Sosyal Güvenlik Kurumunun Kapasitesinin Artırılması için Teknik Destek, Türkiye

Transkript

1 Bu proje Avrupa Birliği ve Türkiye Cumhuriyeti tarafından ortaklaşa finanse edilmektedir. Sosyal Güvenlik Kurumunun Kapasitesinin Artırılması için Teknik Destek, Türkiye Avrupa Birliği ve Türkiye Cumhuriyeti tarafından ortaklaşa finanse edilmektedir, EuropeAid/126747/D/SV/TR PRĐMSĐZ ÖDEMELER RAPORU

2 İçindekiler 1. TĐPOLOJĐ PRĐMSĐZ ÖDEMELERĐN YAPISI Destek Devlet Yardımları Yardımlaşma Sigorta PRĐMLĐ VE PRĐMSĐZ ÖDEMELER ARASINDAKĐ FARK NEDĐR? PRĐMSĐZ YARDIMLAR VE AB ADALET DĐVANI Destek Karma yardımlar Savaş mağdurları Aile yardımları PRĐMSĐZ PROGRAMLARIN TEMEL SORUNLARI Destek türü programlar Yoksulluk sınırı Bireysel yoksulluk ya da aile yoksulluğu? Aile dayanışması sosyal dayanışma Gelir testi Hangi kaynaklar? Kimin kaynakları? Nasıl değerlendirilir? Çalışma isteği Doğrudan yardım tipinde programlar Uyruk Đkamet ĐDARE VAKA ÇALIŞMALARI Đngiltere Gelir Desteği

3 7.2 Alman Sosyal Desteği Hollanda Genel Emeklilik Programı Fransız Asgari Gelir Kanunları PRĐMSĐZ BĐR YARDIM MODELĐ OLARAK AĐLE YARDIMLARI a. Prim finansmanı mı vergi finansmanı mı? b. Genel mi seçime dayalı mı? c. Yardımların aileye ilişkin düzenlemesi d. Alternatif bir politika e. Yardım türleri

4 1. TİPOLOJİ Avrupa da ve başka yerlerde sağlanan çeşitli sosyal güvenlik yardımı sistemleri, dört farklı geleneğe dayanan dört temel teknik üzerine kuruludur. Bu sistemlerin bir çoğunun çok köklü bir geçmişi vardır. Bunlar: - destek, - devlet yardımları, - yardımlaşma, - sigortadır. Bunların ilk ikisi primsiz, diğer ikisi primlidir. Đlki gelir testine dayanırken, yardımlaşma ile sigorta prim ve katkılara dayalıdır. Her birinin tamamen farklı bir yapısı vardır; her biri farklı kitlelerin farklı sorunlarına hitap ederler, farklı örgütlenmeleri ve finansal yapıları vardır. Sosyal güvenlik sistemlerinin çoğunda, iki ya da daha fazla temel tekniğin bir karışımının kullanıldığı görülür. Sosyal güvenlik sistemleri genellikle birden fazla amaca sahip olduğu için bu çok normaldir. Ancak bu tekniklerin her birinin kendine has mantığının varlığının tanınması büyük önem arz etmektedir. Daha fazla ihtiyacı olan ya da daha fazla katkıda bulunan kişilerin sistemden daha fazla faydalanması gayet anlaşılabilir bir durumdur. Ancak bu tekniklerin mantığı muamele farklılıklarını desteklemediğinde, adaletsiz gibi görülürler. Bu durum, sosyal güvenliğin sosyal adaleti geliştirmek olan özüne ters düşer. 2. PRİMSİZ ÖDEMELERİN YAPISI 2.1 Destek Günümüzde sosyal yardımların başlangıcı medeniyetlerin tarihçesi kadar eski olan hayır ve yardımlaşma kuruluşlarına kadar uzanmaktadır. Bu durum tarih boyunca bütün toplumlarda görülmüştür ve insanoğlunun en genel özelliklerinden biri olarak değerlendirilebilir. Peki, bunun sebebi nedir? Bu fenomeni merhamet ve kişiler arası dayanışmaya atfetme eğilimi gösterilebilir. Bu duygular her zaman var olmuştur ve insan davranışlarına yansımıştır. Ancak, bu yaygın hayır ve yardımlaşma faaliyetlerini tamamen bu duygulara 4

5 bağlamak iyimser bir yaklaşım olacaktır. Đyilik, insanoğlu ve insan topluluklarının genel bir özelliği olmaktan çok uzak bir duygudur. Asıl sebebin korku olması daha muhtemeldir. Yoksul kişilerin sayısının varlıklıların sayısından daha fazla olma eğilimi vardır. Destek görmezlerse, varlıklı kişilerin başına bela olabilirler, hatta onlar için tehdit oluşturabilirler. Varlıklı kişiler yoksul kişileri kontrol etmek, onlardan gelebilecek tehlikeleri uzaklaştırmak ve hatta bazen daha fazla şiddet eğilimi olan yoksul gruplara karşı bu kişiler sayesinde korunma sağlamak için, yoksul kişilere maddi katkıda bulunurlar. Hayırseverlik ve maddi destek girişimleri toplumda daha iyi bir yere sahip olan kişilerin kendilerini koruma mekanizmalarının getirdiği doğal bir harekettir. Yoksul kişilerin bu tür bir destekten yararlanma konusunda gösterdikleri daimi isteksizliğin sebebi de budur. Yardım alan kişiler kendilerine ve ailelerine bakabilecek durumda olmadıklarını kanıtlamak zorunda oldukları için bu yalnızca başarısızlığın kabulü anlamına gelmez; aynı zamanda bu programların yöneticilerinin uyguladığı sosyal denetime boyun eğdiklerini gösterir. Kişiler durumlarının bütünüyle teftiş edilmesine müsaade etmek ve faaliyetleri ve davranışlarına ilişkin emir ve yönlendirmeleri kabul etmek zorundadırlar. Bu durum, toplumlarımızda bu tür yardımların neden yüksek oranda alınmadığını açıklamaktadır. Bu raporun sonunda bu sonuca varmış olacağız. Desteğin birçok çeşidi bulunmaktadır. Destekler esasen varlıklı ailelerin özel girişimiydiler. Kısa sürede, dini yapılar ve sonrasında da yerel topluluklar aracılığıyla daha organize bir hal aldılar. Ulusal devletlerin bir sorumluluğu haline gelmeleri ise ancak 17. yüzyıldan sonra mümkün oldu. Kraliçe Birinci Elisabeth in hüküm sürdüğü dönemde (1601) çıkarılan Yoksulluk Yasası ile Đngiltere bu konuda öncülük etmiştir. Fransız Đhtilali ile birlikte, kamu desteğine erişim sağlanmasının devletin kutsal bir görevi olduğu ilan edilmiştir (1793-Đnsan Hakları Bildirisi, Mad. 21). O zamandan bu yana söz konusu erişim, Đnsan Hakları Evrensel Bildirisi nde belirtildiği gibi yardım hakkına dönüşmüş ve modern sosyal güvenlik sistemlerinin ayrılmaz bir parçası haline gelmiştir. Bu yardımların her biri ulusal gelenekler ve sosyal ve ekonomik koşullara göre farklılık gösterirler. Bu konuya ileriki kısımlarda değineceğiz. 2.2 Devlet Yardımları Devlet tarafından bazı vatandaşlara ödenen doğrudan yardımların sosyal yardım türlerinin en eskilerinden olması belki şaşırtıcı gelebilir ancak durum bundan ibarettir. Bu tür yardımlara, eski Çin de, Mısır da, Pers imparatorluklarında ve daha yakın geçmişte 5

6 halka ve özellikle de erdem sahibi ve bazen de imparator için tehdit teşkil etmesi istenmeyen ordu komutanlarına pension (aylık) ödenen Roma Đmparatorluğu nda rastlamak mümkündür. Latince pensio kelimesi, gider anlamına gelmektedir. Bu tür aylıklar devlet fonlarından verilmiştir. Görüldüğü üzere, devlet yardımlarının ilk örneği askeri aylıklar olmuştur. Buna ek olarak, devlet memurlarına verilen aylıklar da bu kategoriye girmektedir. Đlk çağlarda devlet memuriyeti, özel gelirleri olan aristokratlara aitti. Memurlukları bir tür zorunlu görev gibi düşünülürdü, bu sebeple de ücret almazlardı. Ancak memuriyetleri sayesinde mal varlıklarını artırdıkları görülürdü. Fakat nadiren görülen bir durum da olsa, yoksul duruma düşen ve hiçbir özel gelire sahip olmayan bir devlet memurunun, nitelikli bir kişiye ihtiyaç duyulduğu için önemli bir göreve getirildiği de olmuştur. O zaman imparator bu kişiye devlet fonundan hayat boyu (ya da bu kişi imparatorun desteğini aldığı sürece) pensio vermiştir. Yani sivil memurların ücret ve yaşlılık aylıkları doğrudan devlet yardımı olarak var olmuştur. Hala birçok ülkede durum böyledir. Ancak çok sonraları, doğrudan yeni devlet yardımları, öncelikle aile yardımları alanında ortaya çıkmış, daha sonra da emekli aylıkları alanında görülmüştür. Bunlar farklı yapıdaki yardımlardır. Devlete (devlet başkanına) yönelik bazı erdemlerin karşılığı olmaktan çıkmışlar ve devletin koruyucu rolünün bir parçası olarak verilen demogran adlı yardımlara dönüşmüşlerdir. Aile yardımları iş kanunlarında tanımlı yardımlar olarak ortaya çıkmışlardır: aile yükümlülükleri olan işçilere verilen ilave ödeme (1920 lerde Fransa da). Daha sonra Đkinci Dünya Savaşı ndan önceki yıllarda gelişmekte olan Fransa ve Belçika sosyal güvenlik sistemlerinde görülmüşlerdir. Savaştan sonra, sanayileşmiş ülkelerin çoğunda (ABD hariç) çeşitli aile yardımları geliştirilmiş ancak aile yükümlülükleri sigorta edilebilir bir risk olarak görülemeyeceği için sosyal güvenliğin bu tür bir yardım için uygun olmayacağını düşünmüşlerdir. Bu sebeple, ulusal aile politikalarının bir parçası olarak doğrudan devlet yardımına dönüştürmüşlerdir. Bugün birçok ülkede bu kategoride bulunmaktadırlar (Almanya, Hollanda, Birleşik Krallık, Đskandinav ülkeleri, tüm Orta ve Doğu Avrupa ülkeleri). Yaşlılık, ölüm ve malullük aylıklarının doğrudan devlet yardımına dönüştürülmesi ise daha yakın bir geçmişte gerçekleşmiştir. Đkinci Dünya Savaşı ndan sonra savaştan etkilenen ülkelerin var olan aylık sistemleri çökmüştür. Bu sistemlerin ödediği aylıkların çoğu gerçek değerini kaydetmişlerdir. Devletler, sosyal destek aylıkları sağlayarak ya da güncelleyerek, aylık alanların lehine acil önlemler almak zorunda hissetmişlerdir. Ancak insanlar bu duruma içerlemiştir. Çalışma hayatları boyunca ya da kariyerlerinin önemli bir kısmında prim ödedikten sonra, gelir testine tabi tutulan asgari aylıklara başvurmak 6

7 zorunda kalmışlardır. Bazı hükümetler, gelir testi uygulamanın ağır bir idari yük olduğunu anlamışlardır. Ayrım gözetmeksizin bütün aylık alanlara asgari bir aylık bağlayarak, aynı bütçeden daha fazla ödeme yapılabilmiştir. Hollanda daki genel yaşlılık sigortasının ( Algemene Ouderdomswet ya da AOW) ortaya çıkışı da işte böyle olmuştur (1956). Bu yeni sistem ses getiren bir başarı olmuş ve diğer ülkeler tarafından da örnek alınmıştır. Bugün bütün Kuzeyli ülkelerde, temel aylık bir doğrudan devlet yardımı olarak emeklilik yaşına ulaşan ve o ülkede ikamet eden herkese verilmektedir. 2.3 Yardımlaşma Tarih boyunca dünyanın her yerinde, bütün toplumlarda, çeşitli biçimlerde yardımlaşma kuruluşları var olmuş ve hala varlıklarını sürdürmektedir. Đnsanlar, grup üyelerine günlük yaşamın risklerine karşı koruma sağlamak amacıyla küçük dernekler halinde bir araya gelmişlerdir. Bu dernekler kamu yardımı alma utancını yaşamamak ve kendi kendilerine yetmek üzere örgütlenmişlerdir. Bu tür derneklerin üyeleri, seçilmiş bir kurulun yönettiği bir fona düzenli olarak katkıda (katkı) bulunurlardı (haftalık/aylık). Birçok sosyal güvenlik sisteminde kullanılan katkı yani prim ödemesi terimi işte buradan gelmektedir. Böylece, bir üye muhtaç durumda olduğunda, fonun yardım sağlayıp sağlamayacağına ya da ne kadar yardım sağlanacağına kurul karar verirdi. Bu tür derneklerin faaliyetleri arasında bir çeşit şans unsuru hatta oyunların yer aldığı birçok kez görülmüştür. Eğer kimse muhtaç durumda olmazsa, kurul piyango düzenler ve kazanana bir miktar para ödemesinde bulunurdu. Veyahut da yılın sonunda fondan arta kalanlarla ziyafet verilirdi. Ya da, fondan başka bir şey talep edilmezse, düğün töreni gibi tamamen farklı organizasyonları finanse etmek için kullanılırdı. Bu dernekler, toplum hayatının önemli bir parçasını oluşturmuştur. Görüldüğü üzere, bu tür bir sistem sosyal güvenlik sorunlarına çözüm bulmak için uygun değildi ve hala da değildir. Yıllar geçtikçe bu derneklerin endüstrileşmiş ülkelerde büyük çaplı bir dönüşüm geçirdiği görülmüştür. 19. yüzyıl boyunca, matematikçiler daha sağlıklı sigorta çalışmalarıyla yardımlaşma fonlarını yeniden düzenlemişlerdir. Aynı zamanda fon yönetimini de geliştirmişlerdir. Yerel ve ulusal hükümetler bu dernekleri sübvanse ederek teşvik etmişlerdir. Bunun sonucunda üye sayısında ve derneklerin finansal gücünde ciddi bir artış görülmüştür. Bu dernekler bugün son derece önemli, kar amacı gütmeyen sigorta örgütleridir. Bazı ülkelerde kamu sosyal güvenlik sistemlerini, özellikle de tıbbi bakım ve hastalık sigortalarının idaresini yapan bu derneklerdir (Hollanda, Almanya, Belçika). Diğer birçok ülkede kamu sosyal yardımlarına ek olarak önemli tamamlayıcı sigortalar sağlamaktadırlar. 7

8 2.4 Sigorta Sigorta, uygulanan temel sosyal güvenlik tekniklerinin sonuncusudur. Sigorta kavramının oluşturulması, sigorta sözleşmeleri takdiri ilahi inancına aykırı olacağı için, dini otoriteler tarafından uzun süre boyunca engellenmiştir. Sigorta ihtiyacı, orta çağın sonlarında Đtalyan şehirlerinde gelişen uluslararası ticaretle kendini hissettirmeye başlamıştır. Tüccarlar sigorta kelimesini kullanmadan sigorta sistemine denk gelen formüller bulma konusunda oldukça yaratıcı davranmışlardır. Ardından Kilise, gerçeğin baskısıyla, sadece deniz ve kara yoluyla yapılan mal ticareti için sigorta şirketlerinin kurulmasına razı olmuştur. Kilisenin yargılarına karşı çıkıp sigorta kullanımını insan risklerine kadar genişleten 18. yüzyıldaki Fransız filozoflar, özellikle de Marquis de Condorcet olmuştur. Bu durumun risksiz gerçekleşemeyeceği anlaşılmıştır. Sigorta, özünde, bir şans antlaşması, belirsiz bir olay hakkında oynanan bir kumardır. Đnsanlar belli bir yaştan önce ölmeleri halinde para kazanmak amacıyla, opera sanatçıları ve prensler gibi halka mal olmuş kişiler üzerine hayat sigortası yaptırmaya başlamışlardır. Daha da kötüsü, ebeveynler kendi çocuklarına hayat sigortası yaptırmaya başlamışlar ve çocuklarının, anlaşmaya varılan yaşı geçmeden ölmesine sebep olmuşlardır. Bunun üzerine, hayat sigortası endüstrisinin sağlam düzenlemelere ihtiyaç olduğu anlaşılmıştır. Bu endüstrinin gerektiği gibi düzenlenmesi, önce endüstrileşen ülkelerde, ardından da bütün dünyada muazzam bir başarı hikâyesi olarak kayıtlara geçmiştir. Sigorta bugün her yerde kullanılmakta ve hayatlarımızı düzene sokmaktadır. Đnsanların güvencesizlik sorununun nihayetinde çözüldüğü düşünülmüştür. Güvenlik, tıpkı yiyecek, kıyafet ve barınak gibi satın alınabilen bir şey olmuştur. Elbette ki bazı insanların güvenliği satın alabilecek kaynakları olmamıştır. Ancak aynen yiyecek, kıyafet ve barınak konularında olduğu gibi kamu yardımı bu yoksul kişilere sigorta satın alma konusunda yardım etmek için de devreye girmiştir. Bunun bir yanılsamadan ibaret olduğu anlaşılmıştır. Sigortanın kendine has sorunları vardır. Bunların en önemlisi ise riziko seçimidir. Sigorta şirketleri her türlü riski kapsayamamaktadır. Her şeyden önce, şirketler hali hazırda vuku bulan risklere karşı değil, sadece gelecekte oluşabilecek risklere karşı koruma sağlayabilirler. Yanmakta olan bir ev için yangın sigortası yaptırılamaz. Aynı şekilde, hali hazırda engeli bulunan bir kişinin engellilik sigortası yaptırması mümkün değildir. Buna ek olarak, sigorta şirketleri, gerçekleşme ihtimali çok yüksek olan riskleri kapsam dâhiline almayı reddedecektir. Sonuç olarak, korunmaya en çok ihtiyacı olan kişiler korunma edinemeyeceklerdir. Bu sorunun devlet yetkililerinin müdahalesi olmadan çözülemeyeceği anlaşılmıştır. Bunun üzerine yetkililer, muhtaç durumdaki herkesi kapsayan sosyal güvenlik 8

9 oluşumunu gerçekleştirmişlerdir. Bu sebeple de sigorta modeli üzerinde derin reformlar yapmak zaruri bir hal almıştır: - Riziko seçimini ortadan kaldırmak için, mecburen, ilgili bütün kişilerin sigortalı olması zorunlu hale getirilmiştir. - Bütün sigortalı kişiler primlerini ödeyebilsinler diye, primlerin gelire göre düzenlenmesi ya da sübvansiyon sağlanması gerekli görülmüştür. - Sigortalı kişilerin, kar amacı güden kuruluşa değil, bizzat kendi temsilcilerine, yönetime güvenmesi gerekmiştir. Bilindiği üzere, bu gelişmeler, Şansölye Bismarck ın yılları arasında Almanya da ulusal düzeyde bulunduğu ilk girişimlerdir. Bismarck modeli bugün hala dünyada büyük ölçüde korunmaktadır. Hizmet akdiyle çalışan işçilere yönelik olan bu modelde, primler işçi ve işveren tarafından maaşların belli bir yüzdesi ile ödenirken, fonların idaresini, devletten ayrı olarak, işçi ve işveren temsilcilerinin oluşturduğu bir yönetim kurulu yapar. Daha sonraki yıllarda geliştirilen Beveridge modeli ise, bütün vatandaşlar için genel asgari yardım sağlamaya yönelik olup, devlet kurumlarınca idare edilir. Ancak bu model de sigorta temeline dayanır: yardım için prim ödemesi. Aslında iki modelin bir arada kullanıldığı dünyanın çoğu ülkesindeki sistemlerde, işçilere kazanca dayalı yardımlar, genel anlamda herkes için de asgari koruma sağlanır. Bazı durumlarda özel sigorta şirketleri hala kamu sosyal güvenlik programlarını idare etmektedir (Belçika, Hollanda, Danimarka, Portekiz, Çek Cumhuriyeti, Đsviçre). Çoğu kez bu şirketler devlet tarafından verilen sosyal güvenlik yardımlarına ek olarak sigorta hizmeti sağlamaktadırlar. Ancak her halükarda sigorta teknikleri ve terminolojisi sosyal güvenlik programları arasında yayılmıştır. Programlar esasen sigorta ilkeleri üzerine kurulmuş olsun ya da olmasın, insanlar programları bu şekilde değerlendirmiş ve aynı hizmet şeklini beklemişlerdir. 3 PRİMLİ VE PRİMSİZ ÖDEMELER ARASINDAKİ FARK NEDİR? Bu sorunun cevabı çok açıktır: fark, finansman şekline dayanır. Primli yardımlar primlerden beslenirken, primsiz ödemeler vergilerle finanse edilir. Ancak biraz daha ayrıntılı incelediğimizde, durum o kadar da basit görünmemektedir. Her şeyden önce, primli sistemlerde prim ödemeleri, yasal olarak yardımlara hak kazanma şartı değildir. Aksi takdirde özel sigorta kategorisine girilir. Kamu sistemlerinde, prim ödemesi ve yardım alma hakkı yasalarla belirtilir. Birbirinden farklı ve bağımsız kavramlardır. Prim ödemeksizin yardımlara hak kazanıldığı durumlar olduğu 9

10 gibi (örneğin tanınan dönem) yardımlara hak kazanılmaksızın prim ödendiği durumlar (örneğin sözde dayanışma primi ) da bulunmaktadır. Ait olmadığı bir sigorta koluna yanlışlıkla prim ödemesi yapan bir kimse, mütekabil yardımları almaya hak kazanmayacaktır. Hata yapıldığı anlaşıldığında, bu kişinin yapabileceği tek şey, yardım almaktan ziyade yanlışlıkla ödenen bu primlerin muhtemelen faizli bir şekilde yapılacak geri ödemesini talep etmektir. Bu iki ödeme arasındaki fark aslında nedir? Prim, bir zamanlar olduğu gibi yardımlaşma derneği üyelerinin ödemek zorunda oldukları üyelik ücretlerinden ismini almaktadır. Fakat günümüz primleri tamamen farklı bir yapıdadır. Artık gönüllü yapılmamakta ve genellikle sabit oranda olmamaktadırlar. Aslında gelir vergisine oldukça benzemektedirler. Primler, bir iş karşılığında kazanılan gelirle ilişkili olan ki bu da bir vatandaşın gelirinin en önemli kısmını teşkil eder, kamu politikasının önemli bir bölümünü finanse etmek üzere tasarlanan ve hukuken ödenmesi zorunlu olan vergilerdir. Aslında, sosyal primler; KDV, veraset vergisi ya da diğer vergi türlerinden daha çok gelir vergisine benzer. Çoğu kez farkın amaçta yattığı söylenmiştir. Vergiler devlet tarafından kamu politikası adına her türlü amaç için kullanılabilirken, primler sadece ödendikleri özel yardım kolunu finanse etmek için kullanılırlar. Bu farkın önemli bir fark olup olmadığı merak edilebilir. Özel bir amaç için tahsis edilen vergilere birçok örnek gösterebiliriz; koruyucu ya da tedavi edici sağlık hizmetlerini finanse etmek üzere Đskandinav ülkelerinde olduğu gibi alkol ve tütün vergileri uygulanmaktadır. Sosyal primlerin genel kamu politikası hedeflerini finanse ettiği de ayrıca bilinmiyor değildir. Belçika, Fransa, Đtalya, Yunanistan, Avusturya gibi ülkelerde uygulanan primlerle finanse edilenaile yardımları buna örnek olabilir. Aslında primlerden sağlanan finansman ve vergiler birbirinden o kadar da açık bir şekilde ayrılamamaktadır. Her şeyden önce, bütün katkıya dayalı sistemler ödemeler esasen primlerle finanse edilmezler. Birçok ülkede katkıya dayalı programların en azından bazıları kısmen hükümet desteğiyle finanse edilmektedir. Benim kendi ülkem olan Belçika daki sosyal sağlık sigortası programları ve Fransa, Macaristan, Polonya, Norveç ve diğer ülkelerin programları buna örnek olarak gösterilebilir. Diğer taraftan, primsiz programların bazıları da kısmen primlerle finanse edilmektedir. Örnek; Đngiliz Ulusal Sağlık Hizmeti ve Đtalya, Đspanya ve Yunanistan daki sistemler. Primli programlar arasında, prim ödemesi yapmadan yardım almaya hak kazanılabilen alanlar bulunmaktadır. Sosyal aylık ödemesi programlarının diğerlerinden ayrılan özelliği budur. Bu özellik mesleki ya da özel emeklilik aylığı programları arasındaki farkı belirler: tanınan süreler için aylık hakkı sağlar. Örn; prime tabi olmayan hastalık, 10

11 özürlülük ve işsizlik süreleri (Fransa) ya da sigortalı işçinin kendisi tarafından değil de yardım aldığı sosyal fonlar tarafından ödenen prime tabi süreler (Almanya). Katkıya dayalı sistemler bugün artık eskisi gibi değillerdir. Hükümetler, daima bu alanlarda istihdamı teşvik etmek için primlerde azaltmalar yaparak ya da kısmi (ya da bazı durumlarda bütünü kapsayacak şekilde) prim muafiyetleri sağlayarak, sosyal prim sistemlerini büyük ölçüde ekonomi politikalarının bir aracı olarak kullanmaktadırlar. Kısmi prim ödemeleri ya da hiç prim ödemesinde bulunmama durumu yardımlara hak kazanma üzerinde etkili değildir. Öte yandan, Fransa ve Belçika gibi bazı ülkelerde çeşitli özel sosyal güvenlik primleri sosyal güvenliğin belli kollarını finanse etmek için oluşturulmuştur, ancak hiçbir ek yardıma hak kazanma imkânı yaratmazlar. Bu sebeple söz konusu primlere dayanışma primleri denmektedir. Örnek; memurların kendilerinin yararlanmadıkları işsizlik sigortası primleri, mesleki emeklilik aylıklarına uygulanan vergiler ve vergi uygulanabilen bütün gelirin bir bölümü olarak genel sosyal prim (Fransa) ya da özel sosyal güvenlik primi (Belçika). Bu noktada sosyal prim ve gelir vergisi arasındaki uçurum daralmaktadır. Buna ek olarak, primler her zaman için ödendikleri yardımları finanse etmek için kullanılmazlar. Fransa ve diğer birçok ülkede sosyal güvenlik kurumları, primlerle finanse edilen sistemlerine uygulanan sosyal prim katkılarının hedefi dışında uygulanan aşırı vergilerden şikâyetçidirler. Örneğin, Belçika da yardıma muhtaç kişiler için oluşturulan primsiz aile yardımları programı, hizmet akdiyle çalışan işçilere yönelik programın aile yardımı primleriyle finanse edilir. Aynı şekilde Fransa ve Avusturya da primli aile yardımı fonları, boşanma ya da ayrılık sonrası avans şeklindeki nafaka ödemeleri programını finanse etmek için kullanılırlar. Sonuç olarak, primli ve primsiz programlar arasında düşünüldüğü kadar net bir ayrım yapılamayacağı anlaşılmıştır. 4 PRİMSİZ YARDIMLAR VE AB ADALET DİVANI Sosyal güvenliğin koordinasyonu ile ilgili AB Tüzükleri, nasıl finanse edildiğine bakılmaksızın tüm sosyal güvenlik yardımları için uygulanabilirdir. Bu nedenle primsiz ödemeler koordinasyon Tüzükleri uyarınca sosyal güvenlik olarak nitelendirilir. Bu tüzükler yalnızca sosyal ve tıbbi desteğe veya harp ve sonuçlarının mağdurları için oluşturulmuş olan yardım programlarını kapsamamaktadır (883/2004 sayılı Tüzük, Madde 3,5). Bu, koordinasyon sosyal destek programlarının ve bir tür doğrudan yardım olan gazi maaşlarının uygulama sahasının dışındadır. 11

12 4.1 Destek Avrupa Birliği Adalet Divanı (ABAD), belli bir yardımın sosyal destek olup olmadığının tartışıldığı birçok dava görmek zorunda kalmıştır. Ancak primli ya da primsiz temeline dayanarak yapılan bildik ayrım, Tüzüğün primli ya da primsiz olsun tüm genel ve özel sosyal güvenlik programlarına uygulandığını belirten Tüzüğün 3 ve 2. Maddelerince açık bir şekilde yasaklandığı için uygulanamamıştır. Üye devletlerde tartışmaya açık olmayan bir dizi sosyal güvenlik programı gelir testi uygulanarak verilen yardımlar (örn; bazı aile yardımları) içerdiği için, gelir testi de bir ayırıcı bir ölçüt olarak kullanılamamıştır. Divan, yardımlar hakkında verilen kararlarda takdir unsurunun var olup olmamasına göre ayrım yapılması gerektiğine karar vermiştir. Bu kural öncelikle Frilli davasında (22 Haziran 1972 tarihli I-72 sayılı dava) uyarlanmış, o zamandan bu yana da birçok kez pekiştirilmiştir. Ancak bu durum aslında Avrupa da Divan açısından neredeyse hiçbir takdire bağlı karar bulunmadığı için tatmin edici olmaktan uzaktır. Tatmin olmayan davacılar her yerde mahkemeye başvurabilirler ya da en azından adil olmadığı düşünülürse kararı bozabilecek bir idari yargı makamlarına başvurabilirler. Bu konuda hukukta detaylı kurallara ihtiyaç yoktur. Kararlar yasalarda yer alan genel ilkelere dayandırılabilir. Temyizde makam ya da mahkeme bu ilkelerin söz konusu davada doğru bir şekilde yorumlanmadığına karar verebilir. Bu nedenle idari bir karar takdiri olarak nitelendirilemez. Avrupa da sosyal destek yoktur ve bütün yardım programları (gazi maaşları hariç) AB koordinasyon tüzüklerinin kapsamına girer. Tüzük hükümetlerin programların hangilerinin Tüzük kapsamına girip hangilerinin girmeyeceğini Tüzüğe eklenen bir ekte (Konsey tarafından onaylanmak üzere) listelenmesine imkân tanıdığı için aslında durum böyle değildir. Bu sebeple bazı programlar tamamen koordinasyonun dışında kalmaktadır. Ancak yine de Adalet Divanı bu programların söz konusu eke yanlış bir şekilde dâhil edildiğine karar verebilir. Ancak bu gibi durumlar çok sık görülmez. Genel bir yaklaşımla, sosyal desteğin sosyal güvenliğin ayrılmaz bir parçası olduğu söylenebilir. Modern sosyal güvenlik sistemleri, her birinin kendi uygulama alanı, finansmanı ve yardım yapısı ile birlikte dört temel tekniğin bir karışımını kullanmaktadırlar. Geçmişte bu teknikler birbirinden tamamen ayrılmışlardı. Ancak bu teknikleri bir sosyal güvenlik oluşumunda bir araya getirme yönünde bir eğilim görülmektedir. Bu, hem idari rasyonalizasyon gerekçeleri hem de idari giderlerden tasarruf edilmesi açısından önemlidir. Bu tekniklerin bazıları yoksulların ihtiyaçlarını göz önünde 12

13 bulundururken, bazıları da daha iyi durumdaki gelir sahibi ya da kendi hesabına çalışan kişilerin gereksinimlerine yöneliktir. Farklı oluşumlarla idare edilmeleri istenen bir durum değildir. Sosyal güvenlik, Avrupa Birliği nin en önemli sosyal politika hedeflerinden biri olan sosyal dayanışmayı teşvik etme amacına hizmet etmelidir. 4.2 Karma yardımlar Karma ya da özel primsiz yardımlar ilk kez 1992 de uygulanmıştır. Bu yardımlar, sosyal sigortanın ve destek yardımlarının bazı özelliklerini taşıyan yardımlardır. Bu yardımların uygulanmaya başlanmasının akabinde, AB Adalet Divanının sosyal sigortanın kapsamını dolayısıyla bu karma yardımları içine alacak koordinasyonun sunduğu yardımları genişletecek biçimde sosyal sigorta ile sosyal destek arasındaki sınırı çizmesine ilişkin onlarca dava AB Adalet Divanı nezdinde açılmıştır. Bu kapsam özel primsiz yardımlara ilişkin 883/04 sayılı Tüzüğün 70. Maddesinde düzenlenmiştir. Bu Maddeye göre, söz konusu yardımların sosyal sigorta kollarının kapsamında bulunan tipik risklere karşı ilave, yedek ya da yardımcı kapsam sağlamayı amaçlaması ve yalnızca vergilerden finanse edilmesi öngörülmekle birlikte bu yardımlar Tüzüğün X Ekinde belirtilmektedir. Bununla birlikte, söz konusu yardımlar sıradan sosyal sigorta yardımları ile aynı biçimde korunmamaktadır. Anılan Tüzüğün 70/4. Maddesinde şu hüküm yer almaktadır: 2 no lu paragrafta sözü edilen yardımlar, ilgili ülkenin mevzuatına uygun olarak yardımı alacak kişinin ikamet ettiği yalnızca Üye Devletlerde sağlanacaktır. Bu tür yardımlar, kişinin ikamet ettiği ülkenin kurumu tarafından ve o kurum hesabından verilmelidir. Bu nedenle, özel primsiz yardımlar ithal edilemez. ABAD, başvurusu Đngiltere den yapılan Snares (C-20/96) ve Partridge (C-297/97) davalarında bu uygulamayı art arda teyit etmiştir. Bununla beraber, özel primsiz yardımların ithal edilememesine itiraz edilmiş ve ABAD, birçok davada sosyal sigorta, sosyal destek ve özel primsiz yardımlar arasındaki çizgiyi daha da belirginleştirmiştir. Bu suretle 1408/71 sayılı Tüzüğün o zamanki 11a Ekinin içi boşaltılmış ve sosyal sigortanın kapsamı genişlemiştir. ABAD, Jauch (C-215/99) davasında, yardımın ithal edilemez özel primsiz yardım olabilmesi için yalnızca Tüzüğün Ekinde yer alan listede bulunmasının yeterli olmadığı ayrıca özel ve primsiz olma kıstaslarını karşılaması gerektiği kararına varmıştır. Bu sonuç, örneğin Leclere ve Deaconescu (C-43/99), Hosse (C-286/03), Hendrix (C-287/05) gibi daha sonraki davalarda yinelenmiştir. 4.3 Savaş mağdurları 13

14 Savaş mağdurlarına sağlanan yardımlar da koordinasyon kapsamı dışında bulunmaktadır (Dava 79/76 Fossi (1997) ECR667). Bu nedenle bu yardımlar tıpkı özel primsiz yardımlar gibi ilke olarak ithal edilemez. Bununla birlikte Adalet Divanı, savaş mağduruna ödeme yapacak ülke mevzuatının söz konusu yardıma başvuranların başvuru yaptıkları sırada ya da yardımı alacakları süre boyunca Üye Devletin sınırları içinde ikamet etme koşulunu getirmesinin AB Antlaşmasının 21. Maddesi uyarınca her AB vatandaşına verilen Üye Devletlerin topraklarında serbest dolaşım ve ikamet hakkı ile çeliştiği kararını vermiştir. Böylece bu yardımlar tekrar ithal edilebilir olmuştur. 4.4 Aile yardımları Koordinasyon Tüzükleri çerçevesinde, Aile Yardımlarının ilke olarak sosyal güvenliğin bir parçası kabul edildiği ortadadır. 1408/71 sayılı Tüzüğün 4 (1) (h). Maddesinde şu hüküm yer almaktadır: Đşbu Tüzük aşağıda yer alan sosyal güvenlik kolları hakkındaki tüm mevzuatlara uygulanacaktır: (h) aile yardımları. Aynı Tüzüğün 1 (u) (i). Maddesi, 4 (1) (h). Maddede öngörülen mevzuat kapsamında, aile harcamalarını karşılamayı amaçlayan -Ek II de anılan özel doğum ya da evlat edinme ödeneği hariç- ayni ya da nakdi tüm yardımlar ı kapsayacak şekilde aile yardımları nı tanımlamaktadır. Üye ülkeler, bu Ek te Tüzük uyarınca hangi programlarının sosyal sigorta olarak görülemeyeceğini belirtebilir. Tüzüklerin, tipik aile yardımlarına uygulanabilir olduğuna şüphe yoktur. Bu yardımların, sosyal primlerle mi finanse edildiği yoksa primsiz temelde mi verildiği hususu önem arz etmemektedir. Bu noktaya, Tüzüğün 4.2. Maddesinde (883/2004 sayılı Tüzüğün şimdiki 3.2. Maddesi) açıklık getirilmiştir. Sonuç olarak, Adalet Divanı farklı bir AB ülkesinde görevlendirilen Finlandiyalı bir vatandaşın, 1996 yılında yürürlüğe giren Finlandiya evde çocuk bakımı kanunu uyarınca verilen, evde çocuk bakımı ödeneğinden faydalanmaya hakkı olduğuna hükmetmiştir (Aila Paavikki Maaheimo, C-333/00). Bununla beraber, primsiz aile yardımları tipik aile yardımlarının tersine diğer ülkelerde her zaman ödenebilir değildir. 883 sayılı Tüzüğün 70 (4). Maddesine göre özel primsiz nakdi yardımlar o devletin mevzuatına uygun olarak, kişinin ikamet ettiği yalnızca Üye Ülke sınırları içinde verilebilecektir. Bu hüküm, aile yardımlarının özel primsiz yardımlar olarak tanımlanacaksa bu yardımların diğer sosyal yardımlarda olduğu gibi ithal edilemeyeceği anlamına gelmektedir. 14

15 5 PRİMSİZ PROGRAMLARIN TEMEL SORUNLARI 5.1 Destek türü programlar Destek türü programlar esasen ihtiyacın değerlendirilmesi temeline dayanır. Bu konu kendi içerisinde hassas bir konudur. Đhtiyaçlar bireyler tarafından farklı şekillerde hissedilir. Diğerlerine göre hali vakti yerinde olan kişiler, kendilerini birçok açıcıdan muhtaç hissedebilirler ve gerçekten muhtaç durumda olan bazı kişiler yoksul olarak adlandırılmak istemezler. Đnsanların yaşam koşullarını bir bütün olarak değerlendirebilmek çok zordur. Ailevi yön en zor olanıdır. Diğer aile üyeleri hak sahibini desteklemek için ne kadar çaba sarf edebilir ya da sarf etmelidir? Daha da zor olanı, söz konusu kişilerin durumlarını iyileştirmek için diğer kişilerin sarf ettiği ya da sarf etmesi gereken çabaları takdir etmektir. Bütün bunlar sosyal desteğin, hem yardım alanların hem de sosyal desteğin idaresinde istihdam edilen kişilerin ya da kamuoyunun gözünde revaçta olmayan bir faaliyet olarak kabul edilmesinde rol oynamaktadır Yoksulluk sınırı Bir kişinin altında kaldığında yoksul olarak kabul edilip asgari gelir yardımına hak kazanacağı kesin bir gelir seviyesi belirlemek kolay değildir. Büyük şehirlerde çok açık bir şekilde yetersiz olarak tanımlanabilecek bir gelirle, kırsal kesimde oldukça rahat bir şekilde yaşanabilmektedir. Bazı insanlar az bir gelirle diğerlerine göre daha iyi idare edebilmektedir. Bazı insanlar paralarının çok büyük bir kısmını ev kirasına ayırmak zorunda kalırken, bazıları güvenli, ucuz ve güzel bir eve sahip olma şansını yaşayabilmektedir. Bir kişinin mali durumunu, sayısız kişisel, ailevi ve çevresel etmen etkileyebilmektedir. Kimin destek alma hakkına sahip olduğu ya da kimin olmadığı konusunda nasıl karar verilebilir? En sade haliyle destek geleneğine göre, yerel koşulları ve yerel halkı yakından tanıması gereken yerel bir kurulun takdirine bağlı bir karar ile ihtiyaçlar belirlenirdi. Destek hakkının herkes için eşit, tarafsız bir yapıya sahip olması gereken modern sosyal güvenlik sisteminde bu durum artık kabul görmemektedir. Đddia sahibinin kurulun kararından memnun olmadığı hallerde bir makam veya mahkeme tarafından test edilebilecek tarafsız ölçütler getirilmesi gerekmektedir. Peki, hangi ölçüt? Geçmişte yoksulluk sınırını objektif yollarla belirlemek için üstün çabalar sarf edilmiştir. Onurlu bir insan hayatı için esas olan mal sepetleri oluşturulmuştur. Bu durumdan 15

16 Beveridge raporunda bahsedilmektedir (kadınlar daha az yedikleri için kadınlara daha az yardım verilmesi için gerekçelendirme olarak bu önerilmiştir). Ancak çok sert olduğu için bu yaklaşım büyük ölçüde terk edilmiştir. Yoksulluk sadece mal yokluğundan kaynaklanmaz, aynı zamanda normal toplum hayatına katılma konusunda yaşanan mahrumiyetten de kaynaklanır. Bu mahrumiyetin seviyesinin ölçülmesi de kolay değildir. Son zamanlarda sosyal bilimciler, toplumun genel refah seviyesiyle ilişkili olarak göreceli bir yoksulluk sınırı belirlemek için çalışmaktadırlar. Yoksulluk sınırı çoğunlukla genel gelir dağılımının yüzde biri olarak belirlenir, örn; en az % 10. Elbette ki bu da toplumda daima tam olarak % 10 oranında yoksul kimsenin olduğu sonucunu vermektedir. Bazı ülkelerde resmi yoksulluk sınırı zorunlu asgari ücreti ile (örn; Hollanda) ya da kamu hukukunun belirlediği asgari gelir seviyesi ile (örn; Belçika, Fransa, Portekiz) ilişkilendirilir. Sosyal güvenlik programları, temel yardımlarının biri ya da diğerleriyle ilişkili olarak kendi yoksulluk sınırlarını belirleme eğilimi gösterirler. Örneğin; Danimarka daki azami işsizlik yardımının % 80 i ya da Macaristan daki asgari yaşlılık aylığının % 90 ı olarak değerlendirme yapılabilmektedir.. Çeşitli bölgelerde koşulların oldukça farklı olması sebebiyle bütün ülke için ortak bir dizi standardın belirlenmesi uygulamayı zorlaştırdığı ya da yoksullara yönelik kamu tutumu bölgeden bölgeye değişiklik gösterdiği için bazı ülkeler bu konuyu bölgeselleştirmiştir. Đtalya ve Đspanya gibi ülkelerde böyle bir durum söz konusudur. Bu soruna genel olarak kabul gören bir çözümün bulunamadığı kesin bir dille söylenebilir. Başta Çalışma ve Yaşam Koşullarının Đyileştirilmesi için Avrupa Vakfı (2005) tarafından ulusal yoksulluk sınırı yerine ya da bununla birlikte kullanılabilecek bir Avrupa yoksulluk ölçütü için bir çalışma yapılmıştır. Bununla, ülkeler arasında tutarlılığı yakalama avantajı sağlansa da kimin gerçekten yoksul olduğu kimin olmadığı sorusuna yanıt getirilememektedir Bireysel yoksulluk ya da aile yoksulluğu? Avrupa Adalet Divanı, destek hakkı ihtiyaca dayalı olduğu ve yaşayan ekonomik bir birim olan aile temeline dayanılarak ihtiyaç değerlendirilmesi yapıldığı için sosyal destek yardımlarının aile durumuna göre değişiklik gösterebileceğini kabul etmiştir. Ancak bu durumun bir dizi soruna yol açtığı da malumdur. 16

17 Đlk sorun aile tanımını yapmaktır. Toplumumuz ilkel toplulukların büyük kabile tipi ailelerinden, giderek daha küçük bir hal alan ve sadece bir kişiden oluşan çekirdek aile denen oluşuma doğru geçiş yaşamaktadır. Asıl önemli olan soru şudur: bir arada yaşayan ve aynı haneyi paylaşan kişiler açısından gerçek aile mi göz önünde bulundurulmalı yoksa evli olunan eş ve çocukların oluşturduğu yasal aile mi hesaba katılmalıdır? Yasal ailenin kamu yönetimlerince tanınmak gibi bir avantajı vardır. Kişilerin kiminle evli oldukları, kimin kızı veya oğlu oldukları bilinir. Bu yasal ailenin içerisinde dikkat edilmesi gereken koruma görevleri vardır. Yardım otoritelerinin bunları göz önünde bulundurmaları gerekir. Ama elbette evli olan herkes eşiyle yaşamıyor ve benzeri bir şekilde her genç de gerçekten ebeveynleriyle bir arada yaşamıyor. Đleri yaştaki ebeveynler ise kırsal bölgeler hariç, çok uzun zamandır çocuklarının aile yaşamlarının bir parçası değiller. Dolayısıyla yasal aile her zaman gerçek olan değildir. Gerçek aile önemli olmalıdır çünkü hak sahibi kişilerin gerçek kaynaklarını ve yükümlülüklerini hesaba katmak gerekir. Gerçek olan şey birlikte yaşayan çiftlerin birbirlerine verdikleri destektir. Fakat bu yasal bir hak değildir ve her an bundan vazgeçilebilir. Ama öte yandan yasal ailede göz ardı edilmemesi gereken yasal koruma ve nafaka yükümlülükleri de vardır. Bu yükümlülüklere dikkat edilmese bile, bunlar hak sahibi için potansiyel kaynaklardır (veya olası yükümlülükler). Bu nedenle bu soruya kolaylıkla yanıt vermek mümkün değildir. Soruna yönelik bir çözümün yardım hakkını bireysel bir hak olarak görmesi gereklidir. Birçok ülke yasasını bu kavrayıştan hareketle oluşturmuştur (Đsveç, Hollanda, Đngiltere, Fransa...) fakat ülkelerin bazılarında bu hala aile yardımı olarak düşünülüyor ve aile fertlerinden biri tarafından yapılmış olan bir başvuru ailenin tamamı için yapılmış olarak kabul ediliyor (Danimarka) Aile dayanışması sosyal dayanışma Destek hakkı bireysel bir hak olarak görülse de aile bağları önemini korumayı sürdürüyor. Asıl soru şu: hangi dayanışma döngüsü önceliklidir, sosyal dayanışma mı yoksa aile dayanışması mı? Pek çok Avrupa sosyal destek programında hak sahibi kişinin gerekli desteği sağlaması gereken bir ailesi olması durumunda bu kişi reddedilmez. Elbette modern akım ilk olarak kurumun ödeme yapmasıdır ve daha sonra eğer aile yeterli refah düzeyindeyse yapılan bu 17

18 masraflar aileden karşılanmaya çalışılır. Aksi bir prosedür ciddi bir aile çatışması halinde kişiyi gerçekten savunmasız bir duruma düşürebilir. Bu durumda sosyal yardım kurumu geri ödeme elde etmek için tekrar aile dayanışmasına başvurmalı mıdır? Elbette aile dayanışması insanlık tarihi boyunca oldukça büyük bir öneme sahip olmuştur. Bugün de kaybolmuş olduğunu söyleyemeyiz. Bu türden bir dayanışmanın Batı Avrupa ülkelerinin pek çoğuna kıyasla Türkiye gibi bir ülkede hala daha güçlü olduğu söylenebilir. Fakat aile bağları git gide ekonomik bağ olma özelliklerini yitirmektedir. Geniş ailelerin fertleri, sosyal yardımlar tarafından desteklenen büyükanneleri/büyükbabaları, amcaları/dayıları, yeğenleri ve diğer aile fertleri için para harcamak konusunda isteksizler. Genelde aile fertlerinin götürüldükleri bakımevlerinin masraflarını karşılamayı reddediyorlar. Pek çok ülke geniş ailelerin bu türden yükümlülüklerini çoktan kaldırdılar. Bu tür yükümlülüklere karşı ailelerden gelen dirence git gide daha fazla rastlanıyor. Boşanma veya ayrılma durumunda nafaka ödemelerini azaltma hatta tamamen ortadan kaldırma yönünde bir eğilim söz konusu. Koruma görevinin hala net bir biçimde var olduğu yerlerde bile bunu uygulamak git gide daha güç hale geliyor. Çocuklar yaşlı bakım evlerinde kalan ebeveynlerinin masraflarını karşılamayı reddediyorlar. Aynı durum kardeşler için de geçerli. Bunu reddettikleri zaman ödeme yapmalarını sağlamak çok daha zor hale geliyor. Sosyal kurumlar bu kişileri mahkemeye vermek istediklerinde zaman, para ve işgücü açısından ciddi bir idari külfetle karşılaşıyor. Bu tür uygulamalar aynı zamanda aile içinde de sorunlara ve düzensizliklere yol açar. Genelde mahkeme davalarının yapılan masrafa ve harcanan çabaya değmediği görülür. Elbette sosyal kurumlar ve çalışanları bu tür davalardan kaçınmak istiyor. Dolayısıyla tamamen uygulamaya yönelik nedenlerden ötürü eğilim aile dayanışmasını bırakmak ve sosyal dayanışmaya odaklanmak yönündedir. Örneğin Polonya da aile fertleri tarafından yapılan nafaka ödemeleri asgari yardımlar için gelir düzeylerinin hesaplanmasında dikkate alınmaz. Aynı durum engelli kişilerin birlikte yaşadıkları ebeveynlerinin gelirlerinin engelli kişinin kaynaklarının bir kısmı olarak kabul edilmediği Belçika da da engellilere verilen gelir testine dayalı yardımlar için geçerlidir. Elbette tüm bu durumlarda aile fertleri birbirlerine her türlü desteği sağlamakta özgürdürler fakat bunu kamu kurumları ve yargı tarafından zorlanmadan, gönüllü olarak yaparlar Gelir testi 18

19 Gelir testi sosyal desteğin en zor ve en istenmeyen kısmıdır. Beveridge in de dediği gibi: kötü, berbat gelir testi. Endüstriyel dünyada sosyal desteğin bu kadar kötü bir itibara sahip olmasının belli başlı nedenlerinden biri de budur. Üç esas sorun vardır: - hangi kaynaklar? - kimin kaynakları? - nasıl değerlendirilir? Hangi kaynaklar? Prensipte bir gelir testi mümkün olduğunca gerçekçi olmalıdır. Bu da hangi özelliklere sahip olursa olsun kişilere açık olan tüm kaynakları kapsaması gerektiği anlamına gelir. Ama aslında bu bazı sorunlara yol açar. Mevcut tüm kaynakların tamamı kişinin gelirine katkı sağlamaz. Her şeyden önce varlıklar ile alakalı bir sorun söz konusudur. Göz ardı edilemez bir değeri olabilir ama hiçbir gelir sağlamıyor da olabilirler. Bunun tipik bir örneği kişinin içinde yaşadığı evidir. Eğer hak sahibi kişi evin sahibiyse destek talebinde bulunmadan önce evini satıp bunun getirdikleriyle mi yaşamak durumundadır? Aynı şekilde hak sahibi bir kişi kendisine miras kalan değerli aile mallarından (tablolar, antikalar...) da mı vazgeçmek durumundadır? Bu türden kurallar pek çok Amerikan eyaletinde sosyal refahın kötü bir itibara sahip olmasına neden olmuştur. Pek çok Avrupa ülkesi bu sorunu mal varlığından tahmini değere (ölçülü bir tahmin kullanarak) dayalı sembolik bir gelir oluşturarak çözmüştür. Genelde kişilerin kendi evlerine belirli bir miktarı aşmamaları halinde bir istisna uygulanır. Genel bir biçimde belirli bir asgari değer göz ardı edilir. Almanya da ev yaşamı için gerekli olan ve hesaba katılmaları zor olan, ekstra yük getiren mallar hesaba katılmaz. Đsveç te istihdam piyasasının içinde kalabilmek için gereklilik teşkil etmiyorsa, kişinin arabasını satması gerekir. Polonya da ise mal varlığının değeri ve talep edilen destek arasında çok büyük bir orantısızlık olmaması durumunda gerçek mal varlığı genelde hesaba katılmaz. Daha sonra da karşımıza gayriresmi kaynak sorunu çıkıyor: aslında hak sahibi tarafından kullanılmayan ama elde etmek için gerekli adımları atması halinde yararlanabileceği kaynaklar. Bunlar önceki işveren tarafından ödenmeyen maaşlar veya yardımlar, sosyal yardımlar, aile fertlerinden veya arkadaşlardan alınan yardım ve benzeri kaynaklardır. Pek çok ülkede hak sahibinden, diğer taraflardan alabileceği tüm olası hakları kullanması istenir. Bazı durumlarda, özellikle de masraflı ve uzun süreli olabilecek mahkeme davaları gerektiren durumlarda, bu oldukça sert bir talep olabilir. Bazı ülkelerde alternatif 19

20 bir çözüm olarak bu uygulamayı hak sahibinin adına sosyal yardımı veren kurum başlatır, böylece kişi bu ağır yükten kurtulmuş olur (ama bu sefer de yük personelin üzerine binmiş olur). Örneğin bu durum Belçika ve Almanya da görülebilmektedir.. Özel bir sorun da çalışmadan elde edilen kazançlardan kaynaklanır. Aslında çok zor bir durum değildir. Kayıt dışı ya da merdiven altı işte çalışmanın söz konusu olduğu durumlar hariç genelde bu kazançlar bilinir ve kolayca kontrol edilir. Sorun şu ki bu kazançlar miktarlarının tamamıyla hesaba katıldığında hak sahibinin iş aramak konusunda hevesi kırılabilir. Ekonomistler bunu işten kazanç üzerine %100 vergi olarak adlandırırlar. Buna aynı zamanda yardım tuzağı da denebilir. Kişinin işe girmesi durumunu iyiye götürmeyebilir. Sonuç şudur ki bazı ülkelerde işten elde edilen kazancın bir kısmı gelir testinden muaf tutulur. Hak sahibi destek yardımlarının yanı sıra maaşının geri kalan kısmından da yararlanabilir. Đsviçre de bu oran asgari 1000 Đsviçre Frangı olmak üzere kazancın 1/3 üdür. Bu oran Danimarka da ise ayda 160 saat boyunca saat başı DKR dir (işe yeni başlayanlar için bu miktar daha yüksektir). Almanya da iş arayanlara verilen asgari yardım için ayda 100 dikkate alınmazken, 100 ve 800 arasındaki kazançlar için bu oran %20 dir. Đrlanda da ise bu miktar günlük 20 ile haftada azami 60 arasında değişir. Đngiltere de kısmi zamanlı işlerde bu haftalık kazanılan ilk 5 üzerinde uygulanır (çift için 10, tek ebeveynler için 20 ). Ama diğer ülkelere bakacak olursak Almanya genel destek programında; Đrlanda, Fransa, Hollanda genel programda; Polonya, Đsveç te içim öğrencilerin yazlık çalışmaları ve benzeri durumlarla ilgili istisnalarla birlikte, bu ülkelerin tümünde kazanılan gelir dikkate alınmaktadır Kimin kaynakları? Genel bir kural olarak hak sahibinin ve aynı evde onunla birlikte yaşayan kişilerin kaynakları dikkate alınır. Ev, gelirin ve masrafların paylaşıldığı veya en azından birlikte idare edildiği, bir ferdin gelirinin diğerinin/diğerlerininkinden ayrı olmadığı ekonomik bir birimdir. Bu yeterince mantıklı bir durumdur. Pratikte ise bunu belirlemek her zaman o kadar kolay değildir. Kişilerin aynı ev yaşamlarını paylaşıp paylaşmadıklarını belirlerken onların evli olup olmadıklarını veya ebeveyn ve çocuk olup olmadıklarını bilmek yeterli değildir. Çiftler ayrılmış olabilirler, çocuklar da ebeveynleriyle anlaşmazlık yaşamış olabilirler. Aynı adrese kayıtlı olmaları yeterli değildir. Resmi kayıt her zaman gerçekleri yansıtmayabilir. Bir kişi adres değişikliğini kaydettirmeden taşınmış olabilir. 20

21 Bu durumun tam tersine hak sahibiyle aile bağı olmayan kişiler de onunla aynı yerde yaşayıp bir ev yaşamı oluşturabilirler. Bu durumda da hak sahibinin tek yaşadığını bildirmesi ama kendisiyle aynı adreste kirada oturuyor gibi görünen başka bir kişinin olması sorun yaratabilir. Bu tür vakaların teftişi, kişinin bir başkasıyla yaşayıp yaşamadığına ilişkin bir takım durumların incelenmesi için yapılan sabah baskınlarını içerir, bu da sosyal yardım kurumlarının görevlilerinde ve yardım alanlarda, sosyal desteğe kötü itibarını kazandıran büyük bir utanca neden olur. Bu noktada karşılaşılan gizlilik sorunlarını çözmek her zaman kolay değildir. Bir yandan yardımlara yönelik dolandırıcılık önlenmek istenirken diğer yandan da yardımlara başvuran vatandaşların özel hayatına ihlal etmekten kaçınmak isteniliyor. Kişinin başka biriyle yaşayıp yaşamadığını kontrol etmek üzere hak sahibi kişilerin dairelerine yapılan sabah baskınlarının çirkinliği bilinmektedir ve bu durumdan kaçınılmalıdır. Bu durum büyük ölçüde nüfusun yeterli bir biçimde kayıt altına alınmasına bağlıdır. Bu sosyal destek otoritelerinin kimin yalnız, kimin başkalarıyla yaşadığını görmeleri için nüfus kaydına bakabilmelerini sağlayacaktır. Kişiler bir arada yaşıyorken de masraflarını ayrı tutabilirler. Bu da mümkündür. Fakat bu şekilde yaşayan kişiler olası destek yardımlarına hak kazanma söz konusu olduğunda sonuçları göğüslemeye hazır olmalılar Nasıl değerlendirilir? Hak sahibinin ve aynı evde yaşadığı kişilerin gelirinin, mal varlığının, olası haklarının ve diğer sahip olduğu kaynakların bütünüyle incelenmesi oldukça masraflı ve zaman alan bir iştir. Ortaya çıkardığı sonuç da tartışmalıdır. Bir kişiye ait ve o kişinin yaşam koşullarıyla ilgili tüm bilgilere ulaşmak mümkün değildir. Ayrıca bazı durumlar günden güne değişiklik gösterebilir. Elbette elde edilecek yardım miktarlarını aşan idari masraflardan da kaçınmak gerekir. Aynı zamanda destek yardımlarının amacının kişilere saygın bir biçimde yaşamalarını sağlayan asgari düzeyi sağlamak olduğu düşünülürse makul bir süre içerisinde karara varılması gerekir. Dünya Bankası bu sorunun çözümü için temsili gelir testinin kullanımını öneriyor. Bu da hanelerin yoksulluk sınıflandırmasına belirli bir doğruluk oranıyla yerleştirilmesinde birtakım göstergelerin kullanımı anlamına gelmektedir. Bu değerlendirme tipi Güney Doğu Asya, Afrika ve Latin Amerika daki pek çok ülke tarafından kullanılmaktadır. Fakat bu yöntemin, koşulların daha çeşitli olduğu sanayileşmiş milletlerdeki şehirlere kıyasla sosyal ve ekonomik koşullarında daha fazla teklik olan gelişmekte olan ülkelerin kırsal ekonomilerinde daha etkili olduğu söylenebilir. 21

22 Geçmişte Avrupa ülkelerinin pek çoğunda benzeri uygulamalar gerçekleştirilmiştir. Bir hane halkının yoksul olup olmadığının anlaşılması için konut türü, ulaşım aracı ve ev eşyası gibi varlıklar, giyim kuşam kalitesi gibi varlık göstergeleri kullanılmıştır. Fakat evin gerçek durumunun değerlendirilebilmesi için bu göstergeler zaman içinde terk edilmiştir. Günümüzde artık temsili gelir testini kullanan bir tane bile AB devleti kalmamıştır Çalışma isteği Sosyal destek insana yakışır bir yaşam sürmek için yeterli kaynağa sahip olmayan kişilere verilir. Bu ilke yeterince açıktır. Ama yalnızca şimdiki zamana bakmak yanlıştır. Şu anda bu durumdalarsa onları gelecekte daha iyi koşullara kavuşturmak için ne yapılabilir ve yapılmalıdır? Aynı şekilde, koşullarını iyileştirmeye yönelik gösterilen bu çabalar söz konusu olduğunda bu kişilerden neler beklenebilir? Devlet yoksul hane halklarını belirsiz bir süre boyunca desteklemeyi sürdüremez. Prensipte kişiler kendileri için gerekli olanları elde etmek üzere ellerinden geleni yapmak durumundadırlar. AB deki tüm sosyal destek veya asgari yardım programları faydalanıcıların çalışma konusunda istekli olmalarıyla ilgili kurallar içeriyorlar. Genelde, belirli bir yaşın üzerinde olmamaları halinde veya çalışmalarını engelleyen bir sağlık durumları bulunmadığı sürece bu kişilerin resmi istihdam kurumlarına kayıt yaptırmaları gerekiyor. Bazı durumlarda bu yardımları almaları belirli bir süre boyunca kayıtlı olmaları koşuluna bağlıdır. (örn. Bulgaristan). Bu kurumlara kayıt yaptırmış olmaları uygun iş tekliflerini kabul etme yükümlülüğüne sahip oldukları anlamına gelir.. Tam bu noktada da zor bir durumla karşılaşılmaktadır:. Hangi iş teklifi hak sahibi tarafından uygun olarak kabul edilir? Kurallar bu noktada farklı ülkeler arasında önemli değişiklikler gösterir. Yüksek oranda işsizlik görüldüğü zamanlarda kamuoyu uygun iş kavramının daha net tanımlanması talebinde bulunur: işsiz olan kişiler söz konusu iş istenilse de istenilmese de yapabilecekleri her işi kabul etmek zorundadırlar. Fakat mahkemelerde farklı durumlarla karşılaşılabilmektedir.. Bu noktada her bir davanın ayırıcı özelliklerine bakılması gerekir. Belirli bir iş teklifi çeşitli nedenlerden ötürü bazı kişiler için uygun olmayabilir. Kişiler sağlık durumlarından ötürü veya ailevi görevlerinden ötürü buna karşı çıkabilirler. Mahkemeler karşı çıkma durumunu sosyal güvenlik idarelerinden daha fazla ciddiye alma eğilimindedirler. Đş teklifleri aynı zamanda hak sahibinin eğitim veya deneyim düzeyinin altında kaldıkları için de reddedilebilirler. Bu türden eğitim ve iş deneyimi düzeyleri toplum için değerlidir ve ziyan edilmemesi gerekir. 22