T.C. ANKARA ÜNİVERSİTESİ SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ İŞLETME ANABİLİMDALI TÜRKİYE DE KAMU İKTİSADİ TEŞEBBÜSLERİNİN ETKİNLİK ÖLÇÜMÜ ÜZERİNE BİR UYGULAMA

Transkript

1 T.C. ANKARA ÜNİVERSİTESİ SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ İŞLETME ANABİLİMDALI TÜRKİYE DE KAMU İKTİSADİ TEŞEBBÜSLERİNİN ETKİNLİK ÖLÇÜMÜ ÜZERİNE BİR UYGULAMA Yüksek Lisans Tezi Kutlu KARACA Ankara

2 T.C. ANKARA ÜNİVERSİTESİ SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ İŞLETME ANABİLİMDALI TÜRKİYE DE KAMU İKTİSADİ TEŞEBBÜSLERİNİN ETKİNLİK ÖLÇÜMÜ ÜZERİNE BİR UYGULAMA Yüksek Lisans Tezi Kutlu KARACA Tez Danışmanı Prof. Dr. Özdemir AKMUT Ankara

3 T.C. ANKARA ÜNİVERSİTESİ SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ İŞLETME ANABİLİMDALI TÜRKİYE DE KAMU İKTİSADİ TEŞEBBÜSLERİNİN ETKİNLİK ÖLÇÜMÜ ÜZERİNE BİR UYGULAMA Tez Jürisi Üyeleri Yüksek Lisans Tezi Tez Danışmanı : Prof. Dr. Özdemir AKMUT Ad ve Soyadı İmzası Tez Sınavı Tarihi... 3

4 ÖNSÖZ Türkiye de Kamu İktisadi Teşebbüslerinin Etkinlik Ölçümü Üzerine Bir Uygulama başlıklı tezimin hazırlanmasında pek çok kişi ve kuruluşun katkıları olmuştur; Tez çalışmamın başından beri, her aşamada çalışmalarımı yönlendirerek bana yardımcı ve destek olan tez danışmanım değerli hocam Prof. Dr. Özdemir AKMUT a, tezimin gerçekleşmesindeki katkılarından dolayı teşekkürlerimi arz etmeyi büyük bir borç bilirim. Diğer yandan tez çalışmam süresince bana her konuda destek olan, önerileriyle katkı sağlayan ve doğrudan ya da dolaylı olarak yardımlarını esirgemeyen isimlerini bu sayfaya sığdıramayacağım herkese minnetlerimi sunarım. Ankara, 2003 Kutlu Karaca 4

5 GİRİŞ TÜRKİYE'DE KAMU İKTİSADİ TEŞEBBÜSLERİ Kamu İktisadi Teşebbüsleri Kavramı İşletme, Teşebbüs ve Kamu Teşebbüsü Kavramları Türkiye'de Kamu Teşebbüsleri Özel Bütçeli Devlet Teşebbüsleri Döner Sermayeli İşletmeler Yerel Yönetimlere Bağlı İşletmeler Kamu İktisadi Teşebbüsleri Türkiye'de Kamu İktisadi Teşebbüsleri KİT'lerin Kuruluş Nedenleri KİT'lerin Tarihsel Süreç İçerisindeki Gelişimi KİT'lerin Türkiye Ekonomisi İçerisindeki Yeri İstihdam Yönünden Üretim Yönünden GSMH'ye Katkı Yönünden Yatırımlar Yönünden Hazine'yle İlişkiler Yönünden KİT'lere Yapılan Hazine Ödemeleri KİT'lerin Hazine'ye Katkısı KİT'lerin Sorunları Hukuki Düzenlemelerden Kaynaklanan Sorunlar Yönetim Sorunları

6 1.5.3.İşletme ve Yatırım Sorunları İstihdama İlişkin Sorunlar Finansman Sorunları Denetimle İlgili Sorunlar ETKİNLİK KAVRAMI VE ETKİNLİK ÖLÇÜM YÖNTEMLERİ Etkinlik Kavramı ve İlgili Temel Kavramlar Etkinlik Ölçüm Yöntemleri Oran Analizi Parametrik Yöntemler Parametrik Olmayan Yöntemler Veri Zarflama Analizi Veri Zarflama Analizinin Tanımı ve Tarihçesi Veri Zarflama Analizinin Grafiksel Gösterimi Veri Zarflama Analizi Modelleri Veri Zarflama Analizi İçin Gerekli Olan Adımlar Gözlem Kümesinin Seçimi Girdi ve Çıktı Kümelerinin Seçimi Veri Zarflama Analizi ile Göreli Etkinlik Ölçümü Her Karar Birimi İçin Detay Analizi Gözlem Kümesi İçin Genel Sonuçların Değerlendirilmesi Veri Zarflama Analizinin Güçlü ve Zayıf Yönleri KAMU İKTİSADİ TEŞEBBÜSLERİNDE VERİ ZARFLAMA ANALİZİ İLE ETKİNLİK ÖLÇÜMÜ

7 3.1.Giriş Uygulamanın Amacı Uygulamanın Yöntemi Analize Dahil Edilen Girdi ve Çıktılar Verilerin Toplanması Modelin Kısıtları ve Yapılandırılması Modelin Kısıtları Modelin Yapılandırılması Elektrik Dağıtım Müesseselerinin Etkinliğinin Ölçülmesi Elektrik Dağıtım Müesseselerinin Etkinlik Değerlerinin İncelenmesi Etkinsiz Dağıtım Müesseseleri İçin Referans Gruplarının ve Hedeflerin Belirlenmesi Veri Zarflama Analizi Uygulama Sonuçlarının Değerlendirilmesi SONUÇ ÖZET SUMMARY KAYNAKÇA

8 GİRİŞ Cumhuriyetin ilk yıllarında piyasa ekonomisi modeli benimsenmiş olmasına karşın, o dönemde özel teşebbüsün yeterli sermaye birikimine sahip olamaması, yaşanan alt yapı sorunları ve nitelikli işgücünün mevcut olmayışı gibi nedenlerle bu konuda başarı sağlanamamış, çağdaş sanayici ve müteşebbis yaratma çabaları amacına ulaşamayınca, devletin kuracağı teşebbüsler aracılığıyla ekonomide aktif rol oynaması gündeme gelmiştir. Nitekim ilk modern teşebbüsler kamu girişimciliği öncülüğünde kurulmuştur. Bu açıdan KİT ler faaliyette bulundukları sektörlerde birer öncü kuruluş olarak ortaya çıkmışlar, özel sektörün kurduğu işletmelerin başta hammadde ve aramalı olmak üzere çok çeşitli ihtiyaçlarını karşılamışlardır. Diğer yandan KİT ler, işletmecilik faaliyetleri zor ve kar marjları düşük olduğu için özel sektörün girmediği alanlara girerek, bu alanlarda önemli yatırımlar gerçekleştirmişlerdir. KİT lerin ülkemizin beşeri sermayesine bir başka deyişle insan gücüne yaptığı katkılar da azımsanamayacak düzeyde olmuştur. KİT lerde çalışan ve deneyim kazanan personelin zaman içinde özel sektöre geçerek bilgi ve tecrübelerini aktarması bir yandan ülkemizin aktif insan gücünün niteliğini artırırken diğer yandan dolaylı olarak ekonomide verimlilik ve karlılık artışına ve sermaye birikimine önemli katkılar sağlamıştır. Ayrıca KİT lerin bölgesel gelişmişlik farklarının azaltılmasından, sosyal 8

9 hayata sağladığı katkılara kadar ülkemizin sosyo-kültürel yapısına pek çok olumlu etkisi olmuştur. Bugün gelinen noktada KİT ekonomisinin hacmini birkaç rakamla özetlemek mümkündür. Ülkemizde KİT sektörü, istihdam hacmi içinde %2,5 lik paya sahip olan, bir kısım sektörde tekel konumunda, bir kısmında ise hakim durumda bulunarak mal ve hizmet üreten, ülkemizin GSMH sinin %10 unu yaratan, toplam yatırımların %8 ini gerçekleştiren, ödedikleri kar payları ve vergilerle ülke ekonomisine net katkı sağlayan bir hacme sahip bulunmaktadır. Ülkemizde bu güne kadar önemli fonksiyonlar üstlenmiş olan KİT lerin zaman içinde izlenen çeşitli politikaların etkisi ile yönetimden yatırıma, istihdamdan finansmana kadar bir çok konuda çeşitli sorunları bulunmaktadır. Bu açıdan KİT lerin karşılaştığı sorunların ele alınarak performanslarının artırılmasında, girdilerin çıktılara dönüştürülme süreçlerine ilişkin etkinlik düzeylerinin ölçülmesi ve etkinsizlik kaynaklarının araştırılması önem taşımaktadır. Etkinlik kavramının çok boyutlu olması nedeniyle, etkinlik ölçüm yöntemleri de çeşitlilik arzetmektedir. Araştırmacılar tarafından sıklıkla kullanılan üç etkinlik ölçüm yöntemi, oran analizi, parametreli ölçüm yöntemleri ve parametresiz ölçüm yöntemleri olarak sıralanmaktadır. Bu yöntemlerde oran analizi, kullanılması en basit yöntem olduğu için tercih edilmekte ancak etkinliğin tüm boyutlarının analize dahil edilememesi dolayısıyla eleştirilmektedir. Parametreli etkinlik yöntemleri ise endüstri dalına ilişkin üretim fonksiyonunun ardında analitik bir formun varlığını 9

10 öngörmekte ve bu fonksiyonun parametrelerinin belirlenmesine çalışılmaktadır. Parametreli yöntemlere alternatif olarak kabul edilen parametresiz yöntemler ise kullanıcılarına önemli ölçüde esneklik sağlamaktadır. Zira parametresiz yöntemler, üretim fonksiyonunun analitik bir yapıya sahip olduğu varsayımı yapılmaksızın etkinlik ölçümünün gerçekleştirilmesini mümkün kılmakta, bir çok girdi ve çıktının bulunduğu üretim ortamlarında kolaylıkla kullanılabilmektedir. Bu çalışmanın konusunu oluşturan veri zarflama analizi de parametresiz etkinlik ölçüm yöntemleri arasında yer almaktadır. Veri Zarflama Analizi -literatürde yer aldığı adıyla Data Envelopment Analysis- doğrusal programlamanın özel bir uygulama şekli olarak aynı amaç ve hedeflere sahip karar birimlerinin göreli olarak etkinliğini ölçmek için tasarlanmış parametresiz bir yöntemdir. Organizasyonların çoğunda, birden çok girdi kullanılırken, benzer şekilde çok çeşitli çıktı ölçüleri de bulunmaktadır. İşletme yöneticileri için, çoklu girdi-çıktı ortamında, girdilerin çıktılara dönüştürülmesi süreci itibariyle hangi birimlerin etkinliğinin düşük olduğunu tespit etmek oldukça güç bir durumdur. Bu açıdan veri zarflama analizi, göreli etkinlik karşılaştırmasında önemli bir araç olmaktadır. Veri zarflama analizi ilk olarak Farrell ın ortaya koyduğu sınır üretim fonksiyonu kavramından hareketle, Charnes, Cooper ve Rhodes tarafından geliştirilmiş ve yöntemin ilk uygulamalarında girdi ve çıktıları için piyasa fiyatları 10

11 bulunmayan kamu kuruluşlarının performanslarının ölçülmesi amaçlanmıştır. Veri zarflama analizi, aynı girdileri kullanarak aynı çıktıları üreten birbirine benzer üretim birimlerinin etkinliğini değerlendirmek üzere kullanılmaktadır. Analiz, her bir karar birimini en iyi karar birimleriyle karşılaştırmakta, en iyiyi temsi eden kuramsal etkinlik sınırı nı oluşturmada da doğrusal programlamadan yararlanmaktadır. Sanal karar birimi veya bileşik (composite) karar birimi olarak da adlandırılan kuramsal birime ait girdi ve çıktılar, referans grubundaki tüm girdi ve çıktıların ağırlıklı ortalamaları ile hesaplanmakta ve kuramsal birimin girdilerinin (çıktılarının) incelenen birimden daha düşük (yüksek) olması durumunda incelenen birimin etkin olmadığı sonucuna ulaşılmaktadır. Yöntemin temelinde de yatan, incelenen her bir karar birimi için en iyi kuramsal birimi belirleyebilmektir. Veri zarflama analizi, bugüne kadar özellikle son 10 yılda daha da ağırlıklı olarak sağlık sektörü, eğitim hizmetleri, bankacılık, imalat sektörü, fast food restoranlar, toptancılar gibi çok çeşitli alanlarda göreli etkinlik ölçümü yapmak üzere kullanılmıştır. Ülkemizde ise uygulamalar daha çok sağlık ve bankacılık sektörü ile sınırlı kalmıştır. Ancak son dönemde yöntemin teorik alt yapısına ve uygulamalarına ilişkin birçok makale ve çalışmanın ülkemizde de yayımlanmış olmasının yanısıra yöntemin kolayca uygulanabilmesini sağlayan paket programların mevcut olması da, ülkemizde yönteme olan ilginin artmasına ve bir çok alanda yaygın olarak kullanılmasına katkı sağlayacaktır. Bu tez çalışmasının amacı, ileriye yönelik olarak alınacak performans artırıcı 11

12 kararlara dayanak teşkil etmek üzere kamu iktisadi teşebbüslerinden biri üzerinde veri zarflama analizini kullanarak etkinlik ölçümünün gerçekleştirilmesi ve bu yolla etkinsizlik kaynaklarının analiz edilmesidir. Anılan amaç doğrultusunda, tez çalışmasının birinci bölümünde, öncelikle işletme, teşebbüs ve kamu teşebbüsü kavramları kısaca açıklanmış, daha sonra Türkiye deki kamu iktisadi teşebbüslerinin kuruluş nedenleri, tarihsel süreç içindeki gelişimi, ekonomi içindeki yeri ve sorunları işlenmiştir. İkinci bölümde etkinlik kavramı ve ilgili kavramlar açıklandıktan sonra etkinlik ölçüm yöntemlerine kısaca değinilmiş ve bu yöntemlerden biri olan veri zarflama analizi yönteminden bahsedilmiştir. Üçüncü bölümde ise veri zarflama analizinin teorik temelleri ışığında, analiz için geliştirilmiş WinDEAP paket programı kullanılarak Türkiye Elektrik Dağıtım A.Ş. (TEDAŞ) ye bağlı 64 elektrik dağıtım müessesesinin göreli etkinlik ölçümü gerçekleştirilmiş ve analiz sonunda ulaşılan sonuçlar yorumlanmıştır. 12

13 1. TÜRKİYE DE KAMU İKTİSADİ TEŞEBBÜSLERİ Türkiye de Osmanlı İmparatorluğu ndan devralınan kuruluşlarla başlayan devlet işletmeciliği, Cumhuriyetin ilk yıllarında özel sektörün sanayileşme atılımını gerçekleştirecek birikime sahip olmaması nedeniyle büyük önem kazanmış, 1930 lu yıllarla birlikte devletçi sanayileşme politikası doğrultusunda devlet, kamu işletmeciliğine ağırlık vermek durumunda kalmıştır. Sümerbank ve Etibank ile başlayan temel sanayilerin kamu teşebbüsleri aracılığıyla kurulması sürecini, zaman içinde ekonomik ve sosyal gerekçelerle bir çok kamu iktisadi teşebbüsünün kurulması izlemiştir. KİT ler üstlendikleri fonksiyonlar dolayısıyla devletin ekonomiye yön vermesinin bir aracı olarak görülmüşler, bir yandan temel mal ve hizmetlerin üretimini sağlayarak geniş halk kitlelerinin ihtiyaçlarını karşılamışlar, diğer yandan izledikleri yatırım, üretim, istihdam ve fiyat politikalarıyla özel sektörün gelişmesine ve ekonomide sermaye birikiminin sağlanmasına katkı sağlamışlardır. Kuruldukları yıllardan 1980 lere kadar geçen süreçte teşebbüslerin, kendilerine yüklenen görevlere paralel olarak, ekonomi içindeki ağırlığı sürekli artış göstermiştir sonrası dönemde, devletin ekonomi içindeki payının azaltılarak piyasa kurallarının ekonomide egemen kılınmasını amaçlayan politikaların benimsenmesi sonucunda, kamu iktisadi teşebbüslerinin özel sektöre devri bir başka deyişle özelleştirilmesi için bir dizi çalışma ve yasal düzenleme yapılmış, bu 13

14 düzenlemelere paralel olarak özelleştirme uygulamaları gerçekleştirilmiştir. Bu özelleştirme uygulamalarına rağmen, günümüzde KİT sistemi, tarım, sanayi ve hizmetler sektöründe faaliyet gösteren; ortalama 500 bin kişiyi istihdam eden; toplam yatırımların yaklaşık %8 ini gerçekleştiren; üretimi ile GSMH nin %10,3 ünü yaratan; kâr payı ve vergilerle Hazine ye önemli tutarda katkı sağlayan bir hacme sahip bulunmaktadır Kamu İktisadi Teşebbüsü Kavramı Kamu iktisadi teşebbüsü kavramı, temelde teşebbüs ve kamu teşebbüsü alt kavramlarına dayandığından, öncelikle bu kavramlara açıklık getirilmesi gerekmektedir İşletme, Teşebbüs ve Kamu Teşebbüsü Kavramları Tarihi gelişim süreci içinde üretim ve tüketim faaliyetlerinin temelini kapalı aile ekonomisi içinde gerçekleştirilen faaliyetler oluşturmuştur. Bu faaliyetler, özellikle aile içi ihtiyaçların karşılanması amacıyla gerçekleştirilmiştir. Ancak zamanla insan ihtiyaçlarının miktar ve çeşit olarak artış göstermesi değişimi bir başka deyişle değiş-tokuş ekonomisini ortaya çıkarmış, bunun sonucu olarak da yalnız bireysel ihtiyaçların değil bunun yanı sıra başkalarının ihtiyaçlarının da karşılanması için üretimin artırılması gerekmiştir. En basit haliyle işletme olarak ifade edilebilecek ekonomik birimler, kapalı ekonomilerden değişimin yaşandığı açık ekonomilere geçişin doğal sonucu olarak ortaya çıkmışlar ve yaygınlaşmışlardır. 14

15 Sahip oldukları nitelikler ve yerine getirdikleri fonksiyonlar göz önüne alınarak geniş anlamıyla işletmeler, başkalarının ihtiyaçlarını karşılamak üzere iktisadi mal veya hizmet üreten ekonomik birimler olarak tanımlanabilir. 1 Bu tanımda bir işletmeyi oluşturan unsurlar şöyle sıralanabilir; i. Başkalarının ihtiyaçlarını karşılamaya yönelik faaliyette bulunma. ii. İktisadi (kıt veya sınırlı) mal ve hizmet üretme, ekonomik bir değer yaratma. iii. Faaliyetlerini ekonomiklik prensibine uygun olarak gerçekleştirme. Teşebbüs kavramı ise kâr veya diğer biçimlerde yarar sağlamak amacıyla bedel karşılığında satmak üzere mal ve hizmet üretmek veya fonlar sağlamak için kurulan, hukuki ve mali kişiliğe sahip, devamlı nitelikteki bir örgüt olarak tanımlanabilir. 2 Bu tanıma göre teşebbüsün belirleyici unsurları şunlardır; i. Teşebbüsün amacı kâr veya diğer biçimlerde yarar (prestij edinme, kamu yararına hizmet vs.) sağlamaktır. ii. Teşebbüs üretim unsurlarını biraraya getirerek, mal ve hizmet üretir, fon toplar ve bunları bir bedel karşılığı satar. iii. Teşebbüs, sahiplerinin kişiliğinden ayrı bir hukuki kişiliğe sahip 1 İ. Mucuk; Modern İşletmecilik, Türkmen Kitabevi, İstanbul, 2000, s S. Baklacıoğlu; Kamu İktisadi Teşebbüsleri, A.Ü. Hukuk Fakültesi Yayını, Ankara, 1976, s

16 olarak faaliyetlerini yürütür, haklara sahip olur ve yükümlülük altına girer. iv. Teşebbüsün mali özerkliği söz konusudur, kendisine ait varlıkları ve bunları finanse ettiği kaynakları vardır. v. Teşebbüs, maddi ve beşeri unsurları bir araya getirerek ortaya bir ürün çıkaran örgütsel yapıdır. Bu yapının devamlılığı esastır. İşletme ve teşebbüs kavramları, genellikle eşanlamlı olarak kullanılmakla birlikte, işletme kavramı esas itibariyle maddi akımın diğer bir deyişle tedarik, üretim ve pazarlama faaliyetlerinin gerçekleştirildiği birimi nitelendirirken, teşebbüs kavramı, işletmeyi de içine alan, onun gerçekleştirdiği fonksiyonlar yanında mali, hukuki ve yönetsel özerkliğe sahip üst yapıları ifade etmektedir. Bu bakış açısıyla, işletmeler, fonksiyonları (tedarik-üretim-pazarlama) itibariyle teknik birimlerken, teşebbüsler, işletmelere kıyasla daha kapsamlı ekonomik birimlerdir. 3 Teşebbüsün sahip olduğu varlıkların kim tarafından finanse edildiği, o teşebbüsün niteliğini (kamu-özel) de ortaya koymaktadır. Kamu teşebbüslerinde devletin payı sermaye yapısı itibariyle daha ağır basmakta ve bu teşebbüslerin yönetimine hakimiyet de esas olarak sermaye sahipliği yoluyla sağlanmaktadır. Ancak sermayesi bulunmayan kamu teşebbüsleri olabileceği gibi, kanunla veya kanunun verdiği yetkiye dayanarak Devlet veya diğer kamu kuruluşları, sermayede pay sahibi bulunmadıkları veya payları yarıdan az olduğu halde bazı teşebbüslerin yönetimine hakim olabilmektedirler. 3 T. Müftüoğlu; İşletme İktisadı, Turhan Kitabevi, Ankara, 1994, s

17 Bu hususlar göz önüne alınarak, kamu teşebbüsü, sermayesinin tamamına veya yarısından fazlasına sahip olarak ya da diğer yollarla, Devletin, diğer kamu tüzel kişilerinin veya devletle anılan tüzelkişilerin yönetimine, yönetim organları vasıtasıyla hakim olduğu teşebbüs olarak tanımlanabilir. 4 Kamu teşebbüslerinin başlıca özellikleri şunlardır; 5 i. Kanunla ya da kanunun verdiği yetkiye dayanarak kurulurlar. ii. iii. iv. Tüzel kişiliğe sahiptirler. Mali ve yönetsel açıdan özerktirler. Devlet bütçesi dışında yönetilirler ve devlet işlemleri için öngörülen usul ve esaslara tabi değildirler. v. Kanunlarla saklı tutulan konular dışında özel hukuk hükümlerine tabidirler. vi. Sermayelerindeki kamu payı dolayısıyla genellikle halkın temsil organı olan Parlamento tarafından özel usullerle denetlenirler. vii. Tek amaçları kâr etmek değildir, bunun yanısıra kamu hizmeti gerçekleştirmek, sosyal fayda yaratmak vb. amaçlarla da faaliyette bulunurlar. 4 O. Alpugan; İşletme Bilimine Giriş, Per Yayınları, İzmir, 1998,s S. Baklacıoğlu; 1976, s

18 Türkiye de Kamu Teşebbüsleri Ülkemizde devletin sahip olduğu teşebbüslerin resmi bir sınıflandırması bulunmamakta, bunların birbirinden farklı hukuki yapılar altında faaliyetlerini yürüttüğü bilinmektedir. Bu teşebbüsler, devletin tamamen veya kısmen girişimcilik görevini yerine getirdiği teşebbüslerdir. 6 Farklı ölçütler temel alınmak suretiyle yapılabilecek çeşitli sınıflandırmalar göz önüne alınarak, Türkiye deki kamu teşebbüsleri, a. Özel Bütçeli Devlet Teşebbüsleri b. Döner Sermayeli İşletmeler c. Yerel Yönetimlere Bağlı İşletmeler d. Kamu İktisadi Teşebbüsleri olmak üzere dört ana grup altında incelenebilir Özel Bütçeli Devlet Teşebbüsleri Özel kanunlarla kurulan bu kuruluşlar, tüzel kişiliğe sahiptirler ve çalışmalarını özerk şekilde yürütürler. Bu kuruluşların yönetimi kendi organları eliyle gerçekleştirilirken, denetimi kuruluş kanunlarında belirtilen özel usullere göre yapılır. Bu grupta yer alan işletmelere örnek olarak Maden Tetkik ve Arama Enstitüsü, Elektrik İşleri Etüd İdaresi ve Milli Piyango İdaresi 6 A. Ceylan, M. Vergiliel; Türkiye de Kamu İktisadi Teşebbüsleri ve Özelleştirme,U.Ü. Güçlendirme Vakfı Yayını, Bursa, 1989, s O. Alpugan; 1998, s

19 verilebilir Döner Sermayeli İşletmeler Döner sermayeli işletmeler, genel ve katma bütçeli kuruluşların kamu hizmetlerini yerine getirirken, ticari, sınai, kültürel, tarımsal veya mesleki nitelikteki çeşitli hizmetleri yapabilmek için kurdukları özel işletme niteliğindeki ekonomik birimlerdir. 8 Bu işletmelere, faaliyetlerini yürütmeleri için yapısı içinde bulundukları genel ve katma bütçeli kuruluşlar tarafından nakit, mamul, yarı mamul, hammadde gibi unsurların yanısıra özel işletmelerin döner sermayesinden farklı olarak taşınmaz mal, demirbaş, sabit sermaye unsurları da tahsis edilmektedir. Döner sermayeli işletmeler, devletin temel hizmetleri yapılırken, bir ihtiyaç olarak ortaya çıkan ticari ve sınai hizmetlerin de bir yan faaliyet olarak yürütülmesi amacının yanı sıra genel ve katma bütçeli kuruluşlara kamu yönetimi ilkeleri açısından belirli konularda esneklik getirme amacına yönelik olarak kurulmuşlardır. 9 Bu işletmeleri nitelendiren döner sermaye deyimi, işletmecilik alanında kullanılan çalışma sermayesi kavramı ile eş anlamlı değildir. Burada kullanılan döner sermaye terimi, bağlı oldukları genel veya katma bütçeli 8 G. Çoşkun; Devlet Bütçesi, Turhan Kitabevi, Ankara, 1997, s G. Çoşkun; a.g.k., s

20 kuruluşların yapısı içinde yer alan, genel mali yönetim usulleri dışında tutulan, kendilerine özel yönetim esasları bulunan, ticari ve sınai mal ve hizmet üreterek bunları kâr amacıyla satan işletmeleri nitelendirmektedir. Döner sermayeli işletmelerin tüzel kişilikleri bulunmadığı için bu işletmeler bağlı oldukları genel ya da katma bütçeli kuruluşun yapısı ve tüzel kişiliği altında faaliyette bulunurlar. Genel bütçeli kuruluşlar altında faaliyet gösteren döner sermaye işletmelerine Başbakanlık Basımevi, katma bütçeli kuruluşlar altında faaliyet gösteren işletmelere de üniversite döner sermayeleri örnek olarak gösterilebilir Yerel Yönetimlere Bağlı İşletmeler Yerel yönetimler, kendilerine yasalarla verilmiş görevleri yerine getirebilmek için gerektiğinde işletmecilik yapmak durumundadırlar. Bu işletmelerden bazıları, gerçek anlamda kamu hizmeti gören işletmeler olabileceği gibi kâr amacı ön planda olan işletmeler de bulunabilir. 10 Kamusal hizmetler ile kamu yararı ağır basan iktisadi mal ve hizmet üretimini ve dağıtımını gerçekleştirmek üzere belediyeler, il özel idareleri, köy tüzel kişiliği ve diğer yerel yönetim birimleri tarafından kurulup işletilen işletmeler, yerel yönetimlere bağlı işletmeler olarak adlandırılmaktadır. Bu işletmeler çoğunlukla tüzel kişiliğe sahip olmadıkları için bağlı bulundukları yerel yönetim biriminin tüzel kişiliği altında faaliyetlerini sürdürmektedir. Belediyelerin su, 10 R. Keleş; Yerinden Yönetim ve Siyaset, Cem Yayınevi, İstanbul, 1994, s

21 doğalgaz ve toplu taşımacılık için kurdukları işletmeler, bu tür işletmelerin örneklerini oluşturmaktadır Kamu İktisadi Teşebbüsleri Ülkemizde sermayesinin tamamı devlete ait olan, iktisadi alanda ticari esaslara göre faaliyet göstermek ya da tekel niteliğindeki mal ve hizmetleri kamu yararı gözeterek üretmek ve pazarlamak üzere kurulan, Türkiye Büyük Millet Meclisi nin denetimine tabi olan kamu teşebbüslerine Kamu İktisadi Teşebbüsü adı verilmektedir Türkiye de Kamu İktisadi Teşebbüsleri Tarihsel süreç içinde ekonomik ve sosyal hayatta yaşanan değişimler, toplumun refah düzeyinin yükseltilmesine yönelik faaliyetlerin ortaya çıkıp önem kazanmasına neden olmuş, bu durum ise devletleri egemenlik vasıflarının kendilerine yüklediği görevlerin dışında başka birtakım fonksiyonları da yerine getirmeye yöneltmiştir. Bu değişimin bir sonucu olarak devletler, ulusal güvenliğin sağlanması, adalet dağıtılması gibi devletin klasik fonksiyonları yanında üstlenilen bu yeni görevleri yerine getirebilmek için adeta bir müteşebbis gibi davranmışlar, kurdukları işletmeler aracılığıyla ekonomik ve 21

22 mali hayatta yer almışlardır. 11 Ülkemizde de benzeri gelişmeler sonucunda siyasal, sosyal ve ekonomik nedenlerle bir çok kamu iktisadi teşebbüsü kurulmuştur. Bu teşebbüsler, esas itibariyle devletin müteşebbislik vasfı ile iktisadi hayatta yer almasının bir aracı konumunda bulunan iktisadi işletmeler olarak karşımıza çıkmaktadır. Kamu iktisadi teşebbüsleri deyimi ile ifade edilmek istenen kavramın açıklanması, bu teşebbüslerin fonksiyonlarının anlaşılması bakımından önem taşımaktadır. Kamu iktisadi teşebbüslerine ilişkin çeşitli kaynaklarda bir dizi tanıma rastlamak mümkündür. Bu tanımlamalarda, farklı sözel ifadelerle olmak üzere temelde, kamusal kaynakları kullanarak iktisadi faaliyette bulunan devlet işletmeleri ifade edilmektedir. Kamu iktisadi teşebbüslerine ilişkin yapılan bir tanım, ekonomik faaliyette bulunmak üzere devlet ya da diğer bir kamu kuruluşu tarafından kendilerince veya ortaklık yoluyla oluşturulan, sermayesinin tamamı veya çoğunluğu devlet veya diğer kamu kuruluşlarına ait bulunan, doğrudan doğruya veya dolaylı olarak devlet tarafından denetlenen ve ürettikleri mal veya hizmetlerden yararlanabilmek için karşılık ödenmesi gereken ekonomik 11 T. Altınok; Kamu İktisadi Teşekkülleri Sorunları ve Çözüm Yolları, Başbakanlık Basımevi, Ankara, 1982, s

23 işletmelerdir. şeklindedir. 12 Diğer bir tanım ise bir kuruluş statüsüne göre kamuca kurulan, pazarlanabilen yani kişisel mal ya da hizmet üreten, ya mülkiyetinin ve/veya denetiminin yeterince devlet elinde olması nedeniyle, yönetim kurullarının hükümetçe atandığı, cari maliyetlerini finanse eden gelirlerinin çoğunu hazineden elde etmeyen teşebbüsler olarak karşımıza çıkmaktadır. 13 Kamu iktisadi teşebbüsleri üzerine sistematik araştırmalar yapan Avrupa KİT Merkezi (CEEP) ise KİT leri mal ve hizmet üretmek üzere kurulmuş olan, mali olanaklarının yarıdan fazlası merkezi veya yerel kamu idareleri tarafından sağlanan veya işletme sonuçlarından bu idarelerin sorumlu bulunduğu ve bunlar tarafından denetlenen girişimlerdir. şeklinde tanımlamaktadır. 14 Kamu teşebbüsleri deyimi ile genelde merkezi devlet örgütünün sorumluluğu altındaki girişimler kastedilmektedir. Bu konudaki yaygın görüş, yerel kamu otoritelerinin sorumluğu altındaki girişimlerin KİT kapsamı dışında tutulması yönünde olmakla birlikte, Avrupa KİT Merkezi nin tanımında bu girişimlerin de KİT kapsamına dahil edildiği dolayısıyla her türlü kamu otoritesinin sorumluluğu altında bulunan girişimlerin KİT tanımı içinde 12 R. Karluk; Türkiye de Kamu İktisadi Teşebbüsleri ve Özelleştirme, Esbank Yayınları, İstanbul, 1994, s G. Akalın; KİT Ekonomisi, Esbank Yayınları, Ankara, 1990, s M. Aysan, S. Özmen; Türkiye de ve Dünyada Kamu İktisadi Teşebbüsleri, Kardeşler Basımevi, İstanbul, 1981, s

24 yer aldığı dikkat çekmektedir. 15 KİT lere ilişkin yapılan tanımlamalarda yer alan hususlar göz önüne alınarak, kamu iktisadi teşebbüslerinin belirleyici unsurları şu şekilde sıralanabilir; i. Kanunla ya da kanunun verdiği yetkiye dayanarak kurulması, ii. iii. iv. Tüzel kişiliğe sahip bulunması, Sermaye yapısı itibariyle kamu payının ağırlıklı olması, Kendi organları eliyle yönetilmesi, yönetsel özerkliğe sahip olması, v. Mali açıdan özerk olması, ayrı malvarlığının bulunması, haklara ve borçlara sahip olabilmesi, vi. vii. viii. Devlet bütçesi dışında yönetilmesi, Özel hukuk hükümlerine tabi olması, İktisadi mal ve hizmet üretmesi, bunları kâr ya da diğer amaçlarla pazarlaması, ix. Denetimlerinin Parlamento tarafından yapılması. Türkiye de KİT lere ilişkin zaman içinde farklı tanımlamalar yapılmıştır. Kamu iktisadi teşebbüsleri kavramını bir sistem dahilinde düzenlemek amacıyla ilk yasal düzenleme tarih ve 3460 sayılı Sermayesinin Tamamı Devlet Tarafından Verilmek Suretiyle Kurulan İktisadi Teşebbüslerin Teşkilatıyla İdare ve Murakabeleri Hakkındaki Kanun ile 15 M. Aysan, S. Özmen; a.g.k., s

25 yapılmıştır. Kanun, KİT leri tek bir yönetim ve denetim sistemi içinde toplamayı amaçlamış; kamu teşebbüslerini, İktisadi Devlet Teşekkülü (İDT) ve müesseseden oluşan bir bütün olarak yapılandırmıştır. 16 Buna göre, sermayesinin tamamı devlete ait olan teşekküller, İDT olarak tanımlanmış; bu teşekküllerin, özel hukuk hükümlerine tabi, tüzel kişiliğe ve özel kanunlarına göre mali ve idari özerkliğe sahip, sorumlulukları sermaye ile sınırlı üst kuruluşlar olması öngörülmüştür. 17 Teşekküllerin yönetim organları, Genel Müdürlük ve İdare Meclisi olarak düzenlenmiştir. Kanun da teşekküllere bağlı olarak faaliyet gösteren, tüzel kişiliği haiz, sorumlulukları sermaye ile sınırlı üretim birimleri ise müessese olarak adlandırılmıştır. Kamu iktisadi teşebbüslerinin denetiminin aynı kanunla kurulan Başbakanlık Umumi Murakabe Heyeti tarafından yapılması öngörülmüştür lardan sonra başlayan planlı dönemle birlikte iktisadi devlet teşekkülleri sistemi yeniden şekillendirilmek istenmiş, bu amaçla 3460 sayılı kanunun belirlediği sisteme 23 sayılı geçici kanunla değişiklikler getirilmiştir sayılı geçici kanunla, İDT lerin yönetim organı olan idare meclisleri verimsiz çalıştıkları gerekçesiyle kaldırılmış; teşekküllerin denetimini gerçekleştiren Umumi Murakabe Heyeti nin yerini Yüksek Murakabe Heyeti almış, bu kurul 16 G. Çoşkun; 1997, s Organizasyon ve Halkla İlişkiler Merkezi (ORHİM); 233 Sayılı Kamu İktisadi Teşebbüsleri Hakkındaki Kanun Hükmünde Uygulaması ve KİT leri Özelleştirme Çabalarından Beklenenler, ORHİM Yayınları, İstanbul, 1986, s R. Karluk; 1994, s

26 da Yasama Organına bağlanmıştır. 19 Söz konusu geçici kanunun getirdiği sistem, 440 ve 468 sayılı yasaların, 1964 yılında yürürlüğe girmesiyle uygulamadan kalkmıştır. Kamu iktisadi teşebbüsleri deyimi, mevzuatta ilk kez 1961 Anayasası nda yer almış, Anayasa da kamu iktisadi teşebbüslerinin tanımı yapılmamış olmakla birlikte Anayasa nın 127 nci maddesinde Kamu iktisadi teşebbüslerinin Türkiye Büyük Millet Meclisi nce denetlenmesi kanunla düzenlenir hükmü yer almıştır sayılı Kanun, kamu iktisadi teşebbüsleri sistemine giren kuruluşları, teşekküller, müesseseler ve iştirakler olarak belirlemiş; sermayelerinin yarısından fazlası tek başına veya birlikte Devlete (genel ve katma bütçeli idarelere) ve iktisadi devlet teşekküllerine ait olup, iktisadi alanda ticari esaslara göre faaliyet göstermek üzere kurulan ve kuruluş kanunlarında bu kanuna (440 sayılı Kanun) tabi olacakları belirtilen teşebbüsleri, İDT olarak tanımlamıştır. Kanunun amacının, bu teşebbüslerin ekonominin kurallarına ve ekonomik gereklere uygun olarak yönetilmelerini, kârlılık ve verimlilik anlayışı içinde çalışmak ve sermaye birikimine yardım etmek suretiyle daha fazla yatırım kaynağı yaratmalarını ve bu amaca ulaşmak için denetlenmelerini sağlamak olduğu belirtilmiştir. 19 ORHİM; 1986, s T.C. Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu; 1999 Yılı KİT Genel Raporu, Ankara, 2001, s

27 468 sayılı Kanun ise 1961 Anayasası nın 127 nci maddesinde yer alan KİT lerin TBMM ce denetlenmesinin kanunla düzenleneceği hükmü gereğince bu denetimin esaslarının belirlenmesi amacıyla çıkartılmıştır. Bu yasada, Anayasa da yer alan KİT kavramı çok geniş şekilde ele alınarak, denetim açısından tanımı ödenmiş sermayesinin yarısından fazlası kamu tüzel kişilerince sağlanmış olan kurumlar ile bu kurumların ödenmiş sermayesinin yarısından fazlasını sağlamış oldukları diğer kurumlar ve yukarıda sayılanlardan olmamakla beraber, kendilerine bazı kamu yetki ve görevleri verilmiş olup, esas nitelikleri bu kamu hizmetlerini yürütmek olan, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarından olmayan, özel yasalara tabi kurumlar ve İller Bankası şeklinde yapılmıştır. Bu tanımlamada, biri yasa ile belirleme, diğeri sermaye ölçütü olmak üzere iki ayrı ölçüt kullanılmıştır Kasım 1982 tarihinde kabul edilerek yürürlüğe giren 1982 Anayasası nın Kamu İktisadi Teşebbüslerinin Denetimi başlığı altında yer alan 165 inci maddesinde sermayesinin yarısından fazlası doğrudan doğruya veya dolaylı olarak devlete ait olan kamu kuruluş ve ortaklıklarının TBMM ce denetlenmesi kanunla düzenlenir hükmü yer almış ve KİT lere ilişkin dolaylı bir tanım yapılmıştır. 440 ve 468 sayılı Kanunlar, 1980 li yıllara kadar uygulamada kaldıktan sonra Kamu İktisadi Teşebbüslerinin yeniden düzenlemek amacıyla girişilen 21 Ş. Gözübüyük; Yönetim Hukuku, Turhan Kitabevi, Ankara, 2000, s

28 çalışmalar sonucunda 1983 yılında 60 sayılı Kanun Hükmünde Kararname çıkarılmış ve bu kararname aynı yıl içinde 2929 sayılı Kanun şekline dönüştürülmüştür sayılı Kanun, KİT leri, iktisadi devlet teşekkülleri ve kamu iktisadi kuruluşları olmak üzere ikili bir yapıya ayırmış; iktisadi devlet teşekküllerini, iktisadi alanda ticari esaslara göre faaliyet gösteren; kamu iktisadi kuruluşlarını ise tekel niteliğindeki mal ve hizmet üretip pazarlayan, bu vasıfları dolayısıyla kamu hizmeti nitelikleri ağır basan kuruluşlar olarak nitelendirmiştir. 22 Kanunda teşekkül-kuruluş şeklinde ikili yapı öngörülmüş olmasına rağmen, bu iki birimin nitelikleri ( tüzel kişilik, özel hukuk hükümlerine tabi olma, sermaye ile sınırlı sorumluluk vb.) açısından bir ayrıştırmaya gidilmemiş, yönetim organları, oluşumu, görev ve yetkileri vb. hususlar aynı esaslara bağlanmıştır sayılı Kanun, 1984 yılında çıkarılan 233 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile yürürlükten kaldırılmış, günümüzde de halen yürürlükte bulunan bu KHK nın getirdiği KİT sistemi benimsenmiştir. 233 sayılı KHK da KİT ler, iktisadi devlet teşekkülü ve kamu iktisadi kuruluşu olarak ikili bir ayrıma tabi tutulmuş, KİT kavramının teşekkül ve kuruluş un ortak adı olduğu ifade edilmiştir. Kararnamede iktisadi devlet teşekkülü sermayesinin tamamı devlete ait, iktisadi alanda ticari esaslara göre faaliyet göstermek üzere kurulan kamu iktisadi teşebbüsü olarak, kamu iktisadi kuruluşu ise sermayesinin tamamı devlete ait olan ve tekel niteliğindeki mallar ile temel mal ve hizmet üretmek ve pazarlamak üzere kurulan, kamu hizmeti niteliği ağır 22 G. Çoşkun; 1997, s

29 basan kamu iktisadi teşebbüsü olarak tanımlanmıştır. 23 Kararname ayrıca teşebbüslere bağlı olarak faaliyet gösteren müessese, bağlı ortaklık, iştirak ve işletme tanımlarına da yer vermiştir. Kararnamenin belirlediği esaslar çerçevesinde KİT lerin devlet yapısı içindeki yeri aşağıdaki şemada gösterilmiştir. Başbakanlık Y.D.K. İlgili Bakanlık Kamu İktisadi Teşebbüsü İştirak Müessese Bağlı Ortaklık İştirak İşletme İşletme İşletme Şekil.1. KİT lerin Devlet Yapısı İçindeki Yeri 233 sayılı KHK da yer alan Kamu İktisadi Kuruluşu (KİK) tanımı, 1994 yılında çıkarılan 4046 sayılı Özelleştirme Kanunu ile sermayesinin tamamı devlete ait olup, tekel niteliğindeki mal ve hizmetleri kamu yararı gözeterek üretmek ve pazarlamak üzere kurulan ve gördüğü bu kamu hizmeti dolayısıyla tarih ve sayılı Resmi Gazete de yayımlanan 233 Sayılı Kanun Hükmünde Kararname. 29

30 ürettiği mal ve hizmetler imtiyaz sayılan kamu iktisadi teşebbüsü olarak değiştirilmiştir. 24 Bu tanımlamada, önceki tanımdan farklı olarak kuruluş un faaliyetlerinde kamu yararı gözetmesi gereği ön plana çıkarılarak, ürettiği mal ve hizmetin bu nedenle imtiyaz sayılacağı vurgulanmıştır tarihinde çıkarılan 3346 sayılı Kanun, esas itibariyle KİT ler ile fonların TBMM ce denetlenmesi esaslarını düzenlemekle birlikte kanunda denetimin kapsamı açısından KİT lere ilişkin dolaylı bir tanıma da yer verilmiştir. 233 sayılı KHK nın getirdiği KİT sistemi, günümüzde de geçerliliğini sürdürdüğünden, KİT lerin fonksiyonlarının anlaşılması bakımından kararnamenin getirdiği esasların daha ayrıntılı incelenmesi gerekmektedir. Kararnamede yer alan esaslar gözönüne alındığında, kamu iktisadi teşebbüsleri; i. Sermayesinin tamamı devlete ait olan, ii. iii. Bakanlar Kurulu Kararı ile kurulan, İktisadi alanda ticari esaslar göre faaliyette bulunan veya tekel niteliğindeki mal ve hizmetleri kamu yararı gözeterek üretmek ve pazarlamak üzere kurulan ve gördüğü bu kamu hizmeti dolayısıyla ürettiği mal ve hizmetler imtiyaz sayılan, iv. Saklı tutulan hususlar dışında özel hukuk hükümlerine tabi, tarih ve sayılı Resmi Gazete de yayımlanan 4046 Sayılı Kanun. 30

31 v. Tüzel kişiliğe sahip, vi. vii. Sorumlulukları sermayeleri ile sınırlı tutulan, Muhasebe-i Umumiye ve Devlet İhale Kanunu na ve Sayıştay denetimine tabi olmayan, viii. İktisadi faaliyetlerini kendilerine bağlı ve tüzelkişilikleri olan müesseseler ve bağlı ortaklıklar aracılığıyla yürüten, ix. Kuruluş amaçları dışında faaliyette bulunamayan, x. Malları ve her çeşit mevcutları aleyhine işlenen suçlar Devlet malı aleyhine işlenmiş sayılan, iktisadi devlet teşekkülleri ile kamu iktisadi kuruluşlarının ortak adı olarak ifade edilmektedir. 25 Kararnamede müesseseler, sermayesinin tamamı bir iktisadi devlet teşekkülüne veya kamu iktisadi kuruluşuna ait olup, ona bağlı işletme veya işletmeler topluluğu olarak tanımlanmıştır. Müesseseler, özel hukuk hükümlerine tabi, tüzel kişiliğe sahip, sorumlulukları sermayeleri ile sınırlı kuruluşlar olup, teşebbüs yönetim kurulunun kararı ile kurulmakta, Muhasebei Umumiye Kanunu, Devlet İhale Kanunu ve Sayıştay ın denetimine tabi olmamaktadır. Yönetim komitesi, müessesenin karar organını, müessese müdürü de yürütme organını oluşturmaktadır tarih ve sayılı Resmi Gazete de yayımlanan 233 Sayılı Kanun Hükmünde Kararname. 31

32 Kararnameye göre bağlı ortaklıklar, sermayesinin yüzde ellisinden fazlası iktisadi devlet teşekkülüne veya kamu iktisadi kuruluşuna ait olan işletme veya işletmeler topluluğundan oluşan anonim şirketler dir. Bağlı ortaklıkların örgütlenme biçimi açısından teşebbüsler model alınmış ve yönetim kurulu ile genel müdürden oluşan yönetim yapısı öngörülmüştür. Kamu iktisadi teşebbüslerinin veya bağlı ortaklıklarının, sermayelerinin en az %15 ine en fazla %50 sine sahip bulundukları anonim şirketlere iştirak adı verilmekte; iştiraklerin yönetim kurullarında ilgili KİT veya bağlı ortaklık, payı oranında temsilci bulundurmaktadır. Kamu iktisadi teşebbüsleri devlet bütçesi içinde yer almayıp özerk bütçe örneğini oluşturan kuruluşlar oldukları için 233 sayılı KHK da kuruluşların tabi olacakları mali hükümlere de yer verilmiştir. Bu düzenlemeler çerçevesinde, teşebbüslerin yatırım ve işletme faaliyetlerini, plan, program ve bütçelere göre yürütmeleri; yıllık genel yatırım ve finansman programlarının Bakanlar Kurulu nca karara bağlanması; işletme bütçelerinin ise yıllık genel yatırım ve finansman programındaki hedefler esas alınarak hazırlanması ve yönetim kurulunca onaylanması öngörülmüştür. Teşebbüs, müessese ve bağlı ortaklıklar işletmelerinde üretilen mal ve hizmetlerin fiyatlarını belirlemekte serbest olmalarına karşın gerektiğinde Bakanlar Kurulu nca fiyat tespiti yapılabilmekte, Bakanlar Kurulu nca tespit edilen fiyatlar maliyetlerin altında bulunduğu takdirde zararla birlikte mahrum kalınan kâr ait 32

33 olduğu veya ait olduğu yılı izleyen yılın genel bütçesine konulacak ödenekle karşılanmaktadır. Kamu iktisadi teşebbüslerinin denetimi Yüksek Denetleme Kurulu ve Türkiye Büyük Millet Meclisi nce yapılmaktadır. Teşebbüsler, müesseseler ve bağlı ortaklıklar, Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu nun mali, idari ve teknik yönden sürekli denetimine tabidir. Yüksek Denetleme Kurulu, hazırladığı yıllık denetim raporlarını Başbakanlık aracılığıyla TBMM ye iletmekte 26, Meclis KİT ler üzerindeki denetimini bu raporları esas alarak yapmaktadır. KİT lerin TBMM ce denetlenmesine ilişkin esaslar 1987 yılında çıkarılan 3346 sayılı yasa ile düzenlenmiştir. Bu yasaya göre KİT lerin Meclis ce denetlenmesi, 35 milletvekilinden oluşan TBMM KİT Komisyonu tarafından Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu nun raporları esas alınarak yapılmaktadır. 27 Komisyon incelemeleri sonucunda hazırladığı raporu Meclis Genel Kurulu na sunmakta; yapılan genel görüşme sonunda Genel Kurul yönetim kurullarının ibra edilip edilmemesini karara bağlamaktadır KİT lerin Kuruluş Nedenleri tarihli ve18197 (mük.) sayılı Resmi Gazete de yayımlanan 72 Sayılı Kanun Hükmünde Kararname tarih ve sayılı Resmi Gazete de yayımlanan 3346 Sayılı Kanun. 33

34 Dünyada ve Türkiye de devlet işletmeciliği, uzun yıllardan bu yana ekonomi içerisinde önemli roller üstlenmiş ve özellikle kalkınma ve büyümenin bir aracı olarak görülmüştür. Ancak KİT lerin kuruluş nedenlerini, gelişmiş ve az gelişmiş ülkeler açısından ayrıştırarak incelemekte yarar bulunmaktadır. Zira gelişmiş ülkelerde KİT ler, daha çok piyasa mekanizmasının yetersizliğini gidermek ve ekonomideki çıkar dağılımını başka bir deyişle bölüşümü yönlendirmek amacıyla kurulmuşken, az gelişmiş ülkelerde KİT lerin varoluş nedenleri, ağırlıklı olarak devletin kalkınmanın gerçekleştirilmesindeki öncü fonksiyonuna bağlanmıştır. 28 KİT lerin ortaya çıkışları ve gelişmeleri, sosyal, siyasal ve ekonomik bir çok nedene dayandırılabilir. Bu nedenler; i. Devletin fonksiyonlarındaki gelişmeler, ii. iii. Ekonomik kalkınmanın sağlanması, Devletin özel sektöre öncülük etmesi, başaramadığı ya da giremediği işleri yapması, iv. Kamu hizmetinin sosyal boyutu dolayısıyla devletin birtakım hizmetleri sağlaması, v. Ekonomiye yön verilmesi, düzenlenmesi (gelir dağılımının düzeltilmesi vb.), vi. vii. Ulusal güvenliğin sağlanması (savaşlar ve savunma harcamaları vb.) Devlete gelir sağlanması, olarak sıralanabilir. 28 G. Akalın; 1990, s

35 Türkiye de devletin işletmeleri aracılığıyla ekonomik faaliyette bulunması, Osmanlı İmparatorluğu ndan miras kalan ve varlıkları Cumhuriyet döneminde de sürdürülen işletmeler dolayısıyla başlamıştır. Cumhuriyetin kurulmasıyla birlikte siyasal bağımsızlığın ardından ekonomik bağımsızlığın da sağlanması amacıyla sanayileşmenin ve kalkınmanın biran evvel gerçekleştirilmesi gerekmiştir. Bu yeniden inşa sürecinde, kurulacak ekonomik yapı içinde özel sektörün egemen unsur olması gerektiği vurgulanmış ve devletin bu ana unsuru destekleyici bir rol üstlenmesi öngörülmüştür. Ancak Türkiye ekonomisinin o dönemki şartları, özel sektörün kendisinden beklenen sanayileşme çabalarını göstermesinde yetersiz kalmasına neden olmuş, özellikle ulusal tasarrufların yeterli düzeyde bulunmaması bu çabaların önündeki en büyük engeli teşkil etmiş, bu durumda devletin karma ekonomi yapısı içinde ayıracağı kaynaklarla sermaye birikimini sağlaması, ekonominin lokomotif sektörlerinde çeşitli işletmeler kurup bunları işletmesi ve böylece özel sektörün gelişimine öncülük edecek hamleleri gerçekleştirmesi gerekmiştir. 29 Cumhuriyet sonrası dönemde aralarında Sümerbank ve Etibank ın da bulunduğu ilk kamu teşebbüslerinin kurulmasında yukarıdaki gerekçelerin ağır bastığı ifade edilebilir. I. Beş Yıllık Sanayi Planı ( ) nda devletin kuracağı ana sanayi kuruluşları ile özel sektöre destek olacağının belirtilmesi, sanayileşme için 29 Dünya Ekonomi Politika Gazetesi; Sanayinin Temeli KİT ler Özelleşiyor, Cumhuriyetin 75 inci Yılında Türkiye Ekonomisi Özel Eki, İstanbul, 1998, s

36 devletin sermayesi ile işletmeler kurma ve yürütme görevinin Sümerbank a verilmesi; Sümerbank ın kuruluş kanununda ise bankaya ülke ekonomisi için faydalı yatırımlara sermayesinin elverdiği ölçüde yardım etmek, milli sanayiin gelişmesi için gerekli tedbirleri almak şeklinde görevlerin verilmiş olması bu gerçeği doğrulamaktadır. 30 Türkiye de kamu teşebbüslerinin kurulmasında sosyal faktörlerin de rol oynadığı bilinmektedir. Geniş halk kitlelerinin genel ihtiyaçlarını karşılayan mal ve hizmetlerin üretimi ve dağıtımı amacı ile Türkiye de posta, demiryolları, havayolları, elektrik üretimi ve dağıtımı vb. alanlarda çeşitli teşebbüsler kurulmuştur. Diğer taraftan yine sosyal gerekçelerle esnafa, çiftçiye uygun kredi imkanı sunan bankalar, çalışan kesimlere sosyal güvence imkanı sağlayan kuruluşlarda olduğu gibi toplumun bazı kesimlerine hizmet sunmak amacıyla kurulan teşebbüsler de bulunmaktadır. Devlet tarafından gelir etme amacı ile de teşebbüs kurulması mümkündür. Türkiye de devletin sigara, içki, tuz tekeli ve üretimi için kurulan işletmelerde olduğu gibi tekel malları üretimi ile uygulayacağı fiyat politikası sonucu gelir elde etmeyi amaçladığı görülmektedir KİT lerin Tarihsel Süreç İçerisindeki Gelişimi Türkiye de Kamu İktisadi Teşebbüslerinin ortaya çıkışı, Cumhuriyet öncesi 30 S. Baklacıoğlu; 1976, s

37 döneme dayanmaktadır. Osmanlı İmparatorluğu nun XV. yüzyıldan itibaren sık sık savaşlar içinde yer alması, askeri araç ve gereçlere olan ihtiyacı artırmış, ordunun ihtiyaçlarının yeterli miktarda ve sürekli şekilde karşılanabilmesi amacıyla ilk devlet işletmeleri kurulmuştur. 31 Daha önceki tarihlerde yukarıda anılan gerekçe ile tophane, tersane, maden işletmesi gibi KİT benzeri kuruluşlar yaratılmış olmasına karşın, gerçek anlamda devlet işletmesi sayılabilecek ilk kuruluş olan Beykoz Deri ve Kundura Fabrikası 1816 da faaliyete geçmiş, onu 1835 de Feshane Yünlü Dokuma Fabrikası, 1845 de Hereke İpekli-Yünlü Dokuma Fabrikası ve 1850 de Bakırköy Pamuklu Dokuma Fabrikası izlemiştir. Devlet tarafından bu dönemde izlenen sanayileşme stratejisi içinde bir ara anonim şirket tipi denenmişse de, bu örgütlenme biçiminden yeterince faydalanılamamış, örnekleri demiryolu işletmesi ve Şirket-i Hayriye ile sınırlı kalmıştır yılında kredi alanındaki ilk devlet teşebbüsü olarak kurulan Memleket Sandıkları, 1888 de banka haline dönüştürülmüş, bugünkü Ziraat Bankası nın temelini oluşturmuştur. Yine bu dönemde kurulan Hereke ve Bakırköy Dokuma Fabrikaları, daha sonra kurulup günümüze kadar gelecek olan Sümerbank bünyesinde uzun yıllar faaliyet göstermişlerdir. Cumhuriyet öncesi dönemde faaliyete geçen devlet işletmeleri daha çok 31 A. Ceylan, M. Vergiliel; 1989, s R. Karluk; 1994, s

38 sarayın ve ordunun ihtiyaçlarını karşılamak üzere kurulmuş ve sayıları çok sınırlı kalmıştır. KİT lerin bir devlet politikasının parçası olarak sistemli şekilde kurulmaları ve gelişmeleri esas itibariyle Cumhuriyet sonrası dönemde gerçekleşmiştir. 33 Cumhuriyetin ilanını takip eden yıllar, ekonomik açıdan zor şartların hüküm sürdüğü yıllar olmuş; Cumhuriyet yönetimi, ilkel yöntemlerin kullanıldığı tarımsal üretimle geçimini sağlamaya çalışan eğitim ve gelir düzeyi düşük halk kitlelerini, enerji, ulaşım gibi stratejik sektörlerde faaliyet gösteren yabancı şirketleri, esas olarak ithal mallarını koruyan bir gümrük rejimini içeren; sermaye birikimi, yetişmiş iş gücü, altyapı ve ekonomiye yön verecek bürokratik kadroların bulunmadığı bir ekonomik tablo devralmıştır. 34 Cumhuriyet döneminde ekonomi politikası ile ilgili arayışlar, kurumsal yapılaşma ile ilgili çabalar ve iktisadi gelişme alanında elde edilen sonuçlar büyük ölçüde devralınan bu mirasın izlerini taşımıştır. 35 Elde edilen politik bağımsızlığın ancak ekonomik bağımsızlıkla sürdürülebileceği gerçeğinden hareketle bunu sağlayacak bir devlet politikası arayışına girişilmiş; yılında Türk Devleti nin izleyeceği iktisat politikalarına ve oluşturacağı iktisadi sisteme ışık tutmak üzere gerçekleştirilen I. İzmir İktisat 33 R. Karluk; a.g.e., s E. Tokgöz; Türkiye nin İktisadi Gelişme Tarihi ( ), İmaj Yayıncılık, Ankara, 2001, s H. Şahin; Türkiye Ekonomisi, Ezgi Kitabevi, Bursa, 2002, s E. Tokgöz; 2001, s

39 Kongresi nde, ekonomik kalkınmanın özel teşebbüsün egemenliğinde gerçekleştirilmesi, bu süreçte devletin ise özel girişimleri destekleyici bir fonksiyon üstlenmesi kararlaştırılmıştır. 37 Bu sebeple Cumhuriyetin ilk yıllarında özel sektörün teşvik edilmesine ve bu yolla sanayileşmeye dönük bir anlayış benimsenmiş, özel teşebbüs yatırımlarını teşvik eden yasal düzenlemeler yapılmıştır. Bu düzenlemelerin başında 1927 tarihli Teşvik-i Sanayi Kanunu gelmektedir. Kanunla, sınai yatırımlara ve sınai işletmelere, kamuya ait taşınmazların bedelsiz veya düşük bedelle ve ödeme kolaylıkları ile verilmesi, gümrük vergileri bağışıklığı tanınması, devlet vasıtaları ile taşımalarda büyük indirimlerin yapılması gibi çok geniş ve cömert imtiyaz ve teşvikler sağlanmıştır. 38 Sanayi alanında özendirme, sınırlı korumacılık gibi yöntemlerle özel sanayiinin geliştirilmesine öncelik veren 1920 li yılların sanayileşme politikası, kendisinden beklenen sonuçları vermemiş; 1930 lara kadar geçen on yıllık süreçte sınai üretime derinlik kazandırılamadığı gibi en temel tüketim mallarının yerli üretimi bile gerçekleştirilememiştir. 39 Sağlanan teşviklere rağmen, başta kaynak yetersizliği olmak üzere ekonominin içinde bulunduğu şartlar (girişimci, teknik bilgi ve beceri eksikliği, dünya ekonomisindeki daralma ve bunalımın olumsuz etkileri vb.) devletçi 37 S. Baklacıoğlu; 1976, s K. Boratav; Türkiye İktisat Tarihi, Gerçek Yayınevi, İstanbul, 1989, s Y. Kepenek, N. Yentürk; Türkiye Ekonomisi, Remzi Kitabevi, İstanbul, 2001, s

40 sanayileşme stratejisinin benimsenmesini bir başka deyişle devletin bazı sınai teşebbüsler kurarak işletmesini, bu yolla ekonomik kalkınmaya itici gücü sağlamasını gerekli kılmıştır. 40 Bu yaklaşımın arkasında yatan temel düşünce, çalışkan bir halk kitlesi, yeterli toprak ve ona dayalı önemli hammadde olanakları ve kalkınma azminin devlet tarafından organize edilmesidir. 41 Devletin bu öncülük fonksiyonuna karşın, milli ekonominin esas itibariyle özel girişim üzerine tesis edileceği, varlığı sürdürülen ve kurulan devlet işletmelerinin ekonominin içinde bulunduğu geçiş döneminin beraberinde getirdiği şartlardan kaynaklandığı ve özel girişimin gelişimine paralel olarak bu işletmelerin zaman içinde elden çıkarılacağı sık sık ifade edilmiştir. 42 Ülkenin içinde bulunduğu sorunlara yönelik çözümlerin araştırılması, Hükümete rapor edilmesi ve Hükümet ile iş çevreleri arasındaki bilgi akışının sağlanması için kurulan ve yılları arasında faaliyet gösteren Ali İktisat Meclisi nin 1933 yılı raporunda şu görüşlere yer verilmiştir Devletin kendi teşebbüsü ile veya iştiraki ile vücuda gelecek sanayi hareketlerinde, halkın kuruluş teşebbüslerine iştiraki mümkün olduğunca teshil (kolaylaştırma) olunmalı ve teşebbüs kökleşip de muayyen ve emin bir kâr temin etmeye başladığı ve halkın iktisadi refahı müsait bulunduğu zaman bu 40 H. Şahin; 2002, s M. Aysan, S. Özmen; 1981, s H. Şahin; 2002, s M. Aysan, S. Özmen; 1981, s

41 tesisler ilk fırsatta hususi teşebbüslere ve halka mal edilmelidir lu yıllarla birlikte benimsenen devlet öncülüğünde kalkınma politikasının üç ana özelliği bulunmaktadır; 44 i. Kapsamı itibariyle devlet öncülüğünde özel girişim eliyle sanayileşme stratejisine dayanmaktadır. ii. Ekonomideki geçiş döneminin gerekleri doğrultusunda ortaya çıkmıştır, nihai bir amaca yönelik değildir. iii. Ekonominin bütün alanlarını özel girişime açık tutmuş, özel kesim ve kamu kesimi ekonominin çeşitli alanlarında genellikle tamamlayıcı olarak yan yana bulunmuştur. Cumhuriyetin KİT oluşturma kararının, ideolojik endişelerden uzak bir karar niteliğinde olduğu, devlet işletmeciliğinin pratik zorunluluklardan kaynaklanan, değişimlere uyabilen önemli bir ekonomik kalkınma aracı olarak görüldüğü vurgulanması gereken bir diğer önemli husustur. 45 Cumhuriyet sonrası dönemde devlet işletmeciliğinin ilk önemli örneğini 1933 yılında kurulan Sümerbank oluşturmuştur yılında özel bir yasa ile kurulmuş bulunan, sanayi ve madencilik alanında bir finansman kurumu olarak görev yapması öngörülen Türkiye Sanayi ve Maadin Bankası kendisinden beklenen görevleri yerine getirmekte yetersiz kaldığı gerekçesiyle 1933 yılında ortadan kaldırılmış, bankanın 44 R. Karluk; 1994, s Y. Kepenek, N. Yentürk; 2001, s