusal açıklarını azaltarak mali disiplini sağlamakta mıdır? Devri hareketler söz konusu olduğunda mali kurallar ne kadar esnetilebilir? Hükümetler mali kurallarda hedefi tutturmak için yaratıcı muhasebe hileleri uygulayabilmekte midir? Kurallarda başarı sağlamak amacıyla harcamalar cari bütçeden yatırım bütçesine ve diğer bütçe kalemlerine aktarılabilirler mi? Güçlü bir politik taahhütle desteklenmezse, bağımsız mali kurumlar tarafından uygun bir izleme ve uygulama yapılmazsa kurallar etkin bir şekilde işleyecek midir? Bütün bu sorulara verilen cevaplar salt mali kuralların oluşumunun kuşku götürür olduğunu vurgulamaktadır. Özellikle 2008 krizi, ülkelerde mali kural uygulamalarının olmasına rağmen ülkelerin borç krizine düştüğünü açık bir şekilde göstermektedir. Ülkelerin çoğunda mali kuralların etkin bir şekilde çalışması, bağımsız raporlar sunarak, şeffaflığın artmasını sağlayan bağımsız mali konseylere bağlıdır. Etkin bir mali kural uygulamasından bahsetmek için mali konseylerin varlığı kaçınılmazdır. Bu çalışmada, mali alanda yeni dönemin yükselen değeri olarak da vurgulanan bağımsız mali konseyler ele alınacak, mali disiplin sağlamaya yönelik etkileri ve önemi ortaya konulmaya çalışılacak ve ülke uygulama örnekleri değerlendirilecektir. 1. Mali Disiplin Sorunu ve Çözüm Yöntemleri 1.1. Mali Disiplin Kavramı OECD ülkelerinin birçoğunda, gelişmekte olan ve hatta gelişmiş ülkelerde, ekonomi politikasının en önemli hedefi mali konsolidasyonun ve uzun dönemli mali dengenin sağlanmasıdır. İki genel yaklaşım bu yaygın amaca dayanmaktadır. Bunlardan birincisi, birçok ülkenin açıklarını azaltma isteği (özellikle borçların 87

3 GSYİH ye oranı olarak), ikincisi ise refah sistemleri ve özellikle sosyal güvenlik sistemlerinin uzun dönemli mali konsolidasyonu sağlamadaki durumlarıdır (Alesina ve Perotti, 1996:401). Bir ülke ekonomisinde istikrarın var olabilmesi için en başta mali disiplinin mevcut olması gerekir. Mali disiplin, kamu maliyesinde gelirler ve giderler arasında bir dengenin olması anlamına gelir. Kamu harcamalarının hükümetler tarafından sürekli olarak artırılması, vergileme yetkisinin keyfi ve takdiri olarak kullanılması, iç ve dış borçlanma konusunda sınırlamaların olmaması mali disiplinsizlik sorununu ortaya çıkarmaktadır. Mali disiplinsizlik nedeniyle artan vergi ve borç yükü bir yandan toplam tasarruflar, yatırımlar ve çalışma gayreti üzerinde olumsuz sonuçlar doğurarak, ekonomik büyümeyi olumsuz yönde etkilemekte, diğer taraftan vergi kaçakçılığına yol açarak, kayıt dışı ekonominin genişlemesine neden olmaktadır. Toplam borç yükünün artması ise devleti faiz batağına doğru sürüklemektedir. Bu ise üretim ekonomisinin daralmasına, rant ekonomisinin ise genişlemesine neden olmaktadır (Aktan vd., 2010:99). Mali disiplinin gerek ulusal gerekse yerel düzeyde önem kazanmasının nedeni son yıllarda ülkelerin ulusal ve yerel düzeyde önemli bütçe açıkları vermesi, ülkelerin borç yüklerinin sürekli artmasıdır. Mali disiplin, toplam harcama, borç gibi mali performans üzerine yapılan bütün ölçümleri içermektedir (Uğur, 2009:183). Dünyada uygulamaya konulan mali reformlarda, mali disiplinin sağlanması için merkezi yönetime ve ilgili birimlere verilen yetkiler çerçevesinde harcama ve borçlanma yapılmasını düzenleyen kurallar getirilmesi ve kurallara uyulmaması halinde yaptırım uygulanması öngörülmüştür. Bu bağlamda, mali kuralların en önemli işlevi, mali disiplini sağlayıp sürdürülebilir hale getirerek fiyat istikrarı, makroekonomik istikrar ve ekonomik büyümeyi sağlamaktır (Kesik ve Bayar, 2010:51-52). Mali kuralların bu işlevlerinin yerine getirilmesi için borçlanma politikası, harcamaların türü ve nasıl finanse edildiği, borçların türü, faiz oranı gibi bilgilerin bilinmesi gereklidir. Ayrıca, mali disipline uyumun sağlanması için gerekli kontroller yapılmalı, yaptırımlar sağlanmalı, bağımsız raporlar yayınlanmalıdır. Bütün bu unsurlar bağımsız mali konseylerin oluşum sebebini açıklamaktadır Ülkelerde Mali Disiplin Sorunu 1970 lerden bu yana ülkelerde görülen mali açıklar ve borç yükü hükümetlerin bütçe çıktıları üzerinde önemli değişikliklere sebep olmuştur. Birçok ülkede borçların GSMH içindeki payı %100 ü aşmış, birçoğunda ise bu sınıra yaklaşılmıştır. Ülkelerdeki mali açıkların ve borç yüklerinin artışı hükümet çıktılarında da değişikliğe sebep olmuştur. Son yıllara kadar hükümet bütçelerinde mal ve hizmet alımları önemli yer kaplarken, günümüzde transfer programlarındaki artış mal ve hizmet satın almalarından daha fazla artmıştır (Allesina ve Perotti, 1999:13). Ülkelerin kamu sektörü açıkları ve borçlanma artışı konusundaki ısrarlı tutumları, yetersiz mali disiplin ve zayıf mali yönetimden kaynaklanmaktadır (Debrun vd., 2009:44). 88

4 B. KOVANCILAR, A. UĞUR Kaynak: (Debrun, 2011:5) Grafik 1: G-7 ve G-20 Ülkelerindeki Kamusal Borçlar (GSYİH nin Yüzdesi Olarak) Grafikten de görüleceği üzere, ülkelerdeki kamusal borç yükü hızla artmaktadır yılı itibariyle G7 ülkelerinde kamusal borç yükünün GSYİH ye oranı %100 leri geçmiş ve bu şekilde giderse de 2016 yılında %120 ler sınırına ulaşacağı beklenmektedir. G20 ülkelerinde ise gelecek yıllarda borç yükünün bir miktar azalacağı beklenmektedir. Kamusal borç yüklerindeki artış hemen hemen bütün OECD ülkelerinde görülmektedir. Grafik 2 de görüleceği üzere ülkelerin kamusal borç yükleri önemli miktarlara ulaşmıştır ve bu durumun 2012 yılına kadar daha da yükselerek gideceği tahmin edilmektedir yılında Japonya nın borç yükü GSYİH nin yüzdesi olarak %150 leri aşmışken, Yunanistan ve İtalya da da %100 leri aşmıştır. Birçok ülkede de borç yükü GSYİH ye yüzdeleri açısından %50 leri geçmiştir. 89

5 Kaynak: (OECD,2010:25). Grafik 2: Bazı Ülkelerdeki Kamusal Borç Yükü (GSYİH nin Yüzdesi Olarak) Verilen ve olması muhtemel beklenilen OECD ülkelerinin kamusal borç yükleri mali konsolidasyon olmadıkça artarak devam edecektir. Birçok ülkede bütçenin büyük bölümü planlama döneminin başında revize edilecek şekilde düzenlenmiştir. Bunun sebebi; zayıf kamusal maliye, yüksek fonlama maliyetleri, kısa dönem çarpan etkisinin zayıflığı, büyümeyi dengelemek için daha büyük parasal politikalar ve konsolidasyonun gecikmesinden dolayı uzun dönemdeki negatif etkidir (OECD, 2010:3). Mali disiplin, hükümetlerin bütçe pozisyonlarını, makroekonomik istikrar ve sürdürülen ekonomik büyümeye göre uyumlu hale getirmesiyle mümkündür. Bunun sağlanmasıyla, aşırı borçlanma ve borç birikiminden kaçınılacaktır. Dahası ihtiyatlı bir bütçelemeyle, nüfus artışı ve finansal piyasalardaki istikrarsızlıktan kaynaklanan potansiyel ve tahmin edilebilir mali baskıları gidermek ve şokların olası etkilerini azaltmak mümkündür. Mali yönetim, ifade edilen hedefleri karşılamaktır. Açıklar ve borçlar sürekli olarak artmaya devam ederse, ülkede ekonomik ve finansal krizler baş gösterebilir (Debrun vd., 2009:44-45). 2. Mali Disipline Yönelik Çözüm Önerileri Literatürde, ülkelerdeki kamusal açıkların önlenmesine ilişkin uygulamalar olarak mali kurallar, bağımsız mali otoriteler ve mali konseyler ön plana çıkmaktadır. Bir ülkede salt bir mali kural uygulamasının açıkları ne kadar önleyebileceği, bu kuralın yanında bağımsız mali otoritelerin gerekli olup olmadığı tartışılmaktadır. Bazı görüşlere göre, mali kuralların etkin bir şekilde uygulanması bağımsız mali konseylerin oluşturulmasıyla söz konusu olacaktır. 90

6 B. KOVANCILAR, A. UĞUR 2.1. Mali Kurallar ve Mali Disiplini Sağlamadaki Başarıları Mali kurallar, mali performans göstergesi olarak maliye politikası bileşenleri üzerine sınırlar koymaktır. Mali kurallar; bütçe dengesi kuralı, borç kuralı, harcama kuralı, gelir kuralı, altın kural vb. şeklinde olabilir. Kurallar koyulurken GSYİH nin yüzdesi şeklinde sayısal sınırlar belirlenmektedir. Kısaca mali kural, maliye politikası araçları üzerinde yasal bir temele dayandırılmış sınırlamalardır. Mali kuralları şu türlere ayırmak mümkündür (Günaydın ve Eser, 2010:68): Denk bütçe kurallarını, altın kuralı ve açık limitini kapsayan açık kuralları, Toplam veya net kamu borcu üzerindeki sınırlamaları ifade eden borç kuralları, Toplam harcamalar (reel veya nominal olarak harcama büyümesi) veya belirli harcama sınıfları üzerinde bir tavan sınırı ifade eden harcama kuralları, Vergi yükü üzerine bir sınır koymayı veya dönem öncesinde beklenmeyen gelirlerdeki artışı dağıtmayı ifade eden gelir kuralları. Açıkların ve borç kurallarının temel hedefi, mali disiplini sağlamaktır. Harcama ve gelirlere yönelik kurallar genellikle başkaca amaçlarla yapılır. Bunlar; harcama artışını frenleyerek bütçe dengesini sağlama, aşırı vergi yükünden kaçınma, gelirlerin yeniden dağılımı gibi. Mali kurallar, hükümet sektörünün bütününü kapsayabileceği gibi bir bölümünü de kapsayabilir. Mali kurallar özelliklerine bağlı olarak az veya çok bütçesel çıktıları etkileyeceklerdir (Debrun, vd., 2008:301) Mali kurallar hükümet davranışlarını kısıtlamaktadır. Kurallar, politikacıların rant kollama davranışlarını azaltmakta, ortak havuz problemini hafifletmekte, arzu edilmeyen mali çıktılara engel olabilmektedir (Von Hagen ve Wolff, 2006:3). Özellikle, bütçe ve borçlanma politikalarına ilişkin hedefler koyulmasının temel nedeni; uzun dönem mali sürdürülebilirliği, sosyal etkinliği, nesiller arası eşitliği sağlamak ve beklenilmeyen durumlara karşı ihtiyari tedbirleri almaktır (Calmfors, 2011:8). Sayısal kurallar, güçlü bir politik taahhütle desteklenmezse veya yerel bütçesel kurumlar tarafından uygun bir izleme ve uygulama yapılmazsa, mali kurallarda başarı sağlamak güçleşir. Mali kurallara getirilen en önemli eleştiri, mali kuralların değişen ekonomik durum ve tercihlere ve beklenmedik durumların çözülmesine izin vermemesidir. Kurallar çok sıkı ya da yapay olarak belirlendiğinde (keyfi borç ve açık limitleri koyma) ya da yaratıcı muhasebe hileleri uygulandığında kuralların uygulanması zorlaşabilmektedir (European Commission, 2008:98). ABD de uygulanan denk bütçe kuralları, gelir ve harcama şoklarına karşı tartışma konusu olmuştur. Benzer şekilde Avrupa Parasal Birliğinde mali kurallarla ilgili siyasi tartışma devri hareketlere göre kamunun, harcamaları ve vergileri ne kadar düzeltmesi gerektiği şeklinde olmuştur. Mali kurallar, hükümetleri makroekonomik istikrardan alıkoymaya zorlar ve vergi düzenlemeleri de mali politikaların etkinliği açısından ekstra bir maliyet yükler. Avrupa Para Birliği, hükümetlerin, maliyetlerin çok yüksek olması durumunda bu kuralları görmezden gelebileceğini ya da ilgili kuralların boşluklarından yararlanabileceklerini göstermiştir. Çünkü, sıkı mali kurallar çok katı olmalarından dolayı inandırıcılıktan yoksun olabilir. İnandırıcılık (güvenilirlik) beklenmeyen olaylara karşı esnek olmayı gerektirir. Çok fazla esneklik durumunda ise siyasi kurumların etkin bir şekilde kontrolü zordur. Bu yüzden mali kurallar, etkinlik ve güvenilirlik arasında bir tradeoff (değiş-tokuş) oluşturur (Hagen, 2007:33-34). 91

7 Mali kurallar olsa da olmasa da optimum borç hedefi koyulmasında fikir birliği yoktur. Optimal bir maliye politikasında fikir birliğinin olmaması mali yetki devrinin önemini artıracaktır. Nitekim, politika hedeflerinin başarılmasında kararların yetki devri şeklinde alınması konusunda bir uzlaşma vardır. Yetki devri yapılmış bir Merkez Bankasının başarıları göz önüne alındığında, yetki devri verilmiş bir bağımsız mali kurum, mali kararların kalitesini artırabilecektir (Lewis, 2011:13-14). Halihazırdaki kurumlar ve kurallar, yetki devri olmadan çalışamayacaklardır. Nitekim 20 sene önce Merkez Bankasının bağımsızlığıyla ilgili tartışmaların aksine, bugün böyle bir düşünce yapısı yoktur (Debrun, 2011:6). Mali kuralların ülkelerdeki başarısı üzerinde bir uzlaşı yoktur. Von Hagen e göre mali kurallar, çok yıllı bütçeleme ve güçlü bir siyasal destekle uygulama şansı bulabilir. Wypozs ise mali kuralların çok sıkı ya da çok gevşek uygulama alanları olacağını ve bağımsız mali konseyler olmadan kuralların başarılı olamayacağını ifade eder (Wierts, 2008:2). Ampirik araştırmalar çıktı-odaklı kuralların şüphe götürür olduğunu vurgulamıştır. Amerika daki federal hükümetler yasal bir kural koymadan borçlanmaya sayısal sınırlar koymalarına rağmen, toplam borçlarda herhangi bir değişiklik olmamıştır. Fatas ve diğerleri (2003) Avrupa Parasal Birliğindeki açık sınırlarının üye ülkelerin açıklarını kısıtlamadığını vurgulamıştır. Von Hagen ve Wolff (2006), Avrupa Para Birliğindeki üye ülkelerin yaratıcı muhasebe hileleri kullanarak, açık sınırlarını engellediklerini göstermiştir. ABD deki eyaletler harcama kısıtlarını cari bütçeden yatırım bütçesine kaydırmaktadır. Staruch (1998), Rauben (1997) ve Shadbegran (1996) Amerika daki eyaletlerin harcama ve vergi kısıtlarının, harcama seviyesi üzerinde herhangi bir etkisinin olmadığını vurgulamıştır. Bu araştırmalardan çıkan sonuç, hükümetlerin kuralların boşluklarından yararlanarak, mali kural uygulamalarını esnetebilecekleri ve etkinliği azaltabilecekleri şeklindedir (Hagen, 2007:33-34) de başlayan küresel finansal kriz, ülkelerde borç krizlerine neden olmuştur. Avrupa Birliğinin birçok ülkesinde likidite sıkıntısı baş göstermiş, İtalya, İspanya, İrlanda, Yunanistan, Portekiz ve Belçika gibi birçok ülke borç krizinin kurbanları olmuştur. (Török, 2011:2). Bu durum, Avrupa daki mali kurum ve kuruluşların rolleriyle ilgili yeni bir tartışmayı tetiklemiştir. İstikrar ve Büyüme Paktı büyümeyi sağlamakta mıdır? Her bir ülkenin ulusal kurumlar ve kurallar oluşturması mali disiplini garanti edecek midir? (Bos ve Teulings, 2010:12). Oluşturulan mali kurallara gerçekten uyulmakta mıdır? Ülkedeki ekonomik ve politik durumu açıklayan objektif bağımsız yapılar var mıdır? Bütün bu sorulara verilen cevaplar, bağımsız mali kurumların ve mali konseylerin varlık nedenini açıklamaktadır. Her ülkeye uygun bir kurallar bütünü yoktur. Kuralların etkin, uygulanması basit, konjonktüre göre esnekliklere sahip ve izlenebilir olması gerekmektedir. Bütün bütçe kuralları şeffaf olmalı, harcamacı bakanlıkların hesap verebilmesine izin vermelidir. Birçok ülkede kurallar, güçlü raporlama sistemleri ve kuralların ihlalindeki siyasal maliyetleri artıran mekanizmalarla desteklenmektedir. Kuralların başarısındaki en önemli özellik şeffaflıktır. Halk, uygulamaların neden yapıldığını bilirse, kuralların başarı şansı artacaktır (Guichard, vd., 2007:19-21). Bütün bu uygulamaların olması için ülkelerde bağımsız mali kurumların ya da bağımsız mali konseylerin olması gerekmektedir. 92

8 B. KOVANCILAR, A. UĞUR 2.2. Bağımsız Mali Otoriteler Çok sayıda ekonomist, Bağımsız Merkez Bankası temel alınarak politikacıların uygun olmayan kararlarından sakınmak amacıyla bağımsız mali otoriteler oluşturulmasını önermektedir. Bu teklifler, maliye politikası kararlarının açık eğilimli olması veya dönemler arası politikacı davranışlarından kaynaklanmaktadır. Uluslararası Para Fonu (IMF) iki tür mali kurum önermektedir. Bunlardan biri Bağımsız Mali Otoritelerdir. Bunlar, Merkez Bankasına benzer şekilde çalışırlar, fakat onlardan farklı olarak, ekonominin mali yönüyle ilgilenirler. Bu kurumlar, uzun dönem mali hedeflerin koyulması ve uygulanmasını, yıllık bütçelerin gerçekleştirilmesi gibi gerçekleştirirler (Bogaert, vd., 2006:3). Bağımsız mali otoriteler ile maliye politikasının yapılması hedeflenmektedir. Nasıl ki Merkez Bankası para politikasından sorumluysa, mali otoriteler de mali sürdürebilirlikten ve ekonomik istikrardan sorumlu olacaklardır. Para politikasında hedef, faiz oranı veya para arzındaki artış iken maliye politikasında amaç, mali dengedir. Fakat, bu konuda çeşitli kısıtlar vardır. Bunlar; maliye politikasının ölçülmesinin daha zor olması ve yaratıcı muhasebe gerektirmesi, enflasyon oranının aksine arzu edilebilir mali denge üzerinde konsensüsün olmaması ve maliye politikasında kararların alınmasının para politikasına göre daha uzun olmasıdır. Merkez Bankasının kullanabileceği birçok enstrüman vardır. Fakat, maliye politikasında vergi oranı ve harcamalar gibi mali politikalar, seçilmiş hükümetin kontrolü altındadır (Debrun vd., 2009:56-57). Mali Kurumlar Bağımsız Mali Otoriteler Mali Konseyler Mali dengeyle uyumlu uzun dönemli (örneğin borç hedefi) ve kısa dönemli hedefler koyma Mali kurallar bağlamında mali hedefler belirleme Vergi ve harcama paketlerini belirleme Mali Politikalarla ilgili objektif analizler yapma Bağımsız bütçe tahminleri yapma Normatif tavsiyelerde ve değerlendirm elerde bulunma Kaynak: Debrun vd., 2009:57. Şekil 1: Mali Kurumlar Şekilden de görüleceği üzere, uzun dönemli ve kısa dönemli hedefler koyan, mali hedefler belirtip, vergi ve harcama paketlerini belirleyen, bağımsız mali otoritelerdir. Teorik argümanlar bu kurumların kurulabileceğini ileri sürse de herhangi bir ülkede demokratik açıdan hesap verebilen, politikadan bağımsız bu çeşit bir bağımsız mali otorite yoktur. Ekonomik mali çevrelerde uygulama alanı bulan ve IMF nin ülkelere önerdiği diğer kurumlar ise mali politikalarla ilgili objektif analiz ve değerlendirmelerde bulunup, bağımsız analizler yapan mali konseylerdir. 93

9 2.3. Mali Konseyler Mali konseyler, Merkez Bankası, parlamento ve hükümetten ayrı olarak, bütçeyle ilgili makroekonomik tahminleri hazırlayan, mali performansı izleyen, hükümete mali konularla ilgili tavsiyelerde bulunan, partizan olmayan bir şekilde örgütlenmiş kamu kurumlarıdır. Bu kurumlar, kamusal fonlarla finanse edilen bağımsız mali otoritelerdir. Çok sayıdaki Avrupa Birliği ülkesinde konseyler, maliye politikasıyla ilgili değerlendirmeler ve tavsiyeler, pozitif ve normatif analizler yaparak, mali politikaların geliştirilmesine katkı sağlamaktadır. Konseyler, bütçenin hazırlanmasında iyimser yargılarla hareket edip acı çekilmesi yerine daha gerçekçi tahminler yapmakta, bütçe planlarının uygulanmasını izleyerek, bütçe hedeflerine sorumlu kalmayı sağlamakta, kısa ve uzun dönemdeki maliyetlere farkındalık sağlayarak, politika yapıcıların ve halkın bütçesel ölçümlerden faydalanmasını sağlamakta, sonuçta kurallara bağlı mali ölçümlerin, kamu maliyesinin ve denge odaklı mali politikaların, mali sürdürülebilirliğe uygun olmasını sağlamaktadır (European Commission, 2011:1). Mali konseylerin amacı, mali kararlarda siyasi etkileri sınırlandırmaktır. Avrupa Komisyonu bu kurumları bağımsız, politika yapım sürecinde potansiyel etkileri olan yasal kurumlar olarak tanımlamaktadır (Debrun ve Kumar, 2008:485). Mali konseylerin oluşturulmasıyla, maliye politikasının teknik oluşumu üzerindeki politik engeller sınırlandırılacak, bütçe projeksiyonları üzerinde bağımsız makroekonomik tahminler ve varsayımlar yapılabilecektir. Ampirik kanıtlar göstermektedir ki; bağımsız konseylerce hazırlanan makroekonomik tahminler, devlet kurumlarınca hazırlananlara göre istatistiksel olarak daha önemlidir (Hagemann, 2010:10). Bağımsız tahminler yapan kurumsal bir konseyin oluşturulmasıyla, politikacılar tarafından oluşturulan çok sayıda sorun giderilecektir. Otorite düzenli olarak Maliye Bakanlığına parlamentoya, medyaya ve halka ekonomik büyüme ve bütçe süreci gibi diğer değişkenler hakkında bilgiler verecektir. Konseyler, bütçeleme sürecini daha şeffaf hale getirerek, kamusal tartışmaların kalitesini artıracak, mali politikalarda hesap verebilirliği artırarak demokratik toplumun oluşmasını sağlayacaktır. Konseyler, mali otoritelerin aşırı iyimser büyüme ve gelir tahminlerinin oluşmasını önleyerek, bütçe tercihlerini doğru bir şekilde yansıtacaklardır (Jonung ve Larch, 2004:13-13) Mali Konseylerin Özellikleri Mali konseylerin potansiyel rolü, mali kurallarla birlikte çalışmasıdır. Eğer kuralların izlenmesi kolay değilse, mali konseyler bunu bağımsız bir şekilde yapabilirler. Mali kurallardan sapmalar olursa, yeni basit hedefler koyabilirler. Ayrıca mali konseyler, ekonomik şoklarda politikaların başarılı olup olmadığı konusunda önemli rol oynarlar (Lewis, 2011:13-14). Mali konseylerde bulunması gereken özellikler şunlardır (Wyplosz, 2005:80): Mali konseylerde çalışacak elemanlar, seçimle belli bir süreliğine atamayla gelen, maliye politikası hedeflerini gerçekleştirmek için tam bağımsız olarak çalışan ve seçimle atanmayan uzmanlardır. Konjonktür dalgalanmalarında bile, verilen borç hedefini başarmak amacıyla siyasal otoriteler tarafından mali konseylere yetki verilir. GSYİH büyüme beklentilerini temel alarak, mali konseylere bütçe dengesini belirleme yetkisi verilir. Parlamento tarafından kabul edilen nihai bütçe, büyüme beklentilerine uygun olarak mali konseylerin hazırladığı bütçeyle eşleştirilir. 94

10 B. KOVANCILAR, A. UĞUR Mali konseyler parlamentoya hesap vermektedir. Mali konseylerin en önemli özellikleri kamusal açıkları azaltmalarıdır. Bunu çeşitli yollarla yapabilmektedirler (Agrawal, 2011:1): Mali pozisyonların daha şeffaf olması, hükümetlerin var olan politikalarla oluşacak kamusal açıkları gizlemesini ve gelecekteki finansal durumu aşırı iyimser göstermelerini önleyecektir. Halk, hükümetleri değerlendirmede yetersiz bilgiye sahip olabilir. Hangi hükümet daha etkin harcama yönetimi yapıyor ya da hangisi vergi indirimleri ve harcama artırımlarıyla oy kazanmaya çalışıyor gibi. Mali konseyler bütün bu bilgileri sağlayarak, halkın bilgilendirilmesini sağlar. Demokrasilerde hükümetler tekrar seçilmek amacıyla önemli teşvikler verebilirler. Özellikle borçları artırarak, harcama planlarına karşı olanları bastırmaya çalışırlar. Eğer siyasal partiler devletin büyüklüğü konusunda farklı fikirlere sahipse, harcamaları artırmak veya vergileri azaltmak diğer politikalara göre daha kolaysa, politik amaçların başarılmasında borçların artırılması en etkin yoldur. Mali konseyler borç tahminleriyle bu süreci ortadan kaldırmaya çalışır. Kamusal açıkların oluşmasında, vatandaşların gelecek nesilleri sömürmek amacıyla bencil olmaları ya da şu andaki uygulamalara karşı direnememeleri etkilidir. Mali konseyler, gelecek nesiller adına politik baskı kuracak ya da gelecek nesillere daha az yük kalması için ahlaki baskı uygulayacaklardır. Mali konseyler ortak havuz problemini azaltacaklardır. Etkin bir koordinasyon sağlayarak toplam bütçe kısıtı altında her bir bireyi bireysel maliye bakanı gibi davranmaya itecekler ve bu şekilde ortak havuzun dışsallıklarını içselleştireceklerdir Mali Konseylerin Görevleri Mali konsey uygulamaları ülkeden ülkeye farklılık göstermektedir. Konseyler bazı ülkelerde sadece mali politikaları izleyip, raporlama yapar iken bazı ülkelerde mali politikaların yanında ekonomi politikaları alanında tahminler yapmakta, bazı ülkelerde ise bütün bunların yanı sıra politikacılara politik tavsiyelerde bulunmaktadırlar. Konseyler temelde aşağıdaki konularda da faaliyette bulunurlar (Calmfors ve Lewis, 2011:23; Bogaert, vd., 2006:3): Vergi gelirlerini ve kamusal harcamaları değerlendirmek için bağımsız makroekonomik tahminler yapmak, Mali dengeyle uyumlu kamu maliyesi tahminleri yapmak, Uzun dönem istikrarın ve optimal maliye politikasının analizini yapmak Politikaların ve politik şokların analizini yapmak, Kurallar, hedefler ve stratejiler alanında politik tavsiyelerde bulunmak, Mali şeffaflığın analizini yapmak, Makroekonomik tahminler yapmak, Farklı hükümet politikalarının maliyetini çıkarmak, Hükümet veya parlamento tarafından kurallara veya hedeflere uygun olarak mali politikaların değerlendirmesini yapmak, Mali politikalarla ilgili normatif tavsiyelerde bulunmak. Mali konseyler, enflasyon ve büyüme gibi temel makroekonomik hedefler üzerinde analizler yaparak, çalışma alanlarını genişletebilirler. Konseylerin daha geniş çerçevede çalışabilmelerine en büyük kısıt, var olan mali kaynaklarıdır. Konseylerin kaynakları artırıldığı sürece kamu maliyesinin yanında makroekonomik tahmin ve analizler yapabilirler. 95

11 Bütçe kuralları ile karşılaştırıldığında mali konseylerin temel avantajı mekanik sınırlamalar yerine para politikasındaki enflasyon hedeflemesi gibi somut çıktılar üzerine odaklanmalarıdır. Para politikasında kısa dönemdeki çıktılar yerine uzun dönemdeki hedeflerin ön planda tutulduğu gibi, mali konseylerde de uzun dönemde disiplinin sağlanması ön plandadır. İyi kurumlar politikacıların teşvikiyle olacak, konusunda uzman yetki devredilmiş kişilerin görev tanımları belli olacak ve bunlar tamamen hesap verebilir nitelikte olacaklardır (Wyplosz, 2005:80). Mali konseylerin mali konularla ilgili mali izlemede bulunması, konseylere mali disiplinin uygulanabilmesi için daha önceki uygulamalarla şu andaki uygulamaları karşılaştırma olanağı verir. Bu durum, konseyin gelecekteki maliye politikası hedeflerine ulaşılıp ulaşılamayacağı hakkında görüş belirtmesini sağlar. Konseyler var olan durumu değerlendirip, pozitif analizler yaparken, olması gereken durum hakkında normatif analizler yapabilirler (Calmfors ve Lewis, 2011:24-25). Mali konseylerin kararları, kanun gücü gibi hükümetleri etkilemelidir. Konseylerin bütçenin büyüklüğünü (vergi yapısını ve harcamaların dağılımını) etkileme gücü yoktur. Bütün bu konular var olan siyasal süreç içinde çözülür. Mali konseyler bütçenin yasalaşmasından önce harcamaların kontrolünü sağlayıp, gelirlerin projeksiyonunu yaparlar (Wyplosz, 2002:10) Mali Konseylerin Bağımsızlığı Akademik tartışmalarda, mali konseylerin politik kurumlardan bağımsız olması gerektiği şeklinde bir konsensüs vardır. Merkez Bankası için yapılan araştırmalar göstermektedir ki ekonomik-politik kurumun bağımsızlığı çok faklı şekillerde başarılabilir (Calmfors ve Lewis, 2011: 26): Konseyin yapmış olduğu işlerde hükümetin müdahalesine ve kurumun hükümetten ayrı kararlar almasına karşı sınırsız bağımsızlık, Konseyin karar alma merkezinin uzun dönemli olması ve sürekli olarak yenilenmemesi, Konseyin karar alma merkezinde çalışacak üyelerin işten çıkarılmasında hükümetin bağımsızlığı üzerinde sınırlamalar, Uzun dönemli bütçelemede, bütçelemeye ilişkin baskıların kurumu uygun olmayan bir şekilde etkilemede kullanılamaması, Tayin sürecinin siyasi tercihleri dikkate almadan profesyonelleşemeye göre yapılması. Mali konseylere getirilen en büyük eleştiri, demokratik olmayan bir şekilde seçilen konsey uzmanlarının seçilmiş temsilcileri denetlemesidir. Bu durum, teknokratlara politikacılara göre çok daha fazla güç vermektedir. Bu argümana karşı; konseyin tercihleri veya kısıtları daha rasyonel bir şekilde açıkladığı görüşü hakimdir. Buna göre, vatandaşa daha fazla bilgi aktarılarak, politikacıların vatandaşa karşı hesap verilebilirliği artırılmaktadır (Calmfors, 2010:26). Bütçe dengesini sağlamada yetkinin mali konseylere verilmesinin parlamentonun bağımsızlığına engel teşkil ettiğine yönelik başkaca eleştiriler de vardır. Buna verilecek ilk cevap, parlamentonun para politikasına ait yetkilerinin para politikası kurumlarına vermiş olduğudur. Nitekim parlamento, bütçe dengesi için de aynı şeyi yapabilir. Mali konseylerin parlamentoya hesap verebilmesi de bu açıdan anlamlıdır. Mali konseylere gelen ikinci eleştiri, mali konseylere yönelik bir yetki devrinin kabul edilemeyeceği çünkü maliye politikasının para politikasına göre yeniden dağıtıcı olduğudur. Bununla birlikte, bütçe dengesi haricindeki harcama ve gelirlerin 96

12 B. KOVANCILAR, A. UĞUR kullanma tasarrufu hükümetin elindedir. Harcama ve gelirlere yönelik kararlar, mali konseyler tarafından verilmemektedir. Ayrıca, bütçe dengesi faiz oranlarından daha fazla yeniden dağıtıcı değildir. Bütçe dengesi yoluyla yeniden dağıtım nesiller arasında olmakta, gelecek nesiller şu andaki siyasal hükümet tarafından mali konseylere göre daha iyi temsil edilmemektedir. Sonuçta, borçların sürdürülebilirliğine ilişkin bir taahhüt bütçe dengesi üzerinde bir kısıt belirlemelidir (Wyplosz, 2005:80). Bütçe tahminleri yapan mali konsey uzmanları kaçınılmaz bir şekilde maliye bakanlarıyla çalışmak zorunda kalırlar ve bu durumda bağımsızlığı sürdürmek ve başarmak zorlaşabilir. Bazı durumlarda kurumların bağımsızlığı sorgulanabilir (Lewis, 2011:26). Eğer mali konseyleri tam olarak yetkilendirmekle var olan pozisyonun daha da kötüleşeceği şeklinde bir yargı var ise mali kurumlar bağımsız tavsiyeci kuruluşlar (Yumuşak Geçiş-Akil Adamlar) şeklinde yapılandırılabilir. Böyle bir durumda mali konseyler, daha önce belirtilen görevlerin aynısını yerine getirecek fakat tavsiyelerin bağlayıcı bir niteliği olmayacaktır. Akil adamlar şeklindeki düzenleme birçok ülkede bulunmaktadır (Belçika, Şili ve Almanya) (Wyplosz, 2005:81). Mali konseylere yetki devri söz konusu olduğunda, konseylerin yanlış veya kötü teknik değerlendirme yapabilecekleri eleştirilerine karşı çeşitli önlemler alınabilir. Bunlar; mali konsey üyeleri hükümet tarafından seçilmeli, parlamento tarafından kabul edilmelidir, mali konseyin çalışmaları şeffaf olmalı, konseyin bütün kararları rapor olarak sunulmalı ve konsey gerekirse, parlamento çalışmalarına katılmalı, parlamento konseyin değerlendirmelerini gerekirse dışardan uzman desteği alarak uygulamalı, sistem arzu edilen şekilde çalışmazsa gerekirse yetki devri kaldırılmalıdır (Calmfors, 2003:24): Mali Konsey Ülke Deneyimleri Dünyadaki birçok ülkede mali konsey uygulaması söz konusudur. Ülkelerde farklı şekillerde örgütlenme ve çalışma koşulları olan bu kurumların sayısı on birdir. Bunların altı tanesi eski, beş tanesi ise son birkaç yıl içinde kurulmuştur. Bunlardan eski kurulmuş olanlar Merkezi Planlama Bürosu (CPB) Hollanda da (1947 den beri), Ekonomik Konsey Danimarka da (1962 den beri), Ekonomi Uzmanları Konseyi (CEE) Almanya da (1963 ten beri), Kamu Borç Komitesi (GDC) Avusturya da (1997 den beri), Kongre Bütçe Ofisi (CBO) Amerika da (1975 den beri), Yüksek Mali Konseyin Kamu Sektörü Borçlanma Gereksinimi Bölümü Belçika da (1989 dan beri) faaliyet göstermektedir. Yeni olan mali konseylerden Maliye Politikası Konseyi (FPC) İsveç te (2007 den beri), Parlamento Bütçe Ofisi (PBO) Kanada da (2008 den beri), Macaristan Mali Konseyi (2008 den beri) Slovenya Mali Konseyi (2010 den beri) ve Bütçe Sorunluluk Ofisi (OBR) İngiltere de (2010 dan beri) faaliyet göstermektedir (Calmors ve Lewis, 2011:29-30). 97

13 Tablo 1: Mali Konseyler (Ülke Uygulamaları) Avusturya Kamu Borç Komitesi Belçika Yüksek Mali Konseyin Kamu Sektörü Borçlanma Gereksinimi Bölümü (1) Kanada Parlamento Bütçe Ofisi Danimarka Ekonomik Konsey Görevleri Tahminde Bulunma X X(2) X X(5) X X X(9) X(12) X X Almanya Ekonomi Uzmanları Konseyi Macaristan Mali Konseyi Hollanda Merkezi Planlama Bürosu Slovenya Mali Konsey İsveç Mali Konsey İngiltere Bütçe Sorumluluk Ofisi Amerika Kongre Bütçe Ofisi Politika Uygulamalarını Maliyetlendirme X(3) X X X Mali Şeffaflığı Değerlendirme X X X X X(10) X Maliye Politikasını Politika Öncesi Değerlendirme X X X X X(6) X X X X X X Maliye Politikasını Politika Sonrası Değerlendirme X X X X X(6) X X X X X X Mali Kuralları Tamamlama X X X X(6) X X X X X(15) Mali Sürdürülebilirliği Değerlendirme X X X X X(6) X X X X X X Normatif Tavsiyeler Verme X X X X(7) X(13) Daha Geniş Analizler Yapma X(4) X)6) X(8) X(11) X814) X(16) (1) Kamu Sektörü Borçlanma Gereksinimi Bölümü, 1936 yılında kurulan Yüksek Mali Konseyin bir parçasını oluşturur. Konsey, bütün olarak Maliye Bakanına bağlı iken Kamu Sektörü Borçlanma Gereksinimi Bölümü tamamen bağımsızdır. (2) Sadece tahminde bulunmaz, aynı zamanda hükümet tahminlerini de analiz eder. (3) Parlamentodan veya parlamentoya üye kişilerden ister. (4) Çevresel politikalar yanında vergi, istihdam gibi yapısal politikaları analiz eder. (5) Sadece tahminde bulunmaz, güncel ekonomik durumu ve sezilebilen gelişmeleri tanımlar. (6) Halkın yanında bilgi sahibi olmak isteyenlere ve ekonomi politikası yapanlara ekonomik gelişmeler hakkında bilgilendirmeler yapılır. Fiyat düzeyi, dış ticaret ve ödemeler dengesi, istihdam oranı, ekonomik büyüme gibi ekonomi politikası hedeflerindeki istikrar incelenir. Analiz gelir ve servetin dağılımını da kapsar. (7) Konseyin tavsiyelerine göre, spesifik politika ölçümleri verilmez. Fakat pratikte bu yapılıyormuş gibi görülür. (8) Kaynakların aşırı kullanımı ve finansal krizlerin yanında vergi, istihdam, düzenleyici politikaları içeren daha geniş kapsamlı ekonomik analizlerin yapılması. (9) Konsey, kendi tahminlerini oluşturmak amacıyla tahmin yapmıyor, fakat analizleri ekonomik eğilimlerin bağımsız bir şekilde analizi üzerine temelleniyor. Konseyin ekonomik tahminleri ulusal bütçelerin hazırlanmasında da kullanıyor. (10) Bu durum, orta dönemli mali yapıyla uyumlu yeterli mali hedeflerin koyulmasını değerlendirmedir. (11) Bu değerlendirme, istihdam, ekonomik büyüme ve kamu maliyesinde uzun dönem sürdürülebilirliği devam ettirmek ve yapısal politikaların uygulanmasında etkinliği sağlamak için yapılır. (12) Sadece kendi tahminlerini yapmak amacıyla değil, hükümetin makroekonomik tahminlerini ve temel aldığı modellerin kalitesini de değerlendirir. (13) Konseyin formal işlevinde normatif politik tavsiyeler yoktur, fakat konseyin kendi, hükümet ve parlamento tarafından şekillendirilen politika hedefleri hakkında bazı tavsiyelerde bulunur. (14) Hükümetin mali hedeflerini başarıp başarmadığının değerlendirilmesi işinin yanı sıra ekonomik gelişmelerin sağlıklı bir şekilde uzun dönemli büyüme ve sürdürülebilir yüksek istihdam düzeyiyle aynı çizgide olup olmadığını ve hükümetin bütçe tekliflerindeki ve diğer faklı ölçümlerdeki değerlendirmelerini de kapsar. Konsey, ekonomi politikasının halk tarafından daha fazla tartışılmasını sağlar. (15) Burada altın kural ve sürdürülebilir borç kuralı gibi bir politika yoktur, fakat hükümet çok yıllıklı bütçeleme planını belirtir. (16) Mali ve bütçesel analizlere ek olarak Amerikan Kongre Bütçe Ofisi, iklim politikası, istihdam politikası emek piyasası politikası gibi konulara da adapte olmaktadır (Calmors ve Lewis, 2011:35-36). 98

14 B. KOVANCILAR, A. UĞUR Hollanda Merkezi Planlama Bürosu (Central Planning Bureau) Merkezi Planlama Bürosu 1945 yılında kurulmuştur. Ekonomik ve kamusal politikalar hakkında çalışan Central Planning Bureau (CPB) kendi insiyatifi üzerine çalışma yapabileceği gibi, hükümet, parlamento, parlamento üyeleri, ulusal ticaret odaları ve işveren federasyonları adına da çalışmalar yapabilir. Adı, Merkezi Planlama Bürosu olmakla birlikte kuruluş, ekonomik planlama yapmamakta, şu andaki ve gelecekteki hükümet politikalarının etkilerini analiz etmektedir. Bağımsızlığı: CPB, Ekonomi Bakanlığının bir parçasıdır. Kurumun tepe yöneticisi diğer hükümet üyelerine de danışılarak, Başbakan tarafından atanır. Bununla birlikte CPB, çalışmış olduğu konularda tamamen bağımsızdır. Kendi yasal altyapısı, bağımsız yönetici ve danışma kurulu vardır. Finansman: CPB, Ekonomi Bakanlığı bütçesine bağlıdır. Finansmanı çoğunlukla kamusal finansmandır. Bağımsızlığını sağlamak için kurum yıllık bütçesinin maksimum %20 sini dışsal kaynaklarla sağlamaktadır. Bununla birlikte kuruma ticari araştırmalar yapma yetkisi verilmemiş, ticari araştırma bürolarıyla rekabet etmesi yasaklanmıştır. Dışsal yükümlülükler, yerel ve ulusal hükümetler, Avrupa Kurumları ve uluslararası organizasyonlarla sınırlandırılmıştır (CPB, 2011:1). CBP, Hollanda nın geleneksel yapısına ve koalisyon hükümetlerine uygun olarak bir danışma kurumu ve hakem olarak faaliyet göstermektedir. Hollanda toplumu dört temel yapıdan meydana gelmektedir (Katolikler, Protestanlar, Sosyal Demokratlar ve Özgürlükçü Liberaller). Her bir yapının kendi organizasyonları, siyasal partileri, iş ve işçi örgütleri, gazeteleri, spor klüpleri, okulları ve üniversiteleri mevcuttur. Bütün bu yapılar, II. Dünya Savaşından sonra bir araya gelerek, ekonomik yenileşme için bu konseyi oluşturmuşlardır. Bugün bu konseyin çalışma konuları artmış, diğer mali konseylerle karşılaştırıldığında daha ayrıntılı rollere sahip olmuşlardır. Bu roller (Bos ve Teulings, 2010:8-15): İşsizlik, satın alma gücü ve ekonomik büyümeyle ilgili resmi tahminlerde bulunmak, Hollanda kamu maliyesinin kısa ve uzun dönem analizini yapmak, Hollanda kamu maliyesinin sürdürülebilirliğini analiz etmek, Hollanda daki siyasal partilerin seçim planlarını ve seçimlerden önceki koalisyon anlaşmalarının ekonomik etkilerini analiz etmek, Önemli alt yapı projeleri ile ilgili maliyet-fayda analizi yapmak, Vergilendirme, eğitim, sağlık bakımı, sosyal güvenlik gibi esaslı konuların en iyi şekilde organizasyonuyla ilgili çalışmalar yapmak, Geleceğe yönelik uzun dönemli çalışmalar yapmak şeklindedir. CPB, politika yapım sürecine önemli bir katma değer sağlayarak, entelektüel disiplin için standartları belirlemektedir. Yapmış olduğu fayda-maliyet analizleriyle, yayınladıkları yayınlar, karar alma süreçlerinde önemli etkiler yapmaktadır (CBP, 2010:1). Konseyin bağımsızlığıyla ilgili ünü, siyasal konular hakkında kararlarındaki kredibilitesinden kaynaklanmaktadır. Bağımsızlık, konseyin araştırma konularını ve sonuçlarını serbestçe seçip, yazabilmesinden ileri gelmektedir. Konsey, seçmenleri etkilemek için siyasal partiler arasındaki rekabete karışmamakta, temel hedefi olan ekonomi politikasının nasıl geliştirileceğine odaklanmaktadır. Bağımsız, tavsiye edici nitelikteki kurum, sadece hükümete değil yayınladıkları yayın ve analizlerle 99

15 siyasal partilere, ticaret odalarına, iş ve işçi örgütlerine ve en önemlisi de halka da bilgi vermektedir (Bos ve Teulings, 2010:34-34) Danimarka Ekonomik Konsey (Economic Council) Ekonomik Konseyi (EC), tavsiye edici bir kurum olarak 1962 yılında kurulmuştur. Konsey, bağımsız ekonomi uzmanlarının yanında sendikaları, işverenleri ve Danimarka Hükümetini temsil eden 26 üyeden oluşmaktadır. Ekonomik Konseyin yanı sıra 2007 yılında 24 üyeden meydana gelen Çevresel Ekonomik Konsey oluşturulmuştur. Her iki konsey, 4 bağımsız başkan tarafından yönetilir. Her bir başkanlık, Konseye rapor hazırlamaktadır. Raporlar, ekonomik analizleri ve politika uygulamalarını içermektedir. Ekonomik Konsey in raporlarında parasal ve mali politikalar, emek piyasasıyla ilgili konular gibi birçok konu yer almakta, ayrıca Danimarka Ekonomisinin gelecek iki üç yılı analiz edilmektedir. Çevresel Ekonomik Konseyin raporlarında ise Danimarka ve Küresel Ekonomiyle ilgili çevresel konular yer almaktadır. Konseyin çalışmaları, ampirik ve teorik bir çerçevede yapılmaktadır. Temel araştırma konuları; makroekonomik tahminler, ekonomi politikası, uluslararası ekonomi, emek piyasası ekonomisi, makroekonomik modeller, kaynaklar ve çevre ekonomisi, büyüme teorileri, gelir dağılımı ve genel ekonomik dengelerdir. Konsey hem Danimarka daki hem de uluslararası alandaki hükümet kurumlarıyla, organizasyonlarla ve araştırmacılarla temas halindedir (DEC, 2011:1) Avusturya Kamu Borç Komitesi (Government Debt Committee) 1970 yılında kurulan Avusturya Borç Komitesi (GDC) nin yapısı, 2002 yılında değiştirilmiş, 1 Kurum, federal ve merkezi borç finansmanından sorumlu olmuştur. Kurumun amaçları; kamu maliyesiyle sürdürülebilir şekilde maliye politikasının etkinliğini sağlamak, dönemsel koşullara karşı maliye politikasının yeterliliğini sağlamak, ulusal mali kurallara uygun olarak bağımsız değerlendirmeler yapmak, kamu maliyesinin kalitesini değerlendirmek ve şeffaflığı sağlamaktır (Chaloupek, 2011:3). Komitenin temel fonksiyonları şu şekilde ifade edilebilir (Staatsschuldenausschuss, 2011:1): Avusturya nın para ve sermaye piyasalarındaki gelişme eğilimleri dikkate alınıp, mali politika hedefleri göz önüne alınarak, finansal politik durumun değerlendirmesini yapmak, Bütün kamusal otoritelerin borçluluk durumuna bağlı olarak, yapılan finansal operasyonların ulusal ekonomi üzerindeki etkilerini analiz etmek, Bütçe politikalarının ve kamu bütçesinin kalitesini ve sürdürülebilirliğini analiz etmek, Ekonomik durum göz önüne alınarak, kamu bütçeleriyle ilgili yazılı tavsiyelerde bulunmak, Kamusal politikalarla ilgili yıllık raporlar hazırlamak, Hükümetin borç politikalarıyla ilgili kamusal düşüncenin ortaya çıkmasını sağlamak. Komitenin kamu sektörü ile yapmış olduğu bazı analiz ve öneriler şunlardır (Chaloupek, 2011:12): 1 Komite, mali politikalarda tavsiye verici bir kuruma dönüştürülmüş, sadece borçları değil kamu sektörünün tümünü analiz eden bir yapıya kavuşturulmuştur. 100

16 B. KOVANCILAR, A. UĞUR Dönemsel koşullara uygun dengeli bütçe politikası izlenmesi, Harcamaya dayalı büyümenin etkisini azaltmak için orta dönemli strateji izlenmesi, Resesyon süreçlerinde denkleştirici mali politikalar izlenmesi, Bütçe yapım sürecinde kurumsal reformların gerçekleştirilerek uygulanması. Avusturya Merkez Bankasının bütün üyeleri toplantılara davet edilmektedir. Komitenin alt komiteleri oluşturularak, her bir alt komitenin yasalar çerçevesinde çalışması sağlanmıştır. Komitenin bütün maliyetleri Avusturya Merkez Bankası tarafından karşılanmakta, banka ayrıca gerektiğinde gerekli materyalleri ve personelleri de temin etmektedir (Staatsschuldenausschuss, 2011:1) Macaristan Mali Konseyi (Hungary Fiscal Council) Macaristan da mali sorumluluk ve şeffaflık geleneğinin olmaması uzun dönem istikrarı ve refahı güçleştiriyordu. Macaristan daki mali politikalar, politik dönemlere göre yapılmaktaydı. Özellikle seçimlerden önce aşırı harcamalar yapılmakta ve daha sonra mali anlamda kemer sıkma politikaları görülmekteydi. Artan harcamalara bağlı olarak, borçluluk ve faiz oranları artış gösteriyordu. Özellikle, 2008 yılında küresel krizden dolayı yaşanan mali gelişmeler ülkede önemli etkiler meydana getirmiştir yılında çıkarılan Mali Sorumluluk Yasası ile mali konseylerin kurulması kararlaştırılmıştır. Mali konseylerin oluşturulmasıyla Macaristan kamu maliyesinde şeffaflık ve sürdürülebilirliğin oluşturulması hedeflenmiştir. Konsey, mali analizler ve tahminler yaparak, mali politikaların anlaşılmasını sağlayıp, mali şeffaflığı artıracaktır. Konsey, parlamento ve hükümetin almış olduğu karar ve tekliflerin, kanunlarla belirlenen mali kurallara uygun olup olmadığını izleyecektir. Konsey, değerlendirmelerini açık bir şekilde ve zamanında yapacaktır. Konseyin etkin çalışmasıyla politikaların tümünün kredibilitesi artacak, hükümetin faiz faturasında tasarruflar sağlanacaktır (Költsegvetesi, 2011:1). Mali konsey, web sitesinde yayınladığı raporlar ile Macaristan halkına kamusal politikaların görünümü hakkında bilgi vermekte, halkın refahını artırarak, kamusal kaynakların etkin kullanımını amaçlamaktadır Slovenya Mali Konseyi (Slovenia Fiscal Council) Slovenya Hükümeti Genel Sekreterliğine bağlı iki konsey oluşturulmuştur. Bunlardan biri Ekonomik ve Sosyal Konsey, diğeri ise Mali Konseydir. Mali Konsey, yapısal reformların uygulanması ve maliye politikasıyla ilgili bağımsız değerlendirmelerin yapılması amacıyla oluşturulmuş bir istişare konseyidir. Mali Konsey, üyeleri Maliye Bakanının teklifi üzerine hükümet tarafından atanmaktadır. Mali Konseyin temel görevleri şunlardır (Republic of Slovenia Secretariat, 2011:1): Maliye politikasının istikrarını sağlamak için değerlendirmelerde bulunmak. Bütçe programlarının ve istikrar programlarının İstikrar ve Büyüme Kanunu ndaki kurallara uygun bir şekilde olmasını sağlamak, Orta dönemli makro mali programa uygun olarak hedeflerin yeterliliği hakkında değerlendirmelerde bulunmak, Yıllık finansal bültenler temel alınarak, Avrupa Birliği Bütçe Fonları da dahil olmak üzere kamusal fonların kullanımında etkinliği sağlamak, Kamu gelir ve harcamalarının kamu maliyesinin sürdürülebilirliği üzerindeki etkisini analiz etmek, Nüfusun yaşlanması dikkate alınarak, hükümetin maliye politikasının uzun dönem sürdürülebilirliğini analiz etmek, 101

17 Kamu maliyesinde şeffaflığın sağlanması, yıllık bütçelerin hazırlanmasında kullanılan ekonomik tahminlerin kalitesinin artırılması için değerlendirmelerde bulunmak, Ekonomik büyüme, istihdam ve kamu maliyesinde uzun dönemli istikrarı sağlamak için yapısal politikaların uygulanmasındaki etkinliği analiz etmek, Kamu maliyesinin istikrarı ve sürdürülebilirliği için hükümetin borçlanma politikalarını değerlendirmek Belçika Yüksek Mali Konseyin Kamu Sektörü Borçlanma Gereksinimi Bölümü (Public Sector Borrowing Requirement Section of the High Council of Finance) Belçika da bütçeleme sürecinde iki mali konsey bulunmaktadır. Bunlardan biri Yüksek Mali Konsey, diğeri ise Ulusal Muhasebe Enstitüsüdür. Bu kurumlar, şu andaki çalışma sistemine göre kurulmamışlar, zaman içinde yeni rol ve görevler üstlenmişlerdir lerde Belçika Devleti üç bölgeye ve komiteye ayrılmıştır. Vergiler federal hükümet tarafından toplanmış, bölgelere transfer edilmiştir. Bağımsız bölgesel hükümetlerin aşırı harcamaları yüzünden kamusal borçlar GSYİH nin %120 sini aşmıştır da Yüksek Konsey, derinlemesine reforma tabi tutulmuş; Kurum, bölgesel hükümetlerin maliye politikalarının izlenmesi, tavsiyeler verilmesi, farklı hükümetlere her yıl koordineli mali plan verilmesi gibi yeni görev ve yetkiler üstlenmiştir. Yüksek Mali Konsey içinde kurulan Kamu Sektörü Borçlanma Gereksinimi, 1989 yılında çıkarılan Komünler ve Bölgelerin Finansmanı Kanunu ile oluşturulmuştur. Bu Kanunla, federal hükümetin ve federal kurumların borçlanma gereksinimi izlenmeye alınmıştır. Kamu Sektörü Borçlanma Gereksinimi, federal kurumlardaki orta dönem mali amaçları belirlemektedir. Oluşturulan Konsey, federal hükümetlerin istikrarına katkı sağlamakta, kamu maliyesinin uzun dönemli istikrarı için raporlar hazırlamaktadır. İkinci konsey olan Ulusal Muhasebe Enstitüsü ise Belçika nın Avrupa Para Birliğine girişiyle alakalıdır. Maastrich hedeflerinin ulusal düzeyde gerçekleştirilmesi, bağımsız ekonomik istatistikler ve bütçeyi temel alan makroekonomik tahminlerin yapılması amacıyla Konsey, 1994 yılında oluşturulmuştur (Bogaert, vd,2006:4-5). Belçika Yüksek Mali Konsey üyeleri finansal, mali ve bütçesel konularda çalışarak, analizler yapmakta, uygulamalar ve reformlar önermektedir. Çalışmalarını kendi insiyatifleriyle ya da Maliye Bakanının isteğiyle yapmaktadırlar. Yüksek Mali Konsey, üç bölüme ayrılmıştır (High Council of Finance, 2011:1): Kamu Sektörü Borçlanma Gereksinimi: Bu bölüm, her yıl iki rapor yayınlamaktadır. Mart ayında bir önceki yıla ait istikrar programı uygulamalarını değerlendirmekte ve Haziran ayındaki yıllık raporunda da her bir yerel hükümetin bütçesel politikalarını ve borçlanma gereksinimini analiz etmektedir. Vergileme ve Sosyal Güvenlik Katkıları: Vergileme ve sosyal güvenlikle ilgili spesifik ve genel konularla ilgili raporlar yayınlanmaktadır. Yaşlanma Çalışma Grubu: Çalışma grubu, kamusal borçların azaltılması ve yaşlanma fonunun analizi gibi konularda araştırmalar yapmakta, yaşlanmanın sosyal ve bütçesel sonuçlarıyla ilgili her yıl rapor yayınlamaktadır Kanada Parlamento Bütçe Ofisi (Parliamentary Budget Office) 2006 yılındaki Kanada Parlamentosu Kanunuyla, Parlamento Bütçe Ofisi kurulmuştur. Kuruma hükümet verilerine giriş izni verilmiştir. Parlamento Bütçe Ofisi parlamentoya mali durum hakkında bağımsız analizler yapmakta, hükümetin 102

18 B. KOVANCILAR, A. UĞUR planladığı harcamaları analiz etmekte, hükümet tahminleri ve Kanada ekonomisindeki eğilimler hakkında raporlar sunmakta ve parlamentoya verilecek herhangi bir teklifin finansal maliyetini çıkarmaktadır (PBO, 2011:1). Bağımsız bir Bütçe Ofisinin kurulmasıyla, ülkenin ekonomik durumu hakkında bağımsız analizler yapılması, hükümet kurumlarına ve halka tam ve zamanında bilgi sağlanması ve gelir ve harcama tahminleriyle ilgili kesin bilgilerin sağlanması mümkün olmuştur. PBO, kendisine yasalarla tanınan yetkilerle parlamentoya ve parlamenterlere, hükümetin kamusal fonları kullanımındaki uygulamalarını bütçe şeffaflığını sağlayarak anlatmaktadır. PBO nun temel amacı, bütçenin daha şeffaf hale getirilmesidir. Bu durum, parlamenterlere zamanında ve sistematik olarak mali ve ekonomik konular hakkında bilgi sağlanması yoluyla olacaktır. Ofis, en etkin uygulamasını kamu sektörü harcama yönetiminde yapacaktır. Bunu aşağıdaki yollarla yapmaktadır (PBO, 2009:8-11): Toplam Mali Disiplin: Hükümetin ekonomik ve mali projeksiyonları var olan riskler hesaba katılarak mı yapılıyor? Hükümet, uzun dönemdeki demografik ve sosyal değişimleri dikkate alıyor mu? Tahsis Etkinliği: Hükümet harcamaları, devlet politikasının öncelikleriyle ve sonuçlarıyla bağlantılı mı? Yeni harcamalar var olan programı ve performansı dikkate alarak mı yapılmaktadır? Operasyonel Etkinlik: Hükümetin harcamaları ve uygulamaları; hükümet iddiaları ve hazine politikaları, iyi uygulamalara ilişkin etkenlik, etkinlik ve gerekli özen dikkate alınarak mı yapılmaktadır? Ofis, açık, şeffaf, partizan olmayan bir şekilde analizlerini yapmaktadır. Analizler iki gruba ayrılmaktadır. Bunlardan birincisi ekonomik&mali analizler dir. Bu analizde, ekonomik ve mali konular güncellenmekte, bütçe öncesi ve bütçe sonrası ekonomik ve mali durumu da içeren temel ekonomik ve mali konular hakkında araştırma raporları sunmakta ve ilgili konularda derinlemesine analizler yapılmaktadır. Diğer analiz türü ise harcama ve gelir analizi dir. Bu analizde, hükümetin bütçeye yönelik kararları, harcama yönetimi, bütçe şeffaflığı, hükümet uygulamaları ve ilgili konularda 2 derinlemesine analizler yapılmaktadır (PBO, 2009:13) Amerikan Kongre Bütçe Ofisi (Congressional Budget Office) 1974 yılında kurulan Amerikan Kongre Bütçe Ofisinin (CBO), Kongreye karşı 2 temel sorumluluğu bulunmaktadır. Bunlardan ilki; federal bütçenin kapsadığı programlar üzerinde ekonomik ve bütçesel kararlarla ilgili objektif, partizan olmayan, zamanında analizler yapmaktır. Diğer sorumluluk ise; bilgilerin ve tahminlerin Kongre bütçe süreci için yapılmasıdır (CBO General Information, 2011:1). Bütçe Ofisi, birkaç yıl için toplam harcama ve gelir seviyeleri, harcama öncelikleri konusunda teklif yapmaktadır. Teklifler, Beyaz Saray ve Senato tarafından kabul edilmekte fakat yasalaşmamaktadır. Bütçe teklifi altında hiçbir fon harcanamamakta ve hiçbir gelir artırılamamaktadır. Kurum, harcama ve gelirlerle ilgili yasalar için Kongreye planlar sunarak, destek sağlamaktadır. Ofis; Beyaz Sarayı, Senato Bütçe Komitesini ve daha geniş anlamda Kongreyi hazırladığı rapor 2 Hükümetin Afganistan a asker çıkarmasının kamusal maliyetinin hesaplanması gibi. 103

19 ve analizlerle desteklemektedir. CBO raporları, politik tavsiyeler içermemektedir. Kurumun bütçe süreci içindeki rolü aşağıdaki şekilde açıklanabilir (CBO, 2011:1): Bütçesel ve Ekonomik Görünüm: Kurum, her Ocak ayında, gelecek 10 senelik gelir ve harcama tahminlerini içeren ekonomik ve bütçe görünümü raporu yayınlamaktadır. Bu sözde bütçe, Kongre üyelerinin teklif edilen yasanın bütçesel etkinliğinin ölçebilmesi için bağımsız bir değerlendirmedir. Yapılan değerlendirme sadece gelecek bütçe çıktılarının değerlendirilmesini değil, var olan yasalar altında ekonomik ve diğer faktörlerin federal gelirleri ve harcamaları nasıl etkileyeceği hakkındaki kurumun uygulamalarını yansıtmaktadır. Başkanın Bütçe Tekliflerinin Analizlerini Yapmak: CBO, her yıl Başkanın bütçe teklifleriyle ilgili bağımsız analizler yapmaktadır. Bu analizler Kongreye sunulmakta, ilgili analizler Başkanın harcama ve gelir tekliflerini ekonomik ve teknik diğer varsayımlarla uyumlu tekliflerle karşılaştırma imkânı vermektedir. Maliyet Tahminleri: CBO, harcama ve gelirlerin etkilerini analiz etmektedir. Kurum, bireysel yasa tekliflerinin var olan yasa altında gelir ve harcama düzeylerini nasıl değiştireceğini göstermekte ve bütçe etkilerinin nihai bütçe çıktısıyla uyumlu olmasını sağlamaktadır. Bütçe Opsiyonları: Kurum harcama ve vergi değişiklikleriyle ilgili çok sayıda opsiyon sunmaktadır. Uzun Dönem Bütçe Görünümü: Bu rapor federal harcama ve vergilerle ilgili senaryoları belirtmekte ve bu senaryoların ekonomik etkilerini göstermektedir. Kurum, düzenli olarak uzun dönem bütçesel baskılarla ilgili raporlar düzenlemektedir. Kongre ayrıca Yetkilendirilmemiş Giderler ve Süresi Geçen İzinler, UMRA Yasası Altında Kongre Bütçe Ofisi Faaliyetleri, Sorunlu Varlıkları Kurtarma Kanunu 3 Altında Raporlar yapmakta ve bazı spesifik konularda analitik çalışmalar sunmaktadır İngiltere Bütçe Sorumluluk Ofisi (Office for Budget Responsibility) İngiltere Bütçe Sorumluluk Ofisi (OBR), 2010 yılı Mayıs ayında kamu maliyesi ve ekonomi alanında bağımsız değerlendirmeler yapmak amacıyla kurulmuştur. Kurum, ekonomik tahminler üzerinde doğrudan kontrolü sağlamakta ve resmi projeksiyonlar yapmaktadır. OBR nin tahminleri ve her bir bütçe ve bütçe öncesi raporları temel alınarak, hükümet politikasının başarılı olup olmadığını onaylanmaktadır. OBR ayrıca, kamu hizmetlerinde emeklilik, yaşlanma maliyeti gibi konulardaki analizleri de içeren kamu sektörü bilançosuyla ilgili bağımsız değerlendirmeler de yapmaktadır (OBR, 2011:1). Kurum, her sene ekonomik ve mali görünüm adı altında raporlar yayınlamaktadır. Raporlarda, ekonomik ve mali durum belirtilmekte ve gelecek yıllara ilişkin projeksiyonlar ortaya koyulmaktadır. Mali görünümde bütçe projeksiyonları ortaya koyulurken, ekonomik görünümde potansiyel çıktı, büyüme yılında çıkarılan Acil Durum Ekonomik İstikrar Kanunu, Kongre Ofisinin varlık durumlarının değerlendirilmesi ile ilgili raporlarını gerektirmektedir. Acil Durum Kurtarma Programı yasalaştığında, finansal piyasalardaki varlıkları garanti altına almak veya satın almak yoluyla, yaklaşık finansal kurumlara 700 milyar dolarlık destek sağlanmıştır. Raporlarda; varlıkların elde edilmesi ve yönetilmesiyle ilgili maliyetler, maliyeti hesaplamada kullanılan değerlemeler ve açıkların ve borçların etkileri değerlendirilmektedir (CBO, 2011:1). 104

20 B. KOVANCILAR, A. UĞUR ve talep gibi konular üzerinde gelecek yıllara ilişkin değerlendirmeler bulunmaktadır İsveç Mali Konseyi (Fiscal Policy Council) İsveç Mali Konseyi kurulması fikri, İsveç in euroya geçmesine kadar gitmektedir. Tartışma, ülkenin euroya geçtiğinde, bu durumun maliye politikasını nasıl etkileyeceği şeklinde gelişmiştir. Ülke kendi para birimini uyguladığında, makroekonomik şoklar maliye politikasıyla ele alınabilirken, daha sonraki süreçte durum ne olacaktı? Ayrıca, maliye politikasının konjonktür durumlarına göre kayıtsız kaldığı eleştirileri söz konusuydu. Nitekim bağımsız bir maliye politikasının oluşturulmasıyla hükümete mali konularda tavsiyeler verilecekti. Bu amaçla, bağımsız bir mali konsey oluşturulması fikri gündeme alındı (Calmfors, 2010:5-6). İsveç Mali Konseyi, bir kamu kurumu olarak 1 Ağustos 2007 yılında kurulmuştur. Konseyin misyonu, İsveç mali politikaları hakkında bağımsız değerlendirmeler yapmaktır. Konsey, hükümetin mali politika hedeflerini hangi ölçüde başardığını değerlendirmektedir. Bu hedefler uzun dönem istikrar, bütçe fazlası hedefi, merkezi hükümet harcamaları üzerine tavanlar koyulmasıdır. Maliye politikası, ekonomik konjonktüre uygun olmalıdır. Konsey, ekonomik gelişmelerin, sürdürülebilir istihdam ve uzun dönemli büyümeyle uyumlu olup olmadığını değerlendirir. Konsey ayrıca, bütçe teklifleri ve tekliflerin ekonomik etkilerini ekonometrik modellerle analiz eder ve böylece ekonomi politikası üzerinde kamusal tartışmayı harekete geçirir. Konsey her sene 15 Mayıs a kadar hükümete yıllık rapor sunar. Avrupa Parlamentosunda seçim olacağı yıllarda 10 Mayıs a kadar rapor tamamlanır. İsveç Parlamentosu tarafından kullanılan yıllık raporlar, hükümetin maliye politikasını değerlendirir. Konsey ayrıca, maliye politikasının farklı görünümleriyle alakalı konferanslar organize edip, yayınlar yapar (FPC, 2011:1). İsveç te, Mali Konseyin kurulmasıyla akademik tartışmalar ve pratik ekonomi politikası arasındaki etkileşimin kurumsallaşması yönünde bir adım atılmıştır. Ekonomi teorisyenleri bu sayede doğrudan ekonomi politikasına dahil olmuşlardır (Calmfors, 2010:29). Sonuç Son yıllarda ülkelerin mali açıkları ve kamusal borç yükleri hızla artış göstermiştir. Açıkların ve borçların oluşmasında politikacı davranışları önem kazanmaktadır. Özellikle kısa vadede seçmen tercihlerini dikkate alarak hazırlanan programlar, mali disiplinden taviz verilmesine neden olmakta, ayrıca bütün dünya ülkelerini etkisi altına alan ekonomik krizler, uzun dönemde ülkelerde mali konsolidasyon uygulamalarını zorlaştırmaktadır. Mali disiplinin olmaması nedeniyle artan vergiler ve borç yükü toplam tasarruflar, yatırımlar ve çalışma gayreti üzerinde olumsuz sonuçlar doğurarak, ekonomik büyüme üzerinde kısıt oluşturmaktadır. Ülke ekonomileri artan borç yüklerinden dolayı içinden çıkılmaz bir hal almaktadır. Kamusal açıklara ve borçlara çareler bulmak, hükümet davranışlarını kısıtlayarak, rant kollama faaliyetlerini azaltmak amacıyla çeşitli bütçe reformları gündeme gelmiştir. Bunların en önemlilerinden biri mali kurallardır. Maliye politikası bileşenleri üzerine harcama, vergi, borçlanma gibi çeşitli sınırların koyulması şeklinde ifade edilen mali kurallarla ilgili çok sayıda akademik çalışma yapılmıştır. Mali kural ülke uygulamaları incelendiğinde, salt mali kuralların getirilmesinin mali disiplini her zaman garanti altına almadığı görülmüştür. Mali 105