TÜRKIYE'DE~~KJlMU GÖREVLILERININ SAYıSAL GÖRÜNÜMÜ*

Transkript

1 TÜRKIYE'DE~~KJlMU GÖREVLILERININ SAYıSAL GÖRÜNÜMÜ* Oya ÇiTCi** Ne tür bir yaklaşım söz konusu olursa olsun genelde yönetim, özelde kamu yönetimi kavramlarının temelinde insan bulunmaktadır. Daha açık bir anlatımla insan unsuru olmaksızın yönetimden yada kamu yönetiminden söz etmek olanaklı değildir. Bu çerçevede, yönetimin «onsuz olamaz,. unsurunun insan olduğu söylenebilir. Günümüzde etkin ve verimli bir yönetimin ön koşullarından birisini yeterli ve nitelikli görevlilerin varlığının oluşturduğu genel bir onay görmektedir. Bu doğrultuda, kamu yönetimine ilişkin incelemelerde yönetimin görevliler boyutu çok sık tartışma odağı haline gelebilmektedir. Özellikle İkinci Dünya Savaşından sonra, hemen tüm ülkelerde gündemde olan kamu yönetimini geliştirme - iyileştirme çabalarının kamu görevlileri üzerinde yoğunlaştığı görülmektedir. Bir başka deyişle, bu çabalar çoğu zaman yeterli ve nitelikli görevlilere sahip olma konusuna indirgenmektedir. Başka ülkelerde olduğu gibi, Türkiye'de de kamu görevlileri konusu sürekli gündemde bulunmaktadır. Öylesine ki, 1630'larda yazılan Koçi Bey Risalesinden günümüze kadar her dönemde, hemen hemen benzer yargıla.rla kamu görevlileri konusunun tartışıldığı görülmektedir, Bu tartışmaları başlıca iki ana başlık altında toplamak olanaklıdır. İlk olarak, kamu görevlilerinin sayısal yeterliliği, ikinci olarak da niteliksel yeterliliği tartışılmaküıdır. Bu üçyüzelli yıl süresince varılan sonuç hep aynı olmuştur: Kamu görevlilerinin sayısı, yeterliliğin ötesinde, çok fazladır ve bu sayı çok hızlı büyümektedir. Bunun sonucu olarak, kamu yönetiminde niteliksiz görevli birikimi ve şişkinlik vardır. Burada, bu yargıların Türkiye'ye özgü olmadığını belirtmek gerekmektedir. Gelişmekte olan ülkelerde kamu görevlilerine ilişkin olarak benzer inançlar paylaşılmaktadır) Ayrıca gelişmiş ülkelerde de kamu yönetiminde çalışanların sayısı tartışma konusu olmaktadır. 2 * Bu çalışma TODAİE Kamu Yönetimi Araştırma Projesi (KAYA) çerçevesinde hazırlanmıştır. ** Dr., TODAİE Öğretim Üyesi. Selçuk Özgediz. Managing the Public Service in Developing Countries: Issues and Prospects. World Bank Staff Working Papers, No. 583, Management and Development Series. No. 10, Washington D.C., 1983, s Bu konuda bakınız: Geoffrey K. Frey. «The Development of the Thatcher Government's Grand Strategy for the Civil Service: A Public POlicy Perspective». PUblic Administration, Vol. 62, No. 3, Autumn 1984; Richard Rose, Understanding Big Government, Sage. Bristoı, 1984; Why Governments Grow? (Ed. C.L. Taylor), Sage, Beverly Hills, 1983.

2 40 AMME İDARESİ DERGİSİ Türkiye'de 1965 yılından bu yana personel sistemini ussal temellere oturt~ ma çabaları süregelmektedir. Yürürlükte olan 657 sayılı Devlet Memurla~ rı Kanunu, benimsediği liyakat, kariyer ve sınıflandırma ilkeleriyle personel sisteminin temelini oluşturmaktadır. Buna karşılık, uygulamada sorunların sürdüğü kabul edilmekte 3 ve bunların çözümü için arayışlar sürmektedir. Kamu görevlileri konusunda sağlıklı bir yeniden düzenlemenin ve sağlıklı bir politikanın gerçekleştirilmesi için kamu görevlilerinin bir bütün olarak özelliklerinin bilinmesi gereklidir. Bu nedenle, bu Çalışmada Türkiye'de, kamu görevlilerinin nicel ve nitel özelliklerinin incelenmesi amaçlanmaktadır. İnceleme iki ana başlık altında yapılacaktır. nk olarak Türkiye'de kamu görevlilerinin sayısal evrimi, kurumsal dağılımı incelenecek, ikinci olarak da kamu görevlilerinin küni kişisel özellikleri üzerinde' durulacaktır. Böylelikle, «Türkiye'de yönetsel nüfus ı:;ereğinden çok mu ve yönetsel nüfus ne gibi niteliklere sahip?» sorularına bir ölçüde karşılık aranacaktır. ı. Türk Kamu Yönetiminde Çalışma (İstihdam) Biçimleri 1982 Anayasasının 128. maddesinde, «Devletin, kamu iktisadi teşebbüslerinin ve diğer kamu tüzel kişilerinin genel idare esaslarına g6re yürütmekle yükümlü bulundukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli gi'ırevlerin memurlar ve diğer kamu görevlileri» eliyle görüleceği kuralı yer almaktadır. Devlet Memurları Kanunu ise, kamu hizmetlerinin memurlar, sözleşmeli personel, geçici personel ve işçiler eliyle görülmesini öngörmektedir. Aşağıda, yılları arasında kamu kesiminde memur, sözleşmeli personel, geçici personel ve işçi olarak çalışanların dağılımı görülmektedir. Çizelge i Kamu Kesiminde Çalışanların Çalışma Biçimine Göre Dağılımı Artış (%) Memur Sözleşmeli Personel Geçici Personel İşçi Kaynak: DPB, Kamu Personeli Anket Sonuçları, 1976, 1980, yıllarını kapsayan on yıllık dönemde, kamu kesiminde farkl statüde çalışanlar arasında işçi sayısında bir azalma ortaya çıkarken, diğer statülerde çalışanların sayısında artış gözlenmektedir. Ancak en büyük ar 3 DOğan Canman, «Yirminci Yılında Devlet Memurları Kanunu Üzerine Bir Değerlendirme», Amme İdaresi Dergisi, Cilt ls. Sayı 2, Haziran 1985, s

3 TÜRKİYE'DE KAMU GÖREVLİLER1 41 tışın, sınırlı sayılarına karşılık, sözleşmeli personel kategorisinde ortaya çıktığı dikkati çekmektedir. Bu da, 1980 sonrasında kamu yönetiminin büyümesini sınırlandırma ve nitelikli personeli kamu hizmetine çekme çabalarının bir sonucu olarak yorumlanabilir. Ayrıca. yapılan yeni yasal düzenlemeler sonucu KİT personelinin sözleşmeli statüsüne geçirilmesine bağlı olarak ileride sözleşmeli personel sayısında büyük sıçramalar olması beklenebilir. Türk kamu yönetiminde farklı çalışma biçimlerinin varlığı kabul edilmekle birlikte, kamu görevlisi kapsamı içine memurların ve sözleşmeli personelin girdiği görüşü yaygındır. 4 Bu çerçevede. gerek sözleşmeli personelin «şimdilik» sınırlı olan sayısı, gerekse istatistiksel verilerin memurlarla sınırlı olması ayrıntılı bir incelemenin memur statüsünde çalışanları kapsayacak bir biçimde yapılmasına yol açmaktadır. Bu nedenle, bundan sonraki başlıklar altında Türk kamu yönetiminde memur statüsünde çalışanlara ilişkin sayısal verilerin yorumlanmasına çalışılacaktır. Yönetsel Nüfusun Gelişimi Günümüzde gerek gelişmiş, gerekse gelişmekte olan ülkalerde kamu yönetimine yönelik temel eleştiri konularından birisini, daha önce de değinildiği gibi, kamu görevlilerinin sayısal artışı oluşturmaktadır. 1980'U yıllarda 15 gelişmiş, 20 gelişmekte olan ülkede yapılan bir araştırmanın sonuçlarına göre, kamu kesiminde çalışanların sayısı gelişmekte olan ülkelerde yılda ortalama % 7.5 oranında artarken, gelişmiş ülkeler için bu oran % 2 idi. Bu noktada, ülkeler arasında kimi farklılıkların gözlendiğini de söylemek gerekmektedir. Örneğin, sanayijeşmiş ülkeler arasında İsveç'te kamu kesiminde çalışanların artışı % 5.2 ile en yüksek orana ulaşırken, tngiltere ve Kanada'da kamu kesiminde çalışanların azalması yolunda bir eğilim gözlenmekteydi. Gelişmekte olan ülkeler arasında Zaire % 15 ile ilk sırada, Arjantin % 0.1 ile en son sırada yer almaktaydı. s Ülkeler arasında gözlenen bu farklılıkların öncelikle benimsenen ekonomik model ve geleneksel olarak devletin toplumda oynadığı rolden kaynaklandığı söylenebilir. ilişkin Bu çerçevede, Türkiye'de yönetsel nüfusun zaman içindeki gelişimine kimi özellikler Çizelge li'de görülmektedir. tık özellik büyüme hızına ilieıkin olarak ortaya çıkmaktadır. Dönemler olarak ele alınırsa yılları arasında kamu görevlilerinin yıllık artış hızı % 4.2, döneminde % 8.1, döneminde,% 6.0, döneminde % 6.5, döneminde % 7.6, döneminde % 9.l, 19f';(} döneminde % L.6'dır. Görüldüğü gibi, 1980 yılına gelincey'a kadar Türkiye'de kamu görevlilerinin artış hızı gelişmekte olan ülkelerde gözlenen genel eğitime koşuttur. Bu arada, Cumhuriyet döneminin en hızlı artışının, toplumsal, ekonomik ve siyasal buna 4 Tekin Akıllıoğlu, «Anayasaya Uygunluk Denetiminde Yönetim Hukuku Ölçütlerb, Amme İdaresi Dergisi, Cilt 20. Sayı 3. Eylül s Özgediz. a.g.e., s. 8.

4 42 AMME İDARESİ DERGİSİ Sayım Çizelge II Türkiye'de Yönetsel Nüfusun Gelişimi Memur Başına Yılı Genel Nüfus Yönetsel Nüfus % Düşen Nüfos CXX> Kaynak: Oya Çitci, «Kamu Bürokrasisi Üzerine», Amme İdaresi Dergisi, Cilt 16, Sayı 4, Aralık 1984, s. 26; DİE, Türkiye İstatistik Yıllığı 1987, Yayın No: 1250, Ankara 1988, s. 33; Devlet Personel Başkanlığı, Kamu Personeli Anket Sonuçları, 1 Ocak 1986, Ankara. 1987, s. 1. hmın dorukta olduğu, birbirini izleyen koalisyon hükümetlerinin işbaşına geldiği yılları döneminde gerçekleştiği görülmektedir sonrasında ise, alınan önlemler sonucu kamu görevlilerinin artış hızı gelişmiş ü1keler ortalamasının altına inmiştir. Bu noktada «1980'lerde Türk kamu görevlilerinin sayısı yeterli düzeye gelmiş midir?» sorusu ortaya çıkmaktadır. Yukardaki Çizelgenin incelenmesinden de görüleceği gibi, yılları arasında Türkiye'de genel nillus yaklaşık 3.5 kat artarken, yönetsel nüfus için bu artış 13.7 kat olmuştur. Bu artışın doğal sonucu olarak toplam nüfus içinde yönetsel nüfusun payında 1980 yılına kadar düzenli bir artış, buna karşılık memur başına düşen nüfusta yine düzenli bir düşüş olmuştur yılı verileri ise yönetsel nüfusun mutlak sayısındaki artışa karşın, genel nüfus içindeki payının azaldığını, bunun sonucu olarak da memur başına düşen nüfusta bir artışın ortaya çıktığını göstermektedir. Bu gelişme, daha önce de değinildiği gibi 1980 sonrasında benimsenen ekonomik model ve bu çerçevede alınan önlemlerle açıklanabilir. Bu noktada Türkiye'ye ilişkin verilerin gelişmiş ve gelişmekte olan ülkelerle karşılaştınıması yararlı olabilir. Yapılan bir araştırmanın verilerine göre sanayileşmiş OECD ülkelerinde yönetsel nüıfusun genel nüfus içindeki payı ortalama % 7.7 olarak belirlenmektedir. Buna karşılık, gelişmekte olan 31 ülkede bu oranın % 2.9 olduğu saptanmıştır. 6 Buna göre, Türkiye'de yönetsel nüfusun genel nüfus içindeki payının (% 2.8) gelişmekte olan ülkeler ortalamasına. denk düştüğü söylenebilir. 6 u.k., s. 3.

5 TÜRKİYE'DE KAMU GÖREVLİLERİ 43 Bir başka açıdan değerlendirildiğinde, gelişmiş ülkelerde memur başına yaklaşık 13 kişi düşerken, gelişmekte olan ülkelerde bu sayı 34'dür. Türkiye'de ise, 1980 yılına kadar kamu görevlisi başına düşen nüfusta sürekli bir düşme olmuş ve Türkiye ortalaması azgelişmiş ülkeler ortalamasına eşitlenmiştir. Buna karşılık 1986 yılında bu sayının 36'ya yükseldiği görulmektedir. Yönetsel nüfusun sayısı konusunda yapılan değerlendirmelerde üzerinde durulan bir başka noktayı ekonomik açıdan etkin nüfus içinde kamu görevlilerinin payı oluşturmaktadır. Çizelge III Ekonomik Açıdan Etkin Nüfus İçinde Yönetsel Nüfusun Payı Yıllar Etkin Nüfus Yönetsel Nüfus % Kaynak: DİE, Türkiye İstatistik Yıllığı 1987; DİE, Devlet Memurlan Sayımı 1970; DPB, Kamu Personeli Anket Sonuçları, 1976, Gelişmiş ülkelerde etkin nüfus içinde kamu görevlilerinin payı ortalama % 10 olarak belirlenmektedir. Örneğin, OECD ülkelerinde bu oran ortalama % 12.4 olarak saptanmıştır. Buna karşılık gelişmekte olan ülkelerde bu pay düşüktür.? Türkiye'de genellikle kamu görevlilerinin etkin nüfus içindeki paylarını gelişmiş ülkeler düzeyine indirmekten söz edilmekle beraber, bu orana henüz ulaşılamamıştır. Tanm dışında çalışanlar söz konusu olduğunda, gelişmekte olan ülkelerde kamu görevlileri tarım dışında çalışanların % 43.1'ini, gelişmiş ülkelerde ise % 28.5'ini oluşturmaktadırlar. B Türkiye'de ise Kİrlerde çalışanlar da dahil olmak üzere bu oran 1986 yılında yaklaşık % 46.6'dır. 9 Bu oranın yüksekliği, diğer gelişmekte olan ülkelerde olduğu gibi, ücretli işlerin büyük bir bölümünün kamu kesiminde yeralması ile açıklanabilir. Görüldüğü gibi, çeşitli açılardan yapılan karşılaştırma Türk kamu görevlileri için çok sık verilen, sayıca çok fazla olma ve çok hızlı büyüme yargılarının büyük ölçüde geçersiz olduğunu göstermektedir. Türk kamu Bu konuda bakınız: Oya Çitci. «Kamu Bürokrasisi Uzerino>, Aınıne İdaresi Dergisi, Cilt 16, Sayı 4, Aralık 1984, s. 27; Richard Eichenberg, «Problems in Using Public Employment Data». Why Governınents oro\\", ~Ed C.L. Taylor), Sage, Beverly Hills. 1983, s Özgediz, a.g.e., s DPD, Kamu Personeli Anket Sonuçları, 1 Ocak 1986, Ankara, 1987; Malıye ve Gümrük Bakanlıgoı, 1986 Yıllık Ekonomik Rapor Ankara, 1986, s. 45.

6 44 AMME İDARESİ DERGİSİ personeline ilişkin olarak tartışılması gereken öncelikli konu toplam sayı değil, kamu görevlilerinin kamu kurumları arasındaki dağılımı, bileşimi va nitelikleridir. Kamu Görevlilerinin Bütçelere Göre Dağılımı Gelişmiş ve gelişmekte olan ülkeler arasında yapılan karşılaştırmalar gelişmiş ülkelerde kamu kesiminde çalışanların çoğunluğunun yerel yönetimlerde, gelişmekte olan ülkelerde ise merkezi yönetirnde toplandığını göstermektedir. Daha açık bir anlatımla, gelişmiş ülkelerde ortalama olarak kamu görevlilerinin % 57'si, gelişmekte olan ülkelerde ise % 15'i yerel yönetimlerde çalışmaktadır. 10 Aşağıdaki Çizelgede yılları arasında Türkiye'de kamu görevlilerinin bütçelere göre dağılımı görülmektedir. Çizelge IV Kamu GörevIilerinin Bütçelere Göre Dağılımı (%) Merkezi Yönetim (Genel ve Katma Bütçeli Kuruluşlar) ö KİT'ler Yerel Yönetim Özel Bütçeli Kuruluşlar 3.9 Kaynak: DIE, Memur İstatistikleri. 1938, 1946, 1963, DPB, Kamu Personeli Anket Sonuçlan, 1976, 1980, Kamu görevlilerinin bütçelere göre dağılımının incelenmesi her dönemde merkezi yönetim kuruluşlarının öncelikli olduğunu göstermektedir arasında ortaya çıkan göreli düşüşe karşın, tüm kamu görevlilerinin yaklaşık dörtte üçü merkezi yönetim kuruluşlarında çalışmaktadır. Hiçbir dönemde merkezi yönetim kuruluşlarında çalışanların payı üçte ikinin altına düşmemiştir. Buna karşılık tek-parti döneminde kamu görevlilerinin yaklaşık dörtte birini oluşturan yerel yönetirnde çalışan görevlilerin oransal payı, 1946'dan sonra hızla azalmıştır. Bu düşüşün nedeni, büyük ölçüde il özel yönetimlerinin kimi yasal görevlerinin ve bu alanlarda çalışan görevlilerin (ilkokul öğretmenleri ve sağlık personeli gibi) merkezi yö 10 a.k., İncelenen Afrika ülkelerinde bu oran ortalama % 6.4, Latin Amerika ülke. lerinde % 20.8, Asya ülkelerinde % 36.5'tir.

7 TÜRKİYE'DE KAMU GÖREVLİLERİ 45 netime aktarılmasıdır. İlginç olan nokta, 1984 sonrasında yapılan düzenlemelerle yerel yönetimlerin güçlendirilmeye çalışılmasına karşın, 1986 yılına gelindiğinde de bu eğilimin varlığını sürdürmesidir. Bu durum, Türk kamu yönetiminin güçlü merkezci geleneğinin bir sonucu olarak açıklanabilir. Ancak, Türkiye'de yerel yönetimlerde çalışanların toplam kamu görevlileri içindeki payı gerek gelişmiş gerekse gelişmekte olan ülkelerden kesin bir biçimde dü,?üktür. Özellikle belediye sayısında ve belediyelerin kapsadıkları nüfusta süregelen artışall karşılık yerel yönetimlerde çalışanların sınırlı sayısı düşündürücüdür. Yerel yönetimlerde çalışan kamu görevlisi başına düşen nüfus 1986 yılında 440'tır. Özelleştirilmeleri konusu gündemde olan KİT'lere gelince, bu kuruluşlarda çalışanların tüm kamu görevlileri içindeki payı en yüksek orana 1963'de ulaşmıştır arasında göreli olarak hızlı, daha sonra ise yavaşlamakla birlikte düzenli bir oransal düşme söz konusu olmuştur arasındaki düşüşün büyük ölçüde daha önce KİT statüsünde olan kimi kuruluşların 1986 yılında özel bütçeli kuruluşlar başlığı altında yer almasından kaynaklandığı söylenebilir. l2 Bütçeleı"e göre kamu görevlilerinin artış hızı karşılaştırıldığında ise. en fazla artışın KİT'lerde ortaya çıktığı görülmektedir. Söz konusu dönemde KİT'lerde çalışanların sayısı 34.5 kat artarken, merkezi yönetimde artış 19, yerel yönetimlerde ise 2.4 kat olmuştur. Özetlemek gerekirse, istatistiksel verilerin ışığında, Türkiye'de kamu görevlilerinin sayısal artışı, merkezi yönetim ve yerel yönetimler arasında dengeli bir biçimde gerçekleşememiştir. Dahası, giderek dengesiz bir dağılım ortaya çıkmıştır. Hjzme~ Sınıfları Kamu görevlilerinin sayısal açıdan yeterliliği yada yetersizliği kuşkusuz yalnızca ülke nüfusu - toplam memur sayısı ilişkisi ve kamu görevlilerinin merkezi yönetim - yerel yönetim arasındaki dağılımı ile belirlenemez. Kamu görevlilerinin gerçekten gerek bulunan alanlarda yeterli sayıda bulunması etkili bir kamu yönetiminin temel koşullarından birisidir. Bu konuyu incelemenin yollarından birisi hizmet sınıflarına göre kamu görevli- lerinin dağılımına bakmaktır. Türk kamu yönetiminde görevliler hizmet alanlarına göre 10 hizmet sınıfına ayrılmaktadır. Geniş kapsamlı bir yaklaşımla yapılan bu aynında ortak meslek nitelikleri temelolarak alınmaktadır)3 Çizelge V'de yılları arasında kamu görevlilerinin hizmet sın~flanna göre dağılımı görülmektedir. Çizelgenin incelenmesi, arasında toplam kamu personeli sayı Sı % artarken, bu artışın hizmet sınıflarına göre dengeli bir dağılım 11 Sabri Yaşayan, Belediyelerimiz, Türk Belediyecilik Vakfı / Konrad Adenauer Stiftung, Ankara_ s Özel büt(!eli kuruluşlar b'tşlığı altında toplanal" 18 kurulu,?un ıı'j dah<ı önceki Rayımlarda KİT baı;ılığı altında yer a1maktaydıhr. 13 Doğan Canman. «Devlet Memurları Kanununun Genel Görünümü ve Sorunları». Amme İdaresi Dergisi, Cilt 18. Sayı 1. Mart s. 5.

8 ..ı:ı. (j\ Çizelge V Kamu GörevIDerinin Hizmet Smıflarına Göre Dağılımı 1970* ** Artış(%) Sayı % Sayı % Sayı % Sayı % Genel İdare Hizmetleri Yardımcı Hizmetler Din Hizmetleri > ~ Emniyet Hizmetleri ~ ı:r:ı Teknik Hizmetler Sağlık Hizmetleri '/ ~. Eğitim-Öğretim Hizmetleri :;a ı:r:ı Avukatlık Hizmetleri til ~. Mülki İdare Hizmetleri Kaynak : DİE, Devlet Memurlar! Sayımı , Yayın No: 664, Ankara. 1973; DPB. Kamu Personeli Anket Sonuçlan, 1976, 1980, * DİE'nin Yayınladığı Devlet Memurlan Sayımı ' de Mülki İdare Hizmetlerine ilişkin bilgi bulunmamaktadır. **SSYB ve Maliye Bakanlığına ilişkin veriler ilgili Bakan liklardan öğrenilerek eklenmiştir. o ı:r:ı :;a ~ ~. til ~.

9 TÜRKİYE'DE KAMU GÖREVLİLERİ 47 sergilemediğini göstermektedir. Bu dönemde en büyük artış sağlık hizmet lerinde ortaya çıkmıştır. İkinci sırada ise emniyet hizmetleri yer almaktadır. Bundan sonra da, kamu yönetimindeki genel artış oranının arkasında kalan, sırasıyla eğitim ve öğretim hizmetleri ve teknik hizmetler gelmektedir. Mülki idare hizmetleri, toplam içindeki oranı, düşüklüğüne ek olarak, azalan tek hizmet alanı olarak ortaya çıkmaktadır. Teknik hizmetler sınıfının zaman içindeki gelişimi ise özelolarak ilgi çekmektedir. Bu sınıfta çalışanlar yılları arasında en az artış gösteren kesim olarak belirginleşmektedir. Buna ek olarak, bu sınıfta dönemsel dalgalanmaların ortaya çıktığı görülmektedir arasında yaklaşık iki kat artan teknik personelin sayısı arasında düşmüş, ô arasında bir yükselme gözlenmesine karşın, bu sayı 1976 düzeyine erişememiştir arasındaki artış 1327 sayılı Kanunun yürürlüğe girmesiyle daha önce «yevmiyeli teknik personel" statüsünde çalışan teknik elemanların memur statüsüne geçişleriyle açıklanabilir. Ancak bu uygulama sonucu % 6O'ının aylıklarında meydana gelen azalmanın döneminde teknik personelin kamu kesiminden uzaklaşmasına neden olduğu da söylenebilir. Avukatlık hizmetlerinde de, toplam kamu görevlileri içindeki payları çok düşük olmakla birlikte, benzer bir eğilim görülmektedir. Bir başka açıdan degedendirildiğinde, Türk kamu yönetiminde incelenen yıllarda en büyük payın genel idare hizmetlerinde çalışanlarda olduğu görülmektedir. Ancak, arasında genel idare hizmetlerinde çalışanların toplam personel içindeki payında düzenli bir azalma gözlenmektedir yılında kamu personelinin % 36.6'sını oluşturan genel idare hizmetlerinde çalışanların payı. 1986'da % 30.6'ya düşmüştür. Aynı dönem içinde yardımcı hizmetlerde çalışanların payında % l'lik bir düşme olmuştur. Teknik hizmetlerde çalışanların payında da yaklaşık % l.5'lik bir azalma ortaya çıkmıştır. Avukatlık, mülki idare ve din hizmetlerinde çalışanların payları, aradaki dalgalanmalara karşın, dönem sonunda değişmemiştir. Buna karşılık, emniyet hizmetlerinin payında % 1.5'lik, sağlık hizmetlerinin payında ise % 6.4'lük bir artış olmuştur. Eğitim öğretim hizmetlerinde ise, 1980'de gözlenen yükselme eğilimi 1986'da sürmemiştir. Çoğunluğunu büro memuru ve daktilografların oluşturduğu genel idare hizmetlerinde çalışanlarla, yardımcı hizmetlerde çalışanlar birlikte değerlendirildiklerinde 1986'ya kadar kamu görevlilerinin yarısını oluşturdukları, 1986'da ise toplam içindeki paylarının % 48.3 olduğu görülmektedir. Daha önce de belirtildiği gibi, 1980 yılından sonra Türkiye'de kamu görevlilerinin artış hızında bir yavaşlama olmuştur. Bunun hizmet sınıflarına nasıl yansıdığına bakıldığında, arasında kamu görevlilerinin sayısında meydana gelen artış içinde genel idare hizmetlerinin payının % 8.8 yardımcı hizmetlerin % din hizmetlerinin % 5.1, emniyet hiz 14 Doğan Canman, Türkiye'de Kesimlerara~H iıısan~ücü HareketliliiH, TODAİE Yayını. No. 147, Ankara, 1975, s. 121.

10 48 AMME İDARESİ DERGİSİ metlerinin % 15.3 teknik hizmetlerin % 9.1 sağlık hizmetlerinin,% 27.8, eğitim hizmetlerinin % 15.4 olduğu izlenmektedir. Avukatlık hizmetlerinde ise düşme vardır. Bu oranlara dayanarak, döneminde alınan önlemlerin öncelikle genel idare hizmetlerinin büyümesini sınırlandırma sonucu verdiği söylenebilir. Buna karşılık, yardımcı hizmetler sınıfında bu tür bir sınırlamanın söz konusu olmadığı da ileri sürülebilir. Sağlık hizmetleri, bu dönemdeki artış hızı açısından da, ilk sırada yer almaktadır. Bunu, eğitim - öğretim ve emniyet hizmetleri izlemektedir. Teknik hizmetler sımrının ise kesin gereksinme olmasına karşılık, yeterli sayıda teknik görevliyi kamu hizmetine çekemediği söylemek olanaklıdır. Özetlemek gerekirse, sayısal veriler, Türk kamu yönetiminde görevlilerin öncelikle genel ve yardımcı hizmetler alanında toplandığını kanıtlamaktadır. Bu durum, gelişmekte olan ülkelerde gözlenen temel eğilime benzerlik göstermektedir.ts Buna karşılık, 1980 sonrasında özellikle genel idare hizmetlerinin sınırlandırılması yolunda bir eğilim gözlenmektedir. Ayrıca, bu dönemde kamu görevlilerinin sayie'ındaki artış öncelikle sağlık hizmetlerinde ortaya çıkmaktadır. Buna ek olarak, eğitim ve öğretim hizmetleri de önemli bir ağırlık taşımaktadır. Kamu görevlilerinin kurumlararası dağılımı incelendiğinde, bu özellik daha somut bir biçimde görülecektir. ({amu Görevlilerinin Kurumlararası Dağılımı Sayısal veriler, Türkiye'de kamu yönetiminde çalışanların sayısındaki artışın belli başlı birkaç kurulu,şta YOğunlaştığını göstermektedir yılları arasındaki gelişmeye bakıldığında, Türkiye'de en fazla görevli çalıştıran kurumlar sıralamasında ilk sırayı sürekli olarak Milli Eğitim Bakanlığının aldığı görülmektedir yılında ikinci ve üçüncü sıralarda, PTT Genel Müdürlüğü ve Diyanet İşleı i Bakanlığı yer alırken, Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığı dördüncü sırada, Emniyet Genel Müdürlüğü ise beşinci sırada bulunmaktaydı. 1976, 1980, 1986 yıllarında yapılan sayımlarda ise en fazla görevli çalıştıran kuruluşlar şöyle belirlenmiştir: 1. Milli Eğitim Gençlik ve Spor Bakanlığı, 2. Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığı 3. Emniyet Genel Müdürlüğü, 4. PTT Genel Müdürlüğü, 5. Diyanet İşleri Başk2.nlığl, 6. Maliye Bakanlığı, Eğitim ve sağlıktan sorumlu bakanlıkların bu sıralamadaki yerleri tüm ülkelerde gözlenen eğilim çerçevesinde doğal karşılanmalıdır. Üstelik bu çalışma alanlarında işgücü gereksinmesi sürmektedir. Buna karşılık, Emniyet Genel Müdürlüğünün üçüncü sırada yer alması 1970 sonrasında ya,?anan siyasal ve toplumsal bunalımın zorladığı bir gelişme olarak açıklanabilir. En fazla görevli çalıştıran kuruluşların incelenmesi, bunların geleneksel, yerleşik kuruluşlar olduğunu göstermektedir. Bir başka anlatımla toplumsal - ekonomik ve teknolojik gelişmenin yarattığı yeni kurum ve kuruluşlar en fazla görevli çalıştıranlaı' arasında yer alınn!uaktadit. An;:;ak, bu kuruluşların çalıştırdığı görevli sayısının zaman içindeki gelişimi incelendi 15 Özgediz, a,g.e., s

11 Çizelge VI Türl[ Kamu Yönetiminde En Fazla Görevli Çalıştıran Kuruluşlar >-:l Kuruluş Artış ~: ~ Sayı % Sayı Sayı % Sayı % % ~-><: l:t1 Milli Eğitim Gençlik ve Spor Bakanlığı ~ Sağlık ve Sosyal ~ Yardım Bakanlığı * ~ Emniyet Genel 8 Müdürlüğü PTT Genel Müdürlüğü Diyanet İşleri Başkanlığı ] Maliye Bakanlığı * ts t:"!j ~ tr1 -< t"",... &j ~. Toplam % Genel Toplam Kaynak: DİE, Devlet Memurlan Sayımı 1970; DPB, * İlgili Bakanlıklardan edinilen bilgi. Kamu Personeli Anket Sonuçlan. 1976, ı:.. \o

12 50 AMME İDARESİ DERGİSi ğinde, Milli Eğitim Gençlik. ve Spor Bakanlığı. PTI Genel Müdürlüğü, Diyanet İşleri Başkanlığı gibi kuruluşlardaki gelişmenin genelortalamanın altında kaldığı ortaya çıkmaktadır. Buna ek olarak, Milli Eğitim Gençlik ve Spor Bakanlığının görevli sayısının yılları arasında mutlak sayı açıciından gerileme gösterdiği de izlenmektedir. Ancak, aynntılı bir inceleme bu kuruluştaki görevli azalmasının, genel idare hizmetlerinde çalışanların azalmasından kaynaklandığını kanıtlamaktadır. Buna karşılık, aynı dönem içinde eğitim ve öğretim hizmetlerinde çalışanların oranı artmıştır. En büyük artışı gerçekleştiren kuruluşlar ise Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığı, Maliye Bakanlığı ve Emniyet Genel Müdürlüğüdür. Bu kuruluşların her birinin büyümesinde ayrı bir açıklama geçerli olabilir. Sağlık ve Sosyal Yaı-dım Bakanlığı, amacı düşünüldüğünde, başlangıçta gerçekten çok yetersiz bir görevli sayısına sahip iken hızlı bir gelişme göstermiştir. Bu sayınm bugün için bile yeterli olmadığı bilinm8ktedir. Emniyet Genel Müdürlüğü ise, 1970 sonrasında yaşanan toplumsal ve siyasal bunalım sonucunda büyümüştür. Maliye Bakanlığmın büyümesi ise belli ölçüde Gümrük Bakanbğı ile birleşmesine bağlanabilir. Bunun yanında, Maliye Bakanlığının büyümesinde vergi denetim mekanizmasının geliştirilmesinin de payınm olduğu söylenebilir. Özetlemek gerekirse, Türkiye'de kamu görevlilerinin sayısal artışında genel eğilim büyük kuruluşların daha da büyümesi yolunda olmaktadır. Değişen ve çeşitlenen toplumsal gereksinmeler sonucu kurulan yeni ve teknik nitelildi kuruluşlar için böylesine hızlı bir gelişme söz konusu olmamaktadır. Bu büyük kuruluşlar arasında da önceliği eğitim ve sağlık gibi tem31 toplumsal gereksinmeleri karşılayan Bakanlıklar almalctadır. Türkiye'de kamu görevlilerinin sayısına ilişkin olarak bu bölümde in celenen temel özellikler topluca değerlendirilirse, bu sayının nüfusla karşılaştırıldığında büyük olduğunu söylemek olanaklı değildir. Yine, gelişmiş ve azgelişmiş ülkelerdeki oranlarla karşılaştınldığında, artışın çok hızlı olduğu da söylenemez. Buna karşılık. hizmet sınıflan açısından genel idare ve yardımcı hizmet sınıflarında bir toplanmanın ortaya çıkması bu gelişmenin olumsuz yönü olarak değerlendirilebilir. Ancak. bu gelişmenin belli ölçüde sınırlandırılmaya çahşıldığı görülmektedir. Olumsuz diye nitelendirilebilecek bir başka özellik de merkezi yönetim-yerel yönetim arasında kamu görevlilerinin dağjlımındaki dengesizliktir. Kurumsal dağılım açısından ise, artış öncelikle, vazgeçilemeyecek toplumsal hizmetleri yerine getiren eğitim ve sağlık hizmetlerini yürüten kurumlarda toplanmaktadır. Bu özellikler, Türkiye'deki gelişmenin büyük ölçüde gelişmekte olan ülkeler rr.odeline benzediğini ortaya koymaktadır. n. Kamu Görevlilerinin Öğrenim Durumu Kamu görevlilerinin nicel gorunumünün yanısıra, niteliksel özelliklerinin bilinmesi de önem taşımaktadır. Bilindiği gibi, etkin bir kamu yöneti

13 TÜRKİYE'DE KAMU GöREVLİLERİ 51 rnının temel gereklerinden biri yeterli, nitelikli ve sürekli personele sahip olmaktır. Türkiye'de ise kamu görevlilerinin niteliksizliği yakınma konusu olmaktadır. Bu çerçevede incelenmesi gereken konulardan birisi kamu görevlilerinin eğitim özellikleridir. Devlet Memurları Kanununa göre, memur olabilmek için en az ortaokul mezunu olmak gerekmektedir. Ancak, istekli olmaması durumunda ilkokulu bitirenlerin de memur olabileceği kurala bağlanmıştır. Bunun dışında kuruluş kanunları yada yönetmeliklerle hizmete giriş için belirli bir öğrenim koşulu getirilebilmektedir. Aşağıdaki Çizelgede yılları arasında kamu görevlilerinin öğrenim düzeybrine göre dağılımları görülmektedir:. Çizelge Vii Kamu Görevlilerinin Öğrenim ( ) (%) Düzeyleri Öğrenim İlkokul Ortaokul Ortaokul Dengi Meslek Okulu Lise Lise Dengi Meslek Okulu Mesleki ve Teknik Okul Yüksek Kaynak: DPB, Kamu Personeli Anket Sonuçları, 1976, 1980, Yukardaki Çizelgenin ilk bakışta sergilediği özellik, kamu görevlilerinin ortalama öğrenim düzeylerinde on yıllık bir dönem sonunda ortaya çıkan yükselmedir. Ancak, bu yükselmenin düz bir çizgi izlemediği de ilgiyi çekmektedir. Sayısal bir anlatımla, 1976 yılında kamu görevlilerinin Öğrenim ortalaması 3.5 puan iken, 1980'de 3.2, 1986'da ise 4 puandır yılındaki düşüşün, ilkokul öğrenimi görenlerin oranındaki yükselmeden kaynaklandığı söylenebilir. Bu gelişme ise, büyük ölçüde döneminde siyasal iktidarların kadrolaşmaya yönelik personel politikalarına bağlanabilir. Öğrenim düzeyleri teker teker değerlendirildiğinde, 1980 yılına kadar ilkokul öğrenimi görenlerin en büyük grubu oluşturdukları görülmektedir yılında ise paylarında büyük bir düşüşe koşut olarak ikinci sıraya düşmüşlerdir. Bu gelişme birkaç nedenle açıklanabilir. tık olarak toplumda genelolarak öğrenim düzeyinde gerçekleşen yükselmenin kamu yönetimine de yansıdığı söylenebilir. tkinci olarak, bir yandan kamu görevlilerinin sayısal artışının sınırlandırılması, öte yandan % 16'ya ulaşan bir işsizlik oranının niteliksiz işgücünün kamu kesimine giriş için yarışma olanağını or tadan kaldırdığı düşünülebilir.

14 52 AMME İDARESİ DERGİSİ Bu noktada, ilkokul öğrenimi görenlerin, girebildikleri, genel idare, yardımcı hizmetler ve din hizmetleri sınıflarındaki durumlarına bakmak ilgi çekici olabilir. Genel idare hizmetlerinde çalışanlann 1980 yılında % 18.9'u 1986 yılında ise % 15.7'si ilkokul öğrenimi görmüştü. Yardımcı hizmetler~ de çalışanlar için ise bu oranlar sırasıyla % 82.2 ve % 81.7 idi. Din hizmetlerine gelince ilkokul öğrenimi görenlerin 1980'de % 63 olan oranı, 1986 yılında % 36'ya düşmüştü. Görüldüğü gibi, ilkokulu bitirenlerin yardımcı hizmetler dışında kamu hizmetine girme şansı giderek azalmaktadır. Diğer öğrenim düzeylerine gelince, ortaokul öğrenim1 görenlerin paylarını koruduklan, lise ve lise sonrası meslek ve teknik öğrenim görenlerin paylarının yaklaşık iki kat yükseldiği, buna karşılık ortaokul ve lise dengi meslek okulu öğrenimi göcenlerin paylarının yaklaşık yan-yarıya azaldığı görülmektedir. Yüksek öğrenim görenlerin oranında ise bu dönemde büyük bir artış gerçekleşmi'?tir arasında yüksek ogrenim görmüş kamu görevlilerinin artışı % 66.6'ya ulaşmıştır. Yüksek öğrenim görmüş kamu görevlileri tüm kamu görevlilerinin artık dörtte birinden fazlasını oluşturmaktadır. Bu payla da yüksek öğrenim görenler, kamu görevlileri içindeki en büyük grup durumuna gelmişlerdir. Ancak, yüksek öğrenimin niteliği de önem taşımaktadır. Aşağıdaki başlık altında bu konunun bir ölçüde incelenmesi amaçlanmaktadır. Uzman Mesleklerde Çalışan Kamlİ Görevlileri Kamu görevlilerinin niteliksel incelenmesinde ikinci boyutu uzman meslekler oluşturmaktadır. Uzman meslekler denildiğinde, yüksek öğrenim ve özel yetişme gerektiren avukatlık,doktorluk, eczacılık, mühendislik, öğretmenlik v.b. meslekler anlaşılmaktadır. Bu çerçevede Türk kamu görevlileri incelendiğinde uzman mesleklerde çalışanların durumu aşağıdaki Çizelgede görülebilir. Çizelge Viii Uzman Mesleklerde Çalışan Kamu Görevlileri Artış % Avukat Doktor Diş Doktoru Eczacı Mühendis Mimar Öğretmen (lise ve yukarısı) Diğer Toplam Genel Toplam Kaynak: DPB, Kamu Personeli Anket Sonuçları, 1978, 1980, 1986.

15 TÜRKİYE'DE KAMU GÖREVLİLERİ S3 Çizelgeden de görüleceği gibi, uzman meslek sahipleri diye nitelendirilen kamu görevlilerinin durumu bir bütün olarak değerlendirildiğinde, artış oranlarının aynı dönemde tüm kamu yönetiminde gözlenen artışın üzerinde olduğu belirlenmektedir. Ancak, bu artışın öncelikle zorunlu yada vazgeçilemez toplumsal hizmetler olarak nitelendirilebilecek sağlık hizmetlerinde ve eğitim hizmetlerinde ortaya çıktığı gözlenmektedir. Teknik nitelikli personelin gelişiminin ise ortalamanın çok altında kaldığı. dikkati çekmektedir. Ayrıca tüm yüksek ogrenim görenler arasında uzman mesleklerde çalışan kamu görevlilerinin payı zaman içinde giderek artmaktadır: 1978'de % 49.3, 1980'de % 51.2, 1986'da % Uzman mesleklerde çalışan kamu görevlilerinin tüm kamu görevlileri arasındaki payı incelendiğinde ise, 1978'de % 8.5, 1980'de % 8.2, 1986'da % 12.9 olduğu belirlenmektedir. 1980'den sonra gözlenen gelişme, kamu yönetiminde eğitim açısından gözlenen gelişmeye, uzman mesleklerin giderek ağırlık kazanması yolunda bir eğilimin de eşlik ettiğini göstermektedir. Uzman mesleklerde çalışan görevlilerinin konumunu belirginleştirebilecek bir başka inceleme, bağlı oldukları hizmet sınıfları çerçevesinde yapılabilir. Bu tür bir değerlendirme yapıldığında ortaya çıkan uzman mesleklerde çalışan görevlilerin kendi hizmet sınıfları içindeki konumu aşağıda görülmektedir. Çizelge ix Uzman Mesleklerde çab:şan Görevlilerin Hizmet Sınıfları içindeki Payı (%) Hizmet Sınıfları Eğitim ve Öğretim Hizmetleri Sağlık Hizmetleri Teknik Hizmetler Kaynak: DPB, Kamu Personeli Anket Sonuçları, 1978, 1980, Görüldüğü gibi, arasında eğitim - öğretim, sağlık ve teknik hizmetler sınıflarında, 1980 yılında ortaya çıkan göreli düşüşe karşın, uzman görevli oranında bir yükselme gerçekleşmiştir. Bu yükselme en belirgin biçimde eğitim ve öğretim hizmetlerinde gözlenmektedir. Bu gelişme, büyük ölçüde öğretim ve eğitim gereksinmelerindeki değişmeye bağlı olarak açıklanabilir. Ayrıca eğitim ve öğretim hizmetlerinde bu kategorideki görevliler, tüm eğitim ve öğretim görevlilerinin yaklaşık dörtte biridir. Buna karşılık, sağlık hizmetlerinde uzman personeloranı üçte bire, teknik hizmetlerde ise ikide bire ulw?maktadır.

16 54 AMME İDARESİ DERGİSİ Ancak bu gelişmelere karşın, Türk kamu yönetiminde uzman görevlilorin yeterli sayıda olmadığına ilişkin görüşler, gerek hükümet programlarında, gerekse kalkınma planlannda yer almaktadır.1 6 Kamu Görevlilerinin YaşDağılımı Türk kamu yönetiminde çalışan memurlara ilişkin olarak üzerinde durulan özelliklerden birisi, genç yaş gruplarında yoğunlaşmalandır. Bir yandan kamu görevlilerinin sayısal artışı, öte yandan kamu kesiminden özel kesime geçişin varlığı ve emeklilik konusundaki uygulamalar kamu görevlilerinin ortalama yaş düzeyinin düşük olması sonucunu yaratmıştır. Ancak, 1980 sonrası yapılan düzenleme ve uygulamalarla bir yandan kadın ve erkek memurlann emekli olabilmesi için yaş sının getirilmişl7, öte yandan görevli alımı sımrlandırılmıştır. Bu gelişmelerin ne ölçüde etkili olduğu aşağıdaki Çizelgede görülebilir. ÇIzelge X Kamu Görevlilerinin Yaş Dağılımı (%) Yaş 'den az Kaynak: DPB, Kamu Personeli Anket Sonuçlan, 1978, 1980, yılları arasında genç yaş gruplarının toplam kamu görevlileri içindeki payında bir azalma ortaya çıkmıştır. Amlan yıllar arasında, 30 yaşından genç kamu görevlilerinin oramnda % 6'ya. ulaşan bir düşme olmuştur. Bu gelişmeye koşut olarak, özellikle ve yaş gruplarında bir yükselme gerçekleşmjştir. Ancak, ilginç bir özellik, ileri yaş gruplarında çalışan kamu görevlilerinin oramnda gözlenen düşme eğilimidir. Genç yaş gruplarımn ağırlığının azalması hizmete girişin sınırlandırılmasıyla bir ölçüde açıklanabilir. Buna ek olarak, öğrenime ilişkin veriler lö DPT, Beşinci Beş Yıllık Kalkınma Planı , Yayın No Ankara, 1985, s Sait Güran, Memur Hukukunda Kayırma ve Liyakat Sistemleri, i.ü.h.f. Yayını, No. 627, İstanbul, 1980.

17 TÜRKİYE'DE KAMU GöREVLİLER! 55 kamu yönetimine giderek daha ileri düzeyde öğrenim görmüş kişilerin girdiği göstermektedir. Bu gelişmenin de, hizmete giriş yaşını yükselttiği düşünülebilir. Orta yaş gruplarının payının artmasında ise, kuşkusuz emekımk yaşının yükseltilmesinin büyük etkisi vardır. Buna karşılık, ileri yaş gruplarının payındaki düşme eğilimi, zorunlu emeklilik yaşını ve hizmet süresini tamamlayan görevliler için kamu yönetiminde çalışmanın çekici olmad1ğını kanıtlamaktadır. Bu olgu, Türk kamu yönetiminde gerçekleştirilmesi amaçlanan kariyer ilkesinin geleceği açısından kaygı yaratmaktadır. Aynca kamu görevlilerinin yaş ortalamaları, söz konusu dönemde büyük değişikliğin olmadığını göstermektedir. 1978'de 33.8 olan yaş ortalaması, 1980'de 33.4, 1986'da 33.8'dir. Özetle, Türkiye'nin «genç bir yönetsel nü-:usa sahip olduğu» ve «genç emekliler ülkesi olduğu» yargıları IS geçerliliğini korumaktadır. Hizmet Süreleri Kamu görevlileri hizmet süreleri açısından değerlendirildiğinde de yılları arasında kimi değişikliklerin ortaya çıktığı görülmektedir. Çizelge XI Kamu Görevlilerinin Hizmet Sürelerine Göre Dağılımı (%) Hizmet Süresi yıldan az yıl yıl yıl yıl yıl yıl yıldan çok Kaynak: DPB, Kamu Personeli Anket Sonuçları, 1978, 1980, Çizelge incelendiğinde, yaş konusunda ileri sürülen düşüncelerı destekleyecek bir görünüm ortaya çıkmaktadır. Genelolarak 5 yıla kadar hizmet süresine sahip olanlarla, erkek kamu görevlileri için emeklilih eşiği olan 25 yıldan sonra da çalışanların toplam sayı içindeki paylarının azalması yolunda bir eğilim gözlenmektedir. 5 yıl ve daha az çalışanların payı 1978'de EylÜl 1983'de sayılı Resmi Gazete'de yayınlanan 2898 sayılı Kanun ile, kadınların emekli olabilmeleri için 20 hizmet yılını ve 45 yaşını, erkekler için 25 hizmet yılını ve 50 yaşını tamamlamak kuralı getirilmişti. 22 Mayıs 1986'da sayılı Resmi Gazete'de yayınlanan 3284 sayılı Kanun ile, emeklilik yaş sınırı kadınlar için 50, erkekler için 55, 1 Ocak 1990'dan sonra çalışmaya başlayacak kadınlar için 55. erkekler için 60 olarak belirlenmiştir.

18 56 AMME İDARESİ DERGİSİ % 32.6 iken, 1986'da % 24.5'e inmektedir. Yasal emeklilik eşiği olan 25 yıldan sonra çalışanların oranı ise 1978'de % 6.4 iken, bu oran 1986'da % 4.5'e düşmektedir. Buna karşılık 6-10, ve yıl gruplarında göreli bir yükselme ortaya çıkmaktadır. Bu özelliklere dayanarak, kamu görevlilerinin genelolarak emeklilik için zorunlu hizmet süresini tamamladıktan sonra ayrılma eğiliminde oldukları ve ortalama 48 yaş dolaylarında emekli oldukları söylenebilir. Uzun dönemde, sözü edilen bu iki eğilimin sürmesı durumunda Türk kamu yönetiminde bir daralmanın ortaya çıkacağ! ile:ri sürülebilir. Cinsiyet Dağılımı Türk toplumunda kadınların kamu görevlerinde çalışmasının başlangı Cı 1. Dünya savaşına kadar gitmektedir. Buna karşılık, kadınların kamu kesiminde memur ve müstahdem olarak çalışması 1926 yılında Memurin Kanunu ile yasal dayanağa kavuşmuştur. Bugün ise, Anayasanın temel ilkeleri ve Devlet Memurları Kanunu uyarınca kamu görevine girişte ve çalışmada kadın-erkek eşitliği ilkesi benimsenmi.ştir. Uygulamada kadınlara kapalı olan valilik, kaymakamlık, müfettişiik gibi meslekler dışında kadınlar Türk kamu yönetiminin çeşitli alanlarında çalışmaktadırlar yılları arasında Türk kamu yönetiminde kadın görevlilerin sayısal gelişimine bakıldığında 1938 yılında olan sayılarının (% 9.5), 1986 yılında 'a (% 29.4) ulaştığı görülmektedir. Türk kamu yönetiminde, anılan dönem içinde, kadın görevlilerin sayısı 33 kat artmıştır. Aynı dönemde toplam kamu görevlilerinin sayısındaki artış ise 10.6 kat olmuştur. Yani, bu dönemde kadınlar çok daha hızlı bir artış göstermişlerdir. Ancak değinilmesi gereken bir nokta, bu artışın 1976'ya kadar hem sayısal hem oransalolarak düzenli bir gelişme göstermesine karşılık, 1980'de oransal bjt düşüşün ortaya çıkması, arasında ise yine bir yükselmenin gerçekleşmesidir. Bu da arasmda doruk noktasına ulaşan ekonomiktoplumsal ve siyasal bunalımdan öncelikle kadın görevlilerin etkilenmesinin bir kanıtı sayılabilir. Türk kamu yönetiminde kadınlar en yüksek oranda özel bütçeli kuruluşlarda çalışmaktadırlar (% 39). Genel bütçeli kuruluşlarda % 25, ye:l'el yönetimlerde ise % 13.8 oranında bulunmaktadırlar. En yüksek oranda çalıştıkları özel bütçeli kuruluşlar, taşra örgütü bulunmayan, genelolarak toplumsal, kültürel ve destek nitelikli hizmetleri yürüten kuruluşlardır. Bu tür kuruluşlarda daha çok çalışmaları, kadınların çalışmasında evrensel bir özelliktir. Buna karşılık, yei~el yönetimlerdeki paylarının düşüklüğü ilgiyi çekmektedir. Bu olgu, yerel yönetim birimlerinin büyük çoğunluğunun kırsal kesimde bulunmasıyla açıklanabilir. Kırsal kesimde, kadınların gerekli öğ renim koşullarına sahip olmamalarına ek olarak, tarım dışında kadınleırm çalışmasına karşı olumsuz yargı ve değerlerin etkili oldugu söylenebilir. An.. cak 1980'den sonra düşük oranda da olsa yerel yönetimlerde kadın çalışanların payında artış eğilimi ortaya çıkmaktadır.

19 TÜRKİYE'DE KAMU GöREVLİLERİ 57 Bütçelere ilişkin olarak belirtilmesi gereken son nokta, Türk kamu yönetiminde tüm kadın görevlilerin % 72.3'ünün genel bütçeli kuruluşlarda çalışmasıdır. Kurumlararası dağılım incelendiğinde ise kamu görevlilerinin sayısal evrimi içinde kadınların belirli kurumlarda toplandıkları ve sayısal artışlarının da bu kurumlarda yoğunlaştığı görülmektedir. Bu kuruluşlar Milli Eğitim, Sağlık, Maliye Bakanlıkları, PTT Genel MüdürlÜğü ve Sosyal Sigortalar Kurumudur yılında bu beş kurum tüm kadın görevlilerin % 72.5'ini çalıştırmaktadır. Yalnızca Milli Eğitim Gençlik ve Spor Bakanlığının tüm kadın 13Xın % 43'ünü kapsaması dikkati çekmektedir. Genelolarak, en fazla kadın görevli çalıştıran bu kuruluşların kadının geleneksel rol tanımına uygun alanlarda hizmet veren kuruluşlar olduğu söylenebilir. Hizmet sinıflanna göre dağılım ise, kadın görevlilerin öncelikle genel idare ve eğitim-öğretim hizmetleri sınıflarında çalıştıklarını göstermektedi::-. Bunü. ek clarak, kadın görevli sayısı açısından üçüncü sırada yer alan sağlik hizj.j.1etleringe kadınlar sayısal üstünlüğü ellerinde bulundurmaktadli'. Genel ij.are hizmetlerinde çalışanların % 37'5i, sağlık hizmetlerinde çalışanların S-o 5:3.4'i, eğitim-öğretim hizmetlerinde çalışı:mların ise % 41'i kadındır. Yardımc hizmetler, teknik hizmetler, emniyet hizmetleri ve din hizmetleri kadmıarın kamu yönetirainde genel payla;.-ının altında temsil edildikleri alanlardır. Mülki idare hizmetleri sınıfında ise hiç kadın bulunmamaktadır. Kadın görevlilerin her hizmet sınıfı içindeki konumu incelendiğinde yönetsel hiyeraı':;i.:ıin alt düzeylerinde yoğunlaştıkları görülmektedir. Örneğin, genel idare hizmetleri sinıfında çalışan kadınların büyük çoğunluğu daktilograf ve büro memuru iken, yüksek yöneticiler arasındaki oranları yalnızca % L5'tir. Eğitim hizmetlerinde ise kadın öğretmenlerin % 58.7'si ilkokul öğıetmenidir. Kadınların sayısal üstünlüğe sahip oldukları sağlıı\. hizmetlerinde, bunların % lo'u doktor iken, ebe ve hemşirelerin oranı % 61'e ulaşmaktadır. Öte yandan kadınlar toplam doktor sayısının % 23.ı'ini oluşturmaktadırlar. Bu oran gelişmiş Batı ülkelerinde gözlenen oranın üzerindedir. Teknik hizmetler sınıfında ise kadın görevlilerin % 49.5'i mühendisi mimardır. Kadin mühendis/mimarların toplam mühendis ve mimarlar içindeki payı % 12.3'dür. Bu oran da, genelolarak, gelişmiş Batı ülkelerindeki oranın üzerindedir. Avukatlık hizmetleri için de aynı yargı geçerli olmaktadır. Eğitim açısından yapılan değerlendirme, Türk kamu yönetiminde erkek meslektaşlarıyla karşılaştırıldıklarında, kadın görevlilerin eğitim ortalamasının daha yüksek olduğunu göstermektedir. Kadın görevlilerin % 7A'ü ilkokul, % 10.1'i ortaokul ve dengi okul, % 6L.2'si lise ve dengi okul, % 2L3'ü yüksek okul mezunudur. Bu oranlar 1976 yılına oranla kadın görevlilerin eğitim düzeylerinin yükseldiğini göstermektedir. 19 Kadın görevlilerin % 82.5'i 19 Oya Çiici. liadın Sorunu 'n" Türkiye'de Kamu Görevlisi Kadınlar, TODAİE Ya ~ ını, No Ankara s. 102.

20 58 AMME İDARESİ DERGİSi ise lise ve üzerinde eğitim görmüştür. Buna karşılık, erkek kamu görevlilerinde bu oran % 62.2'dir. Buna dayanarak, erkek meslektaşlarından daha nitelikli bir kadın kesiminin kamu yönetiminde çalışma olanağı bulduğu söylenebilir. Yaş dağılımına bakıldıgında, Batı ülkelerinde gözlenen kalıptan farklı olarak, Türk kamu yönetiminde kadın görevlilerin % 55.5'inin 30 ve daha genç yaş gruplarında toplandığı, % 71'inin 34 yaşından genç olduğu görülmektedir. Kadın görevlilerin yoğunlaştıkları yaş grubu iken, 25 yaşından başlayarak düzenli bir azalma ortaya çıkmaktadır. Yaş gruplarına göre dağılım, kajın görevliler için evlilik yada çocuk nedeniyle çalışma hayatından ayrıldıktan sonra geriye dönüşün söz konusu olmadığını göstermektedir. Hizmet süreleri incelendiğinde, kadınların % 60.1'inin 10 yıldan az kıdeme sahip olduklannı ve en yoğun bulundukları hizmet süresi grubunun 0-4 yılolduğu görülmektedir. 2o Burada kadın ve erkek görevliler açısından bir farklılık ortaya çıkmaktadır. Kamu görevlilerinin üçte birine yaklaşan bir orana ulaşmalarına karşılık, kadınlar için kamu yönetiminde çalışmanın bir «kariyer» olarak görülmediği söylenebilir. Bu yargıyı, yaş ve hizmet sürelerine ilişkin dağılımlar büyük ölçüde desteklemektedir. SONUÇ Türk kamu kesiminde çalışan görevlilere ilişkin sayısal verilerin incelenmesi sonucu ortaya çıkan özellikler şöyle özetlenebilir: Türkiye'de çok yüksek olduğu düşü.nülen kamu görevlisi sayısı, nüfusla karşılaştırıldığında «çok yüksek" olmaktan uzaktır. Benzer bir biçimde, kamu görevlilerinin sayısındaki artış çok hızlı olmaktan uzaktır. Bunlara ek olarak,artış büyük ölçüde gelişmesi zorunlu toplumsal hizmet alanlarında yoğunlaşmaktadır. Hizmet sınıfları açısından da benzeri bir yargı geçerlidir. Ne var ki, tüm az gelişmiş ülkelerde gözlenen genel idare hizmetlerinin büyüklüğü olgusu Türkiye'de de görülmektedir. Ancak, genel idare hizmetlerinde çalışanlann oranında bir düşmenin başladığı da gözlenmektedir. Türk kamu yönetiminde çalışan görevlilerin kişisel nitelikleri incelendiğinde ise, eğitim düzeyi açısından genel bir yükselmenin ortaya çıkması, uzman mesleklere sahip kişilerin kamu yönetimine girişinin artması olumlu gelişmeler olarak değerlendirilebilir. Kadın görevlilerin oranının üçte bire yaklaşması da önemli bir gelişmedir. Ancak, yaş ve hizmet sürlerine ilişkin veriler hem kamu görevlilerin tümü için hem de öncelikle kadın görevliler için kamu hizmetinin bir kariyer (yaşam-uğraş) niteliği kazanmadığını kanıtlamaktadır. Veriler, kamu görevlilerinin kamu hizmetini 2J a.k., s

21 TüRKİYE'DE KAMU GÖREVliLERİ 59 sürdürme eğiliminin alınan yasal önlemlere karşın düşük olduğunu da göstermektedir. Bu özellikler çerçevesinde, Türk kamu yönetimi için ilk planda yapılması zorunlu olan şey, ulusal ekonominin olanakları çerçevesinde bir insan gücü planlamasıdır. Bu planlamanın eğitim sistemi ile bağlantılı olarak yapılması da kesin bir zorunluluktw~. Böylelikle gereken alanlarda gereken işgücünü hizmete almak olanaği gerçekleşebilecektir. Buna ek olarak, kamu yönetiminde çalışmanın çekiciliğini arttırmak ve kariyer ilkesini gerçekleştirmek için çeşitli önlemlerin alınması gerekmektedir. Sınıflandırma sistemi, ücret düzeni, hizmet içi eğitim, toplumsal nitelikli yardımların geliştirilmesi bu doğrultuda ilk üzerinde durulacak konulardır