Türkiye de Toprak Politikası ve Kırsal Yoksulluk

Transkript

1 Türkiye de Toprak Politikası ve Kırsal Yoksulluk Sema GÜN Doç.Dr., Ankara Üniversitesi, Ziraat Fakültesi, Tarım Ekonomisi Bölümü İlkay DELLAL Prof.Dr., Ankara Üniversitesi, Ziraat Fakültesi, Tarım Ekonomisi Bölümü F. İlknur ÜNÜVAR Araş.Gör., Ankara Üniversitesi, Ziraat Fakültesi, Tarım Ekonomisi Bölümü Özet Tarım topraklarının hukuksal düzenlemesi için toprağı sadece bir mülk olarak değerlendirilmeyen, onu özenle korunması gereken bir doğal kaynak olarak ele alan ve tarımsal üretim fonksiyonunu içeren bir bakış açısına gereksinim vardır. Her ne kadar tarım toprağı ekonomi biliminde üretim faktörleri kapsamında ele alınsa da, tarım hukukunda toprak mülkiyeti ve kullanılması açısından mülkiyet hakkı ve yükümlülüklerinin geniş bir kapsamı bulunmaktadır. Tarım topraklarının korunması, toprak reformu, toprak toplulaştırması, toprağın yönetimi ve kullanım ilişkileri, toprağın üretim sürecinde sürdürülebilirliği politikalarının belirlenmesi ve etkin bir biçimde uygulanması ile kırsal yoksulluğun azaltılmasında yol alınabilecektir. Anahtar Sözcükler: Tarım toprakları, kırsal yoksulluk, toprak politikası Abstract Land Policy in Turkey and Rural Poverty It is needed a point of view for legal regulation of agricultural land that consider not only it is just a property but also it is a natural resource must be protected carefully and it is a production tool. Although agricultural land is mainly studied within production factors in economics science, property rights and obligations are wide concept in terms of land ownership and land use in agricultural law science. Determining policies for sustainability of land in production process related preservation of agricultural land, land reform, land consolidation, land management and land use relationships and implementing those policies effectively could be helped to alleviate rural poverty. Key Words: Agricultural land, rural poverty, land policy 1. Giriş Tarım toprakları, hem bitkisel ve hayvansal üretimin gerçekleştirilebilmesi için hem işletme sermayesi için en temel unsurdur. Tarımın ekonomiye, gelir, istihdam, ihracat gibi katkıları, tarım topraklarına dayalı tarımsal üretimden kaynaklanmaktadır. Dünyada nüfusun artması, doğal kaynaklar üzerine, özellikle tarım toprakları üzerine baskıyı artırmakta, tarım topraklarının amaç dışı kullanımına, aşınmasına, bozulmasına neden olmaktadır. Bu sorunlar ise kırsal alanda daha az tarımsal gelir elde edilmesi, kırsal yoksulluğun artması, kente göç ve kentlerde vasıfsız işçi olarak çalışan tarım kökenli yoksul halk kitlelerinin artması gibi başka sorunlar doğurmaktadır. Tarım topraklarına bağlı ekonomik, sosyal ve çevre sorunlarının giderilmesinde toprak politikası temel unsurdur. Toprak politikası, gelişmiş ve gelişmekte olan tüm ülkelerde, ekonomik kalkınmanın, sosyal adaletin, eşitliğin sağlanması ve yoksulluğun giderilmesi hedeflerinin gerçekleştirilmesinde, ulusal politikanın bir parçası olmak zorundadır. Toprak politikası, toprağın tasarruf durumu, mülkiyet ilişkileri, topraksız ve az topraklı çiftçilerin topraklandırılması, toprak toplulaştırması, toprak reformu, doğal kaynaklar ve çevrenin sürdürülebilir yönetimi konularını kapsamaktadır. Bu çalışmada, Türkiye de tarım toprakları ile ilgili politikalar ve tarım topraklarının gelişimi irdelenmiş, yoksulluğun azaltılması ve toprak kökenli yoksulluktan kaynaklanan sorunların giderilmesi konusu değerlendirilmiştir. 2. Tarım Topraklarının Mülkiyet ve Tasarruf İlişkileri Toprak mülkiyeti, Türkiye'deki tarımsal işletmelerin temel yapı taşlarından en önemlisidir. Tarım işletmelerinin % 81,3 ünün mülk işletmelerden oluşması ve tarım topraklarının % 73,9 unu işlemeleri,

2 tarım işletmelerinin küçüklüğü ile birlikte mülkiyet-nüfus dağılımındaki dengesiz yapı tarım-mülkiyet ilişkilerinin ayrıntılı olarak açıklanmasını gerektirmektedir. Türkiye de tarım topraklarının mülkiyet ve tasarruf durumuna ilişkin sağlıklı ve kesin bilgiler bulunmamaktadır. Tarım topraklarının tapu ve kadastro verileri güncellenmemiş olup eksiktir. Her on yılda yapılan tarım sayımlarının sonuncusu 2001 yılına ait olup bu sayım verilerine göre yalnız kendi toprağını işleyen 20 dekara kadar olan mülk işletmelerin oranı % 35,8 dir. Bu mülk sahipleri toplam mülk toprakların %6,2 sine sahip olup, mülk işletme genişliği arttıkça oransal olarak sayıları azalan işletmelerin daha fazla alana sahip oldukları anlaşılmaktadır. 500 dekardan büyük mülk işletmelerin toplam mülk sahipleri içindeki oranı %0,6 iken, bu işletmelerin işledikleri alan, toplam alanın %10,7 sidir. Bu veriler tarımda mülkiyet ilişkilerinin eşit bir dağılımdan uzak olduğuna işaret etmektedir. Tarım toprakları; kırsal kesimde artan nüfusun tarım dışı sektörlerde istihdamının azlığı, mirasçılar arasında eşit paylaşımı öngören hukuksal yapı, tarım topraklarının alım satımında süreye bağlı yasal denetimin olmayışı nedenleri ile giderek küçülmektedir yılı nüfus istatistiklerine göre nüfusun %23,2 si kırsal kesimde yaşamakta olup 17.3 milyon kişi için tarım toprakları önemli bir çalışma ve geçim kaynağı olarak önemini korumaktadır. Toprak sahibi olmak ekonomik ve sosyal güvence olarak algılanmakta ve kuşaklar arası bölüşümde bu mirastan az da olsa pay almak geçimlik işletmeleri ortaya çıkarmaktadır (Gün 2006). Türkiye de mülk işletmelerin ortalama genişliği 55,4 dekar olup bu işletmeler giderek küçülmeleri yanında tarımsal yapının diğer bir sorunu olarak çok parçalı bir yapıya sahiptirler. 2001yılı tarım sayımı verilerine göre tarım işletmelerinde ortalama parça sayısı 4,1 ve ortalama parça genişliği 15 dekardır. İşletmelerin % 23,1 inde ise ortalama parça sayısı 9 dur yılı Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı verilerine göre ise Türkiye de tarım işletmeleri 7 parselden oluşan 22 milyon parselde yürütülmektedir ve dünyanın hiçbir yerinde böyle bir durum olmadığı belirtilmektedir (Anonim 2011).On yıllık süreçte ortalama parsel sayısının 4 den 7 ye yükselmesi, parçalanmayı ortadan kaldıracak etkin bir sistem oluşturulmaması durumunda parsel sayısının gelecekte hızla artacağını göstermekte, bu da tarım topraklarının niteliğinin kaybolması riskinin yanında başta yoksulluk olmak üzere ekonomik, sosyal ve çevre sorunlarının hızla artacağını göstermektedir. Türkiye'de tarım topraklarının asgari parsel büyüklüğünde 2005 yılında çıkarılan 5403 sayılı Toprak Koruma ve Arazi Kullanım Yasası ile düzenlemeler getirilmişse de uygulamada toprak sınıfları arasında geçişler kolay olduğu için parçalanma devam etmektedir. Yasada, mutlak, özel ürün, dikili ve marjinal olarak ele alınan tarım toprakları, toprağın özelliklerinden çok, güncel kullanımı içeren ve sınıflar arasında geçişin olabileceği tanımlara sahiptir. Yasa gereğince tarımsal faaliyetin ekonomik olarak yapılabildiği en küçük alana sahip ve daha fazla küçülmemesi gereken yeter büyüklükteki parsel büyüklüğü, bölge ve yörelerin toplumsal, ekonomik, ekolojik ve teknik özellikleri gözetilerek belirlenecektir. Tarım toprakları mutlak ve özel ürün alanlarında 2 hektar, dikili tarım topraklarında 0,5 hektar, örtü altı tarım yapılan alanlarda 0,3 hektar ve marjinal tarım alanlarında 2 hektardan küçük parçalara bölünemeyecektir. Tarımsal üretimin devamlılığı açısından asıl gerekli olan asgari mülk işletme genişliklerinin belirlendiği düzenlemelere gereksinim vardır. Tarım topraklarının tasarruf durumuna ilişkin istatistikler kiracılık ve ortakçılık yapan işletmelere ilişkin net bir veri ortaya koymamaktadır. İstatistiklerde toprak mülkiyetine sahip olmayan kiracı ve ortakçı işletmelere ait veriler düzenlenirken, kendi toprakları ile birlikte bu işletme şeklini yürüten işletmelerin sayısı yer almamaktadır. Oysa ki bu tip işletmeciliğin Türkiye'de oldukça yaygın olduğu yapılan tarım araştırmalarında bilinen bir gerçektir. Yalnız kiracılık yapan işletmelerin oranı 2001 tarım sayımı verilerine göre % 1,8, yalnız ortakçılık yapan işletmelerin oranı ise % 1,3'tür. Kendi toprağı yanında başkasının toprağını işletenler başlığı altında verilen işletmelerin oranı ise % 10,5 tir. Süreç içinde tarım nüfusunun azalması, kırsal kesimden göç ve küçük mülk işletme genişliğine ilişkin koşullar düşünüldüğünde Türk tarımında kiracılık ve ortakçılığın yıllar itibariyle daha yüksek oranlarda yer aldığını belirtmek yanlış olmayacaktır. 818 sayılı Borçlar Yasası nın maddeleri ile düzenlenen kiracılık ve ortakçılıkla işletme biçimi genel nitelikte kurallar içeren ve tarımsal işletmelere ilişkin özel düzenlemeleri ele almaktadır. Yasa kuralları tarımda uygulanmayan nitelikte olup bölgesel geleneklere göre kiracılık ve ortakçılık ilişkileri şekillenmektedir. Borçlar Yasası nın ürün kirasını genel olarak tanımlayan 270. maddesine göre, ürün veren bir malın bir ücret karşılığında işletilmesi hakkının verildiği sözleşme biçimi tarım topraklarının kiralanmasında geçerlidir. Borçlar Yasası nın ortakçılığı ise iştirakli kira olarak ele almakta ve ürün kirası kurallarını bu işletme biçiminde de geçerli kılmaktadır Kira bedeli nakit ya da ayni veya gelirin bir payı olarak ödenebileceği kurala bağlanırken ortakçılıkta üründen hangi

3 oranlarda ödeme yapılacağı bölgesel yerleşmiş uygulamalara bırakılmıştır. Anayasanın 48. Maddesi gereğince güvence altına alınan sözleşme yapma hürriyeti Borçlar Yasasının kira bedeli ve süresinin her iki tarafın serbest idaresi ile belirlenebileceği kuralında da geçerlidir. Sözleşme içeriğinin düzenlemesinde şekilsel bir belirleyiciliği yasa getirmemektedir. Ancak toprak sahibi ile kiracı ve ortakçının hukuksal eşitlikleri ekonomik eşitsizliklerinin yanında bir geçerlilik taşımadığından kira bedeli, süresi ve diğer koşulların toprak sahibinin istemine göre belirleneceği açıktır. Ortakçılıkla işletme biçiminde ortakçının koşulları daha da ağır olabilmektedir. Özellikle ortakçılar bazı durumlarda işletmeciden çok toprağın üzerinde emeği ile çalışan tarım işçisinin koşullarında çalışmaktadırlar. Üründen aldığı oran azaldıkça işletmenin yönetiminde söz sahibi olma hakkını kaybetmektedir. Genel kurallarla ele alınan tarım topraklarının işletilmesinde kiracı ve ortakçının eşitsizliğini ortadan kaldırıcı ve kamu hukuku kurallarından esinlenen yeni bir yasal düzenlemenin yapılması kaçınılmazdır (Gün ve Eraktan 2005). Bu düzenleme kiracı ve ortakçıyı koruyucu yönde kurallar içeren; kiranın süresi, bedeli, sözleşmenin biçimi, kiracının toprakta yaptığı iyileştirmelerden dolayı ona bir ödence hakkı tanınması, kiracıyı mülk sahibi yapabilmek için ona bir önalım hakkı tanınmasına ilişkin olmalıdır (Aksoy 1984). 3. Toprak Mülkiyeti ve Kırsal Yoksulluk Toprak mülkiyeti, toprağın üretim aracı olarak kullanılış biçimine karar verme gücünü kurallara bağlayan toplumsal - yönetsel - hukuksal bir çerçeve olarak görülmelidir. Kırsal yoksulluktan arınmış kırsal alan öngörüsünde tarımsal nüfusun refahını toprak haklarının şekillendireceği açıktır. Yoksulluğun azaltılmasında tarımsal üreticiler ve aileleri için en temel ve en güçlü araçlarından biri toprak mülkiyeti sahipliğidir. Toprak mülkiyetine sahip olmak yüksek bir tarımsal verimlilikte de önemli bir etkendir (Kabubo-Marıara 2002) Hane halkı gelirinin artışı ile toprak mülkiyeti genişliği arasında doğrusal bir ilişki vardır (Rodríguez-Meza et al 2002). Yoksul insanların mülkiyet haklarının güçlendirilmesi, dolayısıyla yoksulluğun azaltılmasına önemli katkılar yapabilecektir (Meinzen-Dick 2009). Toprak dağılımı eşitsizliği ve gelir dağılımı eşitsizliği arasında güçlü bağlantılar vardır. Yoksulluğun azaltılması yollarında eşitsizliğe neden olan bozulmaları ortadan kaldırmak gerekmektedir. Bu süreçte temel bileşen toprak mülkiyetidir. Gelişmekte olan ülkelerde yoksulların çoğu için, toprak mülkiyetinin birinci anlamı gelir kaynağı ve bir geçim aracı, kuşaklar boyunca iletilebilen ve biriktirilebilen bir servet olmasıdır. Belirlenecek toprak politikalarının amacı tarım işletmelerini destekleyici ve yoksulluğun azaltılması yönünde iyileştirmeler olmalıdır. Toprak yatırımları bireyin toprak üzerindeki mülkiyet ve tasarrufa ilişkin hakları güvenli ise söz konusudur. Toprağın mülkiyetine sahip olmadan zilyetliğe dayalı kullanımlar ya da kollektif işleme biçimleri çok başarılı sonuçlar vermemektedir. Aynı durum toprak mülkiyetinin onu kullananlar arasında dengesiz dağılımında da geçerlidir. Mülkiyet hakkı ekonomik büyümede sırası ile toprağa sermeye yatırımına ve verimlik artışının sağlanmasına yol açar. Toprak mülkiyetine erişimi olmayan nüfus için toprak mülkiyetine erişimin uygun koşulları yaratılmalıdır. Tarım-dışı istihdam fırsatları genellikle kırsal alanlarda sınırlıdır. İnsan kaynakları işgücü piyasasının istediği koşullardan yoksun olup topraksız yoksul kesimin sermaye olanakları da düşüktür. Kalkınmada devletin rolü ve görevleri hakkında genel uzlaşı yoksulluğun azaltılması önlemlerinin devlet tarafından alınmasıdır. Sürdürülebilir tarım, ekonomik büyüme ve yoksulluğun azaltılması için; tarım topraklarının mülkiyet veri sistemindeki eksikliklerin tamamlandığı bir düzenlemeye öncelikle gereksinim vardır. Bilgi olmadan yönetim ve politika oluşturulamayacağı gerçeği göz ardı edilmemelidir. Toprağın yönetiminde ve etkin bir politika oluşturulmasında temel yapı taşı mülkiyet verilerinin doğru ve eksiksiz üretilmesidir. Toprak mülkiyeti konusunda bilgi sistemi, toprağın yönetimi ve kullanımına ilişkin akılcı politikalar üretilmesini sağlayacak yöntemleri de beraberinde getirecektir. Toprağın tarımsal üretim fonksiyonu toprak ile ilgili olan kurum ve kuruluşların fazla olmasına ve toprak politikalarının belirlenmesi sürecinde karışıklığa yol açmaktadır. Bu karışıklığın önlenmesi için, kurumsal ve yasal yapılanma etkinleştirilerek toprak kullanım politikasının yönetiminin amaçları belirlenmeli, oluşturulacak bir Sürdürülebilir Toprak Yönetim Sistemi (Enemark et al 2005, Williamson et al 2008) içinde planlanmalıdır. Toprak piyasası yönetimi de bu düzenlemeler içinde yer almalıdır. Bu işlemler için öncelikle politika, amaçları değişmeyen ve siyasi sistemden etkilenmeyen bir yapıda olmalıdır. Aksi halde kısa vadeli ve siyasi kararlara tarım topraklarının yönetimi feda edilebilecektir.

4 Şekil 1. Sürdürülebilir Toprak Yönetim Sistemi Sürdürülebilir Kalkınma Ekonomik, Sosyal ve Çevresel Toprak politikası Toprak Yönetiminin Fonksiyonları Mülkiyet, Kullanım, Geliştirme Toprak bilgi sistemi Kurumsal Düzenlemeler Kaynak: Enemark et al 2005, Williamson et al Toprak Reformu Türk tarımı; özellikle tarım politikaları kapsamındaki desteklemeler ve toprağın iyileştirilmesine yönelik uygulamalar yanında topraksızlık ve az topraklılığın yarattığı bir yapı içindedir. Tarımsal mülkiyetin dağılımındaki dengesizlik, işletmelerin yeterli büyüklükte işletme toprağına sahip olmaması, tarımsal verimliliği etkilemektedir. Artan kırsal nüfusun tarımda kalma zorunluluğu topraksızların sayısal artışı toprak mülkiyetinin gücünü kırsal alanda daha da artırmıştır. Toprak mülkiyetinin yeniden dağılımının, tarımsal kalkınma ve yoksulluğun azaltılması ile yakın bir ilişkisi vardır ( Besley and Burgess 1998). Toprak reformları kırsal yoksulların varlık tabanını geliştirmek için önemli bir araçtır. Gelişmekte olan ülkelerde toprak reformlarının etkinliği ve uygulanmasına siyasi sürecin engel olması Türkiye'de de yaşanmıştır. Kırsal alanda feodal yapıyı ortadan kaldırmayı ve toprağın emekle olan ilişkilerini mülkiyetle eşleştirerek daha dengeli bir gelir ve kalkınmayı amaçlayan toprak reformu sürecinde büyük toprak mülkiyetinin siyasi, kurumsal ve toplumsal baskısı toprak reformunu sağlayıcı hukuksal düzenlemelerin varlığını geçersiz kılmıştır. Uygulama alanı tarım toprakları olmasına karşın toprak reformunun ekonomik, toplumsal ve özellikle siyasi boyutu çok güçlüdür. Tarımsal destekleme politikalarından yararlanma toprak mülkiyeti ile doğru orantılı bir şekilde gerçekleşmekte ve tarımsal yapı sorunları buna bağlı olarak artış göstermektedir. Toprak insan ilişkilerinin toprak mülkiyetinin yeni bir dağılımı ile ele alınması tarım politikasını etkin bir yönlendirmenin ilk hareket noktasıdır. Başarılı bir toprak reformunun ön koşulu siyasi ve politik kararlılığın olması ve hızlı bir biçimde uygulanabilmesine ilişkin bilgisel ve kurumsal yapının etkinleştirilmesidir. Cumhuriyet tarihi boyunca üç kez yasalaşan, tarımsal yapının temelini oluşturan toprak mülkiyeti dağılımındaki dengesizliği gidermeyi amaçlayan toprak reformu başarılı ve bir şekilde uygulanmamış ve amacına ulaşmamıştır. Yasal düzenlemeler daha çok hazine topraklarının dağıtımı ve toprak mülkiyetine yönelik iyileştirmeler ve koruma önlemleri ile sınırlı kalmıştır. Yasalar incelendiğinde özellikle 4753 ve 1757 sayılı yasaların amacının toprak reformu ile birlikte toprağın kullanımına yönelik çok amaçlı bir anlayış içinde oldukları görülmektedir. İlk yasanın uygulamasının geniş bir zamana yayılması başlangıçtaki amacından yapılan değişikliklerle uzaklaşması, ikinci yasanın Anayasa Mahkemesi tarafından iptal edilerek yarım kalması gibi bir süreç yaşayan toprak reformu 3083 sayılı yasada ise birkaç maddesinde uygulanacağı izlenimi veren bir kapsamda kalmıştır. Son yasa yürürlüktedir, ancak çıkarıldığı tarihten itibaren özel mülkiyetten toprak reformu amacıyla 1 m2 toprak dağıtım amaçlı kamulaştırılmamıştır.

5 Toprak reformu özel mülkiyete kamusal bir müdahale olması nedeniyle yasal boyutu ve içeriği açısından büyük bir önem taşımaktadır. Toprak reformu yasasının kapsamı, uygulanacağı alanlar, kamulaştırma bedelinin saptanması, dağıtıma konu olan toprakların kamulaştırma sınırı, dağıtım normu, dağıtımdan yararlanacak kişilerin seçimi, mülkiyete getirilen sınırlamaları ve reform sonuçlarının korunmasını içeren ve toprak reformunun özünü oluşturan konularla sınırlı kalmamalıdır. Tarım toprakları bütüncül bir anlayış içinde ele alınmalı ve düzenlenmelidir. Büyük mülk sahipliğine karşı yürütülen bu işlem toprağa getirilen iyileştirmelerle birlikte planlanmalıdır. Toprak toplulaştırması ve tarım topraklarının korunması ve planlanması yasa kapsamında ele alınması gereken en önemli konulardandır. Mülk işletmelerin tarımsal üretimde devamlılığının tarım politikası önlemleri ve yasal altyapısı ile desteklenmesi gerekmektedir. Yasa öncelikli olarak toprak reformunu ve sonuçları koruyucu tarım reformu kavramını birlikte düşünmelidir. 5. Toprak Toplulaştırması Tarım topraklarının parçalılığının azaltılması, şekilsel iyileştirmelerin yapılması geleneksel toprak toplulaştırması olarak belirtilse de toprak mülkiyetinin iyileştirilmesinden kırsal alanın planlanmasına kadar geniş bir içeriğe sahiptir. Toprak toplulaştırması mülkiyet hakkını güvence altına almakta, aynı zamanda da parsel şekillerini değiştirerek etkin bir toprak yönetimini desteklemektedir. Toprak toplulaştırması ve kırsal alanın yenilenme, geliştirme önlemleri gerçekleştirilen alanlar diğer alanlara göre kalkınmada daha avantajlı bir yapıya sahip olmaktadırlar. Toprak toplulaştırması, sürdürülebilir kalkınma için geniş kapsamlı bir toprak yönetimi yönünde gelişme göstermektedir. Toprağın yönetimi kapsamında tarımın, çevrenin ve kırsal alanın iyileştirilmesine yönelik planlamalar da yer almaktadır. Tarım işletmesinin mülkiyetinde bulunan toprakların tarımsal amaçlı altyapısının iyileştirilmesi ve doğa koruma önlemleri ile kırsal alanın çevresel özelliklerini de içeren uygulamalar kırsal alanda yeniden yapılanma anlamını taşımaktadır. Amacı, toprak yönetimini destekleyerek çevre ve kırsal alanın iyileştirilmesi ve kırsal kesimde yaşayanların yaşam standardını yükseltmektir. Toplulaştırmanın en önemli işlevi planlama kapsamında yürütülmesinden dolayı toprağın farklı kullanım taleplerinden doğacak çatışmayı önlemesi ve toprağın amaçlarına uygun kullanımı sağlamasıdır. Böylelikle tarım toprakları, diğer kullanım alanlarının da plan içinde yer alması nedeniyle korunmuş olmaktadır. Toplulaştırma yasaları genellikle toplulaştırma sonuçlarını koruyucu kurallarla desteklendiğinden sürdürülebilir bir kaynak kullanımını da korumuş olmaktadır. Türkiye de toplulaştırma mülk işletmelerde toprak mülkiyetinin konumsal ve şekilsel olarak yeniden düzenlenmesi kapsamında tarla içi geliştirme hizmetleri ile birlikte uygulanmaktadır yılında Dünya Bankasının verdiği bir kredinin kullanılmasında toprak toplulaştırmasının ön koşul olarak öne sürülmesi nedeni ile başlayan toplulaştırma 2009 yılı Tarım Reformu Genel Müdürlüğü verilerine göre toplam hektar alanda bitirilmiştir. Toplulaştırma projeleri tarım reformu alanları ve ülke geneli için ayrı yasal düzenlemelerle yürütülmektedir sayılı Sulama Alanlarında Arazi Düzenlenmesine Dair Tarım Reformu Yasası ve 5403 sayılı Toprak Koruma ve Arazi Kullanım Yasasının toprak toplulaştırmaya ilişkin kurallarının eş değer olması nedeniyle beklenen yasal ikilemin ortadan kaldırılmasıdır sayılı Toprak Koruma ve Arazi Kullanım Yasası istemli ve zorunlu toplulaştırmanın uygulanmasını benimsemektedir. Yasa kuralları gereğince topraksızları topraklandırma ve işletme genişliklerinin artırılması için topraksız ve az topraklı çiftçilere toplulaştırma kapsamında tahsis edilen yerler Bakanlıkça bedeli karşılığında dağıtılabilecektir. Ayrıca yeter büyüklükte olmayan parseller gerektiğinde toplulaştırma ve bu yasa kapsamında değerlendirmek üzere kamulaştırabilecektir. Toplulaştırma uygulamalarında, tahsisli yerler ile birlikte bu topraklar kullanılarak yeter büyüklükte yeni parseller oluşturulup bu parseller; toprağı kamulaştırılan veya yeter büyüklükte tarım toprağı olmayan yöre çiftçilerine öncelikli olmak üzere rayiç bedeli üzerinden satışı yapılabilecektir. Bu bedelin aslında toprağın verim ya da gelir değeri üzerinden saptanması bir anlamda topraksız veya az topraklıların desteklenmesine katkı yapacağından daha doğru olacaktır. Toplulaştırma kavramının işletme genişliklerinin artırılması kapsamında ele alınması ve proje alanının mülkiyet ilişkilerinin düzenlenmesi oldukça önemlidir. Kurumsal ve alansal uygulanabilirliği artırmak için yasa özel toplulaştırmayı kabul ederek köy tüzel kişiliği, belediyeler, kooperatifler, birlikler gibi tüzel kişilikler veya kamu kuruluşlarının, hizmet konuları ile ilgili özel toprak toplulaştırması ve/veya tarla içi geliştirme hizmeti Bakanlığın denetiminde yapabileceklerini de kurala bağlamıştır. Ülke çapında

6 uygulanabilirliği ve özellikle büyük altyapı projelerinin toplulaştırma ile yürütülmesini sağlayabilecek bu kural özellikle önemlidir. Türkiye'de verimli tarım alanlarının ve tarım dışı kullanım taleplerinin yoğun bulunduğu bölgelerde öncelikli olarak toplulaştırmanın tamamlanması gerekmektedir. Bu alanlarda tüm toprak kullanım planlamalarının yapılarak toplulaştırmanın sonuçlarının korunmasına ilişkin yasal ve kurumsal desteklemeler oluşturulmalıdır. 6.Tarım Topraklarının Korunması Birçok kaynak gibi tarım toprakları da yeniden üretilmeden veya yenilenmeden tükenmektedir. Geleneksel ve yaygın görüş, toprağın neredeyse sınırsız kaynak olduğu düşüncesidir. Kentsel ve endüstriyel kullanım için verimli tarım toprakları yitirilmekte ve tarım topraklarının kullanımı ile de doğal, çevre ve yaşam alanlarının bozulması gibi birçok sorun yaşanmaktadır. Tarım toprakları, amaç dışı kullanıma yönelik diğer sektörel talepler, kırsal alandaki yüksek nüfus artışının baskısı, tarımsal üretim nedeniyle toprakların yanlış kullanımı, koruyucu yasal ve kurumsal eksiklikler gibi nedenlere baskı altında kalmaktadır. Toprak kullanım politikasının olmayışı; kırsal ve kentsel alanda önemli ekonomik, sosyal ve çevresel sorunların ortaya çıkmasına neden olmaktadır. Böylece bir yandan verimli tarım alanları tarım dışı amaçlarla kullanılırken, diğer yandan çarpık kentleşme, bitki ve su kaynaklarının tahrip edilmesi gibi sorunlar ortaya çıkmaktadır. Bu olumsuzlukların önüne geçilebilmesi için, topraktan faydalanan sektörlerin belirlendiği bir toprak kullanım planlamasına gereksinim bulunmaktadır. Bilimsel verilere göre hazırlanacak bu planlamanın zamansal olarak da beklentilere yanıt verecek, gelecekteki talep ve gereksinimleri karşılayabilecek, tarım topraklarının bugünkü ve gelecekteki verimliliğinin sağlanabilmesi için bir koruma kullanma dengesini kuran sürdürülebilir bir toprak kullanımını gerçekleştirmesi gerekmektedir. Türkiye'de tarım topraklarının korunmasına ilişkin yasal ilk düzenleme 2005 tarihli 5403 sayılı Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı Yasasıdır. Yasanın toprağın doğal veya yapay yollarla kaybını ve niteliklerini yitirmesini engelleyerek korunmasını, geliştirilmesini ve çevre öncelikli sürdürülebilir kalkınma ilkesine uygun olarak, plânlı toprak kullanımını sağlayacak usûl ve esasları belirlemek kabul edilen amacı oldukça geniş kapsamlıdır. Çevre öncelikli sürdürülebilir kalkınma kavramı, tarım topraklarının korunması ve geliştirilmesinde çevresel bir planlama anlayışı çerçevesini açıklamaktadır. Ancak yasanın bu amacının tarım topraklarının korunmasına ilişkin kurallarında terk edildiği görülmektedir. Toprak kaynaklarının belirlenmesi ve sınıflandırılması, toprak kullanım plânlarının hazırlanması, toprağın korunması ve geliştirilmesi, toprağın amaç dışı ve yanlış kullanımlarının önlenmesi, korumayı sağlayacak yöntemlerin oluşturulmasına ilişkin usul ve esasların belirlenmesine yönelik olarak yasanın geniş bir içeriği bulunmaktadır. İl düzeyinde toprak koruma kurullarının oluşturulması, toprak varlığının belirlenmesi, genel ve tarımsal amaçlı toprak kullanım planlarının hazırlanması, toprak koruma projelerinin yapılması, büyük ova koruma alanları ve erozyona duyarlı alanların belirlenmesi, toprak toplulaştırması, asgari parsel genişlikleri kapsamında toprak parçalanmasının engellenmesine yönelik kurallar bulunmaktadır. Yasa gereğince mutlak, özel ürün, dikili ve sulu tarım alanları tarımsal üretim amacı dışında başka amaçlarla kullanılamamaktadır. Gıda Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı bu konudaki yetkisinin gerekirse valiliklere devredebileceği de yasada yer almaktadır. Marjinal tarım alanları ise toprak koruma projelerine uyulması koşulu ile valilikler tarafından tarım dışı kullanımlara ayrılabilecektir. Yine tarımsal amaçlı yapılar için, projesine uyulması ön koşulu ile gereksinim duyulan miktarda her sınıf ve özellikteki tarım toprağı valilik izni ile kullanılabilecektir. Kuşkusuz valilikler ile tarım topraklarının kullanımının ilişkilendirilmesinin ne derece doğru olduğu tartışmalı bir konudur. Yasa, hangi gerekçelerle mutlak, özel ürün, dikili ve sulu tarım alanlarında amaç dışı kullanımlara izin verileceğini de düzenlemiştir. Yasanın geniş kapsamlı bir izin anlayışından yola çıkan kuralı savunmaya yönelik stratejik gereksinimler, doğal afet sonrası ortaya çıkan geçici yerleşim yeri gereksinimi, petrol ve doğal gaz arama ve işletme faaliyetleri, ilgili bakanlık tarafından kamu yararı kararı alınmış madencilik faaliyetleri, bakanlıklarca kamu yararı kararı alınmış plân ve yatırımlar, kamu yararı gözetilerek yol altyapı ve üstyapısı faaliyetlerinde bulunacak yatırımlar, yenilenebilir enerji kaynak alanlarının kullanımı

7 ile ilgili yatırımları, jeotermal kaynaklı teknolojik sera yatırımları için tarım topraklarının amaç dışı kullanılmasına olanak sağlamaktadır. Kamu yararı kararı her türlü amaç dışı kullanıma olanak sağlayabilecek şekilde ele alınabileceğinden yasa koruma anlayışını gelecek tarım dışı kullanım taleplerine göre izin verme kurallarına dönüştürmüştür. Türkiye de tarım toprakları dönemini kapsayan son 10 yılda, 26,4 hektardan 23,6 hektara gerilemiştir (Anonim 2012). Nitekim, 2,8 milyon hektar tarım toprağı kaybının, 5403 sayılı yasanın çıktığı 2005 yılından sonra da devam ediyor olması, yasanın toprağın doğal veya yapay yollarla kaybını ve niteliklerini yitirmesini engelleyerek korunması amacının gerçekleşmediğini yada uygulamada etkin olmadığını da göstermektedir. Tarım toprakları üzerinde bu alanların doğal kaynak ve gıda üretimi amaçlı işlevinin dışında başka bir kamu yararı kararının oluşturulamayacağı anlayışından hareket eden yasalara ve kurumsal yapılanmaya gereksinim vardır. Yasal düzenlemeler tüm planlamalarda tarım topraklarını korumak için planların değiştirilmesi veya planlama düzenlerinin gözden geçirilmesini sağlayıcı kurallar getirmelidir. 7. Değerlendirme Toprak politikası, özellikle Türkiye gibi gelişmekte olan ülkelerde başta yoksulluk olmak üzere ekonomik, sosyal ve çevre sorunlarının merkezinde yer almaktadır. Ekonomik kalkınma, sosyal adalet, ve eşitliğin sağlanması ve yoksulluğun giderilmesi hedeflerinin gerçekleştirilmesinde, toprak politikası ulusal politikanın bir parçası olmak zorundadır. Toprak politikası, sadece bir üretim faktörü olarak toprağın kullanımını değil aynı zamanda toprağın tasarruf durumu, mülkiyet ilişkileri, topraksız ve az topraklı çiftçilerin topraklandırılması, toprak toplulaştırması, toprak reformu, doğal kaynaklar ve çevrenin sürdürülebilir yönetimi konularını kapsamalıdır. Yoksulluk sadece gelir eksikliği değil, bunun yanında geliri elde etmede kaynak yoksulluğunu da içermektedir. Topraksız ve az topraklı çiftçilerin topraklandırılması uygulamasında, mevzuatla ilgili geliştirilen önlemler, kırsal kesimde yoksullar için toprak mülkiyetini elde etmek ve dolayısıyla yoksulluğu azaltmak için bir altyapı oluşturabilir, ancak bunun devamında yoksul çiftçilerin toprak mülkiyeti üzerindeki kontrolünü güçlendirmek için daha etkili politikalar ve müdahalelerin kamu tarafından mutlaka yürütülmesi gerekmektedir. Genel olarak devlete ait toprak dağıtımının yarattığı mülkiyet hakları kalıcı ve kuşaklar boyu bir yapısal değişim değil, kısa vadeli bir çözüm sağlamaktadır. Kırsal yoksulluğun azaltılması ve bunun sürdürülebilir olması için nüfus mülkiyet dağılımını uzun dönemde dengeleyecek önlemlerin alınması ve toprak mülkiyetine erişimin sağlanması gereklidir. Türkiye de tarım toprakları açısından en büyük sorun, yıllar itibariyle hızla küçülme ve parçalanma ile tarım topraklarının kaybedilmesidir. Nitekim 2001 yılından 2011 yılına kadarki 10 yıllık süreçte tarımsal üretimin gerçekleştiği parsel sayısı yaklaşık 2 kat artmıştır. Bir başka anlatımla zaten küçük olan tarım toprakları, 10 yılda ikiye bölünmüştür. Bu durum, tarım topraklarının niteliğinin bozulması ve verimliliğinin azalması, tasarruf şeklinin değişmesi yanında kırsal alanda yaşayan ve başka sektörlerde istihdam edilemeyen nüfusun yoksullaşmasına ve tasarruf şeklinin değişmesinden kaynaklanan yeni sorunlara da neden olmaktadır. Tarım topraklarının niteliklerini kaybetmesini, belirli bir miktardan daha az küçülmesini engellemeye ve toprak toplulaştırmasını hızlandırmaya yönelik yasal düzenlemeler yürürlüğe konulsa da, istenilen düzeye ulaşmada bunlar yeterli olamamıştır döneminde tarım topraklarının %10 dan daha fazla oranda kaybedilmesi diğer önemli sorundur. Tarım topraklarını koruyabilmek için keyfi yada zorunlu tarımdışı kullanımlar yasaklanmalı ya da bunların alternatif alanlara kaydırılmasını sağlayacak önlemlerle tarım ve tarım-dışı gereksinimlerin dengelenmesini kapsayan politikalar öncelikli olarak geliştirilmelidir. Tarım topraklarındaki bozulmaya yada kaybedilmesine neden olan yatırımların, tarım dışı alanlarda yapılmasını sağlayacak önlemler alınmalıdır. Özellikle tarım topraklarının kullanım durumunda önemli değişikliklerin olduğu veya beklendiği verimli alanlarda, bu politikalara gereksinim vardır. Tarım topraklarını koruyucu fonksiyonu olan bir politikanın amacı, koruma, iyileştirme ve sürdürülebilirliği sağlama şeklinde olmalıdır. Tarım topraklarının sürdürülebilir kullanımlarını sağlayıcı toprak kullanım planlaması ile tarımsal üretim planlamasının gerçekleştirilmesi ve uygulanması olasıdır. Böylece tarımsal kalkınma ve buna bağlı olarak da kırsal yoksulluğun azaltılması sağlanabilecektir. Tarım topraklarının mülkiyet hakkı eğer tarımsal üretimde kullanılıyorsa bir hak olmalıdır. Bu amaçla boş bırakılan toprakların üretim sürecinde yer almasını sağlayıcı yasal önlemler alınmalıdır. Mülk işletmelerin parçalanabileceği bir alt sınır ile aynı zamanda toprak sahipliğinde temerküzü önleyici mülkiyet üst

8 sınırının belirlenmesi toprak mülkiyetinin dağılımına süreç içinde olumlu katkılar sağlayabilecektir. Parçalanma sürecinde sınır komşularına ve kiracılara ön alım hakkı getirilmesi parsel genişliklerinin, topraksız ve az topraklıların topraklandırılmasında yasal temel sağlayacaktır. Tarım topraklarına ilişkin bilgi üretme ve paylaşılmasına yönelik yasal alt yapı ve kurumsal organizasyon gereklidir. Bu kurumsal organizasyon, aynı zamanda tarım topraklarına ilişkin kullanım politikalarına yön veren ve yöneten doğru bir kurum olmalıdır. Bu amaçla, toprakla ilgili tüm konuları kapsayan, tarım topraklarının ekonomik, sosyal ve çevresel katkısının artırılmasını sağlayacak bir Sürdürülebilir Toprak Yönetim Sistemi geliştirilebilir. Bu sistem içerisinde, toprak bilgi sistemi, toprak politikası ve kurumsal düzenlemeler birbiriyle koordineli olarak bulunabilir, toprağın mülkiyeti, kullanımı ve geliştirilmesi işlerini kapsayacak bir yapı kurulabilir. Böylece ekonomik, sosyal ve çevresel açıdan sürdürülebilir kalkınma gerçekleştirilebilir. Son söz olarak; tarım topraklarına yön veren karar alıcıların, topraklara sahip olan ve üzerinde çalışanları kendi yaşam alanlarıyla ilgili kararlardaki sürecin içine dahil etmeleri gereklidir. Şüphesiz toprağı işleyenler, ondan beslenmekte, ondan geçinmekte, ondan talepte bulunmakta ve onu değiştirmektedir. Kaynaklar Aksoy, S., Tarım Hukuku, Ankara Üniversitesi Ziraat Fakültesi Yayını:907, Ders Kitabı:254,Ankara. Anonim, TBMM, Plan ve Bütçe Komisyonu, 2012 Yılı Bütçe Sunuş Konuşması, Web adresi: Erişim Tarihi: Anonim Bitkisel Üretim İstatistikleri, Web adresi: Erişim Tarihi: Besley, T., Burgess, R., Land Reform, Poverty Reduction and Growth: Evidence from India, Web adresi: Erişim Tarihi: Enemark, S., Williamson, I., Wallace, J., Building Modern Land Administration Systems in Developed Economies. Journal of Spatial Science. 50: Gün, S., Eraktan, S., Tarımsal Mülkiyet Rejimi ve Vergilendirme, Türkiye Ziraat Mühendisliği Teknik Kongresi, 2.Cilt: Gün, S., Tarımda Toprak Mülkiyet Yapısı ve İşletmelerin İyileştirilmesi, Türktarım Dergisi, Sayı:171: Kabubo-Marıara, J., Rural Poverty, Property Rights and Environmental Resource Management in Kenya, International Centre for Theoretical Physics - Ecological and Environmental Economics Programme, Web adresi: Erişim Tarihi: Meinzen-Dick, R., Property Rights for Poverty Reduction?, DESA Working Paper No. 91, Web adresi: Erişim Tarihi: Rodriguez-Meza, J., Southgate, D., González-Vega, C., Rural Development, Poverty, and Agricultural Land Use in El Salvador, Web adresi: Erişim Tarihi: Williamson, I., Enemark, S., Wallace, J., Rajabifard, A., Understanding Land Administration Systems, International Seminar on Land Administration Trends and Issues in Asia and The Pacific Region, August 2008, Kuala Lumpur, Malaysia.