Yükseköðretimin Finansmaný ve Finansman Yöntemlerinin Algýlanan Adalet Düzeyi: Sakarya Üniversitesi Paydaþ Görüþleri..64 Doç.Dr.

Transkript

1

2 MALÝYE DERGÝSÝ Temmuz - Aralýk 2011 Sayý 161 Sahibi Maliye Bakanlýðý Strateji Geliþtirme Baþkanlýðý Adýna Doç.Dr. Ahmet KESÝK Sorumlu Yazý Ýþleri Müdürü Doç.Dr. Ahmet KESÝK Yayýn Kurulu Baþkan Füsun SAVAÞER SGB Daire Baþkaný Üye Ali Mercan AYDIN SGB Daire Baþkaný Üye Nural KARACA SGB Daire Baþkaný Üye Ýsmail ERASLAN SGB Daire Baþkaný Üye Seyfeddin KOÇUM SGB Daire Baþkaný Dergimiz HAKEMLÝ DERGÝ olup, yýlda iki kez yayýnlanmaktadýr. Dergimizde yayýmlanan makaleler en az üç hakem tarafýndan okunmaktadýr. Yönetim Merkezi ve Yazýþma Adresi Maliye Bakanlýðý Strateji Geliþtirme Baþkanlýðý Dikmen Caddesi M Blok Kat: Bakanlýklar /ANKARA Tel: sgbmakale@sgb.gov.tr Baský Tarihi: Ocak 2012 Tasarým - Baský ÝVME : Hermes Matbaacýlýk Kazým Karabekir Cd. 39/16-21 Ýskitler-Ankara Yayýn Türü Yaygýn Süreli Yayýn Dergimizde çýkan yazýlarýn baþka yayýn organlarýnca aynen yayýnlanmasý Baþkanlýðýmýzdan alýnacak yazýlý izinle, alýntýlar yapýlmasý ise kaynak gösterilmesi koþulu ile mümkündür. MALÝYE DERGÝSÝ ÝÇÝNDEKÝLER Sunuþ...v Anayasa Deyince...1 Doðan BAYAR Vergi Adaletine Ulaþma Yöntemleri Çerçevesinde Fayda Ýlkesinin Teorik Açýdan Deðerlendirilmesi...21 Prof.Dr. Ahmet Burçin YERELÝ, Yrd.Doç.Dr. Ahmet Yýlmaz ATA Avrupa Birliði Ülkeleri ve Türkiye'de Ar-Ge Faaliyetlerine Yönelik Vergi Teþvikleri ve Bunlarýn Karþýlaþtýrmalý Analizi...33 Prof.Dr. A. Kemal ÇELEBÝ, Yrd.Doç.Dr. Hamza KAHRÝMAN Yükseköðretimin Finansmaný ve Finansman Yöntemlerinin Algýlanan Adalet Düzeyi: Sakarya Üniversitesi Paydaþ Görüþleri..64 Doç.Dr. Naci Tolga SARUÇ 2008 Küresel Finans Krizi Sonrasýnda Dýþ Ticarette Korumacýlýk: Paradigma Kaymasý (mý?)...76 Doç.Dr. Ýrfan KALAYCI Almanya-Türkiye Çifte Vergilendirmeyi Önleme Anlaþmasý'nda Baðlama Kurallarý Doç.Dr. Emrah FERHATOÐLU Maliye Politikalarýnýn Keynesyen Olmayan Etkileri:Türkiye Örneði Yrd.Doç.Dr. Gökhan DÖKMEN, Yrd.Doç.Dr. Tarýk VURAL Ýþ Güvencesi (Ýþe Baþlatmama) Tazminatýndan Gelir Vergisi Kesintisi Yapýlmasý Durumunda Ýþverenin Düzeltme Talep Etme Hakký Yrd.Doç.Dr. Ayþe YÝÐÝT ÞAKAR Türkiye'de Hisse Senedi Gelirlerinde Vergi Ýstisna Uygulamasý: Amaç ve Sonuçlar Açýsýndan Bir Deðerlendirme Yrd.Doç.Dr. Ufuk SELEN, Yrd.Doç.Dr. Ercan ÖZEN Türkiye'de Orta Vadeli Harcama Sistemi Uygulamasýna Ýliþkin Bir Alan Araþtýrmasý Yrd.Doç.Dr. Hüseyin Güçlü ÇÝÇEK Ücret Gelirleri Üzerindeki Vergi Yükünün Analizi Ýlhami ÖZTÜRK, Dr. Ahmet OZANSOY ISSN

3 Yönetim Tarzlarý ve Etkileri Bünyamin ÖZGÜR Devlet Memuruna Hediye Rüþvet (mi)dir? Uður SÖKMEN Etkinlik-Eþitlik Çeliþkisi Baðlamýnda Yeniden Daðýtým Politikalarýnýn Sosyal Refah Üzerindeki Etkisi Mehmet Selim BAÐLI Fiziksel Sermaye Yatýrýmlarý ve Büyüme Ýliþkisinin AK Modeliyle Sýnanmasý: Türkiye Örneði ( ) Dr. Ýbrahim ARISOY Ekonomik Özgürlük Endeksinin Yurt Dýþýna Doðrudan Yabancý Yatýrým Yapan Türk Sermayesinin Ülke Seçim Kararýna Etkisi Var mýdýr? Dr. Ufuk TÜREN, Dr. Yunus GÖKMEN, Dr. Hakan DÝLEK Laffer Eðrisi Doðrultusunda Vergi Oranlarý, Vergilendirilebilir Gelir ve Vergi Gelirleri Arasýndaki Ýliþkinin Anlaþýlmasý Daniel J. MITCHELL, Çeviren: Arþ.Gör. Sinan ÇUKURÇAYIR Veraset Vergisini Kaldýrmak: Kayýt Dýþý Ekonomi Baðlamýnda Bir Deðerlendirme ve Yeni Bir Düzenleme Önerisi Arþ.Gör. Harun KILIÇASLAN Türkiye'de Ýkiz Açýk Hipotezinin Geçerliliði: Sýnýr Testi Yaklaþýmý Arþ.Gör. Süleyman BOLAT, Arþ.Gör. Murat BELKE, Arþ.Gör. Ozan ARAS Kamu Harcamalarýnýn Bileþenleri ile Ekonomik Büyüme Arasýndaki Ýliþki: Ampirik Bir Analiz ( ) Arþ.Gör. Cihan YÜKSEL, Arþ.Gör. Mehmet SONGUR Doðrudan Yabancý Yatýrýmlar-Ýstihdam Ýliþkisi: Türkiye Örneði..381 Arþ.Gör. M. Ozan SARAY Yazarlar Hakkýnda Yayýn Kurallarý Yayýn Süreci Yýlýnda Bakanlýðýmýz Kütüphanesi Ýçin Alýnan Yayýnlar Maliye Bakanlýðý tarafýndan 1973 yýlýndan beri çýkarýlmakta olan 150. Sayýsýndan baþlayarak, yýlda iki kez hakemli dergi statüsünde yayýmlanan Maliye Dergisi içeriðindeki makaleler ayrýca Econlit ile ULAKBÝM de de yayýmlanmaktadýr. TÜBÝTAK ULAKBÝM

4 SUNUÞ Sevgili Okurlarýmýz; 1973 yýlýndan beri çýkarýlmakta olan ve 150'nci sayýsýndan baþlayarak yýlda iki kez ulusal hakemli dergi olarak yayýn hayatýna devam eden Maliye Dergisinin 161'inci sayýsý ile tekrar birlikte olmaktan büyük mutluluk duymaktayýz. Akademik ve mesleki camiada saygýn bir yeri bulunan ve önemli okuyucu potansiyeline sahip olan Maliye Dergisinin; alanýnda çok baþarýlý bir uluslararasý dizin sitesi olan EconLit'te ve farklý konu ve disiplinlerde zengin bir veri tabaný koleksiyonuna sahip olan TÜBÝTAK-ULAKBÝM Sosyal Bilimler Veri Tabanýnda yayýmýna devam edilmektedir. Siz deðerli Okurlarýmýzýn ilgisini çekeceðini düþündüðümüz muhtelif konularda yetkin isimler tarafýndan hazýrlanan bilimsel çalýþmalara bu sayýmýzda da yer verilmiþtir yýlýnýn ikinci yarýsýnda; i. Suat ÞÝMÞEK'e ait Türk Hukukunda ve Avrupa Ýnsan Haklarý Sözleþmesinde Mülkiyet Hakký, ii. Yrd.Doç.Dr. Seher Nur SÜLKÜ'ye ait Türkiye'de Saðlýkta Dönüþüm Programý Öncesi ve Sonrasýnda Saðlýk Hizmetlerinin Sunumu, Finansmaný ve Saðlýk Harcamalarý, iii. Dr. Hülya KABAKÇI KARADENÝZ'e ait Türk Motorlu Taþýtlar Vergisinin Çeþitli Ülke Uygulamalarý ile Karþýlaþtýrýlmasý ve Bir Model Önerisi, iv. Dr. Taner TURAN'a ait Maliye Politikasý ve Ekonomik Þoklar: Türkiye Örneði adlý kitaplarýn basýmý yapýlarak Bakanlýðýmýzca okurlarýmýzýn hizmetine sunulmuþtur.

5 Bakanlýðýmýz kütüphanesinde 2011 yýl sonu itibarýyla adet kitap ve 230 adet çeþitli süreli yayýn mevcut bulunmaktadýr. Abone olunan dergi sayýsý ise 14 adettir. Deðerli okurlarýmýz, 38 yýldýr hizmet veren Maliye Dergisinin 161'inci sayýsýnýn akademik ve mesleki camiaya faydalý olmasý temennisiyle saðlýklý ve mutlu günler dileriz. Saygýlarýmýzla, Doç.Dr. Ahmet KESÝK Strateji Geliþtirme Baþkaný

6 D. BAYAR Anayasa Deyince Doğan BAYAR * Özet Egemenlik kayıtsız şartsız milletindir. Millet egemenliğini yetkili organlar eliyle kullanır. Burada işaret edilen yetkili organ Devlet ve devleti oluşturan yasama, yürütme ve yargı kuruluşlarıdır. Anayasa Devlet yetkisi kullanan kuruluşların, yapılanmalarını, ödev ve yetkilerini, karşılıklı ilişkilerini ve etkileşimlerini kuvvetler ayrılığı, denetim ve denge kuralları çerçevesinde kurar ve belirler. Devlet yapılanması tasarlanırken öncelikle bakılması gereken toplumun siyasal, sosyal ve kültürel kompozisyonudur. Hazırlanan belgenin yaşama şansı, bu kompozisyonu yansıtmaktaki başarısına ve sadakatine bağlıdır. Anayasa hazırlıklarının ikinci önemli ayağı, ideal hukuk normlarına uyum, kavram ve tanımlarda gösterilecek dikkat ve titizlikle ilgilidir. Sistem tasarımında belirsizlik, tutarsızlık, çelişki ve mükerrerlikler bulunmamalıdır. Bu çalışmada konunun siyasi yönüne kısaca değinildikten sonra hukuk tekniği ve kavram ve tanımlarda açıklık ve kesinlik sağlamaya yönelik bir kısım görüş ve öneriler sıralandı. Gündemde önemli bir yer tutan Anayasa tartışmalarına farklı bir bakış açısı getireceği umulur. Anahtar Kelimeler: Anayasa, Egemenlik, Yasama, Yürütme ve Yargı As for the Constitution Abstract Sovereignty rests unconditionally with the nation. The nation uses the sovereignty through the authorised bodies. The authorised bodies mentioned here are the legislative, executive and judicial institutions which constitute the State itself. The Constitution shapes and specifies the organisational structures, duties and authorities of the institutions which use the State authority as well as their mutual relationships and interactions within the framework of the separation of powers along with the rules of inspection and balance. * Emekli Sayıştay Daire Başkanı, doganbayar58@gmail.com Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

7 Anayasa Deyince While the State is being organised, the first component to be considered should be the political, social and cultural composition of the society. The life span of the document prepared depends on the success in reflecting this composition and devotion to it. The second important component during the preparation process of the Constitution is related to the compliance with the ideal legal norms and the diligence to be shown in terms of concepts and definitions. While the system is prepared, there should not be any uncertainties, inconsistencies, contradictions and repetitions. In this study, after the political aspect of the issue is briefly addressed, opinions and suggestions are put forward in order to make the legal technique, concepts and definitions more clear and certain. Key Words: Constitution, Sovereignty, Legislation, Execution and Justice JEL Classification Codes: K 40, K 49 Giriş Anayasa demokratik Devlet-millet organizasyonunun temel belirleyici belgesidir. Bu belgede devletin kuruluş şeması (esas teşkilatı) ve toplumu teşkil eden bireylerin devlet ile ilişkileri, bir başka deyişle temel hak ve özgürlükler, tanımlanmaya çalışılır. Genellikle, anayasaların toplumu ve bireyleri ilgilendiren hak ve özgürlükler yönü üzerinde ağırlıklı olarak durulur, çünkü insanlar devlet olma olanaklarından azami ölçüde yararlanmak; buna karşılık kontrolden çıkan bir devletin, üzerlerinde yaratacağı baskıdan emin olmak isterler. Bu çalışmada, herkesin ilgilendiği ve tartıştığı temel hak ve özgürlükler konusunun biraz dışında, az sayıda meraklının ve uzmanın ilgilendiği devlet yapılanması ve bunun hukuki boyutları üzerinde durulacaktır. Konuya girmek için, biraz da siyaset Zira devlet siyasi bir organizasyondur ve işin başlangıcında siyaset vardır. 1. Egemenlik Demokrasilerde egemenlik kayıtsız şartsız toplumundur. Devlette otoritenin ve meşruiyetin asıl kaynağı toplumun egemenlik hakkı ve bu hakkın kompozisyonudur. Bu kaynağa dikkatli bir bakış, devletin siyasi rejimini belirlemede önemli ipuçları taşır. Kültüründe ve geçmişinde çok parçalı, çok etnikli veya feodal yapıların bulunduğu bir toplumda, sosyal gruplar kendi etkinliklerini azami ölçüde korumak eğilimindedirler. Bu nedenle güçlü merkezi yapılar arzu etmezler. Bu kültür, daha çok federal devlet modelleri yaratır. Federal devlette, otoritenin ve meşruiyetin kaynağı, federe devlet (state veya yanlış deyişle, eyalet) olarak isimlendirilen yerel oluşumlardadır. Federasyon, kendisini oluşturan yerel yapıların ortak devlet statüsü ile belirlediği görevler dışında görev üstlenemez ve yetki kullanamaz. Federasyon anayasasında belirlenen görev ve yetkiler dışında, tüm yetki federe devletlere aittir. Bir başka deyişle federasyon, federe devletlerin amiri değil, memuru durumundadır. Federasyonlar, 2 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

8 D. BAYAR kendilerini oluşturan kurucu unsurların gönüllü birlikteliğine dayanır. Pek çoğunun anayasalarında isteyenin herhangi bir engel söz konusu olmaksızın birlikten ayrılabileceği yazılıdır. Sosyo-kültürel birliğini oluşturamamış federasyonların, salt bu nedenle uzun ömürlü olma şansları yok gibidir. Ya varlıklarını (gönüllü birliktelik bağını kırıp) diktatörlüklere dönüşerek sürdürebilirler veya dağılırlar. Federal modelin başlangıçta feodal yapıların etkisiyle oluşması, elbette bu rejimlerde feodal yapıların devam ettiği şeklinde anlaşılmamalıdır. Bir anlamda parçalı toplumlar, bu sistem sayesinde zaman içinde bir bütünleşmeye ve kaynaşmaya doğru evrimleşmişlerdir. Çoğunlukla batı ülkelerinde örnekleri görülen bu yapıların bugünkü demokratik gelişmişlikleri, feodal geçmişlerinin sürdürülmesi ile değil; bu dönüşüm sonucu kazanılmış bir özelliktir. Sosyal yapıları güçlü ve homojen ülkelerde devletin kuruluşu merkezi/üniter modellerle başlar. Tek bir kurucu irade etrafında bir araya gelebilen toplumlar devletlerini de tekli yapıda oluşturabilirler. Bu modelde otoritenin ve meşruiyetin kaynağı toplum ve onun bütünlüğüdür. Toplum parçalı olmadığı için devlet yapılanması da parçalı değildir. Bu tespit, üniter yapının daha demokratik veya daha anti demokratik olduğu yönünde değildir. Demokrasi bir kültürel birikim sorunudur. Demokratikleşmeyi rejimin formatı değil; toplumun yapısı belirleyecektir. Başlangıçta bir zorunluluk olarak tercih edilen federalizmin amacı, feodalleşmeyi tasfiye ederek süreci toplumsal bütünleşmeye doğru geliştirebilmektir. Ancak, çok yaygın bir söylemin aksine, yerelleşme otomatik olarak demokratikliğe yol açmaz. Bütünleşmeye yönelmeyen veya bu bilinci taşımayan yerelleşmenin feodalleşmeye yol açma olasılığı daha yüksektir. Türkiye de yaşayan insanların %82 sinin aynı etnik gruba dahil olduğunu, kalan %18 in yarısına yakın bir kısmının farklı bir alt kimlik bildirmesine rağmen asıl çoğunlukla aynı etnik köke bağlılık bilincine sahip olduğunu ve %99 u itibarıyla aynı dili konuştuğu (konuşabildiği) ve aynı inancı paylaştığı göz önüne alınırsa Devletimizin neden üniter yapıda kurulduğu ve devam ettirildiği daha iyi anlaşılacaktır (Bu konuda Milliyet Gazetesinin KONDA Araştırma Kuruluşuna yaptırdığı bir ankete, 2000 yılında Erciyes, Fırat ve İnönü Üniversiteleri öğretim görevlilerince hazırlanan ve Milli Güvenlik Kurulu na sunulan fakat kamuoyuna açıklanmayan rapora ve Ali Tayyar Önder in 1999 yılında ikinci baskısı yapılan Türkiye nin Etnik Yapısı isimli kitabına bakılabilir.). Büyük ölçüde toplumsal bütünlüğünü sağlamış bulunan Türkiye Devletinin üniter yapılanmayı tercih etmesi son derece doğal ve gereklidir. Bu tercih Anayasamızın yazımında çok net olarak görülmektedir. 2. Egemenliğin Paylaşımı Hakkın mutlak sahibi halkın kendisi olmakla birlikte, egemenliğin doğrudan halk tarafından kullanılma olanağı yoktur. Bu nedenle, Millet egemenliğini yetkili organlar eliyle kullanır denilmiştir. Egemenliğin kullanılması, hiçbir kişiye, zümreye veya sınıfa bırakılamaz. Hiçbir kimse veya organ kaynağını Anayasadan almayan bir Devlet yetkisi kullanamaz (AY/6). Kuruluş açısından Anayasanın asıl işlevi işte bu noktada, egemenliği/devlet yetkisini kullanan kişi ve organların kimlik ve nitelikleri ile görev, yetki ve sorumluluklarını belirlemektir. Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

9 Anayasa Deyince Devleti oluşturan birimlerin görev, yetki ve sorumluluklarının belirlenmesinde anahtar kavram, demokrasinin de temel ilkesi olan kuvvetler ayrılığı kuralıdır. İkinci anahtar kavram, organlar ve birimler arasındaki karşılıklı dengeler ve denetimler (checks and balances) ilişkisidir. Bütün Devlet organları bir bütünlük içersinde, birbirlerini karşılıklı gözeterek ve gözetleyerek uyum içinde çalışmak zorundadırlar. Bunun için Anayasa başta olmak üzere tüm idare hukuku metinleri, devlet organlarının ve bu organlarda çalışan insanların görev, yetki ve sorumluluklarını tüm ayrıntıları ile çizmekte ve tanımlamaktadır. Görev, yetki ve sorumluluk İdare hukukunun temel uğraş alanı, bu üç sihirli sözcük ile ilgilidir; Kamu tüzel kişiliği hangi esasa göre teşkil edilecek ve donatılacak? Hangi kamu görevlerini üstlenecek? Bu görevleri yerine getirebilmek için ne gibi yetkiler kullanacak? Devletin diğer organ ve kurumları ile ilişkileri ne olacak? İcraatının hesabını kime verecek? Aykırı davranışların yaptırımı ne olacak? sorularının cevaplarını vermektir. Görev, yetki ve sorumluluklar üzerinde bu denli durulmasının nedeni, büyük ölçüde tüzel kişilerde ehliyet sorunu ile ilgilidir. Bilindiği üzere gerçek kişilerde ehliyet asıl; ehliyetsizlik istisnadır. Ergin ve sezgin insan kanunlara aykırı olmamak kaydıyla her türlü hukuki tasarruflarda bulunabilir. Tüzel kişilerde ise ehliyetsizlik asıl; ehliyet istisnadır. Bu kural Devlet tüzel kişiliği için de geçerlidir. Devlet ve devleti oluşturan daire ve idareler sadece kanunlarda verilen görevleri, yine kanunda tanınan yetkilerle ve her eylem ve işlemine bir yasal dayanak göstermek suretiyle yerine getirirler. Ehliyetleri yasalarda gösterilen hususlar ile sınırlıdır (yasalarla öngörülen ve açıkça başka idareye verilmeyen görev ve hizmetler merkezi idare tarafından yerine getirilir). Hiçbir kişi ya da organ kaynağını Anayasadan ve yasalardan almayan bir Devlet yetkisi kullanamaz. Durumdan vazife çıkarmak, devletin fetret dönemlerinde belki söz konusu edilebilecek çok istisnai bir uygulama olabilir ama olağan zamanlarda asla hoş görülebilir değildir. Devlet hayatında Ben yaptım. Oldu yoktur. 3. Anayasa ve Türkiye Devleti Devletin kuruluş ve görevlerini belirleyen temel belge anayasadır. Bu anlamda ilk anayasalarımız Kanunu Esasi veya Teşkilatı Esasiye Kanunu olarak isimlendirilmişti. Batı ülkeleri, anayasaları için kuruluş kanunu anlamında Constitution terimini kullanıyor. 18/10/1982 tarih ve 2709 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasası Türkiye Devletini aşağıdaki şekilde teşkilatlandırmaktadır: Yasama organı, Türkiye Büyük Millet Meclisi (Md ). Yürütme organı: * Cumhurbaşkanı (Md ), * Bakanlar Kurulu (Md ), * Merkezi İdare (Md ), * Mahalli İdareler (Md.128), * Diğer İdareler (Md ). Yargı organı, mahkemeler ve yüksek mahkemeler (Md ). 4 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

10 D. BAYAR Devletin esas teşkilatı bu şema üzerine kuruludur. Bu yapılanmada Cumhurbaşkanlığı, Türkiye Büyük Millet Meclisi, mahkemeler ve yüksek mahkemeler, hükümet ve merkezi idare tek Devlet tüzel kişiliği içersinde tanımlanmıştır. Yerel yerinden yönetimler (mahalli idareler) ile hizmet yerinden yönetimleri Devlet kuruluşu içinde yer almakla birlikte bunların her biri ayrı tüzel kişiliklere sahip diğer kamu idareleridir. Anayasamız bu tertip tarzı ile (diğer kamu idareleri bağlamında) yerel yerinden yönetimleri düzenlemiş, fakat yüksek öğretim kuruluşları ve üst kuruluşları dışında, hizmet yerinden yönetimleri üzerinde durmamıştır. Oysa Karayolları, Devlet Su İşleri, Sosyal Güvenlik Kurumu, Sosyal Hizmetler ve Çocuk Esirgeme Kurumu, Vakıflar Genel Müdürlükleri gibi kendi özel kanunu olan kamu tüzel kişileri ile düzenleyici ve denetleyici kurumların yürütme organı içindeki yer ve işlevleri sessiz geçilmiştir. Anayasada, idarenin kuruluşunu anlatan 123 üncü maddenin Danışma Meclisi ve Anayasa komisyonunca benimsenen gerekçesinde Devlet tüzel kişiliğinden başka onun yanında, çeşitli kamu tüzel kişileri ortaya çıkmıştır. Bir başka deyimle, bugün kamu hizmetleri genel idare başta olmak üzere, mahalli idareler ve hizmet yerinden yönetim kuruluşları tarafından yürütülmektedir. ifadesi yer almaktadır. Bu yaklaşım, Anayasa yazıcılarının, yürütme organı içinde merkezi yapı ile birlikte yerel yerinden yönetimler yanında hizmet yerinden yönetimlerini de dikkate aldıklarını düşündürmektedir. Ancak, hizmet yerinden yönetimlerinin Anayasada anılmamaları önemli bir eksiklik sayılmalıdır. Kendilerine vücut veren kuruluş kanunları bunların görevlerini, yetkilerini ve statülerini belirleyen düzenlemeleri zaten ihtiva etmektedir, Devlet bütçesi içinde (özel bütçeli idareler cetvelinde) ismen sayılmak suretiyle de gösterilmişlerdir. Bu nedenle bir noksanlık söz konusu olmamaktadır. denilebilir ise de, Anayasanın, yürütme organına ve onun idari bütünlüğüne dahil bu idareleri ihmal etmiş olması Devlet teşkilat şemasının bütünlüğünü bozmaktadır. Yasama, yürütme ve yargı erklerinin aynı bünye (tek tüzel kişilik) içinde toplanmış olmasının kuvvetler ayrılığı ilkesine uygun düşmediği akla gelebilir. Ancak, parlamento- hükümet ilişkilerindeki zorunlu bağlantı, bu birlikteliği gerektirmektedir. Diğer taraftan, Meclis idari işlerinde (dış güvenliğinin polis tarafından sağlanması dışında) tümüyle bağımsız hareket etmektedir. Bu durum doğru ve doğal karşılanmaktadır. Yargı kuruluşlarının aynı bünye içinde yer almasının olumlu tarafı, yargısal görevlerine odaklanmalarını kolaylaştırması ve onları idari rutin işlerle uğraşmaktan kurtarması olarak gösterilebilir. 4. Yasama Organı-Türkiye Büyük Millet Meclisi Devletin ve devlet organlarının kuruluş ve örgütlenmesi, kanun koyma, bütçe hakkı ve vergileme, yurttaş hakları, uluslararası antlaşmaların onaylanmasını uygun bulma, seferberlik ve savaş hali, yürütme organının teşkilatlandırılması ve hükümet icraatının denetlenmesi kapsamındaki kamu görevleri parlamentoya aittir. Parlamento, bu tür asli konularda yetkilerini tek başına kullanır, bunları kimse ile paylaşmaz ve devretmez. İkinci derecede hukuki ve idari düzenleme yetkileri ise yine parlamentonun verdiği izin ve yetkiler çerçevesinde kullanılabilir. Bu yetkiler de zaten kanun şeklinde olur. Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

11 Anayasa Deyince Bu olgu Anayasamızda, Yasama yetkisi Türk Milleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisinindir. Bu yetki devredilemez şeklinde ifade edilmektedir (Md.7) Temsil Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri (milletvekilleri) seçildikleri bölgeyi veya kendisini seçenleri değil, bütün milleti temsil ederler (AY/80) hükmü, Meclisin milli iradeyi temsil özelliğinin dolaylı bir ifadesidir tarihli Anayasamız (Teşkilatı Esasiye Kanunu), Türkiye Büyük Millet Meclisi, milletin yegâne ve hakiki mümessili olup, Millet namına hakkı hâkimiyeti istimal eder. hükmü ile bu olguyu doğrudan ve net olarak vurgulamıştı (Md.4). Egemenlik yetkilerinin yalnızca Meclis tarafından kullanılmasını ifade eden ikinci cümlecik, kuvvetler ayrımı ilkesine aykırı düştüğünden, sonraki Anayasa metinlerinden çıkarılmıştır. Bu arada temsile ilişkin birinci cümlecik de, TBMM üyeleri bütün milleti temsil ederler şekline dönüşmüştür. Ancak, Meclisin milli iradeyi temsil niteliği mutlaktır. Türkiye Büyük Millet Meclisi ve onun üyeleri dışında hiç kimsenin milleti ve milli iradeyi temsil yetkisi, niteliği, özelliği yoktur Temsilde Adalet Milleti temsil konusunda dikkat çekilmesi gereken bir başka nokta genel seçimlerle ilgili Anayasa düzenlemesidir. Buna göre, seçim kanunlarının, temsilde adalet ve yönetimde istikrar ilkelerini bağdaştıracak biçimde düzenlenmesi gerekir (Md.67, altıncı fıkra). Mevcut seçim kanunumuz, öngördüğü düzenlemelerle (belirli koşulların bir arada gerçekleşmesi olasılığına bağlı olarak) %25 oy almak suretiyle mecliste mutlak çoğunluğun elde edilmesini mümkün kılmaktadır. Böyle bir kompozisyonun doğması halinde, bunun temsilde adalet olarak kabul edilmesi bir hayli güç olabileceği gibi, idarede istikrarsızlığa yol açma olasılığı da göz önünde bulundurulmalıdır. Alınan oy oranı ile kazanılan sandalye sayısı arasında %50 yi aşan farkın dikkate alınmaması bir şekilde formüle edilmelidir. Örneğin, %40 oy alan bir siyasi partiye, parlamentoda toplam sandalye sayısının %60 ından fazlasının verilmemesi gibi. Temsilde adalet kavramının ikinci istisnası seçim barajı sorunudur. Mevcut oran yönetimde istikrara ne ölçüde katkıda bulunuyor, bilinmez ama temsilde adalete uymadığı oldukça açıktır Kanun Hükmünde Kararname Çıkarma Yetkisi Verme Türkiye Büyük Millet Meclisi, Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararname (KHK) çıkarma yetkisi verebilir. Yetki verme işlemi bir yetki kanunu çıkarmak suretiyle olur. Bu kanunda, çıkarılacak kanun hükmünde kararnamenin amacı, kapsamı, ilkeleri ve kullanma süresi gösterilir (Md.91). Gerek yetki kanunları ve gerekse bu yetkiye dayanılarak çıkarılan metinlerin siyasi hayatımızda en çok tartışma çıkaran konular olduğu görülmüştür. Bunların Anayasa Mahkemesinin mesaisini epeyce işgal ettiği de bilinmektedir. Bir yetki kanunu ile çıkarılacak kararnamenin amacı, kapsamı ve ilkelerini belirtmek; bu yetkiye dayanılarak çıkarılacak kararnamede nelerin yazılı olacağının ipuçlarını göstermeye yeterli olmamakta, sürekli tereddütler, tartışmalar, zıtlaşmalar doğmaktadır. Böyle yapmak yerine; kanun hükmünde kararname tasarısının Meclise sunulması ve ilgili esas komisyonda ve genel kurulun bir oturumunda tümü üzerinde görüşülmek ve uygulanmasına izin verilmek suretiyle yürürlüğe konulması daha pratik bir çözüm olabilir. KHK yetkisi isteyen hükümet, zaten ne yapacağını biliyor, hatta bunun metinlerini de hazırlamış olmak durumundadır. Bir başka deyişle, önce 6 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

12 D. BAYAR yetki isteyip sonra çalışmalara başlaması söz konusu olamaz. KHK tasarısında amaç da, kapsam da, ilkeler de somut olarak görüneceğinden, parlamento neye yetki verdiğini açıkça bilecektir. Bu yetkiyi müzakere ederken parlamentonun elinde, yetki vermek, vermemek veya hükümet teklifini diğer tasarılarda olduğu gibi gündeme alıp tümü üzerinde görüşme açmak haklarına sahip olacağı tabiidir. Parlamento; Eğer KHK nin doğrudan uygulamaya konulmasına izin vermiş ise bu metni, Görüşmeye karar vermişse tasarıyı, öncelikle gündemine alıp kanunlaştırması da gereklidir. Burada, parlamentonun uygulanmasına izin verdiği bir metni, sonradan reddetmesinin veya değiştirmesinin tuhaf kaçacağı ileri sürülebilir. Ancak, parlamento metni müzakere etmeyecek; metni de görmek suretiyle, yetki verip vermemeyi müzakere edecektir. Bunun KHK nin kabulü (kanunlaşması) anlamına gelmeyeceği açıktır. Sıkıyönetim ve olağanüstü hallerde KHK çıkarma yetkisi (AY/121,122) bu kapsamın dışında kalmaya devam edecektir. Geçmişte Osmanlı hükümetlerince Kanunu Muvakkat adıyla çıkarılan ve bazıları Cumhuriyet döneminde de uygulanan düzenlemeler, bu usulün tarihsel örneği sayılabilir (1876 tarihli Kanunu Esasi, Md.36) Plan ve Bütçe Komisyonu Bütçe tasarıları ve milli bütçe tahminlerini gösteren rapor kırk üyeden kurulu bütçe komisyonunda incelenir. Bu komisyonun kuruluşunda, iktidar grubuna veya gruplarına en az yirmi beş üye verilmek şartıyla, siyasi parti gruplarının ve bağımsızların oranlarına göre temsili göz önünde tutulur (AY/162). Komisyonun bu şekilde teşekkülü, iktidarın en önemli icraat belgesi olan bütçeye muhalefetin fazlaca müdahale etmesini önlemek düşüncesine dayanmaktadır. Bu düşünce haklı ve yerindedir. Ancak, plan ve bütçe komisyonu sadece bütçe ve kalkınma planlarını görüşmemekte; bunların yanında, mali ve ekonomik etkili birçok tasarıda esas komisyon, diğer bazı tasarılarda tali komisyon olarak görev yapmaktadır. Olağan yasama faaliyetleri çerçevesinde yapılan bu çalışmaların hükümet icraatı ile de doğrudan bir bağlantısı bulunmamakta ve bu durumda iktidar grubuna, kendi temsil oranının üzerinde avantaj sağlanmasının gereği de kalmamaktadır. Bu itibarla, plan ve bütçe komisyonunun plan ve bütçe çalışmaları dışında siyasi parti gruplarının ve bağımsızların genel kuruldaki sandalye sayıları ile orantılı olarak temsilini sağlayacak bir oluşuma götürülmesinde yarar görülmektedir. 5. Yürütme Yürütme yetkisi ve görevi Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulu tarafından, Anayasaya ve kanunlara uygun olarak kullanılır ve yerine getirilir (AY/8). Hükümde de açıkça belirtildiği üzere, yürütme görevi (ve bu görevin gerektirdiği yetkiler) Anayasa ve kanunlarla belirlenen çerçevede ve bunlara uygun olarak icra edilecektir. Parlamenter rejimde, yürütme organının yetkisi ve gücü içinden çıktığı parlamentodan kaynaklanır; sorumluluğu da parlamentoya karşıdır. Bu bağlamda yürütme yetkisi, siyasi anlamda, bağlı bir yetki olmaktadır. Yürütme görevi millet adına yerine getirilmediği gibi milli iradeyi de temsil etmez. Hükümetin, topluma ve kamuoyuna karşı sorumluluğu, parlamentodaki Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

13 Anayasa Deyince desteği dolayısıyladır. (İcraatı toplumsal tepkilerle karşılaşabilir veya partisi seçim kaybedebilir. Ancak, parlamento dışında hiçbir makam veya merci hükümeti görevden alamaz/alıkoyamaz.) Yürütme görevi yapısı gereği bütün yurdu kapsamak durumundadır. Organizasyonu çok basamaklı ve çok dallıdır, düzenlenmesi kadar anlaşılması da zordur. Bu nedenle, mevcut hukuk metinlerimizde standart ve tutarlı bir yapı kurulup anlatılamadığı gibi tanım ve kavram birliği de mükemmel değildir. Bu çalışmada konunun bu yönü üzerinde de durulmaya ağırlık verilecektir Cumhurbaşkanı Cumhurbaşkanı Devletin başı sıfatıyla Türkiye Cumhuriyetini ve Milletin bütünlüğünü temsil eder. Yasama, yürütme ve yargı alanlarına ilişkin bazı yetkileri Anayasada düzenlenmiştir (Md.104). Anayasada yürütme bölümünde konumu ve statüsü ayrıntılı olarak anlatılmıştır Bakanlar Kurulu Bakanlar Kurulu, Başbakan ve bakanlardan kurulur (AY/109). Yürütme yetkisi ve görevi Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulu tarafından Anayasaya ve kanunlara uygun olarak kullanılır ve yerine getirilir (AY/8). Başbakan, Bakanlar Kurulunun başkanı olarak, bakanlıklar arasında işbirliğini sağlar ve hükümetin genel siyasetinin yürütülmesini gözetir. Başbakan, bakanların görevlerinin, Anayasa ve kanunlara uygun olarak yerine getirilmesini gözetmek ve düzeltici önlemleri almakla yükümlüdür. Her bakan, Başbakana karşı sorumlu olup ayrıca kendi yetkisi içindeki işlerden ve emri altındakilerin eylem ve işlemlerinden de sorumludur (AY/112). Bakanlıkların kurulması, kaldırılması, görevleri, yetkileri ve teşkilatı kanunla düzenlenir (AY/11, 3046 sayılı Kanun). Öğretide parlamenter rejim, parlamento ve onun içinden çıkan ve parlamentoya karşı sorumlu olan bir hükümetin varlığı ile tanımlanmaktadır. Anayasamız da genel düzenlemeleri itibarıyla böyle bir rejim kurguluyor olmasına rağmen, Bakanlar Kurulu/Türkiye Büyük Millet Meclisi ilişkilerini çok kısa geçmektedir. Aynı şekilde, Cumhuriyetin tüm yürütme aygıtının merkez karar organı, başı ve sorumlusu olan hükümetin, idare ve diğer kamu tüzel kişileri ile ilişkileri, karşılıklı görev ve sorumlulukları, denetim ve denge mekanizmaları yeterli açıklıkta düzenlenmiş değildir. Bunlar diğer kanunlara bırakılmış gibi görünmektedir. Ancak, onlarda da sistematik hatalar ve belirsizlikler bulunabilmektedir. Oysa son derece açık olan gerçek, Bakanlar Kurulunun tüm ülke yürütme aygıtının (bürokrasinin) en üst yönetim organı ve parlamentoya karşı hesap vermekle yükümlü/sorumlu tek muhatap olmasıdır. İdarenin bütünlüğü kuralının doğal sonucu budur İdare Yürütme kuvvetinin eylemci organı idaredir. Bu oluşum, öğretide bürokrasi (ve bürokratik yapı) adıyla bilinmekte ve tanımlanmaktadır. İdare kuruluş ve görevleriyle bir bütündür ve kanunla düzenlenir. Kamu tüzel kişiliği kanunla veya kanunun açıkça verdiği yetkiye dayanılarak kurulur (AY/124). Tümüyle idare veya idareyi oluşturan kamu tüzel kişileri parlamentonun çıkaracağı kanunlarla kurulur. Başka hiçbir odak idari teşkiller oluşturamaz. İdare de kendi kendisini organize edemez. Hukukta bu olguya Kendiliğinden taazzuv edememe kuralı denilmektedir. 8 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

14 D. BAYAR Kamu tüzel kişiliğinin kanunla kurulması demek, bu kişiliğin kuruluş esaslarının, karar ve eylem birimlerinin, personel ve malzeme kadrosunun, görev ve yetkilerinin, bütçesinin ve gelir kaynaklarının, diğer devlet organları ile ilişkilerinin ve diğer belirleyici unsurlarının bir kuruluş kanunu ile düzenlenmesi demektir. Kamu tüzel kişiliğinin kanunun açıkça verdiği bir yetkiye dayanılarak kurulması ise, o tüzel kişiliğin faaliyet alanında daha önce çıkarılmış bir çerçeve kanunun var olması demektir. Kurum gerekli gördüğü yerlerde bölge başkanlıkları kurabilir, Döner sermayeli işletmeler açabilir. Özel hukuka tabi şirketler kurabilir, kurulu şirketlere ortak olabilir. biçiminde genel ifadelerle yetki verilmiş olamaz. Bu hukuka ve kanun tekniğine aykırıdır. Örneğin, yeni bir üniversite kurulacak ise bu, 2547 sayılı Yüksek Öğretim Kanunu, 2914 sayılı Yüksek Öğretim Personel Kanunu ve 2809 sayılı Yüksek Öğretim Kurumları Teşkilatı Hakkında Kanunda belirlenmiş esaslar çerçevesinde olacaktır. Aynı şekilde, herhangi bir yerde il kurulması hakkında kanun çıkarılmakla, o ilin kuruluşu ve il özel idaresi yapılanması 5442 sayılı İl İdaresi Kanunu ve 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu çerçevesinde tamamlanır. Parlamentonun yetki verme işlemlerinin daima bir kanun çıkarmak suretiyle olduğunu unutmamak gerekir. 6. Bakanlıklar ve Diğer Kamu Tüzel Kişileri İdare, kuruluş ve görevleri ile bir bütündür, ancak tek bir tüzel kişilik de değildir. İdare, kuruluş ve görevleri merkezden yönetim ve yerinden yönetim ilkelerine dayanılarak kurulmuş (AY/124) çok sayıda kamu tüzel kişilerinin bir bütün oluşturacak şekilde uyumlu çalışmasını ifade eden bir yapılanmadır. Bu yapıda merkezi idare, mahalli idareler ve hizmet yerinden yönetimleri yer alır Merkezi İdare Başbakan, bakanlar ve bunların yönetiminde bakanlıklar ile bunların taşra uzantıları merkezi idareyi oluşturur. Türkiye, merkezi idare kuruluşu bakımından coğrafya durumuna, ekonomik şartlara ve kamu hizmetlerinin gereklerine göre, illere; iller de diğer kademeli bölümlere ayrılır (AY/126). Merkezi idare tek Devlet tüzel kişiliği içinde yer alır. Bakanlıklar ve bunların taşra teşkillerinin ayrı tüzel kişilikleri yoktur. Bu nedenle bakanlıklar hakkında tüzel kişilik ifade eden kurum, kuruluş, idare vs. tanımlamaları kullanılmaz (kullanılmamalıdır). Bakanlıklar aynı apartmanın daireleri gibidirler ve öylece Daire olarak anılırlar. Merkezi idarenin kuruluş ve görevleri merkezden yönetim esaslarına dayanır. İllerin yönetiminde, yetki genişliği ilkesi uygulanır (AY/123). Yetki genişliği merkezi idarenin, mahalli ihtiyaçların yerinde ve etkin bir şekilde karşılanmasını sağlamaya yönelik bir yerinden yönetim uygulamasıdır Mahalli İdareler Anayasamız, yerel yerinden yönetim birimleri olan mahalli idareleri il, belediye ve köy olarak göstermektedir. Mahalli idarelerin kuruluş ve görevleri ile yetkileri, yerinden yönetim ilkesine uygun olarak kanunla düzenlenir (AY/127). Mahalli idareler, birer çerçeve kanun olan 22/2/2005 tarih ve 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu, 3/7/2005 tarih ve 5393 sayılı Belediye Kanunu ve 18/3/1924 tarih ve 442 sayılı Köy Kanunu hükümlerine göre kurulan ve görevlendirilen kamu tüzel kişileridir. Her bir idare ayrı bir kamu tüzel kişisidir. Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

15 Anayasa Deyince Kanunlarımız mahalli idare yapılanmasında belediyelere ağırlık vermekte, il özel idareleri ikinci planda kalmaktadır. Şehirli nüfusun büyüklüğü ve siyasal ağırlığı buna yol açıyor olabilir. Ancak, bazı büyük şehirler dışında, belediyeler mali olanakları dar, organizasyonları çok küçük, personel kadroları sınırlı, profesyonel anlamda yönetim imkânından yoksun kuruluşlardır. Buna karşılık çok sayıda ve çok çeşitli hizmetleri üstlenmişlerdir. Bu görüntü ile eski yunan mitolojisindeki Atlas gibi dünyanın yükü altında ezilmektedirler. Oysa il özel idareleri kamu görevi odaklı çalışabilmek ve mahalli hizmetleri daha etkin şekilde yerine getirebilmek potansiyelleri açısından, belediyelere göre daha üstün ve rasyonel yapılanmalardır. Konunun bu yönü dikkate alınarak 81 il özel idaresinin (diğer kamu idareleri gibi) Devlet bütçesi kapsamına alınarak kaynaklarının geliştirilmesi, planlama ve çalışmalarının disipline edilmesi mümkün ve yararlı olacaktır Hizmet Yerinden Yönetimleri Anayasamızda Yüksek öğretim kuruluşları ve üst kuruluşları dışında, hizmet yerinden yönetimleri üzerinde durulmadığına yukarıda değinilmişti. Karayolları, Devlet Su İşleri, Sosyal Güvenlik Kurumu, Sosyal Hizmetler ve Çocuk Esirgeme Kurumu, Vakıflar Genel Müdürlükleri ile Üniversiteler gibi kamu tüzel kişileri ile düzenleyici ve denetleyici kurumların bir listesi Devlet bütçesinde yer almaktadır Kamu İktisadi Teşebbüsleri Anayasamızda bazen kamu iktisadi teşebbüslerinin de idare içinde gösterildiği yerlere rastlanmaktadır. Örneğin 128 inci maddede Devlet, kamu iktisadi teşebbüsleri ve diğer kamu tüzel kişileri birlikte anılmaktadır. Ancak, bu maddenin Danışma Meclisince kabul edilen metninde KİT ler yoktur. Bu ibare Milli Güvenlik Konseyi Anayasa komisyonu tarafından eklenmiştir. Aynı ibare bütçeye ilişkin 161 inci maddede Devletin ve kamu iktisadi teşebbüsleri dışındaki kamu tüzel kişileri şeklinde dışarıda bırakma amacıyla kullanılmıştır. Egemenliğin kullanılması ve kamu görevi bağlamında düşünüldüğünde KİT lerin yürütme organı (idare) içinde kabulü mümkün değildir. Ancak, kamu mülkiyetinde olmaları ve kamuya ekonomik toplumsal hizmetler sunmaları nedeniyle idarenin ilgi alanı içinde bulunmaları doğaldır. Bu yaklaşımla 3046 sayılı Kanunun, KİT lerine bakanlıkların ilgili kuruluşları içinde yer veriyor olması (Md.11) bunların idari otoriteler arasında sayılmasını gerektirmemektedir. 7. İdare ve İdari Kuruluşlar Arası İlişki Biçimleri Tek Devlet tüzel kişiliğini temsil eden merkezi idarede (Bakanlıklar ile bakanlıkların merkez ve taşra teşkillerinde) ilişkiler hiyerarşiktir; emir komuta zinciri içinde yönetilir ve denetlenir. Yürütme aygıtı içinde yer alan diğer kamu tüzel kişilerinin merkezi idare ile ilişkileri ise idari vesayet kavramı çerçevesinde tanımlanmakta ve düzenlenmektedir. Anayasamıza göre merkezi idare, mahalli idareler üzerinde, mahalli hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve mahalli ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıyla, kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idari vesayet yetkisine sahiptir (AY/127). Anayasamız sadece mahalli idareler üzerindeki vesayet yetkisinden söz etmekte, fakat hizmet yerinden yönetimleri üzerinde vesayet yetkisi 10 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

16 D. BAYAR konusunu sessiz geçmektedir. Bu ilişkiler kuruluşların teşkilat kanunlarında ve 3046 sayılı Bakanlıkların Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanunda yazılmıştır. Buna göre merkezi idare ile diğer kamu idareleri arasındaki ilişkiler üçlü (gereksiz olarak dörtlü) bir ayrıma göre tanımlanmaktadır Bağlı Kuruluşlar Bakanlığın hizmet ve görev alanına giren ana hizmetleri yürütmek üzere, bakanlığa bağlı olarak özel kanunla kurulan... ayrı bütçeli kuruluşlardır (3046/10). Devlet Personel Başkanlığı, Emniyet Genel Müdürlüğü, Gelir İdaresi Başkanlığı gibi. Bağlı kuruluşlar, bakanlığın görev alanına giren ana hizmetleri yürütmek durumunda olmaları dolayısıyla, merkezi idareye hiyerarşik olarak bağlıdırlar. Kural olarak, bunların ayrı tüzel kişilikleri, ayrı karar ve yönetim organları bulunmaz (bulunmamalıdır) İlgili Kuruluşlar Özel kanunla kurulan ve özel hukuki, mali ve idari statüye tabi, hizmet bakımından yerinden yönetim kuruluşlarıdır (3046/11). Tanımdan da anlaşılacağı üzere, ilgili kuruluşlar bağımsız kamu tüzel kişileridir. Kendilerine has karar ve yönetim organları vardır. Merkezi idare ile ilişkileri ilgili kılındıkları Bakanlık aracılığıyla olur. Bakanlığın bu kuruluşlarla ilgisinin niteliği, açıkça vesayet yetkisine işaret etmektedir. Örneğin, Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığı, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığının (5502/1); Adalet Akademisi, Adalet Bakanlığının (4954/4) ilgili kuruluşlarıdır Mahalli İdareler İl, belde veya köy halkının mahalli müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere kuruluş esasları kanunla belirtilen ve karar organları gene kanunda gösterilen seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzel kişileridir (AY/127). Tanımda gözden uzak tutulmaması gereken nokta; mahalli idarelerde karar organlarının (ve bazı üst yöneticilerin) seçim yoluyla belli edilmesinin, bunları halkın siyasi temsilcileri konumuna getirmeyeceğidir. Bu kimseler, kamu tüzel kişiliğini yönetmek durumunda olan kamu görevlileridir ve statüleri de diğer kamu görevlileri ile eşdeğerdir. Anayasada ve ilgili kanunlarında yerel yerinden yönetimlerin merkezi idare ile ilişkileri vesayet yetkisi bağlamında oldukça açık şekilde yazılmıştır İlişkili Kuruluşlar Düzenleyici ve denetleyici kurumlar dolayısıyla hukukumuza, ilişkili kuruluş diye bir dördüncü kavram daha girmiştir. Kavramın, bu kurumlar ile merkezi idare arasındaki ilişkileri daha düşük profilde tanımlamak maksadıyla getirildiği anlaşılmaktadır. Vesayet yetkisi adı anılmadan, bağımsızlık, özerklik ifadeleriyle anlatılan bir ilişkilenme biçimi tanımlanmaktadır. Ancak bu yaklaşım bir belirginlikten çok belirsizlik yaratmaktadır. Bunlar, Anayasaya göre kuruluş ve görevleriyle bir bütün teşkil etmesi gereken idari yapının neresindedirler? Yetkilerini kendi sorumlulukları altında kullanmaları ne anlama gelmektedir? Gerçekten bağımsız özerk oluşumlar mıdır? Öyle ise, otoritelerinin ve meşruiyetlerinin kaynağı nedir? Değil ise, hangi makama ya da merciye hesap verirler? Kaldı ki, vesayet yetkisi, kanunla belirlendiğine ve usulleri, sınırları çizildiğine göre, düzenleyici kurumlar için de kendi kanunlarında şartlarını istenilen çerçevede Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

17 Anayasa Deyince çizmek suretiyle ilişkiler belirlenebilir. Bunlar belli ölçüde bağımsızlığa da yakınlaştırılabilir. Ancak, üniter bir devlette hiçbir yere bağlı olmamak, hiçbir yere hesap vermemek söz konusu olamaz. Üniter devlette idare de bütün unsurlarıyla bir ünitedir. Kopukluk, parçalılık söz konusu değildir. Özerklik kavramı, gücü (otoritesi ve meşruiyeti) kendinden kaynaklanmayı ifade eder ve üniter yapılarda geçerli bir kavram değildir. Bilimsel özerklik (AY/130), yargı özerkliği (kararlarında hiçbir yerden emir ve talimat almamak, AY/138) türünden kullanımlar ise yapılanmaya ilişkin kavramlar değil, çalışma yöntemlerine ilişkin özelliklerdir. Bu nedenle, idare hukukumuzda, idari bütünlüğün dışına çıkmayı çağrıştıran bu kavram terk edilmelidir. Esasında, üniter devlet sistemlerinde düzenleyici ve denetleyici farklı ajanlar oluşturmak, sistemin özüne de uygun düşmemektedir. 8. Hiyerarşi ve Vesayet Kavramları Merkezi idarede politika ve kararlar hiyerarşik düzende ve bir emir komuta zinciri içersinde alınır ve uygulanır. Bu süreç oldukça iyi bilindiğinden üzerinde daha fazla durulmayacaktır. Ancak, idari vesayet kavramına, özel hukuktaki içeriği ile kabul edilerek müdahaleci, incitici, aşağılayıcı bir anlam yüklenmektedir. Oysa idare, bütünü ile bir kurallar ve ilişkiler ağı oluşturduğundan, bu ağ içinde herkes ve her kurum karar, işlem ve eylemlerinde birbirlerini gözlemek ve gözetmek durumundadır. Hiyerarşik ilişkiler nasıl ki bu sürece katılanlar için incitici, aşağılayıcı anlamlar taşımıyorsa, ondan daha hafif ve daha serbest bir ilişkilenme biçimi olan idari vesayette de olumsuz anlamlar aranmamalıdır. Sonuçta her iki düzen de kanuna ve belli kurallara dayanmaktadır. Hukukta keyfiliğe yer yoktur. Anayasamıza göre, Merkezi idare, mahalli idareler üzerinde, mahalli hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve mahalli ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıyla, kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idari vesayet yetkisine sahiptir (Md.127). Burada altı çizilmesi gereken husus, idari vesayet yol ve yöntemlerinin kanunda belirtilen çerçeveye oturtulmuş olmasıdır. Kanunlarımızda merkezi idarenin diğer kamu idareleri üzerinde uyguladığı vesayet yetkisi ve yöntemlerinin bazıları şöyledir: Kuruluş kanunu çerçevesinde idarenin organizasyonunu gerçekleştirmek, Kuruluşun karar ve yönetim organlarını oluşturmak, atamalarını, seçimlerini veya başka tayin süreçlerini gerçekleştirmek, gözetmek, Kuruluşun kadro ihtiyaçlarını belirlemek, (Teşkilat kurma ve kadro ihdas etme ilişkili kavramlardır ve aynı kurallara bağlıdır) Kuruluşun stratejik planlarını ve bütçe tekliflerini onaylamak, Kuruluşun kesin hesabını ve mali tablolarını denetlemek, Kuruluşun yatırım projeleri ile önemli hizmet ve faaliyetlerini onaylamak, Kuruluşun yasalara uyumunu gözetmek, Doğrudan denetimler yapmak, Kuruluşların idari tasarruflarını yargıya taşımak, Zaafa düşmeleri halinde yerine geçmek, 12 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

18 D. BAYAR Gerek yerel yerinden yönetimler, gerekse hizmet yerinden yönetimleri, nitelikleri gereği ya coğrafi olarak veya hizmet alanları itibarıyla sınırlanmış kuruluşlardır. Bu özellikleriyle kendi amaç ve hizmetlerine odaklanmış olarak çalışırlar ve kamu hizmetlerinde koordinasyonu gözden kaçırabilirler. Bu koordinasyonu kurmak ve korumak merkezi idareye düşebilir. Yukarıda bazı örnekleri sayılan idari vesayet yöntemlerinin tümü bunlardan ibaret olmadığı gibi, bunların tümünün her kuruluşa aynen uygulanması da söz konusu değildir. Kuruluşun niteliğine göre bu yöntemlerin bir kaçı, bir kısmı, tamamı veya daha fazlası (kanunlarında yazılmak koşuluyla) uygulanabilir. Yetkinin ve bu kapsamda yürütülen denetimlerin, özellikle, mahalli idarelerde (yerel yerinden yönetimlerde) hoşnutsuzluk yarattığı bilinmektedir. Denetlenmeyi ve hesap vermeyi kabul edebilmek psikolojik olarak belli bir olgunluk gerektirmektedir. Ancak, hoşnutsuzluk buradan değil; bir anlayış yanlışından kaynaklandığı zaman önemli olmaktadır. Bu yanılgı, bazı çevrelerde Mahalli idarelerin özerkliği esastır ve bunlar üzerinde vesayet denetimi kaldırılmalıdır. Eylem ve işlemlerinin hukuka uygunluğu mahkemelerin; hizmetlerinin etkinliği ve yerindeliği seçmenlerin denetimine bırakılmalıdır. ifadeleriyle formüle edilmektedir. Bu ifadelerin, yerel yönetimlerde özerkliğin kendinden menkul olduğuna inanışa ve bunların seçim yoluyla görevlendirilen üyelerinin toplum iradesini temsil ettiği sanısına dayandığı anlaşılmaktadır. Toplum iradesini sadece parlamento ve onun üyeleri temsil eder (AY/6). Bu olgunun herkesçe iyi anlaşılması gerekir. Seçim yoluyla gelen bazı kamu görevlilerinin kendilerine Seçilmiş gözüyle bakmaları, bazılarının da onları öyle sanmaları, milli iradeyi fesada uğratmaktadır. Yürütme organının ve onun merkezi ve yerel unsurlarının milleti temsil etmek veya onun adına iş yapmak yetkileri yoktur. Üniter yapıda yürütme aygıtının (idarenin) kuruluşu da üniterdir (AY/123). Bunları ayrı özerk bağımsız idari otoriteler gibi düşünmek doğru olmamaktadır. 9. İdarenin Düzenleyici İşlemleri Kanunlar genel geçerli, soyut üst hukuk metinleridir. Toplum hayatının bütün ihtiyaçlarını kanunlarla düzenlemek her zaman mümkün olamamaktadır. Bu nedenle kanunlara uymak ve uygulamak durumunda olan idareye sınırlı bazı düzenleme yetkilerinin tanınması gerekli görülmüştür. Anayasamızda tüzük ve yönetmelik adı altında iki düzenleme yetkisine yer verilmiştir. Bazı düşünürler, kanunlaşıncaya kadar, kanun hükmünde kararnameleri de idari düzenleme kabul etmektedirler. Bunların dışında Anayasada söz edilmeyen ancak, bazı uygulamaları günümüzde de devam eden kaide kararnameler de bulunmaktadır. Kanun belli ilkeleri koyduktan sonra, alanın geniş ölçüde düzenlenmesini Bakanlar Kurulunun çıkaracağı kararnamelere bırakmaktadır (Örnek: 1567 sayılı Türk Parasının Kıymetinin Korunması Hakkında Kanun ve 32 sayılı Karar). Kanun hükmünde kararname uygulaması, kaide kararname gereğine yer bırakmamıştır denilebilir. Son yıllarda yeni kaide kararname çıkarılmamıştır Tüzük Bakanlar Kurulu, kanunun uygulanmasını göstermek veya emrettiği işleri belirtmek üzere, kanunlara aykırı olmamak ve Danıştayın incelemesinden geçirilmek Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

19 Anayasa Deyince şartıyla tüzükler çıkarabilir (AY/115). Tanımın unsurları incelendiğinde tüzüğün, bir kanun hükmünün uygulanmasını göstermek veya hükümde öngörülen işlerin gerektirdiği düzenlemeleri yapmak üzere çıkarılacağı anlaşılmaktadır. Kanun görevin konusunu, amacını ve kapsamını vermekte, fakat ayrıntılarının belirlenmesini ve uygulanmasını Bakanlar Kuruluna bırakmaktadır. Kanunun belirlediği çerçevede kalmak kaydıyla uygulamayı mümkün kılacak ek (ihdasi) hükümler getirilebilecektir. Getirilecek ek hükümler, bu kanunun ve diğer kanunların hükümlerine aykırı olmamalıdır. Bu yönüyle tüzüklerin, Danıştay incelemesinden de geçirilmesi istenilmiştir. Anayasanın verdiği bu tanım için yanlıştır, denilemez ancak, anlamı biraz daha açmak bakımından (ikinci cümleciği başa alarak): Bakanlar Kurulu, kanunun emrettiği işleri belirtmek ve bunların uygulanmasını göstermek üzere, kanunlara aykırı olmamak ve Danıştayın incelemesinden geçirilmek şartıyla tüzükler çıkarabilir. şeklinde tanımlamak daha doğru olacaktır. Tüzük çıkarabilmek için, açık bir kanun hükmü ve bunun öngördüğü ek düzenleme yetkisinin varlığı şarttır. Genel anlamda kanunun uygulanmasını göstermek üzere tüzük çıkarılamaz. Son yıllarda yönetmelik, karar, esaslar gibi adlar altında; fakat içeriği bakımından tüzük niteliğinde bazı düzenleyici metinlere rastlanmakta, buna karşılık tüzük adıyla yayınlanmış metin bulunmamaktadır. Bu yanlışlık, tüzük kavramının gereksizliği gibi bir düşünceye yol açmış olmalı ki, yeni anayasa çalışmaları bağlamında hazırlanan bazı taslaklarda tüzüklere yer verilmemektedir. Oysa tüzük çok önemli ve gerekli bir yetkilendirme mekanizmasıdır ve asla vazgeçilmemelidir. İstenilmiyorsa Danıştay incelemesinden geçirilmeyebilir. Tüzükler, diğer idari işlemler gibi Danıştayın yargısal denetimine zaten tabidir Yönetmelik Anayasamız 124 üncü maddesinde Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzel kişileri, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelik çıkarabilirler. denilmektedir. Parlamento kanunları uygulamak ve uygulanmasını sağlamak görevini Başbakanlık ve bakanlıklara vermektedir. Bu husus bütün kanunların yürürlük ve yürütme maddelerinde açıkça yazılıdır. Bu itibarla, Başbakanlık ve bakanlıkların, kanunların uygulanmasını sağlamak üzere yönetmelik çıkarmalarında bir tereddüt yoktur. Ancak, Başbakanlığın ve her bakanlığın bu yetkisinin, kendisine görev veren kanunlarla ilişkili olacağı tabiidir. Vergi kanunlarıyla ilgili yönetmelikleri Maliye Bakanlığı; imar kanunu ilgili yönetmeliği Çevre ve Şehircilik Bakanlığı çıkarır. Ulaştırma Bakanlığı, ceza ve tevkif evlerinin idare ve muhafazası hakkında yönetmelik çıkarmaz. Hükümetin yönetmelik çıkarma yetkisi geneldir. Tüzüklerin aksine, hangi konunun yönetmelikle düzenleneceğinin kanunda açıklıkla gösterilmesi (yasal dayanak) zorunlu değildir. Yürütme aygıtı içinde yer alan diğer kamu tüzel kişilerinin (yerel yerinden yönetimlerin ve hizmet yerinden yönetimlerinin) yönetmelik çıkarabilmeleri ise kanunda konusu, amacı ve kapsamı açıkça gösterilmek suretiyle olabilir. Bunlar 14 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

20 D. BAYAR genel anlamda kanunun veya bir kanun hükmünün uygulanmasını göstermek üzere yönetmelik çıkaramazlar. Bu nedenle Anayasamızın verdiği tanımın: Başbakanlık ve bakanlıklar kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelik çıkarabilirler. Kamu tüzel kişileri de kanunun verdiği yetki çerçevesinde kendi görev alanlarını ilgilendiren konularda yönetmelik çıkarabilirler. şeklinde, hükümeti ve diğer kamu tüzel kişilerini ayırmak suretiyle, yeniden yazılması yerinde olacaktır. Özel hukuka tabi olarak ekonomik alanda faaliyet gösteren ve Anayasal anlamda yürütme aygıtı içinde sayılmayan diğer kamu tüzel kişilerin yönetmelik çıkarmaları ise Anayasaya değil; kendi mevzuatlarına tabi olup konumuzun dışındadır Diğer Düzenleyici ve Bildirici İşlemler Her bir idare kendi görev, iş, işlem ve hizmetlerini belli esaslara bağlamak, birliği ve koordinasyonu temin etmek üzere belli kararlar alabilir ve bunları kendi mensuplarına ve hitap ettikleri üçüncü kişilere duyurmak, bildirmek üzere karar, tebliğ, genelge, yönerge, sirküler, yazı ve sair adlar altında bazı metinler çıkarabilir. Üst hukuk normlarına aykırı olmamak üzere ve hizmet gereğiyle ilişkili ve sınırlı kalmak kaydıyla, bu tür düzenlemeler, görev ile orantılı yetkiler bağlamında olağan kabul edilir. 10. Kamu Görevi Egemenliğin kullanımı suretiyle yürütülen Devlet faaliyetleri, kamu görevi kapsamında tanımlanmaktadır. Kuvvetler ayrılığı bağlamında kamu görevleri üç ana başlık altında toplanmaktadır; yasama, yürütme ve yargı. Kamu görevi, kamu hizmeti ayrımı öğretide egemenliğin kullanımına ilişkin olup olmama açısından yapılmakla birlikte; mevcut Anayasamızda bu konuda net bir tanım verilmiş değildir. Birkaç yerde kamu hizmeti, kamu hizmeti görevlileri gibi karışık ifadeler kullanılmıştır (Md.70, 71, 128 ). Konu vatandaş açısından, hangi kapsamda yürütülürse yürütülsün hizmet olarak kabul edileceğinden üzerinde durulmamış olabilir. Ancak, adalet, güvenlik, milli savunma, maliye/hazine, dış ilişkiler türünden Devletin devlet olma niteliği gereği üstlenmek zorunda olduğu kamu görevlerinin egemenlik bağlamında tanımlanmasında zorunluluk bulunduğu düşünülmektedir. Kamu hizmeti ise sosyal ve ekonomik alanda vatandaşa sunulan ve asli devlet faaliyetleri kapsamında olmayan, genellikle özel hukuka tabi olarak yürütülen toplu veya ortak hizmetleri gösterir biçimde anlaşılmalıdır. 11. Kamu Görevlileri Anayasamızda ve diğer kanunlarımızda kamu görevlileri ismen anılmakta ve anlatılmakta, fakat bir tanım verilmemektedir. Yürürlükten kaldırılan 765 sayılı eski Türk Ceza Kanununun 279 (1) inci maddesinde Teşrii, idari veya adli bir amme vazifesi gören Devlet ve diğer amme müesseselerinin memur ve müstahdemleri; nin Ceza Kanunu tatbikatında memur sayılacağı yazılmıştır. Bu tanım ışığında bakıldığında diğer kanunlarımızın da memurları ve kamu görevlilerini, bu bağlamda; Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

21 Anayasa Deyince yasama, yürütme ve yargı kurum ve kuruluşlarında asli ve sürekli kamu görevlerini yürütmekle yükümlü kimseler olarak tanımladığı görülmektedir (Örnek 657/4-A). Anayasanın 128 inci maddesinde Devletin, kamu iktisadi teşebbüsleri ve diğer kamu tüzel kişilerinin genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevler, memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görülür. denilmektedir. Maddenin bu ifadelerinden (yukarıda verilen açıklamalar doğrultusunda) kamu hizmeti kavramı ve bu kapsamda kamu iktisadi teşebbüsleri ayıklandığında: Devletin ve diğer kamu tüzel kişilerinin genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları asli ve sürekli kamu görevleri, memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görülür. şeklinde net bir tanıma ulaşılabilecektir. Bu yaklaşımla, Devletin tüm kurumlarında genel idare esaslarına göre yürütülecek görevlerde istihdam edilen kimselerin memur, genel idare dışında görev yapan Cumhurbaşkanlığı ve TBMM personeli ile hakimler ve savcıların, askerlerin ve yüksek öğretimde öğretim üye ve yardımcılarının ise diğer kamu görevlileri olarak kabulü ve tanımlanmalarında sakınca olmadığı düşünülmektedir. Sonuçta memurlar da, diğer kamu görevlileri de kamu görevlisidirler ve tümü üzerlerine düşen kamu görevlerini yürütmekle yükümlüdürler. 12. Kamu Görevlilerinin Statüsü Memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ile diğer özlük işleri kanunla düzenlenir (AY/128). Memurlar ve diğer kamu görevlileri Anayasaya ve kanunlara sadık kalarak faaliyette bulunmakla yükümlüdürler (AY/129). Anayasamızın bu tanımları, tüm kamu görevlilerinin kanunlarla belirlenmiş bir statü çerçevesinde işe alınacaklarını ve çalıştırılacaklarını ifade etmektedir. Bu bağlamda Devlet memurları hakkında 657 sayılı Kanun, hakimler ve savcılar hakkında 2802 sayılı Kanun, askerler hakkında 926 sayılı Kanun ve yüksek öğretimde öğretim elemanları hakkında 2914 sayılı Kanun bu alanı düzenlemektedir. Memurlar hakkında geçerli olan statü hukuku, Devletin memuru ile yapacağı özel bir ikili sözleşmenin içereceği tüm unsurların, genel ve objektif bir kanunla düzenlenmiş olması temeline dayanır. Devletin asli ve sürekli kamu görevlerini yürütmekte istihdam edeceği kimseler, bu statünün gerektirdiği yükümlülüklerle yükümlenmiş ve getirdiği hak ve imkânlara sahip kılınmışlardır. Zaruri ve istisnai hallere münhasır olmak üzere özel bir meslek bilgisine ve ihtisasına ihtiyaç gösteren geçici işlerde, Bakanlar Kurulunca geçici olarak sözleşmeli personel çalıştırılabilir (657/4-B). Bunlar da kamu hizmeti görevlileri arasında sayılmakla birlikte kanunun öngördüğü statüye değil, imzalanan sözleşmeye tabi olarak görev yaparlar. Günümüzde sözleşme uygulaması giderek, statü hukukunun yerini alma yolunda genişlemektedir. Devlet memurluğu, belli uzmanlık alanlarında geniş bir bilgi ve tecrübe birikimine ihtiyaç gösteren özel bir meslektir (kariyer). Bir mesleğin kazanılması nasıl uzun yıllar alan bir çalışmaya ve eğitime bağlı olabiliyorsa; Devlet memurluğunda da belli seçmelerden geçme, hizmet içi eğitimlere katılma, gerekli bilgileri, içinde çalışarak ve uygulayarak kazanma, ahlaki temizliğini koruma, çaba göstererek ve kendini kanıtlayarak yükselme aşamaları söz konusudur. Bir başka 16 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

22 D. BAYAR deyişle memuriyet yapacak kişi kendisini mesleğine adamalıdır. Özellikle üst yönetim kademelerinde görev alan kimselerin başında bulundukları kurumun/birimin teşkilatını, mevzuatını ve muamelatını en ince ayrıntılarına kadar bilmesi, personelini gerekli özellikleriyle tanıması ve Devlette geçerli kurumsal ilişkilerden haberli olması son derece önemlidir. Bu ise verilecek emeğin süresi ve yoğunluğu ile doğrudan ilişkilidir. Müktesebat, dünden bugüne kolayca kazanılabilen bir şey değildir. Devlet memurları görev ve yetkileri, bu görev için taşımaları gereken nitelikler, başta teşkilat ve kadro kanunları olmak üzere çeşitli kanunlarla belirlenen ve çalışmalarını Anayasa ve kanunlara sadakat çerçevesinde yürütmekle yükümlü kimselerdir (AY/128,129). İdare hukukunun görev, yetki ve sorumlulukların kanunla belirlenmesi genel ilkesi gereğince, bu çerçevenin kanun konusu olması doğal ve zorunludur. Memur, her kararında, her işleminde ve her eyleminde kanuna uygunluk, kanuni yetki ve kanuni dayanak aramak zorundadır. Yukarıya alınan Anayasa hükümlerinin açık ifadesine göre, memurlar görev, yetki ve sorumlulukları yasa ile belirlenmiş kamu görevlileridir, kapı kulları değil. Bu nedenlerle, asli ve sürekli kamu görevlerini yürütmekle görevlendirilecek kişilerin, ikili veya toplu ilişkiler bağlamında sözleşme ile istihdamının yerinde bir tercih olmadığı düşünülmektedir (657 sayılı Kanunun 36 ncı maddesinde sayılanlardan genel idare hizmetleri sınıfının idareci konumunda olmayan mensupları ile yardımcı hizmetler sınıfında bulunanların statülerinin farklı değerlendirilmesi mümkün olabilir). Anayasamızın 53 üncü maddesinde 5982 sayılı Kanunla yapılan son değişiklikle memurlar ve diğer kamu görevlilerine toplu sözleşme hakkı tanınmış ise de, Ancak, mali ve sosyal haklara ilişkin toplu sözleşme hükümleri saklıdır. denilmek suretiyle (Md.128, ikinci fıkraya ek cümle), toplu sözleşmenin statü hukukunun yerini almayacağı da ifade edilmiş olmaktadır. Bunları dikkate almayan, ehliyet ve liyakati dışlayan (hak edenlere), güvence sağlamayan, fırsat eşitliği tanımayan bir personel rejiminin çağdaş Devlete ve demokrasiye yakıştığını söylemek mümkün değildir. 13. Sayıştay Sayıştay, merkezi yönetim bütçesi kapsamındaki kamu idareleri ile sosyal güvenlik kurumlarının bütün gelir ve giderleri ile mallarını Türkiye Büyük Millet Meclisi adına denetlemek ve sorumluların hesap ve işlemlerini kesin hükme bağlamak ve kanunlarla verilen inceleme, denetleme ve hükme bağlama işlerini yapmakla görevlidir (AY/160). Sayıştay iki işlevli bir kurumdur. Birinci işlevi, Parlamento adına bütçe hakkının takipçisi olmaktır. Bu yönüyle Sayıştay bir yüksek denetim kurumudur. İkinci işlevi, kanunlarda sorumlu olarak adlandırılan ve bütçe kullanmakla ve hesabını vermekle görevlendirilen memurların, bu hesap ve işlemlerini kesin hükme bağlamaktır. Bu yönüyle de Sayıştay bir yargı yeridir. Bu iki işlevin izafet noktaları/yetki kaynakları farklıdır. Denetim işlevi TBMM adına yürütülmektedir. Bütçe denetimi başta olmak üzere, Meclis kendi yetkisinde olan herhangi bir konunun incelenmesi ve denetimi için Sayıştayı görevlendirebilir. Denetimde yetki, adına denetim yapılan makamın verdiği yetki ile sınırlıdır ve onun adına kullanılır. Bu nedenle Anayasada, bütçe ile yürütme organına verilen yetkilerin TBMM adına denetlenmesinden söz edilmiştir. Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

23 Anayasa Deyince Oysa sorumluların hesap ve işlemlerini kesin hükme bağlamak bir yargı yetkisidir ve bu yetkinin kaynağı TBMM değildir. Zira TBMM nin yargı yetkisi yoktur. Kendisinde yargı yetkisi olmayan bir merci adına yargı yetkisi de kullanılamaz. Diğer yargı yerlerinde olduğu gibi Sayıştayın yargı yetkisi de Anayasadan ve kanundan kaynaklanır. Bu açıdan bakıldığında, yukarıya alınan Anayasa hükmünde (yanlışlık değil ama) bir belirsizlik ve karışıklık vardır. Maddenin yeniden yazımı gündeme gelirse; TBMM adına denetim yapmak ve Millet adına yargı yapmak iki ayrı cümle halinde açıklanmalıdır. Maddenin Danışma Meclisince kabul edilen metninde Sayıştayın ilk ve son derece hesap mahkemesi olduğu açıkça yazılmış iken, Milli Güvenlik Konseyi Anayasa komisyonunda bu ibare çıkarılmıştır. Gerekçe, yargı yetkisinin Türk Milleti adına ancak, bağımsız mahkemelerce kullanılabileceğidir. Oysa tam da bu gerekçe ile Sayıştayın bir hesap mahkemesi olduğu kabul edilmeli idi. Yanılgı, Sayıştayın TBMM ne bağlı ve onun adına yargılama yapacağı sanısından kaynaklanmış olmalıdır (1924 tarihli Anayasanın 100 üncü maddesine göre Divanı Muhasebat Büyük Millet Meclisine merbut idi). Maddenin vergi ve benzeri mali yükümlülüklerde Danıştay ve Sayıştay kararları arasındaki uyuşmazlıklardan söz eden ikinci fıkrası gereksiz bir düzenlemedir. Zira Sayıştayın bütçe gelirleri üzerindeki denetim yetkisi, gelirin bütçeye girdiği veya girmesi gerektiği aşamadan sonrasına ilişkindir; vergi ve benzeri mali yükümlülükler (mükellefler ve mükellefiyetler) üzerinde de yetkili olduğu anlamına gelmemektedir. Sayıştayın hüküm yetkisi sorumlu memurlar hakkında ve onlarla sınırlıdır, vergi ödevlilerini kapsamaz. Dolayısıyla vergi ve benzeri mali yükümlülükler hakkında Sayıştayın hüküm yetkisi yoktur ve bu konuda yetkili merci olan Danıştay ile kararları arasında çelişki söz konusu olmaz. Aynı şekilde bütçe sorumluları hakkında da Danıştayın hüküm yetkisi yoktur ve bu olgu maddenin birinci fıkrasında açıkça yazılmıştır. 14. Bütçe Anayasamızın 161 inci maddesinde Devletin ve kamu iktisadi teşebbüsleri dışındaki kamu tüzel kişilerinin harcamaları yıllık bütçelerle yapılır. Mali yıl başlangıcı ile merkezi yönetim bütçesinin hazırlanması, uygulanması ve kontrolü kanunla düzenlenir. denilmektedir. Maddenin eski şeklindeki genel ve katma bütçe ibareleri, 5428 sayılı Kanunun 3 üncü maddesi ile merkezi yönetim bütçesi olarak değiştirilmiştir. Önceki tanımlamalarda genel ve katma bütçe adıyla Devletin ve diğer kamu tüzel kişilerinin (kamu görevi yürüten diğer kamu idarelerinin) kastedildiğini biliyoruz. Bunların hangi daire ve idareler oldukları Bütçe Kanununa ekli cetvellerde gösterilmekte idi. Bu yapılanma yukarıdaki bölümlerde anlatılan ve Anayasanın 1 den 161 inci maddelerine kadar olan maddelerinde çizilen şema ile uyumlu düşmektedir. 10/12/2003 tarih ve 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, Uluslararası sınıflandırmalara göre belirlenmiş (Md.3/a) bir merkezi yönetim tanımı yapmakta ve mali yapıyı bu çerçevede oluşturmaktadır. Daha çok federal sistemlere sahip batı modellerinden alınan bu tasnifin Devlet yapımıza uygun olmadığı fark edilememiştir. Her ne kadar, yeni duruma göre düzenlenmiş liste ile genel ve katma bütçelerin listesi esaslı bir farklılık göstermemekte ise de tanım ve 18 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

24 D. BAYAR isimlendirmelerdeki tutarsızlıklar, kurumlar arası ilişkilerde belirsizliklere yol açmaktadır in merkezi yönetimi ile Anayasanın merkezi idaresi aynı yapıyı yansıtmamaktadır. Anayasadaki merkezi idare, başbakanlık, bakanlıklar ve bakanlıkların merkez ve taşra örgütlerini ifade ederken, 5018 in merkezi yönetimi, bakanlıkları ayrı kamu idareleri saymakta, bunlara Cumhurbaşkanlığı, TBMM, yargı kuruluşları ve diğer kamu idarelerini de kattıktan sonra da onları üç cetvel halinde yeniden gruplamaktadır. Genel yönetimle genel idare kavramlarının içerikleri ve kapsamları da farklıdır. Bağımsız idari otoriteler oluşturulmuş, bunlar ayrı bir grup (III sayılı cetvel) halinde kamu mali yönetim sistemine alınmış, fakat ilgili Kanun hükümlerinin 2/3 ünden istisna edilmiştir (5018/2). Öncesinde, kendi yağı ile kavrulması öngörülen (kapitalizasyon sistemi) ve bu nedenle genel idare dışında bırakılan sosyal güvenlik kuruluşlarının finans sistemi değiştirilmiş ve (Sosyal Güvenlik Kurumu) adıyla birleştirilmiş olmasına rağmen yeri, statüsü ve finans yapısı netleştirilmemiştir (IV sayılı cetvel). Aslında sosyal güvenlik Devletin asli ve sürekli kamusal görevlerinden biridir. Bu olgu kapitalizasyon sisteminin çıkmaza girmesi sonucu terk edilmesiyle daha belirgin hale gelmiştir. Bu nedenle kurumun genel idare içinde yer alması sağlanmalı idi (Kurum Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığının görev alanına giren bir ana hizmeti yürütüyor olmasına rağmen ilgili kuruluş şeklinde yapılandırılmıştır sayılı Kanun). Özetle ifade etmek gerekirse, Anayasanın 159 uncu maddesinde verilen Devletin teşkilat yapısı böyle iken, 5018 sayılı Kanunun, uluslararası sınıflandırmaları esas alarak başka şeyler söylemesini ve üstüne bunun Anayasanın Sayıştaya ve bütçeye ilişkin hükümlerine yansıtılmasını anlamak mümkün görülmemektedir. 15. Kamu ve Devlet Kavramları Son zamanların bir başka modası Devlet yerine çok yerde kamu kavramının ikame edilmesidir. Devlet İhale Kanunu yerine Kamu İhale Kanunu, Devlet memuru yerine kamu personeli, Devlet bütçesi yerine kamu idareleri bütçeleri, Hazine zararı yerine kamu zararı vs. Kamu sözcüğü, Osmanlıca amme sözcüğünün tam karşılığıdır. Kavramsal içeriğinin farklılaştığına ilişkin bir bilgi de yoktur. Amme sözü, umum sözüyle aynı kökten türemiştir ve toplumun genelini ifade eder. Hıdematı amme (Kamu hizmeti), menafi-i umumiye (amme menfaati/kamu yararı) gibi bileşik kelimeleri vardır. Kamu görevi, kamu hizmeti, kamu yararı gibi aynı bileşikler bugün de kullanılmaktadır. Bu genellik içinde hem devlet, hem halk ve hem de özeliyle tüzeliyle bütün toplumsal unsurlar yer alır. Oysa Devlet, Anayasanın çizdiği esas çerçeve içinde yer alan teşkillerin oluşturduğu daire ve idareler bütününden ibarettir. Devlet İhale Kanunu, Devlet daire ve idarelerinin uymak zorunda olduğu alım, satım, tedarik kurallarını gösteren bir metindir. Kamu (bilcümle toplumsal) alım satımlara uygulanmadığı gibi, kamu iktisadi teşebbüslerine ve diğer bazı kamu kuruluşlarında da uygulanmaz. Devlet memuru, bu anlatılan Devletin memurudur. Tüm kuruluşlarda çalışan personeli tanımlamaz. Bu nedenle devlet ve kamu kavramlarının, birini diğerinin yerine kullanmak doğru olmamaktadır. Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

25 Anayasa Deyince Hukuk metinlerini kaleme alırken, sözcüklerin ve kavramların anlam ve içeriklerine dikkat ve özen gösterilmesi gerekir. Sonuç Bu çalışmanın konusu, toplumun egemenliğini kullanma düzeneği olarak yapılandırdığı Devleti ve onun teşkilat şemasını veren Anayasa olmuştur. Toplumsal yapının anayasalara nasıl yansıdığına; farklı egemen grupların, toplumsal birleşmeyi ve kaynaşmayı sağlamak üzere federal modeller içinde organize olmaya yöneldiklerine, bunu kendi yetkilerinden fazla fedakârlık etmeden nasıl bir uyum ve ortaklığa dönüştürmeye çalıştıklarına işaret edilmiştir. Sosyo-kültürel birliğini tamamlamış toplumlarda ise Devlet tercihinin üniter modellerden yana olduğu ifade edilmiştir. Parçalı toplumlarda federal model birleşmeyi ve entegrasyonu kolaylaştırırken, bütüncül toplumlarda üniter yapı, bu bütünlüğü korumaya ve devam ettirmeye hizmet etmektedir. Rejiminin formatının toplumun demokratik seviyesi ile doğrusal bir ilişkisinin olmadığı, demokrasinin bir kültür ve yönetim anlayışı sorunu olduğu vurgulanmıştır. Tüm demokratik anayasaların, toplum içinde yaşayan insanların temel hak ve özgürlüklerini güvence altına almak ve Devletin kuruluş şemasını ortaya koymak gibi iki temel işlevi bulunmaktadır. Bu çalışmada kuruluş hukuku yönünde düşüncelere ağırlık verilmiş ve bu bağlamda: Yasama organının temsil, temsilde adalet ve yürütme organına verdiği düzenleme yetkileri, Yürütme organın yapısı, hükümet, idare ve diğer kamu tüzel kişilerinin nitelikleri, özellikleri ve karşılıklı görev, yetki ve sorumluluk ilişkileri, İdarenin düzenleyici işlemlerinden tüzük ve yönetmeliklerin tanım ve içerikleri, Kamu görevi-kamu hizmeti kavramları ve bunların içerikleri, Kamu görevlilerinin kimlik ve özellikleri ile statüleri, ele alınarak olan ve olması gerekenler bazen klasik yaklaşımla, bazen farklı bakış açılarıyla ortaya konulmaya çalışılmıştır. Cumhuriyetin temel kurumlarından olan Sayıştayın konumundaki belirsizliğe işaret edilerek, bunu açmak amacıyla Anayasanın 161 inci maddesinde; Sayıştayın Türkiye Büyük Millet Meclisi adına denetim yaptığının, fakat sorumluların hesap ve işlemlerini parlamento adına değil, İlk ve son derece hesap mahkemesi olarak Millet adına yargıladığının iki ayrı cümle halinde yazılmasının yerinde olacağı belirtilmiştir. Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile uluslararası sınıflamalara göre bütçe düzeninde ve sınıflamalarında getirilen tanım ve kavramların, kamu idarelerinin Anayasada çizilen teşkilat şemasına uygun düşmediğine dikkat çekilerek, hukukta sistematiğin, kavram birliğinin ve netliğinin önemi vurgulanmıştır. Yeni Anayasa çalışmalarına bir katkı olacağı ümidiyle sunulur. 20 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

26 A.B. YERELİ, A.Y. ATA Vergi Adaletine Ulaşma Yöntemleri Çerçevesinde Fayda İlkesinin Teorik Açıdan Değerlendirilmesi Ahmet Burçin YERELİ * Ahmet Yılmaz ATA ** Özet Vergi adaleti, vergi yükünün bireyler arasında toplumdaki hakim anlayışa göre adil kabul edilen bir biçimde paylaştırılmasıdır. Vergi yükünün adaletli bir şekilde dağıtılması toplumun vergiye ve vergi ödemeye karşı olan bakış açısını da etkilemektedir. Vergi adaletine ulaşma yöntemleri olarak iki temel kuramdan söz edilebilir: Ödeme Gücü Yaklaşımı ve Fayda İlkesi. Günümüz toplumlarındaki mevcut genel kanıya göre; vergi adaletine ulaşabilmek için yapılması gerekenin altında "çok kazanandan çok, az kazanandan az" vergi alınması neticesinde bireyler arasındaki gelir ve servet dengesizliğinin mümkün mertebe giderilmesi başka bir ifadeyle vergileme ile olabildiğince gelir ve servet eşitliğinin sağlanması düşüncesi yatar. Oysa bu çalışmanın da vurguladığı gibi adil bir vergileme ilkesi ile olması gereken sadece gelir ve servet dengesizliğinin giderilmesi değil aynı zamanda bireysel özgürlüklerin korunması olmalıdır. Yani, adil bir vergileme için, fayda ilkesinin de benimsenmesidir. Hazırlanan bu çalışmada, fayda ilkesinin birtakım üstünlükleri ve uygulama olanakları belirtilerek adil bir vergileme ilkesi için neden fayda ilkesinin de tercih edilmesi gerektiği düşüncesi ortaya konulacaktır. Anahtar Kelimeler: Vergi Yükü, Fayda Yaklaşımı, Adalet Evaluation of the Utility Principle within the Framework of Methods to Achieve Tax Justice: A Theoretic Approach Abstract Tax justice is to divide and distribute tax burden in shares among the individuals in society to a general understanding which is accepted as just. According to a general * Prof.Dr., Hacettepe Üniversitesi, İİBF Dekanı, aby@hacettepe.edu.tr ** Yrd.Doç.Dr., Gaziantep Üniversitesi, İİBF, İktisat Bölümü, ayata@gantep.edu.tr Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

27 Vergi Adaletine Ulaşma Yöntemleri Çerçevesinde Fayda İlkesinin Teorik Açıdan Değerlendirilmesi opinion in today s societies, what s needed to be done to reach the tax justice is to take more tax from ones who earn much and to take less from the ones who earn less. In other words, imbalance of income and wealth among the individuals is believed to be overcome as much as possible. That other, the aim is to provide to income equality by taxing. Whereas, as this study points out too what s to be provided by taxing is not to overcome the imbalance of income and wealth, but to protect the individual freedoms. Namely, to get a tax justice, we have to choice the benefit princible. Key Words: Tax Burden, Benefit Principle, Justice JEL Classification Codes: D02, D40, D72, D73, D82 Giriş Bireyler hayatları boyunca birçok alanda devlet ile karşı karşıya gelir, onunla ilişkide bulunur. Bireyin devletle girdiği ilişkilerden biri olan vergi ilişkisinin diğerlerine göre ayrı bir önemi ve yoğunluğu göze çarpmaktadır. Bireyin vergi alanının dışında hiçbir hukuki alanda devletle bu denli yoğun bir ilişkide bulunmadığı söylenebilir. Çünkü birey, vergi hukukunun alanına doğumundan itibaren girer ve tüm hayatı boyunca da devamlı bir vergi ilişkisi içinde yer alır. Bireyin gelir elde etmesi, yatırım yapması, harcamada ve tasarrufta bulunması hep vergi hukukunun alanına girmekte ve ondan şekillenmektedir. Kısacası bireyin hayatı boyunca devletle yoğun ilişkide bulunduğu alanlardan biri, vergi hukuku alanıdır. Vergi sisteminin tarihi gelişimi boyunca bilim adamlarının üzerinde en fazla durdukları konulardan biri de adil bir vergi sisteminin oluşturulmasıdır. Yani toplanacak vergilerin toplumu oluşturan bireyler arasında adalete uygun bir şekilde dağıtılması konusudur (Edizdoğan, 2000:139). Vergide adalet, ilgili yasal düzenlemelerle yapılırken yasa koyucunun adalet düşüncelerine ve temel vergi ilkelerine göre oluşmakla birlikte gerçekleştirilmesi öngörülen adaletin uygulama bakımından da sağlanması büyük önem taşır. Başka bir deyişle adil olarak hazırlanmış olan vergi yasalarının uygulama itibarıyla da adalete ters düşmeyecek etkinlikte uygulanması gerekir (Akdoğan, 2007:196). Vergiler kimlerden ve ne kadar alınmalıdır? Ödenecek vergi miktarı kişilerin çeşitli kişisel ve mali durumlarına göre nasıl belirlenmelidir? Devletin sağlayacağı kamu hizmetlerinin yükünü vergi olarak kişiler arasında paylaştırırken nasıl bir temel ilke göz önüne alınmalıdır? Bu soruların bütünündeki temel amaç vergi adaletini sağlamaya yöneliktir. Vergi adaleti, belirli bir toplumda belli bir toplam vergi yükünün, o toplumu oluşturan bireyler arasında adil olduğu varsayılan bir biçimde dağıtılmasıdır. Tabi ki bu çok kolay gerçekleşebilecek bir durum değildir. Çünkü vergi adaletinin de temelini oluşturan adalet kavramı bir türlü sınırları ve ölçüsü tam olarak belirlenemeyen, belirsiz ve her zaman bir değer yargısını içinde barındıran bir özelliğe sahiptir. Bu yönüyle adalet kavramı, farklı zaman ve toplumlarda birbirinden farklı içerik ve anlamlarla ifade edilmiştir. Geçmişten günümüze toplam vergi yükünün dağılışında hangi ölçütlerin kullanılması halinde vergi adaletinin sağlanacağı konusunda birçok tartışmalar yapılmıştır. Hemen hemen Ortaçağdan sürüp gelen bu tartışmaların neticesinde literatürde vergi adaleti kapsamında birbirinin alternatifi olan iki temel yaklaşım ortaya çıkmıştır. Vergi 22 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

28 A.B. YERELİ, A.Y. ATA tekniği açısından vergi adaletine ulaşma yöntemleri olarak da ifade edilen bu iki yaklaşım; fayda (yarar) yaklaşımı ve ödeme gücü yaklaşımıdır. Hazırlanmış olan bu çalışmada, bu iki yaklaşımdan biri olan fayda yaklaşımı hakkında kapsamlı bilgiler verilerek bu yaklaşımın uygulanabilirliği konusunda değerlendirmeler yapılmıştır. Bu kapsamda öncelikli olarak adalet ve vergi adaleti kavramları hakkında bilgiler verilmiş olup daha sonra fayda yaklaşımı kapsamlı bir şekilde ele alınmıştır. 1. Vergi Adaleti Kavramının Kuramsal Çerçevesi Adalet, "olması gereken"dir, ama olması gerekenin ne olduğu belirsizdir ve yanıtı her zaman bir değer yargısını içerir (Soydan, 2000:81). Adalet kavramının net bir tanımının yapılamamasına rağmen temelde birbirinden farklı iki adalet anlayışından söz edilir: Denkleştirici adalet ve dağıtıcı adalet. Denkleştirici adalet, özünde birey özgürlükleri olan ve insanların belli bazı özel durumlarına göre farklı uygulamalara maruz kalmasını engelleyen, herkese eşit davranan adalet anlayışı iken dağıtıcı adalet, özünde eşitlikçi bir zihniyet olan ve insanların belli bazı özelliklerine göre farklı uygulamalara maruz kalmasını haklı gösteren adalet anlayışıdır. Buna göre; denkleştirici adalet anlayışında birey özgürlüklerinin korunması, dağıtıcı adalet anlayışında ise bireyler arasındaki eşitsizliklerin giderilmesi hedeflenir. Bu çerçevede vergi adaletine ya özgürlükleri koruduğu ölçüde ulaşılabileceği ya da eşitsizlikleri giderdiği ölçüde yaklaşılabileceği ifade edilmektedir (Hayek, 1978: ; Nozick, 1974:111; Yayla, 2000:171). Adalet kavramı gibi vergi adaleti kavramı da herkesin üzerinde hem fikir olduğu bir durum sergilememektedir. Bunun başlıca temel nedeni kişi ve grupların zamana göre değişiklik gösteren ekonomik, sosyal, siyasal ve hatta ahlaki düşüncelere sahip olmasıdır. Vergi adaleti, içeriği çok farklı şekilde doldurulabilecek bir kavramdır. Bu kavram, vergi devletinde artan kamu harcamalarının finansmanını temin etmek için vergi yükünün artırılmasını haklı göstermek amacıyla sık sık kötüye kullanılmıştır. Siyasi partiler ise bu kavramı sürekli temsil ettikleri çıkar gruplarının yararına kullanmaktadır. Ayrıca vergi adaleti, farklı kültürlerde farklı içeriklerle kabul edilebilir. Nitekim, Hristiyan toplumlar, ruhban sınıfının vergi ödememesini adil olarak değerlendirmiştir. Çünkü, onlar dualarıyla devlete hizmet ediyordu. İslam hukukuna göre ise Müslüman olmayan kişilerden kendi inançlarını muhafaza edebilmeleri için cizye adı altında alınan bir vergi adil sayılıyordu (Lang, 1998:3). Ekonomik ve sosyal gerçeklere uygun bir vergi sisteminde başlıca iki ölçüt aranmaktadır. Bunlardan birincisi, kaynakların optimal dağılımı ve optimum kullanımını mümkün olduğunca kolaylaştırmak diğeri ise vergi yükü dağılımını toplumdaki hakim anlayışa göre adil sayılan gelir dağılımına uygun tarzda yapmaktır (İl, 1988:75). Topluluk içinde yaşayan fertler, toplu halde yaşamanın nimetlerinden de külfetlerinden de emek ve kabiliyetleri oranında faydalanmak isterler. Kabiliyetlerinin ve sarf ettikleri emeğin karşılığını tam olarak alamadıkları zaman huzursuz oldukları gibi topluluk nimetlerinden faydalandıkları orandan çok daha fazla bir külfetle karşılaştıkları zaman da hoşnutsuz olurlar. Vergi de fertlerin topluluk nimetlerinden faydalandıkları oranda ödemeleri gereken müşterek masraflara katılma payıdır. Vergilerin tarihi gelişim süreci boyunca bilim adamlarının üzerinde en fazla durdukları konulardan biri bu katılma payının adil bir şekilde Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

29 Vergi Adaletine Ulaşma Yöntemleri Çerçevesinde Fayda İlkesinin Teorik Açıdan Değerlendirilmesi dağıtılması işlemidir. Yani, vergi yükünün mükellefler arasında dengeli ya da haklı sayılan bir şekilde dağıtılmasıdır. Vergi adaleti, verginin konulmasından vergi idaresinin uygulamalarına ve vergi yargısına kadar tüm aşamalarını içerir (Gürdal, 1994:8). Vergiler kimlerden ve ne kadar alınmalıdır? Bunun kişilerin kişisel mali durumlarına göre ölçüsü ne olmalıdır? Tüm bu sorulara cevap bulma çabası vergileme ilkeleri üzerindeki araştırmaların çoğu kez vergi adaleti ilkesi üzerinde yoğunlaşmasına neden olmuştur. Ayrıca adil olmayan veya adil olduğuna inanılmayan bir vergi sisteminin başarılı ve kendinden beklenen amaçları gerçekleştirme şansı pek yoktur (Rawls, 2003:21). Fakat adil dağıtımın nasıl saptanacağı ve nasıl tanımlanacağı konusunda görüş ayrılıkları bulunmaktadır. Vergi adaleti, esas olarak vergi yükünün mükellefler arasında adil bir şekilde dağıtılması olarak kabul edilir. Tarihsel süreç içerisinde vergi adaletinin sağlanması için pek çok fikir açıklanmıştır. Adil bir vergi sisteminin gerçekleşmesi için birçok yaklaşım ifade edilmekle beraber temelde iki yaklaşımdan söz edilir: Fayda (yarar) yaklaşımı ve ödeme gücü yaklaşımı. Ödeme gücü yaklaşımı; vergilerin mali ve ekonomik güce göre alınmasını amaçlayan bir görüştür. Başka bir deyişle vergi yükünün mükellefler arasında ödeme gücüne göre dağıtılmasını amaçlar. Bu yaklaşıma göre, vergi ödeme gücünün belirlenmesinde kişilerin gelir, servet ve harcamaları göz önünde tutulmaktadır (Demircan, 2003:116; Pehlivan, 2004:164). Vergi yükünün adaletli bir şekilde dağıtılmasını amaçlayan bir vergi sisteminde kimden ne kadar vergi alınacağının, bireylerin kişisel ve mali durumlarına göre ölçüsünün ne olacağının belirlenmesi büyük önem taşır. Bu kapsamda, ekonomik ve sosyal olarak farklılık gösteren bireylerden aynı miktarda vergi alınmaması, sosyal amaçlı vergi istisna ve muaflıkların kişinin asgari geçim seviyesine yetecek gelirin vergilendirilmemesi, gelirin kaynağına ve ailevi duruma göre vergi yükünün farklılaştırılması vergide adaletin sağlanmasına yönelik uygulamalardır. Ayrıca ödeme gücü yaklaşımı aynı zamanda, fayda ilkesini de kapsayan bir uygulama olarak tanımlanabilir. Çünkü gelirleri ve servetleri, toplumun diğer bireylerine göre daha fazla olanların aynı zamanda kamu hizmetlerinden de daha fazla yararlandığı bilinen bir gerçektir. Bu kapsamda, bu tür bireylerden daha çok vergi alınması hem ödeme gücü yaklaşımına göre hem de fayda ilkesine göre uygun bir durum göstermektedir. Bununla birlikte vergi adaletine ulaşma yöntemleri olarak kullanılan bu tür muafiyet ve istisnalar, vergi adaletini olumsuz olarak da etkileyebilmektedir. Çünkü bu tür uygulamalardan toplumda gelir durumu iyi olan kişiler yararlanmakta ve bu süreç neticesinde oluşan gelir kaybı ise gelir seviyesi düşük kişilerden karşılanmaktadır (Herber, 1981:50-51). Ayrıca bu tür istisna ve muafiyetler, vergi sistemini daha karmaşık hale getirerek vergi kaçakcılığına uygun bir zemin hazırlayarak idare etkinliğini de azaltmaktadır (Pearzman, 1998:576; Önder, 1993:33). 2. Vergilemede Fayda (Yarar) İlkesi Fayda yaklaşımı ise kısaca belirli kamu hizmetlerinden yararlanacak olanların yararlanma nispetinde vergi ödeyerek bu hizmetlerin finansmanına katılmaları olarak ifade edilebilir ki (Hines, 2000:483) çalışmanın bu kısmında bu yaklaşım daha kapsamlı olarak ele alınacaktır. 24 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

30 A.B. YERELİ, A.Y. ATA 2.1. Vergilemede Fayda İlkesinin Tanımı ve Tarihi Gelişimi Geçmişi, Adam Smith ve daha önceki yazarlara (Locke, Hume ve Hobbes) dayanan bu yaklaşıma göre vergi mükellefleri, kamu hizmetlerinden ya da mallarından elde ettikleri faydaya göre vergi ödemelidir (Musgrave ve Musgrave, 1989:219). Söz konusu kuram, Locke ve Hobbes gibi 17 nci yüzyıl politika kuramcılarının sözleşme kuramına verdikleri anlamdan doğmaktadır. Bu yazarlara göre vergi, "Devletin bireyleri koruması karşılığında ödenen bir fiyat ya da kişilerin organize oimuş bir topluma girmek için ödedikleri bir çeşit pay" olarak tanımlanmıştır (Şener 1984:121). Smith ise vergilemede hem fayda kuramını hem de ödeme gücü kuramını kabul etmiştir. Smith, fayda kuramına öncelik tanımış ama kamusal faaliyetlerin faydasının belirlenememesinden dolayı ödeme gücü kuramına yönelmiştir (Musgrave ve Musgrave, 1989:219). J.S. Mill, fayda yaklaşımına göre, vergi mükellefi ile devlet arasındaki ilişki Bir şeyin kendisine eşit olan başka bir şeyle değiştirilmesi (quid pro quo terms) esasına dayanmaktadır (Musgrave, 2004:76). 18 ve 19 uncu yüzyılda liberal görüşlerin yaygınlaşması ve bu görüşlerin vergileme alanında hissedilmesi ile birlikte devlet anlayışında da birtakım degişiklikler olmuştur. Artık devlet güvenlik sağlayan bir kuruluş olup bir tür sigorta kurumu niteliğindedir ve kişilerin ödediği vergi de bu güvenliği sağlamak için ödenen sigorta priminden farksızdır. Devletten beklenen fonksiyonların arttığı 20 nci yüzyılda fayda ilkesi daha geniş bir açıdan yorumlanmıştır. Bu nedenle yarar ilkesi Pantaleoni, Mazzola, De Viti de Marco, Sax, Wicksell gibi yazarlara göre, piyasada kaynak tahsisinin daha verimli gerçekleşmesi için kullanılmalıdır. Ayrıca Wicksell, sorunun siyasal yönü üzerinde durmuş ve bu kuramı, modern demokratik toplum ruhuna uygun bulduğu için benimsemiştir (Tekir, 1994:10). Fayda kuramını kabul edenlerin çoğu düz oranlı vergiyi savunmuşlardır. Yalnız Rousseau ve Sismondi gibi yazarlar, artan oranlı verginin gerekli olduğunu söylemişlerdir. Rousseau, zenginlerin güvenlik hizmetlerinden daha çok istifade ettiklerini, Sismondi ise güvenlik ihtiyacının gelirden hızlı arttığını ileri sürerek artan oranlı vergiyi savunmuşdur. De Viti de Marco ise her ferdin kamu hizmetlerinden geliri ile orantılı faydalanacağını varsaysa da verginin artan oranlı olmasını ifade etmiştir. Böylece fayda kuramını savunanların bir kısmı düz oranlı bir kısmı ise artan oranlı vergiyi savunmuşlardır (Kızılot, 1997:3). Bu ilkeye göre, her fert kamu hizmetlerinden faydalanması oranında vergi ödeyecektir. Bu kuramda vergi yükünün dağıtımında piyasa kurallarının kullanılması söz konusudur ve adalet, ancak ve ancak kişilerin belirli bir mal ve hizmeti kullanarak elde ettikleri faydanın karşılığında vergi ödemeleri yolu ile sağlanır. Adaletsizlik, bazı kişilerin elde ettikleri faydanın bedelini başkalarına ödetmek sonucunda ortaya çıkar. Fayda ilkesine göre vergi, devletin sunduğu mal ve hizmetlerin kullanılması karşılığında alınan bir bedeldir. Yani vergi, kamu hizmetlerinden faydalanma derecesine göre alınan bir fiyat veya bedeldir. Musgrave ve Musgrave'e (1989:220) göre, kişiler belli bir fayda sağlayacaklarına inandıkları zaman mali programlara daha fazla katılacaklardır (kamu giderlerine mali yardımları artacaktır). Bu nedenle belirli harcamalar için belirli vergilerin düzenlenmesi, mali etkinliği sağlamak için daha uygun bir tercihtir. Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

31 Vergi Adaletine Ulaşma Yöntemleri Çerçevesinde Fayda İlkesinin Teorik Açıdan Değerlendirilmesi 2.2. Fayda Teorisi Açısından Vergi Fayda ilkesinin temel kriteri "fayda"dır. Kişilerin ödemesi gereken vergi miktarı kamusal hizmetlerden sağladıkları faydaya göre belirlenir. Fayda teorisi değişim, sigorta primi ve sosyal üretim giderlerine katılma payı şeklinde üç değişik yaklaşım ile açıklanmaya çalışılmaktadır. Değişim görüşü olarak tanımlanan birinci yaklaşıma göre vergi, devletin gerçekleştirdiği mal ve hizmet karşılığında aldığı bedeldir. Bu nedenle vergiler, kişiler arasında paylaştırılırken bu kişilerin kamu hizmetlerinden elde ettikleri fayda derecesi göz önünde tutulur. Devletin rolü, herkese eşit fedakarlık yüklemek olmayıp sağladığı hizmetlerin karşılığında bu hizmetlerin maliyetini adil bir şekilde bireyler arasında dağıtmaktır (Akdoğan, 1992:110). Ayrıca neo-klasiklerin marjinalist yaklaşımlarına göre kişilerin kamu hizmetlerinden faydalanma derecesi marjinal fayda ile açıklanmaya çalışılmıştır. Buna göre, fertten vergi olarak alınan para kendisine kalsaydı ona sağlayacağı fayda, vergi karşılığı devletin yaptığı hizmetin faydasından az ise bu para vergi olarak alınacak yoksa alınmayacaktır (Erginay, 1992:34). İkinci bir yaklaşıma göre vergi, toplumdaki kişilerin, mal ve mülklerinin güvenliğini sağlamakla yükümlü olan devlete bu hizmetlerinin karşılığında ödenmesi gereken bir sigorta primidir. Bu görüşe göre devlet sanki bir sigorta şirketi gibi fertlerden bir bedel talep etmekte ve bunun karşılığında onların güvenliğini sağlamaktadır. Yani, devlet bir sigorta şirketi vazifesi görürken kişiler de sigorta şirketinin müşterisi statüsündedir (Nadaroğlu, 2000:223). Fayda kuramının üçüncü ve son açıklanış şekline göre ise toplum bir üreticiler birliğine benzetilmekte olup bir kısım üretim giderlerinin genel giderler olduğu kabul edilmektedir. Devletin de bu bir kısım üretimlerin gerçekleşmesi için çeşitli faaliyetleri gerçekleştirmesi gerekmektedir. Vergi de devletin sosyal üretime katılmaları neticesinde bireylerin ödemekle yükümlü oldukları bedel olarak yorumlanmaktadır (Nadaroğlu, 2000:224). Buna göre bireyler, içinde bulundukları birliğin birer üyesi olarak katkıda bulunarak (yani vergilerini ödeyerek) söz konusu nitelikteki harcamalara iştirak etmektedirler. Netice itibarıyla bu üç görüşün temelinde yatan fikir, kişilerin devletin sunduğu hizmetlerden belli bir fayda sağlamaları sonucunda devlete karşı bir bedel ödemeleri gerektiği savını vurgulamaktadır Fayda Yaklaşımının Eleştirisi Verginin kişinin kamu hizmetlerinden elde ettiği fayda nispetinde alınması gerektiğini ifade eden fayda yaklaşımı, bazı noktalar itibarıyla eleştirilere maruz kalmıştır. Bu eleştirilerin temelinde bu kuramın uygulanma olanağının düşük olduğu şeklinde görüşler yer almaktadır. Fayda yaklaşımına göre; kişilerin ödemesi gereken vergi miktarı, kamusal mal ve hizmetleri kullanmaları neticesinde elde ettikleri faydaya göre belirlenir. Fakat tam kamusal malların özelliklerinden olan "bölünememezlik" neticesinde kimin ne kadar fayda sağladığı ya da kullandığı kesin bir şekilde belirlenememektedir. Bu durum ise kişilerin kamu hizmetlerinden yararlanmaları karşılığında ödemeleri gereken bedelin yani verginin doğru bir şekilde saptanamamasına yol açmaktadır. Bununla birlikte bu görüşe göre, kişilerin kamu hizmetlerinden istifade edebilmeleri için belli bir bedel ödemeleri gerekmektedir. Eğer kişilerin bu bedeli ödeyecek geliri yoksa bu hizmetlerden faydalanamayacak mıdır? Kaldı ki bu gibi kamu hizmetlerinin sağlanması teker teker kişilerin şahsı ile ilgili olmayıp, millet 26 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

32 A.B. YERELİ, A.Y. ATA olmanın bir gereğidir (Seyidoğlu, 1992:953) ve bu mal ve hizmetler, kişilerin mutlak suretle faydalanmaları gereken mallardır. Yani kullanımda "dışlama etkisi"nin olmadığı mallardır. Bu nedenle tam kamusal mal ve hizmetlerin finansmanına bireyleri elde ettikleri faydaya göre iştirak ettirmek ya da vergilendirmek olanaksızdır. Fayda yaklaşımına yapılan ikinci bir eleştiri ise piyasa ekonomisinin sonuçları ile ilgilidir. Eğer fayda yaklaşımı benimsenirse piyasa ekonomisinin gerçekleştireceği gelir ve servet bölüşümünü de adil saymak gerekecektir. Çünkü bireyler, devlet hizmetlerinden fiyat yöntemi yani bir bedel ödeyerek yararlanıyor ise bu mal ve hizmetlerden ancak gelirleri oranında yararlanabilecekleri anlamına gelir ki bu durumda kamusal hizmetlerden yararlanmada eşitlik ilkesini zedelemektedir (Tekir, 1994:52). Sonuç itibarıyla fayda kuramı ile tam kamusal malların piyasadaki özel mallar gibi arz-talep kanununa göre değerlendirilmesi gerekir. Oysa ki tam kamusal malların karakteristik özelliklerinden dolayı bu malların böyle bir kimliğe bürünmesine imkân yoktur. Bu nedenle fayda yaklaşımının uygulanabileceği kamusal faaliyetler sınırlı bir alan içinde kalmaktadır Fayda Yaklaşımının Uygulanma Olanakları Vergi adaletini sağlamak için fayda yaklaşımının daha etkin olduğunu savunanlara göre, devletin vergiler ile finansmanında "amaç-bağımlı vergiler" diyebileceğimiz (Wittmann, 1993:58) belli bir kamu hizmetinden istifade etme şartıyla ödenen vergilerin kullanılması daha uygun olmaktadır. Bu görüşe göre, bireyler devletten aldıkları belli bir hizmet için ödeme yapıyorlarsa devlet hizmetlerinin finansmanı ve buna bağlı olarak vergilemede adalet sağlanmış olur. Fayda kuramına göre, devletin finansmanı için iki tür vergileme yoluna başvurmak mümkündür. Bunlardan birincisi, asli kamu hizmetleri için gereken ve faydalanma derecesinin belirlenemediği harcamaların finansmanı için gereken vergilerdir ki bunlara genel vergiler denilebilir. Diğeri ise amaç-bağımlı vergilerdir (Wittmann, 1993:56-57). Genel vergiler, devletin asli hizmetleri olan ve tam kamusal mal niteliğindeki mal ve hizmetlerin finansmanına bütün toplum bireylerinin hiçbir ayrıma, istisnaya ve muafiyete imkân tanımadan katılmaları gerekmektedir. Böyle bir durum, verginin genellik ilkesinin de gereği olarak bütün bireylerin vergi kapsamına alınmasına da katkı sağlayacaktır. Ayrıca bu şekildeki bir uygulama herşeyden önce, devletin aşırı fonksiyonlarını kısıtladığı için, kamu gelir gereksiniminin azalmasına neden olacaktır ki bu da bütün toplumun sorumlu olacağı genel vergi oranlarının yeterince düşük tutulmasına yol açacaktır. Amaç-bağımlı vergiler, tam kamusal mal özelliği taşımayan mal ve hizmetler için geçerli olabilecektir. Bu kapsamda fayda yaklaşımı bugün sadece sağlanan fayda esasına göre vergi alınabilme imkânı olan bazı kamusal faaliyetler için geçerlidir. Örneğin, karayollarının yapım, bakım, işletme vb. giderleri nedeniyle devlete olan maliyeti bu yollardan en çok faydalanan motorlu araç sahiplerinden alınan vergiler ve harçlar tarafından karşılanmaktadır. Bununla birlikte "gayrimenkul kıymet artışı vergisi" adı altında alınan vergi de bu kapsamda değerlendirilebilir. Çünkü şehirleşme projeleri ve bayındırlık hizmetleri neticesinde bazı gayrimenkullerin değeri hızla artabilir ve bu sonuca yol açan projenin maliyetini de bütün halka yansıtmak yerine değeri artan gayrimenkul sahiplerine yansıtmak daha adil olmaktadır (Şener, Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

33 Vergi Adaletine Ulaşma Yöntemleri Çerçevesinde Fayda İlkesinin Teorik Açıdan Değerlendirilmesi 1984:220). Ayrıca çalışanların sosyal güvenlik hizmetlerinin finansmanı için oluşturulan fonlara yaptıkları katkılar (vergiler) bir anlamda fayda kuramının uygulama şekline örnek gösterilebilir. Zira burada kişiler bu fona yaptıkları katkılar neticesinde bu kurumun faaliyetlerini finanse etmektedirler. Fakat işverenlerin bu fona yaptıkları yardımlar fayda kuramı kapsamı dışındadır (Musgrave ve Musgrave, 1989:210). Amaç-bağımlı vergilerin uygulanması neticesinde bireyler, kamu hizmetlerinden faydalanma ölçüsü oranında bu tür hizmetlerin maliyetine katılarak kaynak dağılımındaki etkinliği sağlamakta ve devlet hizmetlerinde optimum arzın oluşmasına yardımcı olmaktadır. Amaç-bağımlı vergiler ile bireyler, kamu hizmetlerinden faydalanma derecelerine eşit bir oranda vergiye maruz kalacaklardır. Bunun neticesinde bireyler, vergilerin ne için alındığını bilecek ve vergi kaçırmak, vergi ödememek gibi vergi adaletini olumsuz etkileyen yöntemlere başvurmayacaklardır. Eğer devletin finansmanında amaç-bağımlı vergiler ne kadar geniş yorumlanır ve uygulanırsa belirli bir amaca bağlı olmayan genel vergilere olan mali ihtiyaç o kadar az olacaktır. Genel vergilere olan ihtiyacın düşük olması ise toplumun bütününe salınacak vergi oranının düşük olmasına yol açacaktır. Bununla birlikte Witmann'a (1993:58) göre, vergiyi herkesten toplamanın belirli bireylere yüklemekten daha ucuz olduğu durumlarda, yani genel verginin topluma olan maliyetinin amaç-bağımlı verginin topluma olan maliyetinden düşük olduğu durumlarda devlet, gerçekleştirdiği hizmetleri finanse etmek için genel vergilere başvurabilir. Örneğin devlet, karayolu ücretlerini toplamayı aşırı maliyetli gerçekleştiriyorsa bu vergiler yerine akaryakıt vergilerine başvurabilir. Özetle, devletin sunduğu ve tam kamusal mal özelliği taşıyan savunma, adalet, güvenlik gibi hizmetlerin finansmanı için düz oranlı ve hiçbir istisna ve muafiyetin olmadığı genel vergiler uygulanabilir iken faydalanma derecesi belirlenebilen mal ve hizmetlerde fayda yaklaşımını temel alan bir vergileme yapısı hem kaynak dağılımı hem de vergi adaleti açısından daha etkin sonuçlar ortaya koyacaktır Vergi Bilincinin Oluşturulmasında Fayda Yaklaşımının Rolü Vergiler, kamu harcamalarının temel finansman kaynağı olarak devletin en önemli gelir kalemini oluşturur. Bu nedenle herhangi bir kamu gelir gereksiniminde devletin başvurduğu en temel gelir alternatifini vergiler oluşturmaktadır (Şentürk, 2006:16). Vergi gelirlerinin artırılmasında devletin "vergi alma", mükellefin ise "vergi ödeme" veya "vergi verme" davranışları önemli bir durum arz etmektedir. Devlet, vergi gelirlerini ya yeni vergiler koyarak mevcut vergilerin oranlarını artırarak ya da vergi denetim ve düzenlemelerini daha etkin bir şekilde düzenleyerek artırabilir. Bununla birlikte mükelleflerin vergi verme alışkanlıklarının artırılabilmesi için de toplumda "vergi bilinci"nin oluşması ve gelişmesi gerekmektedir. Toplumdaki vergi bilinci sadece vergiyi ödeme bilinci olarak algılanmamalıdır. "İnsanlar vergilerini iyi ödüyorlarsa vergi bilinci yerleşmiştir." anlayışı tam sağlıklı ve gerçekçi bir anlayış değildir. Vergi bilinci, mükelleflerin ödediği vergilerin tamamını kamu hizmetlerinin karşılığı olarak görebilmeleri ve bu nedenle de vergilendirme işlemlerine karşı daha anlayışlı olmaları olarak da ifade edilebilir (Şenyüz, 1994:83). Mükelleflerin vergi ödemede istekli hale gelmeleri ve ödedikleri vergilerin boşa giden ödemeler olmadığını kabul edebilmeleri için öncelikli olarak ödemelerinin karşılığını açık bir şekilde görmeleri gerekir. O halde, vergi bilincinin gelişmesinde 28 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

34 A.B. YERELİ, A.Y. ATA temel nokta, ödenen vergilerin esasen bir karşılığının bulunduğunun mükelleflere benimsetilmesidir. Vergi bilinci mükelleflerin ödediği vergilerin, harcandığı ya da kullanıldığı yerlerin kontrolünü de ifade eden bir kavram olarak ele alınabilir. Bu bakımdan devlette tasarruf; kamu harcamalarında etkinlik, bu harcamaların mükellefler tarafından denetlenmesi de aynı zamanda vergi bilincinin bir parçası olarak düşünülebilir. Ayrıca kamu hizmetlerinden yararlanan ve bunu günlük yaşantısı içinde hisseden mükelleflerin vergiye karşı dirençlerinin azalacağını söylemek mümkündür. Bu koşullarda kamu hizmetlerinin yetersizliğinden veya yeterliliğinden mükelleflerin kendilerini sorumlu tutmamaları için hiçbir sebep kalmayacaktır. Böylelikle de mükellef herhangi bir kamu hizmetinin genişletilmesi ya da artırılması için çekinmeden vergi ödeme işlevini gerçekleştirecektir. Diğer taraftan vergi mükellefi, ödediği vergilerin kendilerine hizmet olarak dönmediği kanısına varırsa vergi ödeme sorumluluğuna karşi isteksizleşecek ve vergi kaçırmaya çalışacaktır. Vergi kaçırmak vergi yükünü ortadan kaldırmamakta, bu yükü diğer mükelleflere atarak vergide adaletsizliğe yol açmaktadır (Laufenburger, 1967:291). Özetle, vergi bilincinin oluşmasında en önemli unsur, mükelleflerin kamu harcamalarından elde ettiği faydadır. Vergi mükellefi, ödediği vergisine karşılık devletten belli bir hizmet aldığını fark ederse vergi bilincini kazanmış olacaktır. Bu çerçevede vergilemenin fayda ilkesi gözetilerek gerçekleşmesi toplumdaki vergi bilincinin de yerleşmesinde ve gelişmesinde önemli bir araç olabilecektir. Toplumdaki vergi bilincinin gelişmesi de vergi adaletini olumlu yönde etkileyen bir unsur olarak karşımıza çıkacaktır Fayda Yaklaşımı ve Vergi Adaleti Fayda yaklaşımına göre vergilemede adalet, bireylerin kamu hizmetlerinden elde ettikleri fayda nispetinde kamu hizmetlerinin finansmanına katılması ile gerçekleşecektir. Bu yaklaşımın ortaya koyduğu vergi adaleti, denkleştirici adalet anlayışını benimser. Çünkü bu görüşe göre vergileme ile gelir ve servet dağılımındaki dengesizliği gidermek amaçlanmamaktadır. Ayrıca bu görüşe göre, piyasada oluşan gelir ve servet dağılımı adil bir dağılımdır ve müdahaleye gerek yoktur. Vergi adaletine ulaşmada fayda yaklaşımını benimseyenlere göre adalet, eşitsizliklerin giderilmesi değil, özgürlüklerin korunmasıdır. Bu nedenle vergi adaleti de mümkün mertebe bireylerin iktisadi karar verme hürriyetini korumakla gerçekleşir. Neumark ın, "bireylerin özel alanlarına ve iktisadi karar hürriyetlerine yapılan vergisel müdahalelerin asgari seviyeye indirilmesi prensibi" olarak ifade ettiği bu görüşe göre, mükellefin özel-kişisel durumlarına mali idarenin müdahalesi veya bireylerin iktisadi karar hürriyetlerine vergilerin sebep olduğu kısıtlama asgari seviyede olmalıdır (Neumark, 1975:276). Fayda yaklaşımına göre kişilerin, kamu hizmetlerinden belli bir tatmin elde etmediği müddetçe bu faaliyetlerin maliyetine katılmamaları gerekir. Adil bir vergileme, devlet tarafından sunulan mal ve hizmetin maliyetinin kullanıcılar arasında paylaştırılması ile olur. Bu yaklaşıma göre kişiler belli bir hizmetten faydalanmadıkları halde o hizmetin maliyetine ortak olmaları pek adil olmayan bir durumdur. Ayrıca bu yaklaşım, kişilerin tüketim davranışlarında daha dikkatli olmalarına neden olacağı için kaynak tahsisine de olumlu katkı sağlayacaktır (Goodspeed, Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

35 Vergi Adaletine Ulaşma Yöntemleri Çerçevesinde Fayda İlkesinin Teorik Açıdan Değerlendirilmesi 1998:580). Bireyler ihtiyaç duymadıkları faaliyetlerin tüketimine iştirak etmeyecek, yapacakları tercihler ile de faydasız hizmetleri saf dışı bırakacaklardır. Bunlara ilaveten bireyler vergileri ne için ödediklerini bildikleri takdirde vergi hasılatı olumlu yönde artacaktır. Bu da vergi hasılatı gereksinimi için vergi yükü dağılımının adaletsizliğe yol açacak bir şekilde artırılmasına engel olacaktır. Kısacası fayda ilkesine göre bireylerin, mallardan ya da hizmetlerden istifade derecelerine bakılmaksızın sırf mali güçleri dikkate alınarak vergilendirilmeleri adil kabul edilmemektedir. Bu kapsamda, adil bir vergi sistemini gerçekleştirmek bireylerin kişisel durumları arasındaki farklılıkları ortadan kaldırmayı amaçlayan ve bu doğrultuda özgürlükleri yok eden ödeme gücü yaklaşımının uygulanması ile mümkün olmamaktadır. Adil bir vergileme için en ideal çözüm, birey özgürlüklerini koruyan ve bununla birlikte sunulan mal ve hizmetlerden fayda elde etme derecesine göre vergilendirmeyi hedefleyen fayda yaklaşımı ile mümkün olmaktadır. Sonuç Devletin yüklendiği görevleri yapabilmesi için gerekli olan vergilerin adil bir şekilde alınması sorunu, vergilerin ilk ortaya çıktığı günden beri tartışılmaktadır. Vergi adaleti, esas olarak vergi yükünün mükellefler arasında adil bir şekilde dağıtılması olarak kabul edilebilir. Bu kadar uzun süredir tartışılmasına karşın vergi yükünün adil dağılımı ile ilgili bir çözüm noktasında görüş birliği sağlanamamıştır. Buna rağmen vergi adaleti konusunda herkesin üzerinde hem fikir olduğu iki temel yaklaşımdan söz edilebilir: Ödeme gücü yaklaşımı ve fayda yaklaşımı. Ödeme gücü yaklaşımı, verginin mükellefin ödeme gücüne göre alınması; fayda yaklaşımı ise belirli kamu hizmetlerinden yararlanacak olanların bu hizmetlerden yararlanma nispetinde vergi ödeyerek bunların finansmanına katılmaları olarak tanımlanabilir. Toplumdaki genel kanı, vergi adaletine ulaşabilmek için yapılması gereken, bireyler arasındaki gelir ve servet dengesizliğinin mümkün derecede giderilmesi düşüncesidir. Bu dogrultuda birey özgürlüklerine yapılan her türlü müdahale ve kısıtlama kabul edilen bir davranış olmaktadır. Oysa bu çalışmanın da vurguladığı gibi adil bir vergileme için sadece verginin eşitsizlikleri dengeleyecek yönü değil, aynı zamanda özgürlükleri koruyucu yönü de dikkate alınmalıdır. Bu bağlamda vergileme ile gelir ve servet eşitsizliğinin giderilmesine paralel özgürlüklerin korunduğu ve gözetildigi ölçüde gerçek anlamda bir vergi adaletine ulaşılmış olacaktır. Yani adil bir vergileme için fayda kuramı da uygulanmalıdır. Bu şekildeki bir uygulama, sadece adil bir vergilemenin sağlanması açısından değil, vergi bilincinin oluşması ve bu çerçevede vergi kaçakcılığını önlemede, vergi gelirlerini artırmada ve her şeyden önemlisi kaynakların etkin kullanılmasında da olumlu katkılar sağlamaktadır. Bununla birlikte fayda ilkesinin temel özelliği olan yani faydası bölünemeyen malların nasıl vergilendirileceği sorunu bu ilkenin tek başına uygulanmasını mümkün kılmamaktadır. Bu kapsamda, adil bir vergileme ilkesi için fayda ilkesinin tek başına yeterli olamayacağı gerçeği genel kabul gören bir durumdur. Bu noktada vergi adaletine ulaşmak için fayda ilkesi ile ödeme gücü ilkesinin birlikte kullanılması daha etkin bir çözüm olacaktır. Özellikle devletin sunduğu ve tam kamusal mal özelliği taşıyan savunma, adalet, güvenlik gibi hizmetlerin finansmanı için düz oranlı ve hiçbir istisna ve muafiyetin olmadığı genel vergiler uygulanabilir iken faydalanma derecesi belirlenebilen mal ve hizmetlerde, fayda yaklaşımını temel 30 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

36 A.B. YERELİ, A.Y. ATA alan bir vergileme yapısı hem kaynak dağılımı hem de vergi adaleti açısından daha etkin sonuçlar ortaya koyacaktır. Kaynakça Akdoğan, A. (1992), Gelir Vergisi Açısından Vergi Adaletine Teknik Bir Yaklaşım, Ankara Üniversitesi İktisadi ve Ticari Bilimler Akademisi Yayınları, 137, Ankara. Akdoğan, A. (2007), Kamu Maliyesi, 12. Baskı, Gazi Kitabevi, Ankara. Demircan, E.S. (2003), Vergilendirmenin Ekonomik Büyüme ve Kalkınmaya Etkisi, Erciyes Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Dergisi, 21, Temmuz-Aralık, Edizdoğan, N. (2000), Kamu Maliyesi, Ekin Kitabevi, Bursa. Erginay, A. (1992), Kamu Maliyesi, Savaş Yayınları, Ankara. Goodspeed, T. (1998), "Tax Competition, Benefit, Taxes and Fiscal Federation" National Tax Journal, 1(3). Gürdal, T. (1994), "Türkiye'de Ücretlerin Vergilendirilmesinin Vergi Adaleti Açısından Değerlendirilmesi" (Yayınlanmamış Yüksek Lisans Tezi), Hacettepe Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, Ankara. Hayek, F.A. (1978), The Constitution of Liberty, Chicago Press, Chicago Herber, B. (1981), "The Importance of Taxation and Equity Considerations in the Development Plans of Developing Nations", Vergi Reformları Kongresi, İstanbul. Hines, J.R. (2000); What is Benefit Taxation Journal of Public Economics, 75. İl, İ. (1998), "Gelir Vergisi Kanunu'nda Vergi Adaleti ve Gelir Dağılımını Etkileyen Başlıca Müesseseler ve İşleyişleri", Vergi Dünyası Dergisi, 11. Kızılot, Ş. (1997), "Çağdaş, Vergicilikte Oran Yapısı ve Türk Vergi Sisteminin Oran Yapısının Değerlendirilmesi" Maliye Bakanlıgi Gelirler Genel Müdürlüğünün Vergi Sistemindeki Refah Önerileri, Ankara. Lang, J. (1997), "Vergi Adaletinin Anayasal Temelleri" XIII. Tiirkiye Maliye Eğitimi Sempozyumu, Antalya. Laufenburger, H. (1967), Maliyenin Ekonomik ve Psikolojik Teorisi, Çev. İsmail Hakkı Ülkmen, Sevinç Yayınevi, İstanbul. Musgrave, R.A. (2004), Kamu Maliyesi Teorisi-Kamu Ekonomisi Alanında Bir İnceleme, Çev: Şener, O. ve Methibay, Y., Asil Kitabevi, İstanbul. Musgrave, R.A. ve Musgrave, P. (1989), Public Finance in Theory and Practice, Mcgraw Hill Book Company, New York. Nadaroğlu, H. (2000), Kamu Maliyesi Teorisi, Beta Yayınları, Ankara. Neumark, F. (1975), Vergi Politikası, Çev: Feyzioğlu, İ. ve Korel, C. Filiz Kitabevi, İstanbul. Nozick, R. (1974), Anarchy, State and Utopia, New York Basic Books, New York. Önder, İ. (1994), Türkiye'de Kamu Maliyesi Finansal Yapı ve Politikaları, Istanbul: Türkiye Vakfı Yayınları, İstanbul. Pearlman, R. (1998), "Fresh From The River Styx: The Achilles Heels of Tax Reform Proposals" National Tax Journal, 1(3). Pehlivan, O. (2004), Kamu Maliyesi, Derya Kitabevi, Trabzon. Rawls, J. (2003), Distributive Justice, Çev: Savaş, V., Hukuk Felsefesi ve Sosyoloji Arkivi (HFSA), 7, İstanbul Barosu Yayınları, İstanbul. Seyidoğlu, H. (1991), Ekonomik Terimler Sözlüğü, Güzen Yayınları, Ankara. Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

37 Vergi Adaletine Ulaşma Yöntemleri Çerçevesinde Fayda İlkesinin Teorik Açıdan Değerlendirilmesi Soydan, B. (1997), "Vergi Adaleti Kuramında Soyuttan Somuta: Türk Anayasa Mahkemesi Kararlarını Eşitlik, Özgürlük ve Sosyal Devlet Kavramlan ile Okumak" XIII. Tiirkiye Maliye Eğitimi Sempozyumu, Antalya. Şener, A. (1994), "Verginin Önemi, Vergi Bilincinin Topluma Yayılması ve Vergilerle İlgili Son Düzenlemeler" Yaklaşım Dergisi, 5(52), Ankara. Şentürk, S.H. (2006), Vergilemede Adalet İlkesi Karşısında Düz ve Artan Oranlı Vergiler, Çimento ve İşveren Dergisi, Mart. Şenyüz, D. (1994), "Vergi Bilincinin Oluşturulmasında Fayda İlkesinin Gözetilmesi" Bülten, Türk Demokrasi Vakfı Yayın Organı, İstanbul. Tekir, S. (1992), Vergi Teorisi, Anadolu Yayınevi, İzmir. Yayla, A. (2000), Özgürlük Yolu: Liberte Yayınları, Ankara. Wittmann, W. (1992), Piyasa Ekonomisi Neden Sosyaldir, Çev: Leblebicioğlu, N., Ankara: Anavatan Partisi Bilimsel Yayınlar Dizisi, Ankara. 32 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

38 A.K. ÇELEBİ, H. KAHRİMAN Avrupa Birliği Ülkeleri ve Türkiye de Ar-Ge Faaliyetlerine Yönelik Vergi Teşvikleri ve Bunların Karşılaştırmalı Analizi 1 A. Kemal ÇELEBİ * Hamza KAHRİMAN ** Özet Piyasa başarısızlığı nedeniyle eksik kalan Ar-Ge yatırımlarını teşvik etmek amacıyla devletler bazı teşvik araçları kullanırlar. Bunlardan birisi de vergi teşvikleridir. Pek çok Avrupa Birliği (AB) ülkesinde de Ar-Ge vergi teşvikleri uygulanmaktadır. Ar-Ge vergi teşvikleri; Vergi Ertelemeleri, Vergi İndirimleri, Vergi Kredileri ve Genişletilmiş Teşvik araçlarından oluşmaktadır. AB ülkelerinin çoğunda Ar-Ge vergi teşvik sisteminin Kurumlar Vergisi üzerine kurulduğu ve teşvik mekanizması olarak da daha ziyade vergi kredileri ve vergi indirimlerinin kullanıldığı görülmektedir. AB nin aday ülkesi konumunda olan Türkiye son yıllarda yaptığı düzenlemelerle Ar-Ge faaliyetlerine yönelik önemli sayılabilecek vergisel teşvikler sağlamıştır. Türkiye de sistem vergi indirimi üzerine kurulmuştur. Anahtar Kelimeler: Vergi Teşvikleri, Ar-Ge, Avrupa Birliği, B-Endeksi Tax Incentives for R&D Activities in European Union Countries and Turkey, and Their Comparative Analysis Abstract Due to the failure of the market, governments use some incentive instruments in order to encourage investments for R&D activities. One of them is the tax 1 Bu makale, Prof.Dr. A.Kemal ÇELEBİ danışmanlığında, Hamza KAHRİMAN tarafından 2010 yılında Celal Bayar Üniversitesi SBE Maliye Anabilim Dalında doktora tezi olarak savunulan Avrupa Birliği Ülkeleri ve Türkiye de Araştırma-Geliştirme Faaliyetlerine Yönelik Mali Teşviklerin Karşılaştırmalı Analizi başlıklı çalışmadan faydalanılarak hazırlanmıştır. * Prof.Dr., Celal Bayar Üniversitesi, İİBF, Maliye Bölümü, kemal.celebi@bayar.edu.tr ** Yrd.Doç.Dr., Celal Bayar Üniversitesi, İİBF, Maliye Bölümü, hamzakahriman@yahoo.com Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

39 Avrupa Birliği Ülkeleri ve Türkiye de Ar-Ge Faaliyetlerine Yönelik Vergi Teşvikleri ve Bunların Karşılaştırmalı Analizi incentives. Many EU countries have R&D tax incentives. These incentives consist of tax deferrals, tax allowance, tax credits and, extended incentives. Tax incentives for R&D in many EU countries based on corporate tax. The most used tax incentives for R&D in EU countries are tax credits and tax allowance. Turkey, a candidate country of EU, has provided significant tax incentives for R&D activities via the regulations in recent years. Turkish tax incentive schema for R&D activity is based upon tax allowance. Key Words: Tax Incentives, R&D, European Union, B-Index JEL Classification Codes: H23, H25, H29, O38, O52, O57 Giriş Fayda ve maliyetleri tartışılmakla beraber eski zamanlardan beri uygulanan teşvikler, ulaşılmak istenen ekonomik ve sosyal hedefler için bir araçtır. Günümüzde ülkeler, ilerleme ve gelişmenin anahtarı olarak kabul edilen bilim ve teknoloji kapasitelerini artırmak için Ar-Ge faaliyetlerine önem vermekte ve bu faaliyetleri teşvik etmektedirler. Bir piyasa başarısızlığı olarak dışsal faydası olan mallarda görülen piyasa üretimin optimum düzeyin altında kalması durumu, dışsal faydaya sahip olan Ar-Ge faaliyetlerinde de söz konusu olmaktadır. Bu yüzden devletin, piyasada yeteri kadar kaynak ayrılmayan Ar-Ge faaliyetlerini arzu edilen seviyeye çıkarmak için desteklemesi ve teşvik etmesi bir gereklilik olarak karşımıza çıkmaktadır. Özellikle bilim ve teknoloji bakımından geri kalmış ülkelerde Ar-Ge faaliyetlerinin teşvik edilmesi daha da önem kazanan bir durumdur. Avrupa Birliği (AB) üyesi ülkelere yönelik yapılan bilimsel çalışmalarda üye ülkeler, gelişmişlik düzeyleri yüksek olan ve literatürde AB-15 olarak ifade edilen eski üye ülkeler ile yeni üye olmuş ülkeler ayrımına gidilerek incelenmektedir. Bu çalışmanın kapsamını AB-15 olarak ifade edilen gelişmiş üye ülkelerde uygulanan Ar-Ge vergi teşvikleri ile Türkiye de uygulanan Ar-Ge vergi teşviklerinin karşılaştırmalı incelemesi oluşturmaktadır. Çalışmanın kapsamına dahil edilen AB üyesi ülkelerin seçiminde; (i) ülkelerde özel bir Ar-Ge vergi teşvik düzenlenmesi olup olmadığı, (ii) gelişmişlik düzeyleri ve buna bağlı olarak (iii) yüksek Ar-Ge yoğunluklarına sahip ülkeler olup olmadıkları dikkate alınmıştır. Bu bağlamda çalışmanın kapsamına dahil edilmiş ülkeler; İrlanda, Fransa, Birleşik Krallık, Hollanda ve Belçika dır. AB nin Ar-Ge yoğunluğu yüksek olan İsveç, Finlandiya, Almanya gibi ülkeleri, Ar-Ge faaliyetlerine yönelik özel bir vergi teşvik uygulamasına sahip olmadıkları için inceleme kapsamına alınmamıştır. Çalışmada öncelikle seçilmiş bu beş ülke ve Türkiye de uygulanan Ar-Ge vergi teşvik mekanizmalarına yer verilmiş, daha sonra bu teşvikler (i) sistemsel bakımdan ve (ii) etkinlik bakımından iki ana kategoride karşılaştırmalı incelemeye tabi tutulmuştur. Sistemsel açıdan yapılan inceleme; Ar-Ge kapsamına dahil olan faaliyetler, Ar-Ge harcaması kabul edilen giderler, teşvik sisteminin dayandığı vergi rejimi, Ar-Ge harcamaları kapsamında kullanılan vergi mekanizmaları ve bu mekanizmaların uygulanış biçimlerine ilişkin değerlendirmeleri kapsamaktadır. Etkinlik açısından yapılan incelemede ise literatürde B-Endeksi Metodu olarak 34 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

40 A.K. ÇELEBİ, H. KAHRİMAN adlandırılan ve ülkeler arasında Ar-Ge vergi sisteminin etkinliğinin karşılaştırılmasında kullanılan bir yöntemden yararlanılmıştır. 1. Ar-Ge Faaliyetlerine Yönelik Vergi Teşvikleri Piyasa başarısızlıkları iş dünyasının Ar-Ge alanındaki yatırımlarını kısıtlar. Özel sektör tarafından gerçekleştirilen Ar-Ge, kısa sürede yayılma etkileri ve rakip firmaların taklidi, yeni bilgi ya da üründen yararlanma gibi diğer nedenlerle ortak mal haline dönüştüğü için firmalar Ar-Ge yatırımlarının karşılığını tam olarak alamamaktadırlar. Bu nedenle devlet tarafından özel sektör Ar-Ge harcamalarını teşvik etmek son derece kritik bir konu olarak karşımıza çıkmaktadır. Firmalar, Ar- Ge faaliyetlerinden kâr elde edemedikleri sürece bu alana yatırım yapmayacakları için devletler birtakım politikalarla Ar-Ge yatırımlarının maliyetlerini azaltarak Ar- Ge düzeyini etkilemek suretiyle ekonomik büyümeye katkıda bulunur (Evci, 2004:12). Ar-Ge faaliyetlerini teşvik etmeye yönelik olarak genellikle üç tür politik aracın kullanıldığı görülmektedir. Bunlar; (i) kamu tarafından gerçekleştirilen Ar-Ge faaliyetleri (devlet ya da üniversitelerce), (ii) devlet fonları kullanılarak özel kesim tarafından gerçekleştirilen Ar-Ge faaliyetleri (ki bunlara finansal destekler denilmektedir) ve (iii) vergisel teşviklerdir (Guellec ve De La Potterie, 2003:227). Bunlardan ikinci ve üçüncü seçenek literatürde mali teşvikler olarak adlandırılmaktadır. Mali teşviklerin bir türü olan ve dolaylı mali destekler şeklinde de ifade edilen vergi teşvikleri, firmaları Ar-Ge yatırımları gerçekleştirmeye yönlendirmek amacıyla kullanılan birtakım vergisel nitelikteki önlem ve desteklere dayanan uygulamalardır (European Comission, 2003a:1). Ar-Ge vergi teşvikleri bir sistem olarak tüm vergi ortamından tamamen bağımsız bir şekilde ele alınamaz. Vergi teşvikleri ne kadar cazip olursa olsun bir sisteme bağlı olmadıkları sürece kendi başlarına arzulanan etkiyi gösteremezler. Vergi sistemi içerisinde vergi teşviklerinden daha etkili olabilecek kurumlar vergisi, gelir vergisi ve mal vergisi gibi mekanizmalar vardır. Ayrıca birtakım önemli dış unsurların da vergi sistemi içinde dikkate alınması gerekir. Sübvansiyon ve tedarik sistemleri, vergi sistemi ile birlikte bir ülkenin genel Ar-Ge vergi-sübvansiyon sistemini oluşturur. Bu açıdan Ar-Ge sübvansiyonları ile Ar-Ge vergi teşvikleri birbirini tamamlayan mekanizmalardır. Ar-Ge sübvansiyonları doğrudan ve hedefe yönelik kamu desteklerini oluştururken Ar-Ge vergi teşvikleri ise dolaylı ve piyasa mekanizması aracılığı ile çalışan kamu desteğidir (Evci, 2004:50). Ar-Ge faaliyetlerine yönelik vergi teşvikleri, firmalara yenilikçi bir faaliyet gerçekleştirmelerinin bir ödülü olarak ödeyecekleri vergileri azaltma fırsatı tanıyan teşviklerdir. Bunu yaparken de şartlı nitelikte veya belirli projelere yönelik olan diğer teşvik mekanizmalarından farklı olarak firmalara kendi tercih ettikleri projeleri uygulama imkânı tanımaktadır. Bu teşvikler iyi tasarlandıkları takdirde özel sektörün Ar-Ge yatırım seviyesini artırabilecek uygulamalardır. Ar-Ge vergi teşviklerinde tutarlı bir politika izlenmesi, Ar-Ge vergi teşvikleri ile diğer Ar-Ge yatırım mekanizmaları arasındaki dengenin sağlıklı olmasını sağlar. Uygulanan vergi teşvikleri ile diğer yardım mekanizmalarının Ar-Ge harcamalarına oranlarının birbirine yakın olması birbirleri ile çelişen hedeflerin veya mükerrerliğin varlığına işaret eder (Evci, 2004:95). Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

41 Avrupa Birliği Ülkeleri ve Türkiye de Ar-Ge Faaliyetlerine Yönelik Vergi Teşvikleri ve Bunların Karşılaştırmalı Analizi Ar-Ge vergi teşvikleri birçok ülkede kurumlar vergisi içerisinde yer almaktadır. Ülkelerdeki uygulamalara bakıldığında (i) vergi ertelemesi, (ii) vergi indirimi ve (iii) vergi kredisi mekanizmalarıyla bu teşviklerin işlediği görülmektedir. Bunlara ilave olarak genişletilmiş teşvikler (extended incentives) diye ifade edilen ve daha ziyade Ar-Ge de çalışan personele ve yenilik (inovasyon) faaliyetlerinde yaşanan finansal nitelikte piyasa başarısızlıklarını gidermeye yönelik bazı vergisel düzenlemeler de mevcuttur (OECD, 2002a:12; Finnish Bioindustries, 2006:9-10; Cervantes, 2007:23). Vergi Ertelemeleri, Ar-Ge ye ilişkin bir verginin ödenmesinin ertelenmesi izin veren uygulamalardır. Vergi İndirimleri, firmalara yaptıkları Ar-Ge harcamalarının %100 ünden daha fazlasını vergi matrahlarından indirme imkânı sağlayan düzenlemelerdir. Bir başka deyişle vergi indirimi vergilendirilebilir gelire ulaşmak için brüt gelirden indirilen firmanın cari giderlerinin üstünde ilave miktarlardır. Vergi Kredisinde ise firmalar Ar-Ge harcamalarının belirli bir yüzdesini ödeyecekleri vergiden düşebilmektedirler. Bazı ülkelerde bu tedbirler bir karışım halinde uygulanmaktadır (OECD, 2002a:12; Finnish Bioindustries, 2006:9-10). Genişletilmiş Teşvikler, Ar-Ge faaliyetlerde çalışan personelin sosyal güvenlik kesintisinin (stopaj yoluyla gerçekleşen vergi kesintisinin) azaltılması, Ar-Ge faaliyetlerinde işbirliğini özendirmeye yönelik teşvikler, Ar-Ge yatırımlarının başlangıç aşamasında sermaye kazançlarına yönelik istisna, fonların yönetilmesinde KDV istisnası, KOBİ lere yönelik özel kurumlar vergisi oranı, özsermaye ve risk sermayesinde özel bireysel yatırımlar için vergi teşvikleri, patentlerden elde edilen gelirlere yönelik vergi istisnası şeklindeki teşviklerdir (Cervantes, 2007:23; Finnish Bioindustries, 2006:10). 2. Avrupa Birliği Ülkelerinde Ar-Ge Faaliyetlerine Yönelik Vergi Teşvikleri AB nin teknoloji politikasının ana hatlarını Lizbon Stratejisi olarak ifade edilen kararlar oluşturmaktadır Mart 2000 tarihinde kabul edilen Lizbon Stratejisi için AB'nin gelecek projeksiyonu denilebilir. Bu strateji çerçevesinde Ar- Ge ye GSYİH nin %3'ü oranında bir kaynak ayırmayı somut hedeflerinden birisi olarak belirlemiştir. AB de belirli bir teşvik modeli yoktur. Üye ülkelerde farklı teşvik uygulamaları görülmektedir. AB de teşvikler üye ülkelerin kendi kaynakları ve AB bütçesi olmak üzere iki kaynaktan sağlanmaktadır. AB nin teşvikler konusundaki temel anlayışı, serbest rekabet ve serbest ticaret sistemine zarar verilmemesi üzerine kurulu olduğundan dolayı devletler tarafından sağlanan mali desteklerin finansal destekler şeklinde mi yoksa vergisel ayrıcalıklar şeklinde mi olması gerektiği önemli bir tartışma konusu durumundadır. Her bir yöntemin farklı avantaj ve dezavantajları bulunmaktadır. Genellikle ülkelerin bu politika araçlarını birarada kullanma yolunu tercih ettikleri görülmektedir. Burada dikkat edilen nokta, yukarıda da ifade edildiği gibi, bu teşviklerin rekabeti bozucu türden uygulamalar olmamasıdır. AB, rekabeti bozdukları için devlet yardımlarına karşı hassasiyet gösterirken uluslararası pazardaki rekabet gücünü korumak ve geliştirmek amacıyla başvurulan yardımlara karşı olumsuz bir yaklaşım sergilememektedir (Çolakoğlu, 2000:132). Özel kesim Ar-Ge faaliyetlerini teşvik etmeye yönelik başvurulan teşvik mekanizmalarından birisi olan vergi teşvikleri uzun zamandır AB ülkelerince 36 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

42 A.K. ÇELEBİ, H. KAHRİMAN uygulanmaktadır. Vergisel teşvikler konusunda AB ülkelerinde ortak bir uygulama söz konusu değildir İrlanda da Ar-Ge Faaliyetlerine Yönelik Vergi Teşvikleri İrlanda nın Ar-Ge vergi teşvikleri konusunda başvurduğu yöntem vergi kredisidir. İlk kez 2004 yılında başlayan Ar-Ge vergi kredisi, 2009 yılına kadar %20 oranında uygulanmış, 1 Ocak 2009 dan beri ise %25 oranında uygulanmaktadır yılı öncesindeki uygulama artan miktara bağlı olarak %20 oranında bir vergi kredisi şeklindeydi. Uygulamada baz seviyesi olarak son üç yılın ortalaması alınmaktaydı. Bu miktarı aşan harcamanın %20 si ödenecek kurumlar vergisinden düşülmekteydi. Söz konusu uygulama sadece yerli firmaları değil ülkedeki yerleşik yabancı firmaları da kapsamaktaydı. 1 Ocak 2009 dan itibaren ise söz konusu Ar-Ge vergi kredisinden yerli ya da yabancı şirket ayrımı olmaksızın İrlanda da yerleşik tüm şirketler ve onların şubeleri gerek İrlanda içinde gerekse Avrupa Ekonomik Bölgesi (European Economic Area-EEA) içinde gerçekleştirdikleri Ar-Ge faaliyetlerine ilişkin harcamalar bakımından yararlanabilmektedir. Bu harcamaların İrlanda da yapılması durumunda ilave olarak kurumlar vergisi oranı olan %12,5 lik bir vergi indirim hakkı daha tanınmaktadır. Böylece Ar-Ge ye yönelik vergisel teşvik oranı efektif olarak %37,5 e çıkmaktadır yılında yapılan düzenlemeyle birlikte gerek 1 Ocak 2009 dan önceki harcamalara ilişkin olarak geçerli olan %20 lik Ar-Ge Vergi Kredisi oranı için gerekse 1 Ocak 2009 dan sonra %25 e çıkarılan yeni oran için Ar-Ge harcamalarına ilişkin olarak geçmişe dönük üç yılın ortalamasına dayalı baz yıl uygulaması yerine, 2003 yılı sabit baz yıl olarak kabul edilmiştir. Vergi kredisi geriye dönük olarak bir yıl, ileriye dönük olarak ise sınırsız olarak kullanılabilmektedir (IDA Ireland, 2009:7; IDA Ireland, 2011:8; Scitax Advisory Partners LP, 2011:4; Price Waterhouse Coopers, 2010:1-3). Alt yüklenici sözleşmesine dayanarak Avrupa daki üniversitelerden (buna İrlanda daki üniversiteler de dahil) Ar-Ge hizmeti alınması karşılığında yapılan harcamaların %5 i ve yine alt yüklenici sözleşmelere dayanarak firmayla ilişkisi olmayan diğer kimselerden alınan Ar-Ge hizmeti karşılığı yapılan harcamaların %10 u da vergi kredisi kapsamına dahil olabilmektedir (IDA Ireland, 2011:8; Scitax Advisory Partners LP, 2011:4). Ar-Ge faaliyetlerinde kullanılan binalara ilişkin olarak da %25 oranında artan mekanizmalı olmayan bir vergi kredisi uygulaması söz konusudur. Buna göre; bir muhasebe döneminde Ar-Ge faaliyetlerine ilişkin olarak yapılan bina alımlarında %25 oranında bir vergi kredisi imkânı tanınmaktadır. Ancak bu uygulamadan yaralanabilmek için söz konusunu binanın en az %35 inin dört yıldan fazla süreyle bu faaliyet için kullanılması gerekmektedir (Scitax, Advisory Partners LP, 2011:4; Price Waterhouse Coopers, 2010:2). İrlanda nın düşük kurumlar vergisi ve Ar-Ge Vergi Kredisi uygulaması bu ülkeye yönelik doğrudan yabancı yatırımların türünü de önemli düzeyde etkilemiştir yılında İrlanda daki doğrudan yabancı yatırımların %49 u Ar-Ge ve yenilik (inovasyon) faaliyetlerine yönelik yatırımlardan oluşmuştur (Price Waterhouse Coopers, 2010:1). Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

43 Avrupa Birliği Ülkeleri ve Türkiye de Ar-Ge Faaliyetlerine Yönelik Vergi Teşvikleri ve Bunların Karşılaştırmalı Analizi Tablo 1: İrlanda Ar-Ge Vergi Kredisi Uygulaması Örneği Şirket Açısından Euro İrlanda Desteği Euro Ar-Ge Harcaması 100,00 Vergi İndirimi 90 x %12,5 11,25 Devlet Desteği (Grant Aid) %10 (10,00) Vergi Kredisi 90 x %25 22,50 Net Destek Maliyeti (Net of Grant Cost) 90,00 Toplam Vergi Tasarrufu 33,75 Vergi Tasarrufu 33,75 Devlet Desteği İlavesi 10,00 Toplam Net Maliyet 56,25 Toplam Destek Miktarı 43,75 Kaynak: IDA Ireland Tax Guide Ireland 2011, 8, < > (27/11/2011) Tablo 1 de İrlanda Ar-Ge Vergi Kredisi uygulamasının nasıl işlediği anlatılmaktadır. Tablo 1 in sol kısmı bir şirketin elde etmiş olduğu vergi tasarrufu miktarını ve yaptığı her 100 euro Ar-Ge harcaması karşılığında kasasından çıkan net tutarı, sağ kısmı ise vergi tasarrufu tutarına ilişkin hesaplamayı ve toplam devlet desteği miktarını göstermektedir. Örnekte yer alan Ar-Ge harcaması İrlanda ülke sınırları içinde gerçekleşmiştir. İrlanda her 100 euro Ar-Ge harcamasına karşılık %10 oranında devlet yardımında (hibe) bulunmaktadır. Böylece net destek maliyeti 90 eurodan başlamış olmaktadır. Diğer bir ifadeyle vergi indirimi ve vergi kredisi oranlarının uygulanacağı matrah 90 euro olmaktadır. Örnekte görüldüğü gibi her 100 euroluk Ar-Ge harcaması yapan bir şirketin kasasından gerçekte çıkan para 56,25 eurodur. Ya da her 100 euroluk Ar-Ge harcamasının 43,75 eurosu kendisine geri ödeniyor şeklinde de ifade edilebilir. 1 Personel giderleri, genel idare giderleri, tesis ve makine giderleri, bina alımına ilişkin harcamalar Ar-Ge Vergi Kredisi uygulaması kapsamına dahil olan harcama kalemleridir (IDA Ireland, 2011:8) Fransa da Ar-Ge Faaliyetlerine Yönelik Vergi Teşvikleri Fransa da Ar-Ge ve inovasyon faaliyetlerini desteklemek için başvurulan mali teşvikler içerisinde en önemli yeri Ar-Ge vergi kredileri tutmaktadır. Araştırma Vergi Kredisi (Crédit d Impot Recherche-CIR) adı verilen geniş tabanlı bir vergi teşvik uygulaması mevcuttur. Sistem, sektör ya da ölçeğe bakılmaksızın tüm firmalara uygulanmaktadır. İlk kez 1983 de yürürlüğe giren bu sistem, 2008 yılında Lizbon Stratejisinin ortaya koyduğu Bilgiye Dayalı Ekonomi hedefi çerçevesinde güçlendirilmiş ve dönüşüme uğramıştır (Invest in France Agency, 2009:1). Sistemin temel ilkesi Ar-Ge faaliyeti gerçekleştiren firmalara mali anlamda destek olabilme adına yaptıkları Ar-Ge harcamalarının belli bir tutarını vergilendirebilir gelirden indirmeye imkân tanımaktır yılında değişikliğe uğramadan önce sistem iki unsura dayanmaktaydı. Bir başka deyişle vergi kredisi miktarı hesaplanırken hem cari yıldaki toplam harcama miktarından hem de geçmiş yıllara göre artan harcama miktarından yararlanılmaktaydı. Buna göre; (i) cari yıldaki harcamanın %10 u ve (ii) önceki iki yılın harcama miktarları ortalamasının yıl içinde aşılan kısmının %40 ı alınmaktaydı. Bunun için bir üst sınır uygulanmaktaydı yılı için 10 milyon euro, 2007 yılı için ise 16 milyon euro üst sınır vardı. Sistem, 2008 yılı sonrası basitleştirilmiş ve farklı uygulamalar terkedilmiştir. Geçmiş yıl ortalamasına dayalı uygulamanın yerine ilk unsur olan 1 Söz konusu Ar-Ge harcaması İrlanda da gerçekleştiği için öncelikle 90 euroluk matrah (Net Destek Maliyeti) İrlanda Kurumlar Vergisi oranı olan %12,5 lik oranla çarpılmaktadır. Daha sonra aynı matrah tutarı (90 euro) %25 lik vergi kredisi oranı ile çarpılmakta ve her iki çarpım sonucu oluşan rakamların toplamı bize Toplam Vergi Tasarrufunun miktarını vermektedir (11, ,50 = 33,75). Bu tutara %10 oranındaki (10 euro) devlet yardımını da ilave ettiğimiz de toplam destek miktarı 43,75 euro olmaktadır. 38 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

44 A.K. ÇELEBİ, H. KAHRİMAN miktar mekanizmasına dayalı cari yıl unsuru oranı %10 dan %30 a çıkarılmış ve 100 milyon euro tavan sınırı konmuştur. Buna göre Ar-Ge faaliyetlerine yönelik gerçekleştirilen harcamaların 100 milyon euro kadarı için vergi kredisinin oranı %30, bu tutarı aşan kısım için ise %5 olarak belirlenmiştir. Bu sayede Fransa, ABD ve Japonya nın da uyguladığı artan mekanizma uygulamasını terk etmiş, yerine Kanada ve Norveç gibi ülkelerin uyguladığı hacim tabanlı uygulamayı benimsemiştir. Bir başka deyişle ikili ya da karışık mekanizma yerine sadece miktar tabanlı mekanizmayı uygulamaya başlamıştır (Muller vd., 2009:16). 1 Ocak 2008 den itibaren yürürlüğe giren vergi kredisinin oranı %30 olmasına rağmen bazı durumlarda bu oran artabilmektedir. Şayet bir firma ilk kez vergi kredisi alacaksa ya da geçmiş beş yıl içerisinde hiç vergi kredisi imkânından faydalanmamışsa bu takdirde firmalara başlangıç mükâfatı (giriş bonusu) sunulmaktadır. Bu bonus, Araştırma Vergi Kredisinin oranı 2011 yılı öncesindeki ilk yıl için %50, ikinci yıl için %40 sonraki yıllar için ise normal oran olan %30 şeklinde uygulanmıştır yılı başından itibaren bu oranlar ilk yıl %40, ikinci yıl %35 ve sonraki yıllar için %30 olarak uygulanmaya başlanmıştır. Federal bir laboratuvarla işbirliği çerçevesinde yapılan tüm Ar-Ge harcamaları için ise %60 lık sabit bir oran uygulanmaktadır. Ancak bu düzenleme sadece imalat, ticaret ve tarım sektöründeki firmaları kapsamaktadır (Invest in France Agency, 2009:2-3; Scitax Advisory Partners LP, 2011:3; Deloitte, 2011:12). Ar-Ge harcaması kapsamına dahil olan giderler ise şunlardır: (i) Araştırmacıların ve araştırma teknisyenlerinin doğrudan ve sadece Ar-Ge ile ilgili personel giderleri (Ar-Ge personeline ödenen ücretin 2011 yılı itibarıyla %50 si) 2, (ii) Bitki Çeşidi Haklarının (Plant Variety Rights) satın alma ve bakım giderleri, (iii) Doğrudan Ar- Ge faaliyetlerinde kullanılan bina ve ekipmanların amortisman giderleri, (iv) Patentlere ilişkin dosya masrafları ve bakım giderleri, (v) Bonuslar (örneğin, ilk kez vergi kredisinden yararlanacak firmalara yönelik başlangıç mükafatı) ve patent sigorta sözleşmeleriyle ilgili ödemeler, (vi) Sadece Ar-Ge faaliyetlerinde kullanılmak üzere satın alınmış patentlerin amortisman payları, (vii) Standardizasyon maliyetlerinin %50 si ve (viii) Patent haklarının savunulması ve teknoloji takibine ilişkin harcamalar. Bu harcamaların Ar-Ge harcaması kapsamında değerlendirilebilmesi için AB üyesi ülkeler ile Norveç ve İzlanda da 3 yapılmış olması gerekir (Scitax Advisory Partners LP, 2011:3; Price Waterhouse Coopers, 2011:8; Deloitte, 2011:12). Tablo 2 de Ar-Ge faaliyetine ilk kez 2008 yılında başlayan temsili bir firmaya ait örnek yer almaktadır. Firma ilk kez Ar-Ge faaliyetine başladığından Araştırma Vergi Kredisi oranı bu firma için halihazırda Ar-Ge faaliyetinde bulunan firmalara uygulanan %30 luk oran yerine %50 den başlamıştır. Firma Ar-Ge faaliyetine ilk kez başladığı yıl olan 2008 de %50, ikinci yılı olan 2009 da %40 ve üçüncü yılı olan 2010 da ise %30 oranında Araştırma Vergi Kredisi uygulamasına tabi olmuştur. Yukarıda da ifade edildiği gibi bu oranlar 2011 yılından geçerli olmak üzere birinci yıl için %40 a, ikinci yıl için %35 e düşürülmüştür yılı öncesinde normal Ar-Ge personeline ödenen ücretin %75 i, doktora derecesine sahip Ar-Ge personeline ödenen ücretin ise ilk 24 ay için %200 ü düşülebilmekteydi yılından itibaren tüm Ar- Ge personeli için oran %50 olarak uygulanmaya başlanmıştır. 3 Fransa, AB üyesi olmamasına rağmen Norveç ve İzlanda da yapılan Ar-Ge harcamalarını da bu kapsama dahil etmiştir. Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

45 Avrupa Birliği Ülkeleri ve Türkiye de Ar-Ge Faaliyetlerine Yönelik Vergi Teşvikleri ve Bunların Karşılaştırmalı Analizi Tablo 2: Fransa'da Ar-Ge Faaliyetine Yeni Başlayan Temsili Bir Firmanın Araştırma Vergi Kredisi Hesaplaması Varsayımlar: İlk kez 2008 yılında Ar-Ge faaliyeti gerçekleştirmeye başlayan bir firmanın harcamaları şu şekildedir: Doktor (PhD) ların maaş ve sosyal güvenlik katkı payları: Diğer araştırmacı personelin maaş ve sosyal güvenlik katkı payları: Alt-Yüklenici sözleşmelerine ilişkin maliyetler o Grup içi şirketlerce faturalanmış tutar: o Kamu araştırma organizasyonlarınca faturalanmış tutar: Ar-Ge ekipmanlarına ilişkin amortisman tutarı: Diğer maliyetler: Toplam doğrudan Ar-Ge harcamaları: Toplam Ar-Ge Harcamaları Doktorların* (PhD) maaş ve sosyal güvenlik katkı paylarının 24 aylık periyot için %200 ü Diğer araştırmacı personelin maaş ve sosyal güvenlik katkı payı Grup içi şirketlere alt-yüklenici sözleşmelere dayanarak ödenen tutarlar Kamu araştırma kurumlarına alt-yüklenici sözleşmelerine dayanarak ödenen tutarların %200 Genel giderlere ilişkin sabit indirimler: Kabul edilen personel giderlerinin %75 i, 24 aylık periyot için doktoralı personelin maliyetinin %200 ü Ar-Ge Ekipmanlarının Amortismanı Diğer Maliyetle Araştırma Vergi Kredisi Açısından Kabul Edilen Toplam Harcamalar Oran %50 %40 %30 Araştırma Vergi Kredisinin Miktarı * Doktor: Bir araştırma doktorasına (PhD) ya da buna eşdeğer bir dereceye sahip olup bir önceki yılla kıyaslandığında çalışan sayısını azaltmayan bir şirketle ilk kez uzun dönemli çalışma sözleşmesi imzalamış kişi. Kaynak: Invest in France Agency, France Caters to Innovative Companies and Offers The Best Research Tax Credit in Europe, 2009, 3. < (28/11/2011) 2.3. Birleşik Krallık ta Ar-Ge Faaliyetlerine Yönelik Vergi Teşvikleri 2000 yılına kadar Birleşik Krallık ta Ar-Ge faaliyetlerini yönelik özel bir vergi teşvik sistemi mevcut değildi yılında KOBİ 4 lere yönelik bir düzenleme çerçevesinde Ar-Ge Vergi Kredisi uygulamasına geçilmiş, 2002 yılından itibaren büyük şirketleri de kapsayacak şekle getirilmiştir ve mali den az çalışan istihdam eden veya yıllık cirosu 100 milyon euroyu aşmayan ya da bilanço toplamı 86 milyon euronun altında olan ve büyük bir girişimin parçası olmayan firmalar KOBİ olarak kabul edilmektedir. 40 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

46 A.K. ÇELEBİ, H. KAHRİMAN yıllarını 5 kapsayacak şekilde yeniden gözden geçirilen sistemde özellikle KOBİ lere uygulanan oran konusunda birtakım değişiklikler yapılmıştır. Birleşik Krallık Ar-Ge Vergi Kredisi uygulaması, Ar-Ge faaliyetlerine yönelik olarak yapılan harcamaların belirli oranlarının vergiye tabi kazançtan düşürüldüğü ya da Ar-Ge harcamasını yapan firmanın bir KOBİ olması durumunda düşemediği Ar-Ge harcamasının belli bir oranın söz konusu KOBİ ye nakit olarak iade edildiği bir sistemdir mali yılı için Ar-Ge Vergi Kredisi oranı, KOBİ ler için %175, büyük firmalar için ise %130 du. Bir başka deyişle KOBİ ler Ar-Ge faaliyeti kapsamında yaptıkları harcamaların %175 ini, büyük şirketler ise %130 unu vergiye tabi kazançlarından düşebiliyorlardı. Yapılan son düzenleme ile birlikte KOBİ ler için Ar-Ge Vergi Kredisi mali yılı için %200, mali yılı için ise %225 oranında uygulanacaktır. KOBİ ler bir mali takvim yılında zarar ettikleri takdirde hak ettikleri vergi kredisini nakit olarak alabilirler. Bunun oranı %24 dür (Scitax Advisory Partners LP, 2011:8; HM Revenue&Customs, 2011; UK Departman for Business Innovation and Skills, 2011a). Firmaların Ar-Ge Vergi Kredisi uygulamasından yararlanabilmeleri için kanunen Ar-Ge gideri sayılan kalemlerinden bir mali takvim yılı içinde en az sterlin harcama yapmış olmaları gerekir. Ancak bu parasal alt sınır 1 Nisan 2012 de başlayacak yeni mali yıldan itibaren uygulanmayacaktır. Ar-Ge harcamaları kapsamına giren giderler şunlardır: (i) Ar-Ge faaliyetlerinde doğrudan ve faal olarak çalışan personele ilişkin giderler, (ii) Şirkete Ar-Ge faaliyetlerinde doğrudan ve faal olarak çalışacak personel tedarik eden tedarikçilere yapılan ödemelerin %65 i, (iii) Doğrudan Ar-Ge faaliyetlerinde kullanılmak üzere tüketilebilir ya da dönüştürülebilir nitelikteki malzemelere ilişkin harcamalar, (iv) Enerji, su, yakıt ve doğrudan Ar-Ge faaliyetlerinde kullanılan yazılımlara ilişkin giderler, (v) Alt yüklenici sözleşmelere ilişkin harcamalar 6 (Scitax Advisory Partners LP, 2011:8; UK Departman For Business Innovation and Skills, 2011a; Deloitte, 2011:33). Tablo 3 de Birleşik Krallık Vergi Kredisi uygulamasının KOBİ ler ve büyük firmalar açısından işleyiş biçimi yer almaktadır. Büyük firmaların, hayır kurumları, üniversiteler ve bilimsel araştırma organizasyonları tarafından gerçekleştirilen bağımsız araştırmalara yaptıkları katkıları düşebilmektedir. Bu hak KOBİ lere tanınmamıştır. Öte yandan KOBİ ler tarafından yürütülen bir Ar-Ge projesi sübvansiyon ya da hibe şeklinde bir yardım almışsa bu yardım Ar-Ge Vergi Kredisi kapsamında düşülebilmektedir. Fakat bu uygulamadan büyük firmalar yararlanamamaktadır. Büyük firmalarla KOBİ ler arasında vergi kredisi uygulaması açısından en önemli farklılıklardan birisi de yararlanılacak vergi kredisinin üst sınırına ilişkindir. Büyük firmalar için vergi kredisinden yararlanma konusunda herhangi bir üst limit bulunmamaktadır. KOBİ ler için ise her bir proje için bir üst limit vardır. 1 Ağustos 2008 de yürürlüğe giren düzenlemeyle KOBİ ler 5 Birleşik Krallık ta mali takvim yılı, başlangıç yılının 1 Nisan tarihinde başlayıp, ertesi yılın 31 Mart tarihinde sona erdiğinden dolayı kapsadığı iki yıl birlikte belirtilir. Örneğin, mali yılı 1 Nisan 2010 da başlar, 31 Mart 2011 de sona erer. 6 Ancak bunların gider olarak sayılması bakımından KOBİ ler ve büyük firmalar arasında birtakım kural farklılıkları vardır. KOBİ ler alt yüklenici sözleşmeleri kapsamında ödedikleri tutarların %65 ini düşebilirler. Büyük firmalar ise sadece üniversitelere, sağlık otoritelerine, hayır kurumlarına, bilimsel araştırma organizasyonlarına, bireylere ya da şahıs ortaklıklarına (şirketlerine) alt yüklenici sözleşme kapsamında ödedikleri tutarı düşebilirler. Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

47 Avrupa Birliği Ülkeleri ve Türkiye de Ar-Ge Faaliyetlerine Yönelik Vergi Teşvikleri ve Bunların Karşılaştırmalı Analizi gerçekleştirdikleri her bir Ar-Ge projesi için en fazla 7,5 milyon sterlin vergi kredisinden yararlanabilirler (UK Departman For Business Innovation and Skills, 2011b). Tablo 3: Birleşik Krallık ta Ar-Ge Vergi Kredisi Uygulamasında KOBİ ler ve Büyük Firmalar KOBİ lere İlişkin Vergi Kredisi Uygulaması Büyük Firmalara İlişkin Vergi Kredisi Uygulaması Ar-Ge harcamalarının, mali yılında Ar-Ge harcamalarının %130 u %175 i, mali yılında %200 ü indirilmektedir. indirilmiş, mali yılında ise %225 i indirilebilecektir. Ar-Ge Vergi Kredisinin indirebileceği bir kazanç yoksa, her 100 sterlinlik Ar-Ge harcamasına karşılık 24,5 sterlin nakit iadesi alınabilmektedir. Firma başkaları ile yaptığı alt yüklenici sözleşmelerine ilişkin harcamaları düşebilmektedir. Firma bağımsız araştırmalar için yaptığı katkıyı düşememektedir. Ar-Ge projesi şayet bir sübvansiyon ya da hibe almışsa bunlar düşülebilmektedir. Firma, Ar-Ge faaliyeti ile ortaya çıkan fikri mülkiyet haklarına kendi sahip olmalıdır. Her bir Ar-Ge projesi için Vergi Kredisi indirim tutarının üst sınırı 7,5 milyon sterlindir. Vergi kredisinin nakit olarak alınma şansı yoktur. Belli konularda belli sınırlar dahilindeki alt yüklenici sözleşmeler hariç, firma sadece Ar-Ge ye ilişkin yaptığı harcamaları düşebilmektedir. Firma, hayır kurumları, üniversiteler ve bilimsel araştırma organizasyonları tarafından gerçekleştirilen bağımsız araştırmalara yaptığı katkıları düşebilmektedir. Sübvansiyon ve hibeler indirilememektedir. Firmanın Ar-Ge faaliyeti ile ortaya çıkan fikri mülkiyet haklarına kendi sahip olma mecburiyeti yoktur. Vergi Kredisinden yararlanma konusunda bir üst limit yoktur. Kaynak: UK Departman For Business, Innovation and Skills Differences Between The SME and Large Company Shemes < (28/11/2011) Hollanda da Ar-Ge Faaliyetlerine Yönelik Vergi Teşvikleri WBSO kısa adıyla ifade edilen Hollanda Ar-Ge Vergi Teşvik Sistemi diğer pek çok ülkenin teşvik sisteminden farklı olarak ödenecek kurumlar vergisi tutarını azaltmaktan ziyade Ar-Ge de çalışan personelin ücretleri ile sosyal güvenlik katkı maliyetlerini azaltma üzerine kurulmuştur. Sistem bu imkânı büyüklüğüne bakılmaksızın yasal statüde bulunan tüm firmalara hatta serbest meslek sahiplerine bile sunmaktadır. Bir şirketin çalışanlarından kesmek zorunda olduğu ücret vergileri ile sosyal güvenlik katkı payları toplamının indirilmesine dayanan Hollanda Ar-Ge Vergi Teşvik Sisteminin ifade ettiği şey; indirimin tüm firma bazındaki bir vergi yükü üzerinden değil firmadaki Ar-Ge faaliyetleri ve departmanları üzerinden doğrudan gerçekleştirilebileceğidir. Bu yüzden sistem, maliyetlerden ziyade faaliyetler üzerine odaklanmaktadır. Bir Ar-Ge faaliyeti söz konusu olduğunda Ar- Ge yöneticileri daha çok maliyeti azaltacak önlemler üzerinde durduklarından böyle bir sistem Ar-Ge kararlarını etkilemesi bakımından büyük bir şansa sahiptir. 42 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

48 A.K. ÇELEBİ, H. KAHRİMAN Sistemin diğer bir avantajı da kurumlar vergisi sistemlerinde olan yıllık uygulamalar yerine aylık periyotlarla (dört ya da altı aylık periyotlarla) gerçekleştirilmesidir (European Comission, 2003b:9). Yeni başlayan firmalara yönelik olarak 2011 yılı için teşvik oranı Ar-Ge faaliyetinde çalıştırılan personele ödenen ücret ve sosyal güvenlik işveren katkı payı giderlerinin ilk Euro su için %64, giderlerin bu tutarı aşan kısmı için %18 dir. Diğer firmaların teşvik oranı ise ilk euro için %50, aşan kısım için %18 olarak belirlenmiştir. Kendi nam ve hesabına serbest çalışanların (serbest meslek faaliyeti icra edenlerin) 7 yararlanacağı vergi indirimi tutarı 2011 yılı için Euro dur. Yeni kurulan şahıs işletmeleri için bu miktar euro artırılmaktadır. Teşvik miktarları her yıl yeniden değerlemeye tabi tutulmaktadır. Sistemin başlangıç için belirlediği bir seviye olmamasına karşın üst limitleri bulunmaktadır. Firmalar için indirimdeki üst sınır 7,9 milyon Euro, serbest meslek faaliyetinde bulunanlar için ise 500 saat 8 olarak belirlenmiştir. Serbest meslek faaliyetinde bulunan kişi kendi açısından bu Ar-Ge indiriminden faydalandığı gibi Ar-Ge faaliyetinde bulunmak üzere yanında çalıştırdığı personeline ödediği ücret ve sosyal güvenlik katkı payları için de indirim talebinde bulunabilir yılında yürürlüğe giren sistem, her beş yılda bir ihtiyaçlara göre gözden geçirilmekte ve sadece Hollanda içinde yapılan harcamalara yönelik uygulanmaktadır (Agentschap NL, 2011:2; Scitax Advisory Partners LP, 2011:5) Belçika da Ar-Ge Faaliyetlerine Yönelik Vergi Teşvikleri Belçika da federal düzeyde yürütülen politikalarda temel araç olarak daha ziyade vergisel teşvikler kullanılmaktadır. Bunun nedeni, vergisel uygulamaların federal hükümetin sorumluluğunda olmasıdır. Belçika da Ar-Ge faaliyetlerine yönelik uygulanan vergi teşviklerini iki kısımda değerlendirmek gerekir. Birincisi, yatırımlara ilişkin olan teşvikler, diğeri ise Ar-Ge çalışanlarına yönelik teşviklerdir. Ar-Ge yatırımlarına yönelik en dikkat çekici vergi teşviki patent gelirleri için vergi indirimi şeklinde ifade edilen teşviktir. Firmalar Ar-Ge faaliyeti sonucu elde etmiş oldukları patentin brüt gelirlerinin %80 ini Kurumlar Vergisi matrahlarından düşebilmektedirler yılında yürürlüğe giren bu teşvik sayesinde vergi yükü normal vergi oranı olan %33,99 dan %6,8 e kadar düşebilmektedir. 9 Söz konusu indirim sadece Belçikalı firmalara değil ülkedeki yabancı firmalara da aynı şekilde uygulanmaktadır. Bu indirimden faydalanabilmek için ilgili patentin; (i) Belçika da ya da yurt dışındaki bir Ar-Ge merkezinde geliştirilmesi olması veya (ii) iktisap edilmiş bir patentin Belçika da ya da yurt dışındaki bir Ar-Ge merkezinde daha da geliştirilmiş patent olması gerekmektedir (Ernest ve Young, 2008:4; Belgium Federal Public Service Finance, 2011a:1; Price Waterhouse Coopers, 2008:1). Ar-Ge yatırımlarına uygulanan vergi teşviklerinden biri de yatırım indirimidir. Yatırım indirimi, serbest meslek sahibi ya da bir şirkete, herhangi bir yatırımda bulunması sonucu sağlanan ilave indirimdir. Bunun anlamı; yapılan yatırımın belli 7 İngilizce Self-employed entrepreneur (sole trade) olarak ifade edilmektedir. 8 Saat ücreti, 1 Ocak 2009 yılı sonrasında Ar-Ge faaliyetine başlamış serbest meslek faaliyetinde bulunanlar için 29 euro olarak kabul edilmektedir yılı öncesinde Ar-Ge faaliyetine başlamış olanlar için ise saat ücreti 2009 yılının mali verileri baz alınarak belirlenmektedir. 9 %33,99, Belçika Kurumlar Vergisinin genel oranıdır. Patent gelirinin %80 i Kurumlar Vergisi matrahından düşüldüğünde, %20 lik kısım vergiye tabi olduğundan vergi yükü %6,8 olmaktadır (%20 x %33,99 = %6,8). Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

49 Avrupa Birliği Ülkeleri ve Türkiye de Ar-Ge Faaliyetlerine Yönelik Vergi Teşvikleri ve Bunların Karşılaştırmalı Analizi bir yüzdesi vergilendirilen gelirden düşülebilecektir. Yatırım indirimi oranları şirketlere ve bireylere göre farklılık gösterdiği gibi Ar-Ge yatırımının türüne göre de farklılık gösterebilmektedir. Örneğin, 2011 yılı için çevreyle dost teknoloji ve ürünlerin Ar-Ge faaliyetlerine yönelik patentler ile varlıklara uygulanan yatırım indirimi oranı hem şirketler hem de bireyler için %13,5 dir. Vergiye tabi bir kazanç olmaması halinde yatırım indirimi hakkı zaman sınırlaması olmaksızın ileriki yıllara aktarılabilmektedir. Yatırım indiriminde hak edilen indirim tutarı hiçbir şart altında nakit olarak ödenmemektedir (Ernest ve Young, 2008:5-6; Belgium Federal Public Service Finance, 2011a:2; Price Waterhouse Coopers, 2011:7). Ar-Ge yatırımlarına yönelik vergi teşviklerinden bir diğeri vergi kredisidir yılından beri yatırım indirimi ya da vergi kredisi konusunda seçimlik hakkı tanınmaktadır. Fakat bu seçimlik hakkında tercih bir kez ortaya konulduktan sonra geri dönüş söz konusu olmamaktadır. Bu vergi kredisi uygulaması, büyük ölçüde yukarıda ifade edilen çevreci yatırımlar ve patentler konusundaki yatırım indiriminin kopyası bir uygulamadır. Genel olarak ifade etmek gerekirse vergi kredisi, yatırım indirimi dolayısıyla biriktirilen vergiye eşittir. Tıpkı yatırım indirimi gibi vergi kredisi de kurumlar vergisine yönelik indirim şeklinde uygulanır. Yatırım indirimi hakkı süre sınırı olmaksızın sonraki yıllara aktarılabilirken vergi kredisinde indirim hakkı beş yılla sınırlandırılmıştır. Beş yıllık süresi sonunda hâlâ indirilmemiş vergi kredisi varsa yatırım indirimindeki gibi burada da nakit iadesi imkânı yoktur. Sonuç olarak birkaç ufak fark dışında, yatırım indirimi ile vergi kredisi birbirine benzemektedir. Vergi kredisinin oranı, şartları ve hatta formalitesi bile yatırım indirimi ile aynıdır (Ernest ve Young, 2008:6; Belgium Federal Public Service Finance, 2011a:2). Belçika daki Ar-Ge yatırımları konusunda benimsenmiş amortisman yöntemi de bir Ar-Ge vergi teşviği düzenlemesidir. Ar-Ge yatırımları kapsamında sadece maddi varlıklara değil maddi olmayan varlıklara (örneğin, patentler) da amortisman uygulanmaktadır. Ayrıca Ar-Ge yatırımlarında beş yıl süreli normal amortisman yöntemi yerine üç yıllık hızlandırılmış amortisman yöntemi benimsenmiştir (Belgium Federal Public Service Finance, 2011a:6). Nominal (İtibari) Faiz İndirimi (Notional Intereset Deduction), Belçika daki Ar- Ge yatırımlarına yönelik uygulanan bir başka vergisel destektir. Nominal Faiz İndirimi (NFİ), özkaynakla finansman ile borçlanmaya dayalı finansman arasındaki farkı azaltmak amacıyla uygulanan genel bir vergisel teşviktir. Bu teşvikten Belçika daki tüm firmalar yararlanabilmektedir. Firmalar, Ar-Ge faaliyetinin finansmanını borçlanmayla karşıladıklarında bu borçlanmaya ilişkin birtakım masrafları gider olarak düşebilirlerken kendi özkaynakları ile gerçekleştirdikleri Ar- Ge faaliyetlerinde aynı imkâna sahip olamamaktadırlar. İşte NFİ, Ar-Ge ve Fikri Mülkiyet Hakları ile uğraşan firmaların kendi özkaynakları ile gerçekleştirdikleri Ar-Ge faaliyetlerine ilişkin olarak (diğer Ar-Ge vergi teşviklerine ilave olarak) itibari bir faiz oranı çerçevesinde Ar-Ge gelirleri üzerindeki Kurumlar Vergisinin efektif oranını daha da azaltma imkânı tanıyan bir uygulamadır. Sistemin işleyişi gayet basittir. Nominal faiz oranı, düzeltilmiş özsermaye 10 ile çarpılmakta, bulunan 10 Belçika Muhasebe Yasası na göre özsermaye, sermaye, hisse primleri (share premiums), yeniden değerleme kazançları (revaluation gains), yedek akçeler (reserves), sonraki yıllara aktarılmış kâr veya zararlar (carry-forward of profits or losses) ve sermaye yatırım sübvansiyonlarından (capital investment 44 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

50 A.K. ÇELEBİ, H. KAHRİMAN tutar Nominal Faiz İndirimi tutarını vermektedir (Nominal Faiz İndirimi = Nominal faiz oranı 11 x Düzeltilmiş Özsermaye). Bulunan Nominal Faiz İndirimi vergiye tabi matrahtan düşülmekte ve böylece kalan tutar Kurumlar Vergisi Oranı ile çarpılarak ödenecek Kurumlar Vergisine ulaşılmaktadır 12 (Belgium Federal Public Service Finance, 2011b:4-9; Price Waterhouse Coopers, 2008:18). Ar-Ge yatırımlarına ilişkin son vergisel teşvik ise bölgesel düzeyde elde edilen hibe ve sübvansiyonlara ilişkin tanınan Kurumlar Vergisi muafiyetidir. Bu teşvikten yararlanabilmek için sübvanse edilmiş varlığın üç yıl boyunca başka birine devredilmemesi gerekir. Bir başka deyişle sübvanse edilmiş edilmiş varlık üç yıl boyunca aktiflerde durmalıdır (Price Waterhouse Coopers, 2011:7; Belgium Federal Public Service Finance, 2011a:6). Belçika da personele ilişkin uygulanan Ar-Ge vergi teşviklerinin ilki inovasyon mükafatıdır. Diğer ülkelerde örneği görülmeyen bu orijinal teşvik uygulamasının amacı, şirket içinde yenilikçi fikirler üretmeyi özendirmektir. Bu sistemle bir şirkette çalışan personelden öne sürdüğü fikirle bir yenilik meydana getirenlere çeşitli muafiyetlerden yararlanma hakkı verilmektedir. Bu teşvik, çalışanlara gelir vergisinden ve sosyal güvenlik kesintilerinden muafiyet sağlarken işverenlere de bu işçiler için ödedikleri primlerden muaf olma imkânı sağlamaktadır (Günaydın ve Can, 2008:18). İşverenler çalışanların %10 undan fazlasına inovasyon mükafatı ödemesi yapamazlar. Çalışan sayısı otuzdan az ise bu durumda en fazla üç personele inovasyon mükafatı ödemesi yapılabilir. Yapılacak inovasyon mükafatı ödemeleri bir takvim yılındaki toplam maaş ödemelerinin %1 inden fazla olamaz. Personel başına yapılacak ödeme tutarı da bir takvim yılı için personelin bir aylık brüt ücretini geçemez (Ernest ve Young, 2008:8). Personele yönelik diğer bir Ar-Ge vergi teşvik uygulaması, Ar-Ge de çalışan araştırmacıların stopaj yoluyla kesilen gelir vergilerinin bir kısmına ilişkin uygulanan muafiyettir. İstihdam ettikleri araştırmacıların gelirlerinden vergiyi stopaj yoluyla kesme yetkisi verilmiş olan üniversiteler, teknik okullar, bilimsel kuruluşlar ve firmalar, bu tutarın sadece %25 ini keseceklerdir. Kalan %75 lik kısım kaynaktan kesme işleminden muaf tutulmuştur (Ernest ve Young 2008:9; Belgium Federal Public Service Finance, 2011a:5). Personele ilişkin üçüncü vergisel teşvik, istihdam edilen ilave personele ilişkin vergi istisnasıdır. Toplam Kalite Yöneticisi ve İhracat Bölümü Yöneticisi olarak Belçika da tam zamanlı istihdam edilen personel için her yıl şirket kârından belli bir tutar istisna tutulmaktadır yılı için bu tutar eurodur (Belgium Federal Public Service Finance, 2011a:4). Personele yönelik uygulanan teşviklerin dördüncüsü, yabancı Ar-Ge personeline ilişkin vergi istisnasıdır. Belçika da geçici olarak çalışan Ar-Ge yöneticileri ve araştırmacıları, yabancı yönetici ya da yabancı araştırmacı olarak tanımlanırlar ve subsidies) oluşmaktadır. Bu çerçevede birtakım unsurlar çıkarılmakta ya da ilave edilmekte böylece düzeltilmiş özsermayeye ulaşılmaktadır. 11 Nominal faiz oranı, Belçika Devlet Borçlanma Senetlerinin son 10 yıllık ortalama faiz oranı baz alınarak belirlenmektedir yılında elde edilen gelirler (2012 ödenecek gelirler) için bu oran %3,425 dir. KOBİ ler için bu oran %3,925 olarak uygulanmaktadır 12 Nominal Faiz İndirimi = Nominal Faiz Oranı x Düzeltilmiş Özsermaye Vergiye Tabi Matrah - Nominal Faiz İndirimi= İndirim Sonrası Kurumlar Vergisi Matrahı İndirim Sonrası Kurumlar Vergisi Matrahı x Kurumlar Vergisi Oranı = Ödenecek Kurumlar Vergisi Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

51 Avrupa Birliği Ülkeleri ve Türkiye de Ar-Ge Faaliyetlerine Yönelik Vergi Teşvikleri ve Bunların Karşılaştırmalı Analizi farklı bir mevzuata tabi tutulurlar. Bu kişilerin sadece Belçika da gerçekleştirdikleri profesyonel faaliyetlerine ilişkin elde ettikleri gelirleri vergiye tabidir. Hatta bazı durumlarda Belçika daki geçici işin doğası gereği belirli harcamalara ilişkin indirimler/istisnalar tam bir muafiyete dönüşebilmektedir. Bu tip indirimin maksimum sınırları vardır. Her yıl başına düşen muafiyet miktarı euro, araştırmacılar için ise bunun sınırı her yıl başına maksimum eurodur. Şirketlerin tamamen Ar-Ge faaliyeti gerçekleştiren şirket olmaları şart değildir. Önemli olan en azından bu konuda çalışan ve personel istihdam ettikleri müstakil bir birimlerinin olmasıdır (Ernest ve Young 2008:11; Federal Public Service Finance, 2011a:5; Price Waterhouse Coopers, 2008:26). 3. Türkiye de Ar-Ge Faaliyetlerine Yönelik Uygulanan Vergi Teşvikleri Türkiye de teşvik sistemine ilişkin eleştiriler hep süre gelmiştir. Bu çerçevede de son yıllarda teşvik sisteminde yeniden bir yapılanma konusu gündeme gelmiştir. Nitekim bu konuya ilişkin ilk somut adım da Ar-Ge teşvikleriyle başlamıştır. 12/03/2008 tarih ve sayılı Resmi Gazete de yayımlanarak 1 Nisan 2008 tarihinde itibaren yürürlüğe giren Araştırma ve Geliştirme Faaliyetlerinin Desteklenmesi Hakkında Kanun la birlikte getirilen düzenlemelerle bu teşvik daha etkin bir araç haline getirilmiştir. Genel olarak bakıldığında ise Ar-Ge faaliyetlerine yönelik vergisel teşvikler 5746 sayılı Araştırma ve Geliştirme Faaliyetlerinin Desteklenmesi Hakkında Kanun da, 4691 sayılı Teknoloji Geliştirme Bölgeleri Kanunu nda, 5520 sayılı Kurumlar Vergisi Kanunu nun 10/1-a maddesinde, sayılı Gelir Vergisi Kanunu nun 89/9 maddesinde, 3065 sayılı Katma Değer Vergisi Kanunu nun Geçici 20 nci maddesinde 14 ve 16/07/2009 tarihli Resmi Gazete'de yayımlanan 2009/15199 sayılı Yatırımlarda Devlet Yardımları Hakkında Bakanlar Kurulu Kararı nda yer almaktadır sayılı Kanun ile 4691 sayılı Kanun en kapsamlı yasal düzenlemelerdir sayılı Araştırma ve Geliştirme Faaliyetlerinin Desteklenmesi Hakkında Kanun da Yer Alan Vergi Teşvikleri 1/04/2008 tarihinde yürürlüğe giren ve süreli bir kanun olup 31/12/2023 tarihine kadar yürürlükte kalacak olan 5746 sayılı Kanun, Ar-Ge faaliyetini; kültür, insan ve toplumun bilgisinden oluşan bilgi dağarcığının artırılması ve bunun yeni süreç, sistem ve uygulamalar tasarlamak üzere kullanılması için sistematik bir temelde yürütülen yaratıcı çalışmaları, çevre uyumlu ürün tasarımı veya yazılım faaliyetleri ile alanında bilimsel ve teknolojik gelişme sağlayan, bilimsel ve teknolojik bir belirsizliğe odaklanan, çıktıları özgün, deneysel, bilimsel ve teknik içerik taşıyan faaliyetler olarak tanımlanmaktadır. Ar-Ge ile bağlantılı diğer bir faaliyet türü olan inovasyon ise Türkçe karşılık verilerek yenilik olarak ifade edilmektedir. Buna göre yenilik; sosyal ve ekonomik ihtiyaçlara cevap verebilen, mevcut pazarlara sayılı Kurumlar Vergisi Kanunu nda ve 193 sayılı Gelir Vergisi Kanunu da yer alan %40 oranındaki Ar-Ge vergi indirimi, 5746 sayılı Araştırma ve Geliştirme Faaliyetlerinin Desteklenmesi Hakkında Kanun daki düzenlemeyle %100 e çıkarılmıştır sayılı Katma Değer Vergisi Kanunu nun Geçici 20 nci maddesinde yer alan düzenleme ise Teknoloji Geliştirme Bölgeleri ile ilgili bir düzenlemedir. Bu açıdan bakıldığında, Türkiye deki Ar-Ge faaliyetlerine yönelik vergisel hükümler barındıran en kapsamlı iki Kanun; 4691 sayılı Teknoloji Geliştirme Bölgeleri Kanunu ve 5746 sayılı Araştırma ve Geliştirme Faaliyetlerinin Desteklenmesi Hakkında Kanun dur. 46 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

52 A.K. ÇELEBİ, H. KAHRİMAN başarıyla sunulabilecek ya da yeni pazarlar yaratabilecek; yeni bir ürün, hizmet, uygulama, yöntem veya iş modeli fikri ile oluşturulan süreçleri ve süreçlerin neticeleri şeklinde tanımlamaktadır. Söz konusu Kanunda, Ar-Ge faaliyetlerine yönelik üç vergisel düzenleme bulunmaktadır. Bunlar; (i) Ar-Ge Vergi İndirimi, (ii) Gelir Vergisi Stopajı Teşviki ve (iii) Damga Vergisi İstisnasıdır Ar-Ge Vergi İndirimi 5746 sayılı Kanuna göre, ticari kazanç elde eden bütün gelir vergisi mükellefleri, bütün kurumlar; faaliyet alanına, büyüklüğüne ve tam veya dar mükellef olup olmadığına bakılmaksızın Ar-Ge indiriminden yararlanabilirler. Ar-Ge indirimi, Ar- Ge harcamaları üzerinden %100 oranında hesaplanarak kurum kazancından indirilecek tutarı ifade etmektedir. Ayrıca beş yüz ve üzerinde tam zaman eşdeğer Ar-Ge personeli istihdam eden Ar-Ge merkezlerinde o yıl yapılan Ar-Ge ve yenilik harcamasının bir önceki yıla göre artışının yarısı da ayrıca indirim konusu yapılabilecektir. 15 Teşvikten yararlanabilmek için belirli bir büyüklükte harcama yapma zorunluluğu yoktur. İndirimden yararlanabilmek için önemli olan harcamanın yeni teknoloji arayışına yönelik faaliyetlerle ilgili ve Kanunda tanımlanan yerlerde yapılmış olmasıdır sayılı Kanuna göre; Ar-Ge merkezlerinde yapılan harcamalar, Teknoloji Merkezi İşletmelerinde yapılan harcamalar, kamu kurum ve kuruluşları ile kanunla kurulan veya teknoloji geliştirme projesi anlaşmaları kapsamında uluslararası kurumlardan ya da kamu kurum ve kuruluşlarından Ar- Ge projelerini desteklemek amacıyla fon veya kredi kullanan vakıflar tarafından veya uluslararası fonlarca desteklenen Ar-Ge ve yenilik projelerinde gerçekleştirilen harcamalar, teknogirişim sermaye desteklerinden yararlananlarca gerçekleştirilen harcamalar Ar-Ge indirimine konu olmaktadır. Yukarıda sayılan harcamaların Ar-Ge indirimine konu olabilmesi için az önce tanımı verilen Ar-Ge ve yenilik faaliyeti kapsamında yapılmış olması gerekir. Bu açıdan Ar-Ge ve yenilik kapsamında değerlendirilebilecek harcamalar; ilk madde ve malzeme giderleri, amortismanlar, personel giderleri, genel giderler, dışarıdan sağlanan fayda ve hizmetlere yönelik harcamalar, Ar-Ge faaliyeti sırasında ödenen vergi, resim ve harçlardır. 16 Pazarlama faaliyetleri, piyasa taramaları, pazar araştırması ya da satış promosyonu, sosyal bilimlerdeki araştırmalar, Ar-Ge ve yenilik faaliyetleriyle geliştirilen ürüne veya sürece ilişkin fikri mülkiyet haklarının edinimi dışında bu hakların korunmasına yönelik çalışmalar, Ar-Ge ve yenilik faaliyetlerine yönelik olmayan şekil, renk, dekorasyon ve benzeri estetik ve görsel değişiklikleri içeren biçimsel değişiklikler, petrol, doğal gaz, maden rezervleri arama ve sondaj faaliyetleri gibi faaliyetler Ar-Ge faaliyeti kapsamında sayılmamaktadır. Bu Kanunla birlikte birtakım yeni kavramlar da literatüre girmiştir. Bunlardan biri Ar-Ge Merkezi dir. Ar-Ge faaliyetlerinin üretimle buluşabilmesi adına yapılan 15 Kazancın yetersiz olması nedeniyle ilgili hesap döneminde indirim konusu yapılamayan tutar, sonraki hesap dönemlerine devredilir. Devredilen tutarlar, takip eden yıllarda 213 sayılı Vergi Usul Kanunu na göre her yıl belirlenen yeniden değerleme oranında artırılarak dikkate alınır. 16 Ar-Ge ve yenilik faaliyetlerine ilişkin olan ve 31/12/1960 tarihli ve 193 sayılı Gelir Vergisi Kanunu ile 13/6/2006 tarihli ve 5520 sayılı Kurumlar Vergisi Kanununa göre gelir veya kurumlar vergisi matrahının tespitinde gider olarak dikkate alınabilen vergi, resim ve harçlar da bu kapsama dahil edilmektedir. Doğrudan Ar-Ge ve yenilik faaliyetlerinin yürütüldüğü taşınmazlar için ödenen vergiler, Ar-Ge ve yenilik faaliyetlerinde kullanılmak üzere ithal edilen mallarla ilgili gümrük vergileri ile benzeri vergi, resim ve harçlar bu kapsamdadır. Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

53 Avrupa Birliği Ülkeleri ve Türkiye de Ar-Ge Faaliyetlerine Yönelik Vergi Teşvikleri ve Bunların Karşılaştırmalı Analizi bu düzenlemeyle belirli bir sayıda Ar-Ge personeli istihdam eden sermaye şirketleri bünyesinde kurulacak Ar-Ge merkezlerine yönelik destekler öngörülmüştür. Söz konusu Kanuna göre Ar-Ge Merkezi; dar mükellef kurumların Türkiye'deki işyerleri dahil, kanuni veya iş merkezi Türkiye'de bulunan sermaye şirketlerinin organizasyon yapısı içinde ayrı bir birim şeklinde örgütlenmiş, sadece yurt içinde Ar-Ge faaliyetlerinde bulunan ve en az elli tam zaman eşdeğer Ar-Ge personeli istihdam eden, yeterli Ar-Ge birikimi ve yeteneği olan birimdir. Ar-Ge merkezlerinde yapılan faaliyetler nedeniyle Ar-Ge indiriminden yararlanabilmek için Ar-Ge Merkezi Belgesi alınması gerekir. İşletmelerin organizasyon yapısı içinde ayrı bir birim şeklinde örgütlenmiş birden fazla Ar-Ge merkezinin bulunması durumunda her Ar-Ge merkezi için ayrı başvuru yapılır. Sadece Ar-Ge faaliyetinde bulunmak üzere Ar-Ge merkezi kuracak işletmeler için Türkiye'de ayrıca üretim ya da ticaretle iştigal eden bir işyerinin olması şartı aranmaz. Ar-Ge Merkezi Belgesi, Bilim, Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı 17 tarafından verilir. Ar-Ge Merkezi Belgesi alan işletme, belgenin düzenlendiği tarihten itibaren Kanunda belirtilen şartlarla Kanunla sağlanan destek ve teşviklerden yararlanır. Kanunda Ar-Ge faaliyetlerinde görevli personel Ar-Ge Personeli ve Destek Personeli şeklinde sınıflandırılmaktadır. Ar-Ge personeli, Ar-Ge faaliyetlerinde doğrudan görevli araştırmacı ve teknisyenleri, destek personeli ise Ar-Ge faaliyetlerine katılan veya bu faaliyetlerle doğrudan ilişkili yönetici, teknik eleman, laborant, sekreter, işçi ve benzeri personeli ifade etmektedir. Araştırmacılar Ar-Ge faaliyetleri ile yenilik tanımı kapsamındaki projelerde yeni bilgi, ürün, süreç, yöntem ve sistemlerin tasarım veya oluşturulması ve ilgili projelerin yönetilmesi süreçlerinde yer alan en az lisans mezunu uzmanlardır. Teknisyenler ise mühendislik, fen ve sağlık bilimleri alanlarında yükseköğrenim görmüş ya da meslek lisesi veya meslek yüksek okullarının teknik fen ve sağlık bölümlerinden mezun, teknik bilgi ve deneyim sahibi kişilerdir. Tam zamanlı Ar-Ge personeli sayısının 18 %10'unu aşmamak üzere Ar-Ge ve yenilik faaliyetlerine katılan ve bu faaliyetlerle doğrudan ilişkili destek personelinin ücretleri ile bu mahiyetteki giderler de personel gideri kapsamında değerlendirilebilmektedir sayılı Kanunla Ar-Ge indirimi kapsamındaki uygulamalardan bir diğeri Kamu Kurumları ile kanunla kurulan veya teknoloji geliştirme projesi anlaşmaları kapsamında uluslararası kurumlardan ya da kamu kurum ve kuruluşlarından Ar-Ge projelerini desteklemek amacıyla fon veya kredi kullanan vakıflar tarafından veya uluslararası fonlarca desteklenen Ar-Ge ve yenilik projelerine yönelik Ar-Ge indirimi uygulaması dır sayılı Araştırma ve Geliştirme Faaliyetlerinin Desteklenmesi Hakkındaki Kanun da Sanayi ve Ticaret Bakanlığı şeklinde belirtilmektedir. Ancak 06/04/2011 tarih ve 6223 sayılı Kanunun verdiği yetkiye dayanarak Bakanlar Kurulunun 635 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamesi ile Sanayi ve Ticaret Bakanlığının yerine Bilim, Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı kurulmuştur. KHK nin 33 üncü maddesinin 1 inci fıkrası; Mevzuatta Sanayi ve Ticaret Bakanlığının bu Kanun Hükmünde Kararname ile Bilim, Sanayi ve Teknoloji Bakanlığına devredilen birimlerinin görevleri nedeniyle adı geçen Bakanlığa yapılmış olan atıflar Bilim, Sanayi ve Teknoloji Bakanlığına yapılmış sayılır şeklinde belirtildiğinden, Sanayi ve Ticaret Bakanlığı yerine Bilim, Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı ifadesi kullanılmıştır. 18 Ar-Ge Merkezi Belgesi alınması için en az elli tam zamanlı eşdeğer Ar-Ge personeli istihdam edilmesi gerekir. Asgari Ar-Ge personeli sayısının hesabında fiilen çalışan personelin, üçer aylık dönemler (geçici vergilendirme dönemleri) itibarıyla ortalaması alınır. Ar-Ge Merkezleri için bir tam zaman eşdeğer bir kişi/ay olarak hesaplanır. Bir günde sekiz, haftada kırk beş saatin üzerindeki ve ek çalışma süreleri bu hesaplamada dikkate alınmaz. 48 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

54 A.K. ÇELEBİ, H. KAHRİMAN Rekabet Öncesi İşbirliği Projesi uygulaması da 5746 sayılı Kanunla Ar-Ge indirimi kapsamındaki uygulamalardan biridir. 19 Rekabet öncesi proje kapsamında Ar-Ge indiriminden yararlanabilmek için öncelikle birden fazla kuruluşun rekabet öncesi işbirliği projelerinde yer alması zorunludur. Kanun kapsamında rekabet öncesi işbirliği projelerine tanınan destek ve teşviklerden yararlanılabilmesi için yürütücü işletmenin protokolün düzenlenme tarihini takip eden üç ay içinde hazırladığı proje başvurusunu Bilim, Sanayi ve Teknoloji Bakanlığına intikal ettirmesi gerekir. Rekabet öncesi işbirliği proje süresi en fazla otuz altı ay olup, on iki aya kadar ek süre verilebilir Gelir Vergisi Stopajı Teşviki 5746 sayılı Kanun kapsamında Ar-Ge indiriminden yararlanılan faaliyet ve projelerde çalışan Ar-Ge ve destek personelinin ücretleri üzerinden hesaplanan gelir vergisinin doktoralı olanlarda %90 ı, diğerlerinde %80 i gelir vergisinden istisnadır. Gelir vergisi istisnasından yararlanacak olan destek personelinin tam zaman eşdeğeri sayısı, toplam tam zamanlı Ar-Ge personeli sayısının %10'u ile sınırlıdır. Destek personelinin toplam tam zaman eşdeğer sayısı, toplam tam zamanlı Ar-Ge personeli sayısının %10'unu aşması halinde, brüt ücreti en az olan destek personelinin ücretinden başlamak üzere hangi personelin istisnadan yararlanacağı belirlenir. İstisnadan yararlanacak olanların brüt ücretleri eşit ise bu durumda ücretine gelir vergisi istisnası uygulanacak destek personeli işverence belirlenir. Hesaplamada çıkan küsurat tama tamamlanır. 28/02/2009 tarih ve sayılı mükerrer Resmi Gazete de yayımlanan 5838 sayılı Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun ile "5746 sayılı Araştırma ve Geliştirme Faaliyetlerinin Desteklenmesi Hakkındaki Kanun da yer alan Ar-Ge ve destek personelinin bu çalışmaları karşılığında elde ettikleri ücretleri üzerinden asgari geçim indirimi uygulandıktan sonra hesaplanan gelir vergisinin, doktoralı olanlar için %90'ı, diğerleri için %80'i verilecek muhtasar beyanname üzerinden tahakkuk eden vergiden indirilmek suretiyle terkin edilmesi hükme bağlanmıştır Kanun, Rekabet Öncesi İşbirliği Projesini birden fazla kuruluşun; ölçek ekonomisinden yararlanmak suretiyle yeni süreç, sistem ve uygulamalar tasarlayarak verimliliği artırmak ve mevcut duruma göre daha yüksek katma değer sağlamak üzere, rekabet öncesinde ortak parça veya sistem geliştirmek ya da platform kurabilmek amacıyla yürütecekleri, Ar-Ge faaliyetlerine yönelik olarak yapılan ve fizibiliteye dayanan işbirliği anlaşması kapsamında, bilimsel ve teknolojik niteliği olan projeler olarak tanımlamaktadır. 20 Maliye Bakanlığı tarafından 24/03/2009 tarih ve sayılı Resmi Gazete de yayımlanan 5746 sayılı Araştırma ve Geliştirme Faaliyetlerinin Desteklenmesi Hakkındaki Kanun un 2 Seri No lu Genel Tebliği nde bu konu şu örnekle izah edilmiştir: (X) Anonim Şirketine ait Ar-Ge merkezinde 70 tam zaman eşdeğer Ar-Ge personeli ve 6 tam zaman eşdeğer destek personeli çalışmakta olup, Ar-Ge personelinin 9'u doktoralıdır. Doktoralı ve bekar personel Bay (A)'ya Ar-Ge faaliyeti kapsamındaki çalışmasına ilişkin olarak TL brüt ücret ödenmektedir. (X) AŞ'nin bu kapsamda yapacağı ücret ödemelerinden Ar-Ge kapsamında çalıştırılan doktoralı ve bekar personel Bay (A)'ya ait istisna uygulaması şu şekilde olacaktır: a Brüt Ücret Tutarı TL b Vergiye Tabi Ücret Matrahı [a - ( a x%15)] [ ( x%15)] TL (SSK Primi İşçi Payı %14+İşsizlik Sigortası İşçi Payı %1=%15) c Ücretler Üzerinden Hesaplanan Gelir Vergisi Tutarı (b x %15) 255 TL d Mahsup Edilecek Asgari Geçim İndirimi Tutarı 49,95 TL e Asgari Geçim İndiriminin Mahsubundan Sonra Kalan Tutar (c d =) 205,05 TL f Terkin Edilecek Tutar (e x %90 =) 184,55 TL g Vergi Dairesine Ödenecek Tutar (e f =) 20,50 TL Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

55 Avrupa Birliği Ülkeleri ve Türkiye de Ar-Ge Faaliyetlerine Yönelik Vergi Teşvikleri ve Bunların Karşılaştırmalı Analizi Gelir vergisi stopajı teşvikinden yararlanabilmek için söz konusu personelin Ar- Ge merkezinde istihdam edilmiş olması gerekir. Ar-Ge merkezlerinde en az elli tam zaman eşdeğer Ar-Ge personeli istihdam edilmesi zorunlu olduğundan; gelir vergisi stopajı teşvikinden yararlanmak için Ar-Ge merkezlerinde en az elli tam zaman eşdeğer Ar-Ge personelinin istihdam edilmesi gerekmektedir. Ar-Ge merkezleri dışında teknoloji merkezi işletmelerinde, Ar-Ge ve yenilik projelerinde, teknogirişim sermaye desteklerinden yararlanan işletmelerde ve rekabet öncesi işbirliği projelerinde, gelir vergisi stopajı teşvikinden yararlanmak için personel sınırlaması bulunmamaktadır. Ar-Ge ve yenilik faaliyeti kapsamı dışındaki çalışmalara ait ücret ödemeleri, Ar- Ge ve yenilik projelerinde görev alan ve/veya işletmelerde çalışan kamu personeline yapılan ücret ödemeleri ve Ar-Ge ve yenilik faaliyeti kapsamında ay içinde kısmi zamanlı olarak çalışan personelin hak kazanılmış hafta tatili, yıllık ücretli izin ve mazeret izni gibi sürelere isabet eden ücret ödemeleri gelir vergisi stopajı teşviki uygulamasından yararlanamaz. Tamamlanmamış bir Ar-Ge ve yenilik projesinin devredilmesi durumunda projeyi devralan işletme, Gelir Vergisi Stopajı Teşviki Uygulaması Esasları çerçevesinde gelir vergisi stopajı teşvikinden yararlanır Damga Vergisi İstisnası 5746 sayılı Kanunun 3 üncü maddesinin (4) numaralı fıkrası uyarınca bu Kanun ve ilgili yönetmelikte kapsam ve sınırları belirtilen Ar-Ge ve yenilik faaliyeti ile ilgili düzenlenen kağıtlar damga vergisinden istisnadır. Düzenlenen kağıdın Ar-Ge ve yenilik faaliyetlerine yönelik olması, değerlendirme raporunun olumlu olması kağıtların damga vergisinden istisna olması için yeterlidir sayılı Kanun kapsamında Ar-Ge ve yenilik faaliyetleri ile ilgili olarak düzenlenen kağıtlara damga vergisi istisnası uygulanabilmesi için; Ar-Ge ve yenilik faaliyeti kapsamında yapılacak işlemleri belirten ve desteği veren kamu kurum ve kuruluşu, Ar-Ge merkezleri ile rekabet öncesi işbirliği projeleri için başvuru yapılan kamu kurumu, Teknoloji merkezi işletmeleri için Teknoloji Geliştirme Merkezi (TEKMER) Müdürlüğü, Uluslararası fonlarca desteklenen ya da Türkiye Bilimsel ve Teknolojik Araştırma Kurumu (TÜBİTAK) tarafından yürütülen Ar-Ge ve yenilik projeleri için TÜBİTAK tarafından onaylı listenin mükellef tarafından işlem esnasında bu işlemi yapacak kurum ve kuruluşlara ibraz edilmesi yeterli olup, söz konusu kurum ve kuruluşlarca başkaca bir belge aranmayacaktır. İşlem esnasında söz konusu onaylı listenin herhangi bir sebeple ibraz edilememesi durumunda kağıtlara ilişkin damga vergisi ilgililerce ödenir. Kanun ve yönetmelik kapsamındaki Ar-Ge ve yenilik faaliyetlerinde istihdam edilen personele sadece bu görevleri ile ilgili olarak yapılan ücret ödemeleri nedeniyle düzenlenen kağıtlara da bu istisna uygulanmaktadır. Görüldüğü gibi, Ar-Ge merkezinde çalışan Bay (A) nın ücret gelirinden kesilen gelir vergisi tutarından asgari geçim indirimi mahsup edildikten sonra kalan vergi tutarının %90 ı olan 184,55 TL si terkine konu olmaktadır, terkin sonrası kalan 20,50 TL tutarındaki gelir vergisi ise vergi dairesine ödenecektir. 50 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

56 A.K. ÇELEBİ, H. KAHRİMAN sayılı Teknoloji Geliştirme Bölgeleri Kanunu nda Yer Alan Vergi Teşvikleri Teknoloji Geliştirme Bölgeleri 21 Kanunu kapsamında yer alan vergisel teşvikler; (i) Yönetici Şirkete 22 yönelik olanlar, (ii) Teknoloji Geliştirme Bölgelerinde faaliyet gösteren firmalara yönelik olanlar ve (iii) Teknoloji Geliştirme Bölgelerinde çalışanlara yönelik olanlar şeklinde sınıflandırılabilir. Buna göre söz konusu teşvikler şunlardır: Yönetici şirket, bu Kanun uygulanması ile ilgili düzenlenen kağıtlardan ve yapılan işlemlerden dolayı damga vergisi ve harçtan muaftır. Yönetici şirketlerin bu Kanun uygulaması kapsamında elde ettikleri kazançlar ile Bölgede faaliyet gösteren gelir ve kurumlar vergisi mükelleflerinin sadece bu Bölgedeki yazılım ve Ar-Ge faaliyetlerinden elde ettikleri kazançları 31/12/2023 tarihine kadar gelir ve kurumlar vergisinden istisnadır. Katma Değer Vergisi Kanunu nun Geçici 20 nci Maddesi uyarınca, Bölgede faaliyette bulunan girişimcilerin kazançlarının gelir veya kurumlar vergisinden istisna olduğu süre içinde sadece bu bölgelerde ürettikleri ve sistem yönetimi, veri yönetimi, iş uygulamaları, sektörel, internet, mobil ve askeri komuta kontrol uygulama yazılımı şeklindeki teslim ve hizmetleri de katma değer vergisinden istisna edilmiştir. Bölgede çalışan Ar-Ge ve destek personelinin bu görevleri ile ilgili ücretleri 31/12/2023 tarihine kadar her türlü vergiden istisna edilmiştir. 23 Ancak bu kapsamdaki destek personeli sayısı Ar-Ge personeli sayısının yüzde onunu aşamaz. 24 Bölgede görevlendirilen öğretim üyelerinin Bölgede elde edecekleri gelirler üniversite döner sermaye kapsamı dışında tutulmuştur Ar-Ge Vergi Teşvikleri Bakımından AB Ülkeleri ile Türkiye nin Karşılaştırılması Özel kesim Ar-Ge faaliyetlerini teşvik etmeye yönelik olarak başvurulan en önemli politika araçlarından biri olan vergi teşvikleri pek çok AB ülkesinin sayılı Kanunda Teknoloji Geliştirme Bölgesi, yüksek/ileri teknoloji kullanan ya da yeni teknolojilere yönelik firmaların, belirli bir üniversite veya yüksek teknoloji enstitüsü ya da Ar-Ge merkez veya enstitüsünün olanaklarından yararlanarak teknoloji veya yazılım ürettikleri/geliştirdikleri, teknolojik bir buluşu ticari bir ürün, yöntem veya hizmet haline dönüştürmek için faaliyet gösterdikleri ve bu yolla bölgenin kalkınmasına katkıda bulundukları, aynı üniversite, yüksek teknoloji enstitüsü ya da Ar-Ge merkez veya enstitüsü alanı içinde veya yakınında; akademik, ekonomik ve sosyal yapının bütünleştiği site veya bu özelliklere sahip teknopark olarak tanımlanmaktadır. 22 Yönetici Şirket: Bölgenin yönetimi ve işletmesinden sorumlu, Teknoloji Geliştirme Bölgeleri Kanuna uygun ve anonim şirket olarak kurulmuş, kurucuları arasında, Bölgenin içinde veya bulunduğu ilde yer alan en az bir üniversite veya yüksek teknoloji enstitüsü ya da kamu Ar-Ge merkez veya enstitüsünün ya da bu kurum ve kuruluşları, şirketleri ve/veya vakıf işletmelerinin yer aldığı şirkettir. 23 Bu madde hükümleri TÜBİTAK-Marmara Araştırma Merkezi Teknoloji Serbest Bölgesi yönetici şirketi, bu bölgede faaliyet gösteren Gelir ve Kurumlar Vergisi mükellefleri ile bölgede çalışan araştırmacı, yazılımcı ve Ar-Ge personelinin bu görevleri ile ilgili ücretleri bakımından da uygulanmaktadır. 24 Ücreti Gelir Vergisi istisnasından yararlanan kişilerin Bölgede fiilen çalışıp çalışmadığının denetimi yönetici şirket tarafından yapılmaktadır. 25 Öğretim elemanları Üniversite Yönetim Kurulunun izni ile yaptıkları araştırmaların sonuçlarını ticarileştirmek amacı ile bu Bölgelerde şirket kurabilir, kurulu bir şirkete ortak olabilir ve /veya bu şirketlerin yönetiminde görev alabilirler. Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

57 Avrupa Birliği Ülkeleri ve Türkiye de Ar-Ge Faaliyetlerine Yönelik Vergi Teşvikleri ve Bunların Karşılaştırmalı Analizi 1980 lerin başından beri başvurduğu bir teşvik aracıdır. AB üyesi 27 ülkenin 15 tanesinde (Avusturya, Belçika, Danimarka, Fransa, Macaristan, İrlanda, İtalya, Malta, Hollanda, Portekiz, Slovenya, İspanya, Çek Cumhuriyeti, Romanya ve Birleşik Krallık) özel sektör Ar-Ge faaliyetlerine teşvik etmeye yönelik vergi teşvikleri uygulanmaktadır. Örneğin, Fransa da Ar-Ge ve inovasyon faaliyetlerine yönelik mali teşvikler içerisinde en önemli yeri Ar-Ge vergi kredileri tutmaktadır. Benzer şekilde Belçika da da federal düzeyde yürütülen politikaların temel aracı olarak vergisel teşvikler kullanılmaktadır. AB ülkelerinin bazılarında ise Ar-Ge ye yönelik vergi teşvikleri, daha ziyade sadece piyasaya girişleri sağlama, yeni teknolojilerin, ürünlerin ve süreçlerin güncel hale getirilmesi gibi amaçlar için ve de çoğu zaman genel yatırım teşvik mevzuatı içindeki sıradan uygulamalardan biri olarak kullanılmaktadır. Genelde ülkeler teşvik mekanizmalarından hangilerini uygulayacaklarını çoğunlukla kendi ulusal yapılarına bakarak karar verirler. İsveç, Finlandiya gibi ülkeler özel kesim Ar-Ge harcamaları bakımından AB ülkeleri içinde lider konumda yer almaktadırlar. Lizbon Kriterleri nin 2010 yılı %3 lük hedefi bu ülkelerce 4-5 yıl öncesinden aşılmıştır. Özel kesim Ar-Ge harcaması düzeyi bu kadar yüksek olan her iki ülkede de bu faaliyetlere yönelik ne doğrudan sübvansiyonlar ne de vergi teşvik uygulamaları söz konusu değildir. Bu ülkelerde yeterli düzeydeki özel kesim Ar-Ge harcaması olması sanayi yapılarının iyi eğitilmiş insan gücüne dayalı bir yapıda olması ile açıklanmaktadır (OECD, 2002a:10). Yüksek Ar-Ge yoğunluğuna sahip bazı ülkelerde Ar-Ge faaliyetlerine yönelik mali teşvik uygulamalarına gidilmediği gibi düşük Ar-Ge yoğunluğuna sahip Kıbrıs Rum Kesimi, Estonya gibi ülkelerde de Ar-Ge faaliyetlerine yönelik vergisel teşvikler kullanılmadığı görülmektedir. Türkiye de Ar-Ge faaliyetlerinin desteklenmesine yönelik çalışmalar üç aşamalı bir seyir izlemiştir. Birinci aşama, 26/06/2001 tarih ve 4691 sayılı Teknoloji Geliştirme Bölgeleri Kanunu nun kabulü ile başlar. İkinci aşama, 31/07/2004 tarih ve 5228 sayılı Kanun ile Gelir ve Kurumlar Vergisi Kanunlarında yapılan değişiklik ile Ar-Ge indiriminin kabulü ile devam eder. Üçüncü aşama ise 28/02/2008 tarih ve 5746 sayılı Araştırma ve Geliştirme Faaliyetlerinin Desteklenmesi Kanunu nun yürürlüğe girmesidir. Yürürlüğe giren üç Ar-Ge teşvik sistemi birlikte varlıklarını sürdürmektedir yılında yürürlüğe giren 5476 sayılı Kanun, çok köklü ve ciddi iyileştirmeler getirmiş, gerçek anlamda bir Ar-Ge ve yenilik sistemi ortaya konmaya çalışılmıştır. Yasanın en önemli tarafı firmaları Teknoloji Geliştirme Bölgelerinde Ar-Ge faaliyeti yapma mecburiyetinden kurtarmış olmasıdır. Firmalara kendi bünyelerinde Ar-Ge merkezi kurma şartıyla Ar-Ge vergi indiriminden yararlanma imkânı sağlanmıştır. Her iki Kanun da süreli kanunlar olup, 31/12/2023 yılına kadar geçerlidir. Bu açıklamalardan hareketle AB ülkeleri ile Türkiye de Ar-Ge faaliyetlerine yönelik vergi teşviklerini sistemsel ve etkinlik bakımından analiz edebiliriz Sistemsel Bakımdan Ar-Ge Vergi Teşviklerinin Karşılaştırılması Ar-Ge Faaliyetlerinin Kapsamı Bakımından Değerlendirme Ar-Ge faaliyetlerine yönelik bir teşvik sistemi oluşturmanın ilk şartı hangi tür faaliyetlerin Ar-Ge faaliyeti kapsamında değerlendirilip vergisel avantajlar sunulacağıdır. Bu yapılırken de temel hareket noktasının hangi tür faaliyetlerin Ar- 52 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

58 A.K. ÇELEBİ, H. KAHRİMAN Ge tanımı içerisine girdiğinin belirlenmesi gerekmektedir. Bazı ülkelerde Ar-Ge faaliyeti kapsamına geniş kapsamlı bakılmakta, olay inovasyon faaliyetleri çerçevesinde değerlendirilmekte ve Ar-Ge faaliyetleri de bu inovasyon sürecinin bir parçası olarak kabul edilmektedir. Bu açıdan bakıldığında sadece Ar-Ge faaliyeti gerçekleştirilirken ortaya çıkan malzeme ya da personel harcamaları türünden harcamalar değil işin finansal kısmına ilişkin ortaya çıkan harcamalar da vergi teşvikleri kapsamında desteklenen unsur olarak değerlendirilmektedir. Bir başka deyişle vergi teşviklerinin uygulanış biçimi bir anlamda Ar-Ge ve inovasyonun algılanış biçimini yansıtmaktadır (Lhuillery, 1996:45). Birleşik Krallık Ar-Ge uygulaması buna örnek verilebilir. Birleşik Krallık ta alt yüklenici sözleşmeye dayalı dışarıdan sağlanan Ar-Ge hizmetleri de yine Ar-Ge harcaması kapsamında değerlendirilip vergiden düşülebilmektedir. Fransa da da benzer şekilde sadece Ar- Ge faaliyetlerine yönelik gerçekleştirilen insan ya da materyal kaynaklarına ait harcamalar değil, alt yüklenici sözleşmelere ilişkin masraflar ve patent başvuru sürecine ilişkin masraflar da Ar-Ge harcaması kapsamında değerlendirilmektedir. Türkiye de Ar-Ge tanımında OECD tarafından hazırlanmış Frascati Kılavuzu temel alınmaktadır. Frascati Kılavuzu, dünya çapında yaygın bir referans belgesi olarak kullanılan bir kılavuzdur yılından itibaren Bilim ve Teknoloji Yüksek Kurulunun 2005/7 No lu kararıyla Türkiye de de referans olarak kullanılmaya başlanmıştır. Frascati Kılavuzu nda Ar-Ge kavramı, insan, kültür ve toplumun bilgisinden oluşan bilgi dağarcığının artırılması ve bu dağarcığın yeni uygulamalar tasarlamak üzere kullanılması için sistematik temelde yürütülen yaratıcı çalışmalardır şekilde tanımlamaktadır (OECD, 2002b:30) sayılı Kanundaki Ar-Ge tanımının Frascati Kılavuzunda yer alan tanımına uygun olarak ilk madde ve malzeme giderleri, amortismanlar, personel giderleri, genel giderler ve dışarıdan sağlanan fayda ve hizmetlere yönelik harcamalar Ar-Ge ve yenilik kapsamında değerlendirilen harcamalar Ar-Ge harcaması olarak kabul etmektedir. Ancak dışarıdan sağlanan fayda ve hizmetlerde bir sınırlamaya gidilmiştir. Normal bakım ve onarım giderleri hariç alınan danışmanlık hizmeti ve diğer hizmet alımlarına ilişkin harcamalar Ar-Ge ve yenilik harcamasında gerçekleştirilen toplam harcama tutarının %20 si ile sınırlanmıştır Ar-Ge Harcamaları Bakımından Değerlendirme Ar-Ge yatırımlarında daha önce de ifade edildiği gibi iki türlü harcama vardır. Bunlar; (i) cari harcamalar ve (ii) sermaye harcamaları. Birincisi, Ar-Ge personelinin maaş ve ücretleri ile malzeme maliyetlerine ilişkin giderlerdir. İkincisi ise ekipman ve tesis giderlerini içeren sermaye giderleridir (OECD, 2002a:12-13). Ar-Ge faaliyetlerine yönelik vergisel teşvik uygulayan AB ülkelerinin tümü Ar- Ge ye ilişkin cari giderlerin yapıldığı yıl içerisinde gider olarak indirilmesine imkân tanımaktadır. Sermaye harcamaları açısından bakıldığında bazı ülkeler harcamanın gerçekleştiği yıl söz konusu sermaye harcamalarının tamamının indirilmesine imkân tanırken bazı ülkeler ise harcamanın ekonomik ömrü süresince belirli oranlar dahilinde gider yazılmasına (amortismana tabi tutulmasına) imkân tanımaktadır. Bazı ülkeler ise söz konusu indirim mekanizmasında genel amortisman yerine hızlandırılmış amortisman uygulamasını benimsemektedir. AB üyesi ülkelerden İrlanda, İspanya ve Birleşik Krallık sermaye harcamalarının %100 ünü gider yazmaya izin verirken bazı ülkeler makine ve ekipman için belirli süreli hızlandırılmış amortismana izin vermektedir. Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

59 Avrupa Birliği Ülkeleri ve Türkiye de Ar-Ge Faaliyetlerine Yönelik Vergi Teşvikleri ve Bunların Karşılaştırmalı Analizi Türkiye de de 5746 sayılı Kanun çerçevesinde cari giderler tüm Avrupa ülkelerinde olduğu gibi yapıldığı yıl içerisinde gider olarak indirilebilmektedir. Sermaye harcaması türünden sayılan harcamalar ise 213 sayılı Vergi Usul Kanunu nda belirtilen hükümler gereğince amortismana tabi tutulmaktadır. Buna göre 01/01/2011 tarihinden itibaren değeri 700 TL yi aşmayan alet, edevat, mefruşat ve demirbaşlar amortismana tabi tutulmayarak doğrudan doğruya gider yazılabilmektedir (İktisadi ve teknik bakımdan bütünlük arz edenlerde bu had topluca dikkate alınmaktadır). Bu tutarı aşan durumda ise mükellefler amortismana tâbi iktisadi kıymetlerini Maliye Bakanlığının tespit ve ilan edeceği oranlar üzerinden itfa ederler. İlan edilecek oranların tespitinde iktisadi kıymetlerin faydalı ömürleri dikkate alınır. Bilanço esasına göre defter tutan mükelleflerden dileyenler amortismana tabi iktisadi değerlerini azalan bakiyeler üzerinden amortisman usulü ile yok edebilirler Teşvik Sisteminin Dayandığı Vergi Rejimi Bakımından Değerlendirme Ar-Ge faaliyetlerine yönelik uygulanacak vergi teşviklerine ilişkin olarak uygun vergi rejimi ile kastedilen unsurlar temelde iki boyutta ifade edilebilir: Birincisi Ar- Ge vergi teşvik sisteminin hangi vergi türü ya da türleri üzerine oluşturulacağıdır. Teorik olarak bakıldığında bir vergi teşvik sistemi tasarlanıyorsa buna konu olabilecek vergi türleri; kurumlar vergisi, gelir vergisi, ücretlere ilişkin vergiler, sosyal güvenlik katkı payları, yerel yönetim vergileri ve hatta katma değer vergisidir. Genellikle tartışmaların odaklandığı nokta kurumlar vergisi olmaktadır. Bu yüzden de Ar-Ge ye yönelik teşvik uygulayan ülkelerin pek çoğunda teşvik sisteminin biçimlendirildiği temel vergi, kurumlar vergisi olmaktadır. Bu ülkelerin bazıları ayrıca gelir vergisinde de bazı uygun düzenlemelere gitmektedirler (Nill, 2005:13). Çalışma kapsamında incelenmiş olan Hollanda, bu durum istisnasını oluşturan ülkelerden biridir. Hollanda da sistem daha ziyade Ar-Ge personeli üzerine kurulmuştur ve vergi teşvik sistemi kurumlar vergisi düzeyinin azaltılmasından ziyade Ar-Ge ücret maliyetlerinin düşürülmesi üzerine dayanmaktadır. Ar-Ge indirimleri bir firmanın çalışanlarına ücretlerini öderken kesmek zorunda olduğu ücret vergisi ve sosyal güvenlik katkı paylarının toplam miktarını azaltmasına yol açan indirimlerdir. Hem çalışanlar hem de işverenler açısından gelir vergisinin ve sosyal güvenlik katkı paylarının yüksek olduğu bir ülkede bu tip bir indirim mekanizması Ar-Ge istihdam maliyetlerini azaltarak doğrudan bir etki meydana getirmektedir (European Comission, 2003b:9). Bu metodun uygulanması her ne kadar basit görünse de iki tane sakıncası vardır. Bu metotla bir firmanın araştırma ve geliştirme faaliyetlerinin tamamının tazmin edilmeme riskinin yanı sıra iş gücü/sermaye ikamesini teşvik etme ihtimali çok yüksektir (Lhuillery, 1996:45). Türkiye de sistem Gelir Vergisi ve Kurumlar Vergisi üzerine kurulmuştur sayılı Kanuna göre ticari kazanç elde eden bütün gelir vergisi mükellefleri, bütün kurumlar; faaliyet alanına, büyüklüğüne ve tam veya dar mükellef olup olmadığına bakılmaksızın Ar-Ge indiriminden yararlanabilirler Kullanılan Vergi Mekanizmaları Bakımından Değerlendirme Ar-Ge harcamalarına yönelik vergisel bir teşvik uygulamasında iki türlü mekanizmadan yararlanılmaktadır. Bunlar, vergi kredileri ve vergi indirimleridir. Ar-Ge harcamalarına yönelik uygulanan vergi kredileri, vergi indirimlerine kıyasla 54 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

60 A.K. ÇELEBİ, H. KAHRİMAN zaman içerisinde daha yaygın olarak kullanılan politik bir araç haline gelmiştir. AB ülkelerinde vergi kredilerinin daha yaygın olarak kullanıldığı görülmektedir. Her iki uygulama da özel sektörün vergi sonrası Ar-Ge maliyetlerini azaltan etkiye sahiptir. Yani Ar-Ge vergi indirimleri vergiye tabi gelirden mahsup edilirken vergi kredileri her zaman kurumlar vergisinden mahsup edilir. Vergi indirimleri, Ar- Ge yatırımı yapan firmalara vergilendirilebilir gelirlerinden fiilen yaptıkları Ar-Ge harcamalarından daha fazla indirim imkânı sağlarken vergi kredileri, ödenebilir vergi tutarına uygulanmakta olup, yapılan Ar-Ge harcamalarının belirli bir yüzdesi olarak ifade edilir. Bu yüzden de vergi indiriminin değeri kurumlar vergisi oranına bağlı iken vergi kredisi kurumlar vergisi oranından bağımsızdır (OECD, 2002a:14). İrlanda, Fransa, Birleşik Krallık, Hollanda gibi ülkeler Ar-Ge vergi kredisi; Belçika, Macaristan gibi ülkeler ise Ar-Ge vergi indirimi uygulayan ülkelere örnek olarak verilebilir. Ar-Ge Vergi Kredisi uygulayan ülkelerin Hollanda hariç neredeyse tamamında vergi kredileri, ilgili mali yıl sona erdikten sonra kullanılırken Hollanda da vergi kredileri, Ar-Ge faaliyetleri gerçekleştirilirken kullanılabilmektedir. Hollanda da uygulanan sistem firmalara vergi kredilerinden aylık bazda yararlanma imkânı tanımakta ve harcamalar üzerine kurulmuş vergi hükümleri barındırmaktadır. Böylesi bir uygulama yöntemi seçilmesinde Hollanda Ar-Ge vergi teşvik uygulamasının rolü vardır. Çünkü daha öncede ifade edildiği gibi Hollanda da sistem daha ziyade Ar-Ge personeli üzerine kurulmuş ve kurumlar vergisi düzeyinin azaltılması yerine Ar-Ge ücret maliyetlerinin düşürülmesi amaçlanmıştır. Türkiye deki sistem ise vergi indirimi üzerine kurulmuştur. İlgili dönemde kazancın yetersizliği nedeniyle indirim konusu yapılamayan Ar-Ge indirimi tutarı sonraki hesap dönemlerine devredilebilmektedir. Devredilen tutarlar 213 sayılı Vergi Usul Kanunu hükümlerine göre yeniden değerleme oranına tabi tutulabilmektedir. Ar-Ge vergi indirimi ya da vergi kredisi uygulayan ülkeler bu türdeki düzenlemelere ilişkin gerek başlangıç gerekse azami tutarlar açısından yıllık bazda birtakım sınırlamalar getirebilmektedirler. Ar-Ge vergi kredisi uygulayan ülkelerden İrlanda da vergi kredisinin oranı %25, Fransa da %30, Birleşik Krallık ta ise KOBİ ler için %200, büyük firmalar için ise %130 dur. Ar-Ge vergi indirimi uygulayan Türkiye de oran %100 dür. Yani firmalar kanun kabul edilen Ar-Ge harcamalarının %100 ünü kurum kazancından indirebilmektedirler. Fransa da Ar-Ge vergi kredisi için üst taban belirlenmiştir. Buna göre 100 milyon euroya kadar olan Ar-Ge harcamaları için vergi kredisi oranı %30 iken bu tutarı aşan kısım için %5 oranı belirlenmiştir. Birleşik Krallık ta ise tersi bir uygulama söz konusudur. Yani Ar-Ge vergi kredisi için bir üst taban belirlenmemiş olmasına karşın alt taban belirlenmiştir. Kanunen Ar-Ge gideri sayılabilecek harcama kalemlerinden bir mali yıl içerisinde en az sterlin harcama yapılmış olması gerekmektedir. 26 Hollanda da teşvik miktarları her yıl yeniden değerlemeye tabi tutulmaktadır. Örneğin, 2011 yılı rakamlarına göre yeni başlayan firmalar ve bilgi enstitülerinde teşvik oranı ilk euro için %64, bu tutarı aşan harcamalar için ise %18 oranında uygulanmaktadır. Diğer firmalarda ise teşvik oranı ilk euro için %50, bunu aşan miktar için ise %18 olarak belirlenmiştir. Sistemin 26 Bu parasal alt sınır 1 Nisan 2012 de başlayacak mali yılından itibaren uygulanmayacaktır. Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

61 Avrupa Birliği Ülkeleri ve Türkiye de Ar-Ge Faaliyetlerine Yönelik Vergi Teşvikleri ve Bunların Karşılaştırmalı Analizi başlangıç için belirlediği bir seviye olmamasına karşın üst limitleri bulunmaktadır. Firmalar için üst indirim sınırı 7,9 milyon euro, serbest çalışanlar için ise 500 saat olarak belirlenmiştir. Türkiye de ise Ar-Ge vergi indiriminden faydalanabilmek için herhangi bir limit belirlenmemiştir Vergi Mekanizmalarının Uygulanışı Bakımından Değerlendirme Vergi indirimleri ve vergi kredileri teşvik mekanizması olarak ya belirli bir yılda gerçekleşen Ar-Ge harcamalarının düzeyine bağlı olarak hacim (miktar) mekanizması ile ya da belli bir dönemden diğerine Ar-Ge harcamalarındaki artışın indirilmesine dayanan artan mekanizma veya ikisinin birleşimi şeklinde olmak üzere üç şekilde uygulanmaktadır (OECD, 2002a:15; European Comission, 2003b:29). Hacim ya da miktar mekanizması olarak ifade edilen mekanizmada yatırım hacmine orantılı bir teşvik sağlanmaktadır. Hacim mekanizmasının uygulandığı bir ülkede faaliyet gösteren bir firmaya %25 oranında vergi teşviki sağlanması durumunda firmanın yapacağı her bir 100 dolarlık Ar-Ge harcaması karşılığında 25 dolarlık vergi kredisi elde etme imkânı tanınmaktadır. Artan mekanizma ise bir firmanın sadece marjinal harcamaları bir başka deyişle ilave gerçekleştirdiği Ar-Ge harcamaları üzerinde etkide bulunduğundan dolayı miktar mekanizmasına kıyasla biraz daha karmaşıktır. Bu yüzden artan mekanizmalı Ar-Ge vergi teşvikleri Ar-Ge nin marjinal maliyetini azaltan fakat baz alınan döneme ilişkin harcama düzeyinin (base-period expenditure) artan kısmına uygulanan bir yöntemdir. Bu sistemde örneğin, Ar-Ge vergi teşvik oranı %50 ise bir firmanın baz alınan t dönemindeki Ar-Ge harcaması 300 dolar ve t+1 dönemindeki harcaması ise 400 dolar olarak gerçekleşmişse bu durumda firmanın alacağı vergi kredisi 50 dolar (0,50 x ( )) olacaktır (Lhuillery, 1996:39). Ülkeler açısından bakıldığında hacim tabanlı sistemin daha ağırlıkta olduğu görülmektedir. Bazı ülkeler ise iki sistemin de olumlu ve olumsuz yönlerini göz önüne alarak ikisinin bir arada olduğu karma bir yapı oluşturma yoluna gitmişlerdir. Türkiye de temel olarak hacim tabanlı sistem uygulanmakla birlikte buna ilave olarak artan mekanizma da ayrıca sistemde yer almaktadır. Normal hacim sistemi uygulaması çerçevesinde firmalar her yıl yaptıkları yasal olarak kabul edilen Ar-Ge harcaması tutarında Ar-Ge vergi indiriminden faydalanmaktadırlar. Buna ilave olarak 500 ve üzerinde tam zaman eşdeğer personeli istihdam eden Ar-Ge merkezlerinde cari yılda yapılan Ar-Ge ve yenilik harcamasının bir önceki yıla göre artışın yarısı da ayrıca indirim konusu yapılabilmektedir Hedef Bazlı Özel Uygulamalar Bakımından Değerlendirme Bazı ülkeler Ar-Ge vergi teşviklerini küçük, yenilikçi şirketleri desteklemek veya kamu-özel sektör ortak araştırma programlarını teşvik etmek yönünde şekillendirmişlerdir. Örneğin, Birleşik Krallık ta Ar-Ge Vergi Kredisi KOBİ ler için %200, büyük şirketler için %130 oranında uygulamaktadır. Hollanda da serbest meslek sahiplerine yönelik de Ar-Ge vergi teşvik uygulaması mevcuttur. Bir diğer hedef bazlı uygulama ise bölgelere göre vergi kredisi uygulamasıdır. Örneğin, İspanya Bask Bölgesi için, İtalya Mezzogiorno Bölgesi için özel Ar-Ge teşvik uygulamasına gitmektedir (Lhuillery, 1996:39). Türkiye de vergisel teşviklerde KOBİ ya da büyük firma şeklinde bir ayırım söz konusu olmamakla birlikte Ar-Ge vergi indiriminden faydalanabilmek için firma bünyesinde Ar-Ge merkezi kurma şartının bulunması ve bunun için de en az elli tam zaman eşdeğer Ar-Ge personeli istihdam edilmesi zorunluluğu düşünüldüğünde bu 56 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

62 A.K. ÇELEBİ, H. KAHRİMAN teşvikin daha ziyade büyük firmalara fayda sağlayacak bir teşvik olduğu görülmektedir Etkinlik Bakımından Ar-Ge Vergi Teşviklerinin Değerlendirilmesi Ar-Ge vergi düzenlemelerinin Ar-Ge harcamaları üzerindeki etkilerinin ölçümü birkaç faktöre bağlı oldukça karmaşık bir iştir. Yaklaşımlardan birisi olan ve genellikle teorik olarak ülkeler arasındaki Ar-Ge vergi sisteminin etkinliğinin karşılaştırılması bakımından başvurulan yöntemlerden bir tanesi B-Endeks Metodu dur. B-Endeksi, çeşitli metodolojik varsayımlara dayanan faydalı bir analitik ve kıyaslama aracı olmasına rağmen bir ülkede uygulanan vergilerin tamamını ya da diğer teknoloji politikalarının Ar-Ge harcamaları üzerindeki etkilerini göz önüne almamaktadır. Ayrıca ulusal vergi amaçlarına açısından Ar-Ge tanımındaki farklılıklar gibi bazı önemli unsurlar bir ülkedeki Ar-Ge faaliyetlerinin göreceli maliyetlerini etkileyen yetişmiş araştırmacıların varlığı gibi birçok faktör de yine modelde göz ardı edilmektedir (Warda, 1996:9). Bununla birlikte B-Endeksi, vergi sistemi aracılığıyla özel sektör Ar-Ge yatırımları için sağlanan desteğin bir anlamda ölçümünü sağlayarak vergisel hükümlerin Ar-Ge yatırım kararlarına olan etkisini göstermeye çalışmaktadır (OECD, 2002b:19). B-Endeks değerini belirlemeye yönelik ilk çalışma, OECD tarafından 1996 yılında gerçekleştirmiştir. Bu çalışmada imalat sanayinde yer alan büyük ve küçük firmalar açısından ayrı ayrı hesaplama yapılmıştır. B-Endeksi nin değeri 1 dolarlık Ar-Ge harcamasının karşılanması (başa baş noktası) için ihtiyaç duyulan vergi öncesi gelire bağlıdır. Bir ülkenin B-Endeks değeri ne kadar küçükse o ülkenin Ar-Ge vergi uygulamalarının o derece uygun ve diğer etkenlerin aynı olduğu varsayımı altında o ülkenin firmalarınca yapılacak araştırma faaliyetlerinin miktarı da o kadar yüksek olacaktır. B-Endeksi matematiksel olarak 1 dolarlık Ar-Ge harcamasının vergi sonrası maliyetinin (1-A), kurumlar vergisinin 1 den çıkarılmasıyla bulunan değere (1-t) bölünmesine eşittir (B Endeksi=(1-A)/(1-t)). A=vergi kredilerini, amortisman indirimleri ve diğer Ar-Ge vergi teşviklerinin iskonto edilmiş bugünkü net değerini, t= kurumlar vergisi oranını ifade etmektedir. Eğer ülkede Ar-Ge yatırımları için yapılan cari harcamaların tamamı gider olarak düşebiliyor ve o ülkede Ar-Ge faaliyetlerine yönelik herhangi bir özel Ar-Ge vergi teşvik uygulaması bulunmuyorsa bu takdirde A=t olacağından bu da B Endeksi=1 anlamına gelecektir. Bir ülkenin B-Endeks değeri ne kadar küçükse o ülkenin Ar-Ge vergi uygulamalarının o derece uygun olduğu kabul edilmektedir. Bu da diğer etkenlerin aynı olduğu varsayımı altında o ülkede daha fazla Ar-Ge faaliyeti gerçekleştirileceği anlamına gelmektedir (Warda, 1996:12; OECD, 2002a:19). Kurumlar Vergisi oranı Ar-Ge nin vergi sonrası maliyetinin tespitinde ve B- Endeksi nin hesaplanmasında önemli bir rol oynamaktadır. Kurumlar vergisi oranı ne kadar yüksekse Ar-Ge nin vergi sonrası maliyeti o kadar düşük olacaktır. Vergi teşviklerinin varlığı, vergi sonrası maliyetleri düşürerek ülkenin Ar-Ge vergi sisteminin cazibesini yükseltecektir. Bundan dolayı ülke yüksek kurumlar vergisine sahip olduğunda vergi sonrası maliyet de o denli düşeceği için yapılan Ar-Ge faaliyetlerinin vergi sonrası maliyetlerini düşük tutmak için bir vergi teşvik paketine sahip olmaya gerek olmayacaktır (Warda, 1996:10). Bu yüzden de son yıllarda bazı ülkeler yeni vergisel teşvik uygulamaları yürürlüğe koymaktan ziyade kurumlar vergisi oranını düşürmekte bu sayede de hali hazırdaki vergi teşviklerinin göreceli Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

63 Avrupa Birliği Ülkeleri ve Türkiye de Ar-Ge Faaliyetlerine Yönelik Vergi Teşvikleri ve Bunların Karşılaştırmalı Analizi olarak cömertliğini etkilemeye çalışmaktadırlar. Avusturya birden dokuz puanlık bir indirime giderek kurumlar vergisini %34 ten %25 e düşürdü. Finlandiya %29 dan %26 ya, Danimarka %30 dan %28 e, İtalya %37,25 den %33 e, Hollanda %34,5 den %31,5 e düşürdü (Warda, 2006:15). Tablo 4 de, AB üyesi bazı ülkeler ile Türkiye de Ar-Ge vergi teşviklerinin miktarına ilişkin karşılaştırmalar yer almaktadır. Ar-Ge vergi teşviklerinin değeri, B- Endeksi değerinin 1 den çıkartılmasıyla elde edilmektedir (1-B-Endeksi). Tabloda ve dönemlerine ait Ar-Ge vergi teşvik miktarları yer almaktadır. 27 Son dönem itibarıyla bir değerlendirme yapıldığında Fransa ve İspanya nın büyük ve küçük firma ayrımı yapmaksızın en geniş teşvik imkânlarını sağladıkları görülmektedir. Bir başka deyişle B-Endeks değerleri en düşük ülkelerdir. Özellikle Fransa nın Ar-Ge vergi teşviki sunma konusunda çok ciddi düzenlemeler yapması vergi teşvik miktarının artmasına yol açmıştır. Fransa nın ilk kez 1983 de yürürlüğe koyduğu yıllarında KOBİ lerin ihtiyaçları göz önüne alarak güncellediği ve 2008 yılında ise farklı uygulamaların terk edilmesiyle daha basit bir yapıya dönüştürdüğü Ar-Ge vergi kredisinde uygulaması bu artıştaki en önemli etken olmuştur. Tabloda yer alan ülkelerden Hollanda ve Birleşik Krallık taki Ar-Ge vergi uygulamalarında özel amaçlar güdülerek küçük firmalara büyük firmalardan daha fazla teşvik sunulduğu bu ülkelere ait verilerden anlaşılmaktadır. Özellikle Hollanda da büyük firmalarla kıyaslandığında küçük firmalar lehine çok ciddi düzenlemeler olduğu görülmektedir. Küçük firmalara yönelik Ar-Ge vergi teşvik miktarı büyük firmaların yaklaşık 3,5 katı daha fazladır. Hiç kuşkusuz bunda Hollanda teşvik sisteminde yer alan ve diğer AB üyesi ülkelerde benzeri bulunmayan uygulamanın oldukça önemli etkisi vardır. Daha önce de ifade edildiği gibi Hollanda Ar-Ge vergi teşvik sistemi, kurumlar vergisi seviyesini azaltmaktan ziyade, Ar-Ge de çalışan personelin ücretleri ile sosyal güvenlik katkı maliyetlerini azaltma üzerine kurulmuştur. Sistem bu imkânı büyüklüğe bakılmaksızın yasal statüde bulunan tüm firmalara hatta serbest meslek sahiplerine bile sunmaktadır. Bu yüzden de küçük firmalar ile büyük firmalar arasında Ar-Ge vergi teşvik miktarları arasında bu kadar büyük farklar oluşmaktadır. Birleşik Krallık ta ise Ar-Ge Vergi Kredisi oranı mali yılı ve öncesi için KOBİ ler için %175, büyük firmalar için ise %130 dur. Bundan dolayı KOBİ lere yönelik Ar-Ge vergi teşvik miktarı büyük firmalara kıyasla daha fazla olmaktadır. 27 B-Endeksi değerlerine ilişkin rakamlar OECD tarafından iki yılda bir hazırlanan Science, Technology and Industry Scoreboard başlıklı çalışmada yer almaktadır yılında yayımlanan çalışmada, B- Endeksi değerlerine ilişin rakamlar yer almadığından dolayı çalışmanın bu kısmı 2007 ve 2009 yıllarında yayımlanmış Science, Technology and Industry Scoreboard çalışmalarındaki verilerden yararlanılarak hazırlanmıştır. 58 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

64 A.K. ÇELEBİ, H. KAHRİMAN Tablo 4: Bazı AB Ülkeleri ve Türkiye de 1 Dolarlık Ar-Ge Harcaması İçin Vergi Teşvikinin Miktarı ÜLKELER KOBİ'ler Büyük Firmalar KOBİ'ler Büyük Firmalar Fransa 0,425 0,425 0,189 0,189 İspanya 0,349 0,349 0,391 0,391 Portekiz 0,281 0,281 0,285 0,285 Çek Cum. 0,271 0,271 0,271 0,271 TÜRKİYE 0,219 0,219 0,139 0,139 Macaristan 0,162 0,162 0,162 0,162 Danimarka 0,138 0,138 0,161 0,161 İtalya 0,117 0,117-0,023-0,023 İrlanda 0,109 0,109 0,049 0,049 Birleşik Krallık 0,179 0,105 0,106 0,096 Belçika 0,089 0,089 0,089 0,089 Avusturya 0,088 0,088 0,088 0,88 Hollanda 0,242 0,071 0,239 0,066 Yunanistan 0,010 0,010-0,011-0,011 Polonya 0,022 0,010 0,022 0,010 Finlandiya -0,008-0,008-0,008-0,008 Slovakya -0,008-0,008-0,008-0,008 Lüksemburg -0,014-0,014-0,014-0,014 İsveç -0,015-0,015-0,015-0,015 Almanya -0,020-0,020-0,030-0,030 Kaynak: OECD, Science, Technology and Industry Scoreboard 2007 & OECD, Science, Technology and Industry Scoreboard 2009 dan yer alan verilerden faydalanılarak hazırlanmıştır. Bir ülkenin B-Endeks değerinin 1 olması o ülkede özel bir Ar-Ge vergi teşviki olmaması anlamına gelmektedir. Nitekim Ar-Ge vergi teşviki uygulamayan Almanya, Finlandiya, İsveç, Slovakya gibi ülkelerde B-Endeks değeri 1 in üzerinde yer aldığından dolayı bu ülkelerin Ar-Ge vergi teşvik miktarları eksi değerlerde çıkmıştır. Daha önceleri özel bir Ar-Ge vergi teşvik düzenlemesi bulunmayan ve bu yüzden de döneminde Ar-Ge vergi teşvik miktarı eksi seviyelerde olan İtalya ve Yunanistan yaptıkları yasal değişikliklerle birlikte Ar-Ge vergi teşvik uygulaması başlatmaları sonucu pozitif değerlerde Ar-Ge teşvik imkânı sunan ülkeler durumuna gelmişlerdir. Türkiye son yıllarda yaptığı yasal düzenlemelerle Ar-Ge vergi teşvik miktarının önemli düzeylerde artmasını sağlamıştır döneminde her 1 dolarlık Ar-Ge harcaması için yaklaşık 0,14 dolarlık bir teşvik imkânı sunmaktayken döneminde bu miktar 0,22 dolara yükselmiştir. Türkiye bu verilere göre, Polonya ve Macaristan dan daha fazla Ar-Ge vergi teşvik cömertliğine sahip durumdadır. Ayrıca son yasal düzenlemelerle birlikte döneminde gerisinde bulunduğu Macaristan ı geçmiştir. Polonya ise Türkiye den oldukça gerilerde yer almaktadır. Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

65 Avrupa Birliği Ülkeleri ve Türkiye de Ar-Ge Faaliyetlerine Yönelik Vergi Teşvikleri ve Bunların Karşılaştırmalı Analizi 5. Sonuç ve Değerlendirme Devletin Ar-Ge faaliyetlerini teşvik ederken mevcut kaynakları objektif olarak tahsis etme yükümlülüğü vardır, kaynakların objektif tahsis edilmesine imkân veren mekanizmaların başında vergi teşvikleri gelmektedir. Teşvikler piyasa ekonomisinin geliştirilmesi, güçlendirilmesi ve ona işlerlik kazandırılması amaçları doğrultusunda kullanılmalıdır (Evci, 2004:152). Bu açıdan özel sektör Ar-Ge faaliyetlerini artırmasına yönelik uygulanan Ar-Ge vergi teşviklerinin en revaçta olan destek türü olduğu görülmektedir. Nitekim AB ülkelerinin pek çoğunda uygulanan mali teşvikler konusunda genel eğilim, hibe ve kredi şeklindeki doğrudan finansal desteklerden daha ziyade gittikçe vergisel nitelikli olanlara doğru yönelmektedir. Son yıllarda bazı ülkelerde yürürlüğe giren Ar-Ge vergi teşvikleri bunun bir sonucudur. Ar-Ge ye yönelik teşvik uygulayan AB ülkelerinin pek çoğunda vergi teşvik sistemi kurumlar vergisi üzerine kurulmuştur. Bazı ülkelerin gelir vergisini de kapsam içine aldıkları görülmektedir. Çalışmada incelenen ve Ar-Ge vergi teşviki uygulayan ülkelerden birisi olan Hollanda da ise sistem Ar-Ge personeli üzerine kurulmuş olup, Ar-Ge ücret maliyetlerinin düşürülmesini temel almaktadır. Ar-Ge harcamalarına yönelik vergi teşviki uygulayan ülkelerin iki türlü mekanizmayı kullandıkları görülmektedir. Bazıları vergi kredilerini kullanırken bazıları ise vergi indirimlerini kullanmaktadırlar. İrlanda, Hollanda, Portekiz, İspanya gibi ülkeler Ar-Ge vergi kredisi; Belçika, Macaristan gibi ülkeler ise Ar-Ge vergi indirimi uygulayan ülkelere örnek olarak verilebilir. Vergi indirimleri ve vergi kredileri uygulamasında genelde iki yöntemden birisi tercih edilmektedir. Bazı ülkeler Ar-Ge harcamalarının düzeyine bağlı olan hacim mekanizmasını diğer bazı ülkeler ise belli bir dönemden diğerine Ar-Ge harcamalarındaki artışın indirilmesine dayanan artan mekanizmayı uygulamaktadırlar. Zaman zaman bazı ülkelerin ise ikisinin birleşimi şeklindeki bir mekanizmayı tercih ettikleri görülmektedir. Ar-Ge vergi teşvikleri konusunda gözlemlenen bir diğer olgu da bazı özel amaçlar için kullanılmalarıdır. Bazı AB ülkeleri, özellikle ekonominin büyük bir kısmını oluşturan KOBİ lere yönelik olarak bu politikaları daha yoğun biçimde kullanmaktadırlar. Bunlara ilave olarak bölgesel gelişme açısından da Ar-Ge vergi teşviklerinin kullanımına rastlanmaktadır. Ar-Ge vergi teşviklerinin miktarına ilişkin karşılaştırmalara bakıldığında döneminde Türkiye nin her 1 dolarlık Ar-Ge harcaması için sağladığı yaklaşık 0,22 dolar vergisel teşvik verdiği görülmektedir. Bu oran AB nin yeni üyesi olmuş eski Doğu Bloğu ülkelerinin üzerinde bir oranı ifade etmektedir. Türkiye, son dönemde uygulamaya giren yasal düzenlemelerle birlikte pek çok AB ülkesinden (özellikle de AB nin yeni üyesi olan Doğu Bloku ülkelerinden) daha fazla Ar-Ge teşvik unsurunu barındırır hale gelmiştir sayılı Kanunla getirilen Ar-Ge vergi indirimi faydalı bir düzenleme olmasına rağmen vergi indiriminden yararlanmak için firma bünyesinde Ar-Ge merkezi kurma ve bunun için de en az elli tam zaman eşdeğer Ar-Ge personeli istihdam etme zorunluluğu şartı, Türkiye gibi Ar-Ge personeli sayısının yetersiz olduğu, firma büyüklükleri ve çalışan sayılarının düşük olduğu bir ülkede ellinin üzerinde doğrudan Ar-Ge çalışanı olan bir merkezin, personel ve finansman yapıları açısından KOBİ'ler tarafından kurulmasını neredeyse imkânsızlaştırmaktadır. Bu ölçütlerin bir an önce makul bir seviyeye indirilmesi beklenen faydayı artırabilir. 60 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

66 A.K. ÇELEBİ, H. KAHRİMAN Bir diğer sıkıntı da vergi teşvik sisteminin genel teşvik sistemiyle olan uyumudur. Bu açıdan Ar-Ge faaliyetlerine yönelik vergi teşvikleri ile doğrudan nakdi desteklerin birbirlerini tamamlayıcı bir sistem dahilinde kullandırılması son derece önemlidir. Ülkemizde yeterli Ar-Ge faaliyetinin gerçekleşmemesinde sadece teşvik sisteminden kaynaklanan sorunlar değil en az o kadar önemli olan yapısal nitelikli sorunlar da önemlidir. Türkiye de Ar-Ge faaliyetlerinin yetersizliğine ilişkin karşılaşılan en önemli yapısal sorun kültür (teknoloji kültürü) noksanlığı olarak gözükmektedir. Bir başka deyişle kültürel olarak buna hazır olmamaktır. Ar-Ge faaliyetlerinin doğası itibarıyla uzun vadeli, yüksek riskli, üst düzey eğitimli işgücü gerektiren ve organize bir biçimde yürütülmesi gereken çalışmalar olduğu düşünüldüğünde, ülkemizde ne sanayi kesiminin ne de devletin bu konuda yeterli bilinç ve yönetim anlayışı geliştirdiği söylenemez. Örneğin ABD de kültürün, toplumun, ekonomik ve yasal kurumların inovasyonu teşvik eden bir ortam sağladığının en önemli kanıtı olarak ülkede her yıl şirketin kurulması, her yüz yetişkinden onbirinin girişimcilik faaliyetinde bulunması gösterilmektedir (Elçi, 2009:62). Teşvikler tek başlarına anahtar bir unsur değildirler. Yerinde, uygun şart ve zamanda kullanıldıklarında etkili olabilmektedirler. Bunun en önemli göstergesi de Ar-Ge faaliyetlerine yönelik özel bir teşvik mekanizmasına sahip olmayan İsveç, Finlandiya, Almanya, Danimarka gibi ülkelerin hem Ar-Ge yoğunluğu bakımından hem de özel kesim Ar-Ge faaliyetleri bakımından AB nin en ileri ülkeleri olmalarıdır. Bu ülkelerin bu konudaki başarılarının altında yatan temel sebep olarak sahip oldukları iyi eğitimli işgücü ve güçlü Ar-Ge alt yapıları gösterilmektedir. Dolayısıyla Ar-Ge teşvik sisteminin ülkemizin bu alandaki yapısal nitelikteki sorunlarıyla birlikte ele alınarak gözden geçirilmesi daha faydalı olacaktır. Kaynakça Agentschap NL (2011), General Information About The WBSO 2011, < %20about%20the%20WBSO% pdf > (29/11/2011) Belgium Federal Public Service Finance (2011a), Tax Incentives For R&D Activities, < (30/11/2011) Belgium Federal Public Service Finance (2011b), Notional Interest Deduction: An Innovative Belgian Tax Incentive, Tax Year 2012-Income 2011, < otional_interest.pdf> (30/11/2011) Cervantes, M. (2007), Policies to Foster R&D and Innovation in OECD Countries, Seminar on How R&D Tax Incentives Can Boost the Competitiveness of European High Tech Industry, Näringslivets Hus-Stockholm, 28 February, < (27/11/2011) Çolakoğlu, M.A. (2000), Ar-Ge Faaliyetlerinin AB ve Türkiye deki Durumu ve İlgili Teşvik Politikalarının Değerlendirilmesi, T.C. Başbakanlık Hazine Müsteşarlığı Teşvik ve Uygulama Genel Müdürlüğü, Yayınlanmamış Uzmanlık Tezi, Ankara. Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

67 Avrupa Birliği Ülkeleri ve Türkiye de Ar-Ge Faaliyetlerine Yönelik Vergi Teşvikleri ve Bunların Karşılaştırmalı Analizi Deloitte (2011), Global Survey Of R&D Tax Incentives, < nal%20-% pdf > (30/11/2011) Elçi, Ş. (2009), Rekabet ve Kalkınma İçin İnovasyon, MÜSİAD Çerçeve Dergisi, Eylül. Ernest ve Young (2008), Subsidies for Research and Development in Belgium, < r_d.pdf> (30/11/2011) European Commission (2003a), Raising EU R&D Intensity, Improving the Effectiveness of the Mix of Public Support Mechanism for Private Sector Research and Development, Report to the European Comission by an Independet Expert Grup, < > (28/11/2011) European Commission (2003b), Raising EU R&D Intensity, Improving the Effectiveness of Public Support Mechanism for Private Sector Research and Development: Fiscal Measures, Report to the European Comission by an Independet Expert Grup, < > (28/11/2011) Evci, C. (2004), Ar-Ge Vergi Teşvikleri, Ankara Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Maliye (Kamu Ekonomisi) Anabilim Dalı, Yayımlanmamış Yüksek Lisans Tezi, Ankara. Finnish Bioindustries (2006), Promoting Innovation by Tax Incentives < > (27/11/2011) Guellec, D. ve De La Potterie, B.V.P. (2003), The Impact of Public R&D Expenditure on Business R&D, Economics of Innovation and New Technology, 12(3). Günaydın, İ. ve Can, F. (2008), Dünyada ve Türkiye de Ar-Ge Vergi Teşvikleri Vergi Dünyası Dergisi, Sayı: 318, Şubat. HM Revenue ve Customs (2011) Research and Development (R&D) Relief for Corporation Tax, < (27/11/2011) IDA Ireland (2009), Tax Brochure, < IDA-Tax-Brochure-2009.pdf> (27/11/2011) IDA Ireland (2011), Tax Guide Ireland < (27/11/2011) Invest in France Agency (2009), France Caters to Innovative Companies and Offers The Best Research Tax Credit in Europa, < > (27/11/2011) Lhuillery, S. (1996), Problems Involved in Designing and Implementating R&D Tax Incentive Schemes, Fiscal Measures to Promote R&D and Innovation, OECD/GD(96)165, Paris. Muller, E., Zenker, A. ve Heraud, J.-A. (2009), France: Innovation System and Policy, Fraunhofer ISI Discussion Papers, Innovation Systems and Policy Analysis, 18, Karlsruhe. Nill, J. (2005), Design and Use of Fiscal Incentives to Promote Bussiness RDI in CREST Countries-An Overwiev, 15th September, < 62 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

68 A.K. ÇELEBİ, H. KAHRİMAN research/pdf/download_en/fisc_inc_country_overview_ipts_final.pdf> (01/12/2011) OECD (2002a), Tax Incentives for Research and Development: Trends and Issues, Science Technology and Innovation Report. OECD (2002b), Frascati Kılavuzu: Araştırma ve Deneysel Geliştirme Taramaları İçin Önerilen Standart Uygulama (TUBİTAK Desteğiyle Türkçe Çevrilmiş Baskısı). OECD (2007), Science, Technology and Industry Scoreboard. OECD (2009), Science, Technology and Industry Scoreboard. Price Waterhouse Coopers (2008), Belgium R&D Tax Incentives, < 08.pdf> (30/11/2011) Price Waterhouse Coopers (2010), Generating Cash From Irish R&D Activities, < _activities.pdf> (27/11/2011) Price Waterhouse Coopers (2011), Global Research & Development Incentives Gruop, < development_incentives_group.pdf> (28/11/2011) Scitax Advisory Partners LP (2011), Overwiev of Research & Development Tax Incentives in Selected Global Knowledge Economies, Ver. 3 August, < f> (27/11/2011) UK Departman For Business, Innovation and Skills (2011a), About R&D Tax Credits, < (29/11/2011) UK Departman for Business, Innovation and Skills (2011b) Differences Between The SME and Large Company Shemes < innovation/business-support/rd-tax-credits/sme-large-company-schemes> (28/11/2011) Warda, J. (1996), Measuring The Value of R&D Tax Provisions, Fiscal Measures to Promote R&D and Innovation, OECD/GD(96)165, Paris. Warda, J. (2006), Tax Treatment of Business Investment in Intellectual Assets: An International Comparison OECD Science,Technology and Industry Working Papers 2006/4, < cgi-bin/wppdf?file=5l9pscs408vl.pdf> (01/12/2011) Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

69 Yükseköğretimin Finansmanı ve Finansman Yöntemlerinin Algılanan Adalet Düzeyi: Sakarya Üniversitesi Paydaş Görüşleri Yükseköğretimin Finansmanı ve Finansman Yöntemlerinin Algılanan Adalet Düzeyi: Sakarya Üniversitesi Paydaş Görüşleri 1 Naci Tolga SARUÇ Özet Bu çalışmada, Sakarya Üniversitesindeki öğrenciler ile bu üniversitede görev yapan öğretim elemanlarının yapılan değişiklik hakkındaki görüşleri ile mevcut harçları nasıl algıladıkları ve çeşitli finansman yöntemlerini kabul düzeyi anket çalışması yapılarak ölçülmeye çalışılmıştır. Toplam 784 paydaş ile gerçekleştirilen anket çalışması katılımcıların yeni sistemin genel olarak öğrenciyi daha çok çalışmaya teşvik edeceğini düşündüğünü ortaya çıkarmaktadır. Öte yandan öğrenciler grubunda sistemin eskisinden daha adil olmadığını düşünenlerin oranı %50 nin üzerindedir. Uygulama sonuçları görüldükçe bu oranın nasıl değişeceği önem arz etmektedir. Öğretim elemanları grubunda yeni sistemin eskisine göre daha adil olmadığını düşünenlerin oranı ise %30 lar seviyesindedir. Öğrenci grubu içinde, şu andaki harçların çok yüksek olduğunu düşünenlerin sayısı anlaşılır bir şekilde yüksektir. Bu görüş, öğretim elemanları tarafından da belli ölçülerde benimsenmektedir. Tahmin edilenin aksine harçların gelire göre farklılaştırılmasına karşı çok ciddi bir direnç olmadığı, öğrenci grubunda bu önerinin kabul edilebilirliğinin %45 in üzerinde olduğu görülmektedir. Benzer bir bulgu da eşit harçların gelir dağılımını bozduğu yönündeki algılamayla ilgilidir. Anahtar Kelimeler: Yükseköğretim Finansman, Algılanan Adalet, Anket 1 Bu çalışma, Mayıs 2011 tarihinde Uluslararası Yükseköğretim Kongresi: Yeni Yönelişler ve Sorunlar konulu Kongrede sunulan metnin küçük değişikliklerle oluşturulan son halidir. Doç.Dr., Sakarya Üniversitesi, İİBF, Maliye Bölümü, ntsaruc@sakarya.edu.tr 64 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

70 N.T. SARUÇ Financing of Higher Education and the Perception of Fairness of Different Financing Methods Abstract In this study, a survey is conducted for students and lecturers of Sakarya University about the changes made, their perception of present university fees and their acceptance level of different financing methods. With this survey of 784 participants, the findings show that participants think that the new system will generally motivate the students to study more. More than %50 of the students think that the new system is not fairer than the old one, while nearly %30 of the lecturers agree with them. Of course the change in this ratio will be noteworthy with the application of the new system. There is considerably high number of students that thinks the university fees are presently very high. This opinion is also approved by some of the lecturers too. There is no serious resistance against the differentiation of fees according to income levels. In fact, the acceptance for this statement is more than %45 within students. Similar result is the perception of equal fees damaging the income distribution. Key Words: Financing of Higher Education, Perceived Fairness, Survey JEL Classification Codes: I23, H75, H41 Giriş Maliye literatüründe tam kamusal mal terimi ile ifade edilen mal veya hizmet kavramının bazı temel özellikleri bulunmaktadır. Tüketimde rekabetin olmaması (non-rival) ve tüketimden mahrum bırakamama (non-exludable) özelliklerine ek olarak bu tür malların faydaları bölünemez ve fiyatlandırılamaz. Tam kamusal mal ve hizmetlere örnek olarak savunma, adalet, diplomasi gibi hizmetler verilebilir. Bu tür mal ve hizmetlerin sunumu bedavacılık, dışsallıklar ve diğer piyasa başarısızlığı nedenlerinden dolayı devlet tarafından yapılmaktadır. Özellikle bedavacılık (free-rider) problemi olarak adlandırılan sorun yüzünden tam kamusal malların genel kural olarak özel sektör tarafından sunulması pek mümkün olmamaktadır. Tam kamusal mallarda tüketimden mahrum bırakılamama özelliğinin farkında olan bireyin bu tür mal ve hizmete olan talebini göstermesi için herhangi bir neden söz konusu değildir. Aksine, rasyonel bireyin talep belirtmeden hizmetten bedava yararlanması için ciddi bir teşvik söz konusudur. Çünkü maliyetlerine katılmadan mal ve hizmetten yararlanabilecektir. Bu mal ve hizmetler özel sektör tarafından fiyatlandırılamadığı için sunumunun devlet tarafından vergi gelirleri ile yapılması gerekmektedir. Tam kamusal mal ve hizmet örnekleri sınırlıdır, ayrıca teknolojik gelişmelere paralel olarak daha önce mahrum bırakılmayan bazı mal ve hizmetlerde tüketimde dışlama mümkün olur (kablolu TV gibi). Maliye literatüründe sıklıkla kullanılan bir diğer kavram, yarı kamusal mal ve hizmetlerdir. Eğitim ve sağlık hizmetleri, yarı kamusal mal ve hizmetlere örnek olarak verilebilir. Yarı kamusal mal ve hizmetlerin tüketimde rekabet ve tüketimden mahrum bırakma özelliği bulunur. Faydasının bölünmesi ve fiyatlandırılarak bir bedel karşılığı sunulması mümkündür. Bu yüzden bu tür mal ve hizmetler piyasa mekanizması tarafından sunulabilir. Fakat bu tür malların önemli bir özelliği Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

71 Yükseköğretimin Finansmanı ve Finansman Yöntemlerinin Algılanan Adalet Düzeyi: Sakarya Üniversitesi Paydaş Görüşleri yaydıkları pozitif dışsallıklardır. Hem bireysel hem de toplumsal faydaları söz konusudur. Üretimlerinin sadece özel sektöre bırakılması halinde, yaydıkları dışsallıklar nedeniyle üretim miktarları etkin olmayacaktır. Pozitif dışsallıkları olan bu tür mal ve hizmetler özel sektöre bırakılırsa, optimum düzeyinden daha düşük bir seviyede üretileceklerdir (özel sektör tarafından üretimde ve bireyler tarafından tüketimde sadece bireysel fayda dikkate alınacak, toplumsal fayda ise dikkate alınmayacaktır). Eğitim hizmetlerinin ortaya çıkardığı pozitif dışsallıklar dolayısıyla, eğitimin finansmanının, hizmetten yararlanandan mı, yoksa tamamen devlet tarafından mı sağlanması gerektiği konusu literatürde ayrıntılı bir şekilde tartışılmıştır (Shaw, 2010). Temel eğitimde bireyin kendisi kişisel bir çıkar sağlarken toplum da bir bütün olarak fayda sağlayacaktır. İyi eğitimle birey daha yüksek gelir ve daha iyi bir iş elde ederken toplumda temel eğitimli kişi sayısının yüksek olması verimliliği artıracak kuralların bilincinde kanunlara uyum gösteren bir toplum oluşmasına katkıda bulunacaktır. Fakat en önemli pozitif dışsallık, eğitimin büyüme üzerindeki olumlu etkisidir. Bu durum son yıllarda geliştirilen büyüme modellerinde yerini bulmuştur (içsel büyüme modelleri). Yükseköğretim de pozitif dışsallıklar yaymasına karşın, temel eğitime kıyasla bireysel fayda çok daha yüksek orandadır. Kişisel getiriler özellikle yükseköğretim seviyesinde daha yüksektir (Ergen, 2006:19). Amerika Birleşik Devletleri nde gerçekleştirilen bir çalışmaya göre; üniversite eğitimi bireyin gelirinde %75 oranında bir artışa yol açmaktadır (Vedder, 2004). Türkiye de son yıllarda yükseköğretim mezunu işgücünün reel gelirlerinde bir yükselme söz konusu iken lise mezunu işgücünün reel geliri azalmaktadır (Türkmen, 2009:21). Türkiye de yapılan bir çalışmada, bir yıllık üniversite eğitiminin gelir getirisinin %8 civarında olduğu bulunmuştur (Sarı, 2002). Öte yandan Kesik in (2003) gerçekleştirdiği çalışmada, Türkiye deki yükseköğretimin özel ve sosyal faydasının dünya ortalamasının altında olduğu bulunmuştur. Farklı çalışmalarda farklı rakamlar bulunmasına karşın, yükseköğretimin gelire etkisinin pozitif ve önemli miktarlarda olduğu varsayımı yapılabilir. Bu durumda bireyin sağlayacağı kişisel faydalar oranında, yükseköğretimin maliyetine katılması uygun olacaktır. Ülkemizde bu tür kişisel getirilerin yüksek olduğunun bir diğer göstergesi de öğrencilerin halihazırda vakıf üniversitelerine binlerce lira yıllık öğrenim bedeli ödemeleri, yaşadıkları yerlerden üniversite eğitimi almak için başka şehirlere seyahat ederek, birçok farklı maliyete katlanmalarıdır. 1. Yükseköğretimin Finansmanının Teorik Gösterimi Chapman (2006), etkinlik açısından yükseköğretimin finansmanının teorik gösterimini Chia nın (1990) çalışmasından yararlanarak grafiksel olarak göstermektedir. 66 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

72 N.T. SARUÇ TL Marjinal Toplumsal Maliyet A Marjinal Özel Maliyet B C q 2 q * q 1 Kaynak: Chapman, 2006:1441 Şekil 1: Yükseköğretimin Fiyatlandırılması Marjinal Toplumsal Fayda Marjinal Özel Fayda Okullaşma Oranı Bireysel fayda eğrisi aşağıya doğru eğimlidir. Çünkü yükseköğretimdeki öğrenci sayısının artması üniversite mezunu sayısının artmasına yol açacak; bu da üniversite mezunlarının gelirini düşürücü etki gösterecektir. Özel fayda eğrisi ile toplumsal fayda eğrisi arasındaki mesafe pozitif dışsallıkları göstermektedir. Burada öğrenci sayısındaki artışın, dışsallıkların miktarında herhangi bir değişime yol açmadığı varsayımında bulunulmuştur. Marjinal özel maliyet ile marjinal toplumsal maliyet arasındaki fark, sübvansiyon miktarını göstermektedir. Şekildeki marjinal özel maliyet eğrisi, bireyin yükseköğreimin herhangi bir maliyetini karşılamadığı durum için çizilmiştir. Eğri yukarı doğru eğimlidir. Çünkü daha fazla öğrencinin üniversiteye kayıt yaptırması arzı azaltacak, alternatif maliyeti yükseltecektir. Şekilden açıkça görüleceği gibi, öğrencilerin maliyetlere katılmadığı durumda aşırı yatırım söz konusudur (q 1 > q * ). Öte yandan tüm maliyetler öğrenci tarafından karşılanırsa, marjinal toplumsal maliyet ile marjinal bireysel fayda birbirine eşit olacaktır. Fakat bu durumda da eksik yatırım söz konusu olur (q 2 < q * ). Bu durumda optimal yatırım için öğrencinin ödemesi gereken maliyet BC mesafesi kadardır. Yükseköğrenim konusunda dünyadaki gelişmelere baktığımızda hem yükseköğretimin maliyetlerinin arttığını hem de ülke uygulamalarında maliyet paylaşımının (cost-sharing) yaygınlaştığını görmekteyiz. Buna göre; yükseköğretimin maliyeti vergi mükelleflerinden hizmetten yararlanan öğrencilere ve ailelerine yönelmektedir (Hanushek ve Welch, 2006 ve Johnstone ve Marcucci, 2010). Maliyetlerin öğrenci ve ailelerine yönelmesi karşısında bir direncin olduğundan bahsedebiliriz. Johnstone ve Marcucci (2010:56-63), maliyetlerin öğrenci ve ailelerine yönelmelerine karşı oluşan direncin nedenlerini çalışmalarında ayrıntılı bir şekilde açıklamaktadır. Onların çalışmasından özetlersek bu nedenler: (i) İdeolojik Karşı Çıkma: Maliyetlerin vergi mükelleflerinden öğrenci ve ailelerine aktarılmasına karşı direncin önemli bir nedeni, yükseköğretimin bedava olmasını savunan sosyal-politik görüşler ve bu görüşlere sahip partilerin varlığıdır. Buna göre; toplum, yükseköğrenimin ana fayda sağlayıcısıdır. Bu yüzden de yükseköğrenimin kişisel faydaları göz ardı edilebilir. Öte yandan Johnstone ve Marcucci (2010:57) nin belirttiği gibi, bu görüş birçok ekonomist tarafından kabul Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

73 Yükseköğretimin Finansmanı ve Finansman Yöntemlerinin Algılanan Adalet Düzeyi: Sakarya Üniversitesi Paydaş Görüşleri edilmemektedir. Ayrıca politik görüşten bağımsız olarak birçok ülkede önemli bir politik güç olan öğrenciler, harçların artırılmasına anlaşılır bir şekilde karşı çıkmaktadırlar. (ii) Teknik ve Pragmatik Nedenlerle Karşı Çıkma: Bu tür karşı çıkmanın ana nedeni, teoride bu fikrin kabul edilebilir olmasına karşın, pratikte, özellikle gelişmekte olan ülkelerde kayıt dışı ekonomi, ailelerin gerçek gelirlerini belirleyememe, adres, kayıt takip sisteminin oluşmaması gibi nedenlerle uygulamasının çok güç olacağı düşüncesidir. Geliri düşük ailelerin tespit edilip çocuklarına burs veya kredi verilmesi (gelecek yüksek gelir miktarlarından düşülmek üzere) mümkün olmayacaktır. Öte yandan maliyet paylaşımını savunan ekonomistler, gelir durumunu yanlış beyan edenlere uygulanacak ciddi ceza ve yaptırımlar ile sistemin gelişmekte olan ülkelerde de uygulanabileceğini belirtmişlerdir (Johnstone ve Marcucci, 2010:59). Düşük kredi faiz oranları ve etkin kredi tahsil çalışmaları ile öğrenci kredi tahsil oranlarının yükseleceği belirtilmiştir. (iii) Politik ve Stratejik Karşı Çıkma: Bu görüşe göre; politikacılar, vergi mükelleflerinden toplanan gelirleri, kıt kaynakların en rasyonel şekilde tahsisi ilkesinden ziyade, politik baskılara göre tahsis etmektedirler. Ayrıca özellikle gelişmekte olan ülkelerde, öğrenci harçlarının artırılması konusundaki kaygılardan bir diğeri bu ödemelerin bir şekilde dürüst olmayan politikacıların cebine girerek yolsuzluğu artıracağı düşüncesidir. Yolsuzluk algısının düşük olduğu ve şeffaflığın sağlandığı yönetimlerde, öğrenciler arasında harçların yükseltilmesinin teorik olarak kabul edilebilirlik oranı artmaktadır (Some, 2006 dan atıfta bulunan Johnstone ve Marcucci, 2010:61). Maliyetlerin öğrenci ve aileleri tarafından taşınması konusundaki destek ve görüşler, devlete olan güvenle de yakından ilişkilidir. Vatandaşlar devlete ve yöneticilere güvendiği sürece bu tür politikalara destek artacaktır. 2. Türkiye de Yükseköğretimin Finansmanı ve 6111 sayılı Kanunla Yapılan Değişiklikler Türkiye de devlet üniversitelerinin finansmanı, kamusal finansman yani bütçe ile finansman şeklindedir (YÖK, 2007:58). Üniversite gelirlerine baktığımızda, harçlardan elde edilen gelir oranı ancak %5 ler dolayındadır. Tablo 1, devlet üniversitelerinin gelirlerinin yılları arasında kaynaklarına göre dağılımlarını vermektedir. Tablo 1: Devlet Üniversitelerin Yüzde Gelir Dağılımları Yıllar Devlet Bütçesi Döner Sermaye ve Diğer Öğrenci Katkı Payları Kaynak: YÖK, 2007:65 68 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

74 N.T. SARUÇ Tablodan anlaşılacağı üzere, öğrenci harçları üniversite gelirlerinin çok düşük bir bölümünü oluşturmaktadır. Bu Tablo, öğrencilerin ve ailelerinin yükseköğretim maliyetlerinin çok cüzi bir miktarına katıldıklarını göstermektedir. Bu durum yükseköğrenim hakkının herkes için olduğu düşüncesi ve eşitlik gibi kavramlarla savunulabilir. Ancak, yükseköğretim maliyetlerinin büyük bir kısmının devlet tarafından sağlanması, özellikle Türkiye gibi ülkelerde, dolaylı vergilerin %70 lere ulaştığı da göz önüne alınırsa gelir dağılımını olumsuz etkilemektedir. Türkmen (2009:25), yükseköğretimdeki öğrencilerin ortalama olarak üst gelir gruplarına ve yüksek sosyal-ekonomik statüye sahip olduğunu belirterek bu durumda öğrencilerin yükseköğrenimlerinin devlet tarafından desteklenmesinin, gelir dağılımını bozucu etkisinden bahsetmektedir. eşitlikçi bakış açısı zenginden yoksula bir gelir transferi hedeflerken gelinen noktada yoksul kesimlerden toplumun daha üst kesimlerine bir gelir transferi yapılmaktadır (Türkmen, 2009:26). Yazar ayrıca yükseköğretimdeki başarının dershaneye devam ile yakından ilgili olduğunu, ödeme gücü düşük olanların genel olarak dershane eğitimi alamadıklarını, bu yüzden de üniversite seçme sınavlarında elendiklerini ifade etmektedir. Benzer şekilde Mutluer de aynı konuyu dile getirmiştir: Esasında tüm yükseköğretimin gerektirdiği harcamaların sadece devlet tarafından yapılması bir yönüyle ülkedeki gelir dağılımını bozucu etki de yapmaktadır. Çünkü böyle durumda genelde itibarlı devlet yükseköğretim kurumlarına daha iyi ilk ve ortaöğretim görmüş gelir düzeyi yüksek ailelerin çocukları girebilmekte ve devlet yükseköğretim kurumlarının ücretsiz olması nedeniyle de gelir dağılımı olumsuz olarak etkilenmektedir (Mutluer, 2008:15) sayılı Kanun ile katkı paylarında bazı yeni düzenlemeler yapılarak bir dersi iki defadan fazla alan öğrencilerin artan oranlarda harç ödemesi uygulaması getirilmiştir. Lisans eğitimi için aşağıdaki yenilikler getirilmiştir: Yükseköğretim Kanunu nda yapılan değişikliklerle, daha önce Kanunda bulunan dört yıllık lisans eğitimini, genel kural olarak en fazla yedi yıl içinde bitirme zorunluluğu kaldırılarak ders kredisi başına öğrenci katkı payı (harç) hesaplaması kabul edilmiştir. Buna göre; yeni sistemde her bir ders için kredi başına ödenecek katkı payı, her bir dersin kredisinin ilgili dönemde alınması gereken toplam ders kredisine oranlanması sonucu bulunacak katsayının ilgili dönem için belirlenen öğrenci katkı payı ile çarpılarak ilgili yükseköğretim kurumunca hesaplanacağı belirtilmektedir (dönem başına öğrenci katkı payı alınmasından kredi başına katkı payı alınması uygulamasına geçilmektedir). Yapılan değişiklik ile lisans programlarını azami yedi yıl içinde başarı ile tamamlayarak mezun olmayanlar, ilgili döneme göre artan öğrenci katkı payını ödemek koşulu ile öğrenimlerine devam etmek için kayıt yaptırabilirler. Lisans eğitiminde ilk yedi yıl içinde (varsa hazırlık sınıfı hariç), bir derse üçüncü defa kayıt yaptırılması halinde, dersin alınacağı dönem için belirlenen kredi başına ödenecek öğrenci katkı payı (harç) %50 fazlası, dördüncü defa kayıt yaptırılması halinde %100 fazlası, beşinci veya daha fazla kayıt yaptırılması halinde %300 fazlası ile hesaplanır. Dört yıllık lisans eğitiminin yedi yıl içinde tamamlanmaması halinde, her bir ilave ders için kredi başına ödenecek öğrenci katkı payının %100 ü, ikinci defa kayıt yaptırılması halinde %200 ü, üçüncü defa kayıt yaptırılması halinde %300 ü, dördüncü ve daha fazla kayıt yaptırılması halinde %400 ü olarak hesaplanır. Yapılan değişiklikleri daha da özetler ve maddeler halinde ifade edersek: Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

75 Yükseköğretimin Finansmanı ve Finansman Yöntemlerinin Algılanan Adalet Düzeyi: Sakarya Üniversitesi Paydaş Görüşleri 1- Yükseköğretim Kanunu nda yapılan değişikliklerle, daha önce Kanunda bulunan dört yıllık lisans eğitimini genel kural olarak en fazla yedi yıl içinde bitirme zorunluluğu kaldırılarak ders kredisi başına öğrenci katkı payı (harç) hesaplaması kabul edilmiştir. 2- Buna göre; dönem başına öğrenci katkı payı alınmasından, kredi başına katkı payı alınması uygulamasına geçilmektedir. 3- Lisans eğitiminde ilk yedi yıl içinde, bir derse üçüncü defa kayıt yaptırılması halinde, dersin alınacağı dönem için belirlenen kredi başına ödenecek öğrenci katkı payı (harç) %50 fazlası, dördüncü defa kayıt yaptırılması halinde %100 fazlası, beşinci veya daha fazla kayıt yaptırılması halinde ise %300 fazlası ile hesaplanır. 4- Dört yıllık lisans eğitiminin yedi yıl içinde tamamlanmaması halinde, her bir ilave ders için kredi başına ödenecek öğrenci katkı payının %100 ü, ikinci defa kayıt yaptırılması halinde %200 ü, üçüncü defa kayıt yaptırılması halinde %300 ü, dördüncü ve daha fazla kayıt yaptırılması halinde %400 ü olarak hesaplanır. Öğrenciler ve öğretim üyelerin bu yeni düzenlemeye bakış açısını öğrenmek ve değişik finansman yöntemlerine karşı algılarını ölçmek amacıyla, Sakarya Üniversitesi öğrencileri ve öğretim elemanları ile bir anket çalışması gerçekleştirilmiştir. 3. Anket Çalışması Sakarya Üniversitesi öğrenci ve öğretim üyelerinin, 6111 sayılı Kanun ile yapılan değişiklikleri nasıl algıladıklarını ölçmek ve yükseköğretimin finansmanı ile ilgili genel görüşlerini araştırmak ve çeşitli finans yöntemlerine bakış açılarını değerlendirmek amacıyla, Sakarya Üniversitesi öğrenci ve öğretim elemanlarından oluşan 784 kişi ile anket çalışması gerçekleştirilmiştir. Bu anketlerde yirmiden fazla 5 li Likert tipi ifadeye, katılımcılar uygun gördükleri seçeneği işaretleyerek görüşlerini dile getirmişlerdir. Ankette birbirine benzer ifadeler, çapraz kontrol yapabilmek amacıyla sorulmuştur. Bu çalışmada, tüm anket sorularının ayrıntılı değerlendirilmesi bildiri metninin belirlenen kelime sınırının üstüne çıkmasına yol açacağından sadece seçilen bazı ifadelere verilen yanıtlar yorumlanmıştır. Ankete katılan kişilerden 515 i öğrenci, 269 u öğretim elemanıdır. Anket, ulaşılabilirlik kriteri kullanılarak gerçekleştirilmiştir. Rastgele örnekleme yapılmadığı için sonuçları tüm üniversiteye genellerken dikkatli olmak gerekmektedir. Katılımcılar hakkında genel bilgiler Tablo 2 ve Tablo 3 de verilmiştir. Tablo 2: Öğrenci Katılımcılar Hakkında Genel Bilgiler Katılımcı Sayısı: Öğretim (%) 2. Öğretim(%) Öğrenim Türü: Cinsiyet: Bayan (%) Erkek (%) Sınıf: Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

76 N.T. SARUÇ Tablo 3: Öğretim Elemanları Hakkında Genel Bilgiler Katılımcı Sayısı: 269 Unvan: Okutman, Uzman (%) Arş.Gör. (%) Öğr.Gör. (%) Yrd.Doç. (%) Doç. (%) Prof. (%) Cinsiyet: Bayan (%) Erkek (%) Cinsiyet dağılımındaki oran, üniversitedeki dağılımı yansıtmaktadır. Unvan dağılımına baktığımızda; gerçekte %10 a yaklaşan profesör oranının, örnek kitlede sadece %4 olarak temsil edildiğini, %24 olan araştırma görevlisi oranının da %49 olarak temsil edildiğini görmekteyiz. Üniversitedeki yardımcı doçent oranı %33 iken örnek kitlede yardımcı doçentler %23 ile temsil edilmektedir. Doçentlerin dağılımına bakıldığında hem örnek kitlede hem de evrendeki oranlarının %8 olduğunu görüyoruz. Üniversitede %10 olan okutman ve uzman oranı, örnek kitlede %6 civarındadır. Maliyet ve zaman sınırlamaları nedeniyle kotalı örnekleme yapılamamış olması ve katılımcıların ulaşılabilirlik kriterine göre seçilmiş olması unvan dağılımının örneklem ile evrende farklı olmasına yol açmaktadır. Bu bakımdan da sonuçları genellerken dikkatli olmamız gerekmektedir. Yine de gerçekleştirilen çalışmanın, farklı finansman yöntemlerine karşı tepkiler ve yeni yasal değişiklik hakkında görüş bildirmesi bakımından faydalı olacağı düşünülmektedir İfadelere Verilen Cevapların Dağılımı ve Bulgular Şekil 2: Öğrenciler Yeni Sistem Şekil 3: Öğretim Elemanı Yeni Sistem Öğrencilerin %28 lik bölümü, yeni sitemin daha adil olduğunu düşünürken bu oran öğretim elemanlarında %45 dir. İki grubun cevaplarının istatistiksel olarak birbirinden farklı olup olmadığı, Mann-Whitney U parametrik olmayan test kullanılarak incelenmiştir. Sonuçlar yeni değişikliğin algılanan adaleti bakımından, iki grubun düşüncelerinin istatistiksel olarak anlamlı bir şekilde farklı olduğunu göstermektedir (Z = -7,660). Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

77 Yükseköğretimin Finansmanı ve Finansman Yöntemlerinin Algılanan Adalet Düzeyi: Sakarya Üniversitesi Paydaş Görüşleri Şekil 4: Öğrenci Yeni Sistem Başarı Şekil 5: Öğretim Elemanı Yeni Sistem Başarı Yapılan bu değişikliğin öğrenciyi daha fazla çalışmaya yönelteceği görüşü oldukça yüksektir (öğrencilerde %45 ve öğretim elemanları %60 civarındadır). Yapılan değişiklikle, öğrencinin daha çok çalışmaya teşvik edileceği görüşü, özellikle öğretim elemanlarında hakimdir. İki grubun cevapları istatistiksel olarak anlamlı bir şekilde birbirinden farklıdır (Z = -5,680). Şekil 6: Öğrenciler Harçlar Yüksek Şekil 7: Öğretim Elemanları Harçlar Yüksek Anlaşılır bir şekilde, her dört öğrenciden üçü harçların çok yüksek olduğu kanaatini taşımaktadır. Burada öğretim elemanlarının görüşünün daha objektif olacağını düşünebiliriz. Bu gruba baktığımızda ise oldukça yüksek sayılabilecek yaklaşık %60 lık bir oranın, harçların çok yüksek olduğunu düşündüğünü görmekteyiz (Z = -10,665). 72 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

78 N.T. SARUÇ Şekil 8: Öğrenciler Gelire Göre Harç Şekil 9: Öğretim Elemanları Gelire Göre Harç Algılanan adalet açısından incelediğimizde, harçların gelire göre farklılaştırılması önerisinin, algılanan adaletinin özellikle öğrenci grubunda yüksek olduğunu görmekteyiz (%45 in üzerinde). İki grup arasındaki fark %5 anlamlılık düzeyinde istatistiksel olarak anlamlıdır (Z = -1,976). Şekil 10: Öğrenciler Gelir Dağılımı Şekil 11: Öğretim Elemanları Gelir Dağılımı Harçların eşit olmasının gelir dağılımı üzerindeki bozucu etkisi olduğuna dair algılama öğrencilerde %50 oranının üzerindedir. Bu oran öğretim elemanlarında sadece %35 civarındadır (Z = -4,316). Şekil 12: Öğrenciler Yükseköğretim Parasız Şekil 13: Öğretim Elemanları Yüksek Öğretim Parasız Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

79 Yükseköğretimin Finansmanı ve Finansman Yöntemlerinin Algılanan Adalet Düzeyi: Sakarya Üniversitesi Paydaş Görüşleri Öğrenciler içerisinde yükseköğretimin parasız olmasını savunanların oranı %65 dir. %23 lük kısım bu fikre katılmıyorum veya kesinlikle katılmıyorum, şeklinde cevap vermiştir. Öte yandan yükseköğretimin herkes için parasız olmasını destekleyen görüş, üniversite elemanları arasında %45 e ulaşmaktadır (Z = -5,916). Şekil 14: Öğrenciler Yüksek Gelir İyi Şekil 15: Öğretim Elemanları Üniversite Yüksek Gelir İyi Üniversite Her iki grupta da önemli miktarda katılımcı, gelir durumu yüksek olan ailelerin daha iyi eğitim kurumlarına girdiklerini ifade etmektedirler (öğrenciler %47, öğretim elemanları %36 civarı). İki grup arasındaki cevaplar, diğer ifadelerde de olduğu gibi istatiksel olarak anlamlı bir şekilde farklıdır (Z = -2,102). Şekil 16: Öğrenciler Bireysel Fayda Maliyet Şekil 17: Öğretim Elemanları Bireysel Fayda Maliyet Ödeme gücü olan öğrencilerin sağladıkları kişisel faydanın karşılığını ödemeleri gerektiği görüşü, öğrenciler arasında %42 nin üzerinde kabul görürken bu oran öğretim elemanları arasında %50 nin üzerindedir. (Z = -2,128). Sonuç Bu çalışmada, 6111 sayılı Kanunla yapılan değişikliği öğrenci ve öğretim elemanlarının ne kadar adil algıladığı ölçülmeye çalışılmıştır. Yükseköğretimin finansmanında politikaların başarılı olabilmesi için paydaş görüşleri ve algılar önem arz etmektedir. Toplum tarafından benimsenen politikaların başarılı bir şekilde uygulanma şansı yüksektir. Bu bakımdan, farklı politikalara olan direnç ve desteğin ölçülmesi önem arz etmektedir. Sonuçlar, yeni sistemin eskisine göre özellikle öğrenci grubunda daha adil algılamadığını ortaya koymaktadır. Fakat katılımcılar bu sistemin öğrenciyi daha 74 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

80 N.T. SARUÇ fazla çalışmaya yönelteceğini düşünmektedirler. Mevcut harç oranları yüksek bulunurken gelire göre değişen harçların kabul edilebilir düzeyi yüksektir. Eşit harçların gelir dağılımını bozduğu düşüncesi yaygındır. Tüm ifadelere verilen cevaplara baktığımızda her ifadede öğretim elemanlar ile öğrencilerin algılamalarının istatistiksel olarak anlamlı bir şekilde birbirinden farklı olduğunu görmekteyiz. Ancak her iki grupta da çoğunluk yükseköğretimin parasız olma fikrini benimsemektedir. Kanun yasallaşmış fakat öğrenci ve öğretim elemanlarının kanunun işleyişini tecrübe edecek süreleri oluşmamıştır. Ayrıca rastgele örnekleme yöntemi kullanılmadığı için bulgular tüm evrenin görüşlerini yansıtmayabilir. Bu bakımdan uygulama sonuçları tecrübe edilmeye başlandıktan ve uygulamanın üzerinden birkaç yıl geçtikten sonra çalışmanın tekrarlanmasında fayda olacaktır. Yine de çalışmanın yapılan değişiklik hakkında paydaşlarda oluşan düşünce konusunda fikir vermesi bakımından önemli olduğu düşünülmektedir. Kaynakça Chapman, B. (2006), Income Contingent Loans For Higher Education: International Reform, Chap. 25, Handbook of the Economics of Education, Vol. 2, Edited by Eric A. Hanushek and Finis Welch. Ergen, Z. (2006), Yükseköğretim Karma Malının Niteliği ve Finansmanı Üzerine, Sosyo Ekonomi Dergisi, Sayı, 3, pdf (Erişim: Nisan, 2011) Erik H. ve Welch, F. (ed.), (2006), "Handbook of the Economics of Education," Handbook of the Economics of Education, Elsevier, 1. Johnstone, B. ve Marcucci, P. (2010) Financing Higher Education Worldwide, Who Pays? Who Should Pay? The John Hopkins University Press, Baltimore. Kesik, A. (2003), Yükseköğrenimde Yeni Bir Finansman Modeli Önerisi: Bütünsel Model, Maliye Bakanlığı APK Kurulu Yayını, No:2003/362, Ankara. Mutluer, K. (2008), Türkiye de Yükseköğretimin Başlıca Sorunları ve Çözüm Önerileri, Maliye Bakanlığı Strateji Geliştirme Başkanlığı, Ankara. Sarı, R. (2002), Kazançlar ve Eğitim İlişkisi: İl Bazında Yeni Veri Tabanı ile Kanıt, ODTÜ Gelişme Dergisi, No:29, Shaw, J. (2010), Education a Bad Public Good? The Independent Review, A Journal of Political Economy, Fall 2010, 15(2), publications/tir/article.asp?a=804 (Erişim: Nisan, 2011) Some, T. (2006), Cost-Saharing in Francophone West Africa: Student Resistance and Institutional Stability at the University of Ouagadougou, Burkina Faso. PhD. Diss, Depatment of Educational Leadership and Policy, State University of New York at Buffalo. Türkmen, F. (2009), Yükseköğretim Sistemi İçin Bir Finansman Modeli Önerisi, DPT, c=83d5a6ff03c7b4fc430e d37 (Erişim: Nisan, 2011) Vedder, R. (2004), Going Broke by Degree: Why College Cost Too Much, Washington, DC. YÖK (2007), Türkiye nin Yükseköğretim Stratejisi, Ankara. Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

81 2008 Küresel Finans Krizi Sonrasında Dış Ticarette Korumacılık: Paradigma Kayması (mı?) 2008 Küresel Finans Krizi Sonrasında Dış Ticarette Korumacılık: Paradigma Kayması (mı?) İrfan KALAYCI * Özet yılları arasında cereyan eden küresel finans krizi, 1929 depresyonunda olduğu gibi dünya kapitalist sistemi konusunda iki zıt görüşü tekrar gündeme getirmiştir: Serbest dış ticaret mucize de yaratabilir, felaket de. Krizden etkilenen pek çok ulusal ekonomi, krizden çıkış için neo-liberal politikalara ara verdi ve korumacılık şemsiyesine sarıldı. Bu genellikle bir anda olunca dünyada paradigma kayması olarak algılandı. ABD kendi eseri olan mortgage krizine karşı dünya ticaretini eski rayına oturtabilmek için kasvetli korumacılık tezini ve Keynes içeri-smith dışarı sloganını ihraç etmeye başladı. Kontrol araçları ile dış ticarete daha fazla müdahale edildi. Her sektör (tarım, demir-çelik, otomotiv, enerji, tekstil, hizmetler vb.) ve her bölge (ABD, AB, ASEAN, BRICS vb.) kendine özgü bir müdahale tarzı benimsedi. G-8 den IMF ve WTO ya kadar birçok uluslararası örgüt korumacı politikalara çekinceyle yaklaştı. Anahtar Kelimeler: Küresel Finans Krizi, Serbest Dış Ticaret, Korumacılık Protectionism in Foreign Trade After Global Finance Crisis 2008: (Is) Paradigm Shift (?) Abstract The global financial crises occurred from 2008 to As it was in the depression in 1929 bring up two opposite opinion about the capitalist system. Free foreign trade can cause both miracles and disasters. Most of the national-federal economies that are affected from the crises took a break to neo-liberal policies and embraced the protectionism shelter. This movement named as the shifts in the paradigms. USA started to export idea of murky protection with the slogan Keynes in Smith out in order to fix the world economy caused by it own mortgage crises. * Doç.Dr., İnönü Üniversitesi, İİBF, İktisat Bölümü, irfan.kalayci@inonu.edu.tr 76 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

82 İ. KALAYCI It was interfered with control instruments in order to restabilize foreign trade. Each sector (agriculture, steel, automobile, energy, textile, services etc.) and each zone (USA, EU, ASEAN, BRICS etc.) used a specific intervention. On the other side, G-8, G-20, IMF and WTO and many other international organizations was cautioned on this protectionist politics. Key Words: Global Financial Crisis, Liberal Foreign Trade, Protectionism JEL Classification Codes: F11, F14, F52 Giriş 2008 de patlayan ve 2009 da doruğa ulaşan ABD merkezli küresel finans krizi dışa açık bütün ekonomileri çeşitli derecelerde yıprattı. Krizden sonra pek çok ülke, serbest dış ticaret politikalarını gözden geçirerek sadece bazılarını askıya aldı ve birtakım korumacı önlemlere başvurdu. Bunun temel nedenlerden biri krizden dolayı karşılaştıkları kayıpları telafi etmek istemeleriydi. Diğer neden de liberal iktisadi yapılarını bozmadan dış ticaret pozisyonlarını kuvvetlendirmekti. Dolayısıyla korumacılık, bu ülkeler açısndan serbest dış ticareti ikame eden değil, takviye eden bir karakter taşımaktaydı tarihli Büyük Çöküş ten (Great Depression) bu yana dönemine damgasını vuran şimdiki kriz, yaşanan en büyük finansal kriz olduğundan, doğal olarak bir paradigma kaymasının varlığından (Julián, 2009) yoksa bile bir paradigma kaymasına ihtiyaç duyulduğundan (Mollah, 2010) söz edilmektedir. Sutton un (2010) belirttiği gibi kısasa kısas (tit-for-tat) denilen ve rekabetçi devalüasyonlar eksenine oturan 1930 tarzı bir korumacılığa geri dönülmüş ve böylece soğuk ticaret savaşları başlamıştır. Burada adı geçen paradigma, geçerli kural ve yaklaşımları ifade eden model anlamına gelmektedir. Eğer bu modelde köklü bir değişiklik ortaya çıkmışsa buna paradigma kayması (paradigm shift), değişim oluştuğu halde eski modelde ısrar edenlerin durumuna da paradigma felci (paradigm paralysis) adı verilmektedir. Bu çalışmanın amacı küresel finans krizinden sonra ortaya çıkan korumacılık anlayışının gerekçelerini ve bu anlayışın küresel planda bir paradigma değişikliği olarak algılanıp algılanmadığını tahlil etmektir. Bu amaç doğrultusunda öncelikle serbest dış ticaret ve ona seçenek oluşturan korumacılık ile ilgili tezler ortaya konulmaya daha sonra korumacılığın tarihsel arka planında yeni krize karşı çözüm olup olmadığı başat sektörler (tarım, demir-çelik, tekstil, otomotiv vs.), gelişmiş ve gelişmekte olan dünya ülkeleri ya da ülke grupları (ABD, AB, BRIICS vs.), uluslararası finans örgütleri açısından incelenmeye çalışılmıştır. 1. Serbest Ticaret ve -Karşıtı- Korumacılık Panagariya (2004), serbest ve adil ticaretin mucizeleri ve felaketlerinden söz ederken Surowiecki (2008) ise dış ticaretin bilinen tüm yararlarına karşın dünya ekonomisine damgasını vuran Çin in ABD üzerinde kurduğu iktisadi baskı bağlamında kimi durumda ortaya koyduğu bumerung özelliğinden dolayı çelişkili hallerine vurgu yapmaktadır. Bu eksende kalmak üzere dış ticaretle ilgili bir dizi liberal ve korumacı tez tartışılabilir. Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

83 2008 Küresel Finans Krizi Sonrasında Dış Ticarette Korumacılık: Paradigma Kayması (mı?) 1.1. Serbest Dış Ticaret Tezleri Serbest ticaretin her zaman tüm gelişen ülkeler için fayda sağlayıp sağlamadığını tartışan Ringuet (2006), serbest ticaretin ülkelerin tarihsel kalkınmasındaki önemli rolünü kabul eder ancak mal ve hizmetlerin ülkeler arası serbestçe akışının birtakım yapay engeller (örneğin; zor coğrafik koşullar ve ulaştırma masrafları gibi doğal engeller, dil ve gelenekler gibi kültürel engeller, tekelci stratejiler ve kısıtlı rekabet gibi piyasa engelleri, gümrük tarifeleri ve kotalar gibi politik engeller, hizmet ticareti düzenlemeleri, vb.) ile tıkandığını, dolayısıyla her türlü korumacılık ile çeliştiğini ve serbest ticareti savunanların korumacılığın meşrulaştırılmasına karşı olduklarını belirtir. Onun da vurguladığı gibi korumacılık, sık sık, sadece yerli sanayileri değil aynı zamanda pek çok durumda kültürel normları ve değerleri korumak için de tasarlanmaktadır. Kaempfer vd. (2002), serbest ticaretin eğer o kadar etkin ise neden evrensel olmadığını sormaktadır. Onların kamu seçimi açısından verdikleri yanıta göre, liberal politikalar herkesin kayıplarını telafi etmediği gibi herkesin durumunu da iyileştirmemektedir. Bu önemli saptamayı şöyle geliştirmek mümkündür: Serbest ticaret, kriz dönemlerinde ideolojik olmaktan çıkıp pragmatik olmaya ve korumacı politikalara dönüşmeye başlayabilir! Artan serbest ticaretin korumacılık gibi bir müdahalenin değişik şekillerinden çok daha fazla hızlı küresel ekonomiyi uyarabildiğini vurgulayan Halle (2010), kriz sürecinde neo-liberal paradigmanın geçici olarak yön değiştirdiğini söylemektedir. Korumacılığın popülist politikacılar arasındaki güçlü çekiciliğine rağmen ticaret ve kalkınma uzmanlarının çoğu 1929 Büyük Çöküş te olduğu gibi korumacı önlemlerin iktisadi ilerlemeyi muzzam derecede kösteklediğini, çok azının ise gelişen ülkeler için ihracat fırsatlarının açılmadığını ve politik dikkatlerin bir türlü yoksulluğun azaltılmasına ve çevreci bilinci oluşturmaya kaymadığını hatırlatmaktadır. Kuşkusuz, ticaret sistemi baskın iktisadi paradigmayı sorgulamamakta, tersine, ona itaat etmektedir. Halle, çoklu ticaret sistemi ile çerçevelenmiş olan bu paradigmanın gerçekte tanıdık liberalizm, deregülasyon ve özelleştirme kapanından oluşan Washington Uzlaşması olarak adlandırıldığını ve paramparça olma sürecine girdiğini belirtmektedir. Abbett (2010), serbest ticaretin dönüm noktası mıdır? şeklinde, henüz çok erken olan bir soruyu gündeme getirmiştir. Zira böyle bir soru, ticaret-karşıtlığını (anti-trade) anlamsız kılan küreselleşme mantığına ve gelişmesine aykırıdır. Böyle tartışmalı bir soruyu güncelleştiren, doğal olarak, Çin in henüz krizi öncesinden başlattığı ve korumacılık önlemlerini tetikleyen döviz hilesi (currency manipulation) stratejisi olmuştur. Baldwin e (2010) göre, tek taraflı tarife serbestliği genellikle gelişen ülkelerin politikası olsa da garip bir şekilde küresel bir olguya dönüşmüştür. Bu tarife serbestliği şu üç mekanizmaya dayanmaktadır: Birincisi, kısmi ticarete karşı geçici engellerin azaltılması; ikincisi, ticaret öncesi doğrudan yabancı yatırımların, yüksek engeller koymanın marjinal maliyetini arttırması; üçüncüsü ise genel denge kanalıyla gelişen ülkelerin gelişmiş ülkelerin arz zincirine katılması Dış Ticaret: Nehir Benzetmesi ve Ayrımcılık Eleştirisi Titeca (2009), Fahey in doğal kaynaklar ve minerallerden oluşan mal zincirini sıkça değişen bir nehir ile yaptığı çarpıcı karşılaştırmasına yer verir: Bir nehir, yeni kanalların içini oyarak doğal engelleri aşar ve yeni varılacak yerler için yeni 78 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

84 İ. KALAYCI güzergâhlar izleyerek insan kaynaklı yanıltmalara tepki gösterir. Bir nehrin ayrıca birbirine zıt olmak üzere düşük akıntı dönemleri ve sel anları vardır. Sakin bir nehir, ticareti ve kalkınmayı kolaylaştırabilir fakat öfkeli bir nehir yıkıcı ve ölümcül sonuçlar doğurabilir. Aynı benzetme (metaphor) dış ticaretinin genel bölgesel motifleri için de kullanılabilir. Zira dış ticaret ya da sınır ticareti güvenlik (çatışma ve barış) ya da (fiyatlar üzerinde etkisi olan) iktisat politikaları gibi dışsal güdülemelerle karşılaşınca tepkisi değişen bir olguya dönüşüvermektedir. Tıpkı bir nehir gibi; o da varacağı yere ulaşmak için yeni yollar bulabilir, belirli yerlere gitmekten tümüyle vazgeçebilir ya da yolunu değiştirebilir. Sınırlarda kurulan gümrük kapıları da bir tür nehirlerin üzerinde inşa edilen barajlar gibidir. Denilebilir ki sınır gümrük noktalarında her ülkenin otoritesi girişçıkışı için kendi yasal ve bürokratik uygulamalarını devreye sokabilir. Uluslararası ve uluslarüstü antlaşmalar (Schengen Antlaşması vb.) konjonktürel ihtiyaçlara göre değişiklik arzetse de mümkün olan en çok serbestliği ya da en az kısıtı yansıtmaya odaklıdırlar. Sınır kontrollerinin ortak tarafları ya da amaçları genel olarak yasal ve yasadışı göçü düzenlemek, yurttaşların hareketlerini ve bulaşıcı hastalıkları denetlemek (gözlemlemek), tüketim vergisini toplamak, yasak mal girişlerini engellemek vb. şeklindedir. Öte yandan INSEAD-Knowledge ın (2009) aktardığına göre, Columbia Üniversitesinden Bhagwati, Amerikan hükümetininin zor durumdaki otomotiv sanayicilerini ayrımcılık (discrimination) yaparak desteklemesini eleştirmektedir; çünkü finansal desteğin ABD deki fabrikalarla yabancı otomotiv sanayicilerini birlikte kapsamadığını belirtmektedir. İnsanların yabancı işçilerin önce işten atılıp sonra da istihdam edilmesini istemelerini gerginlik ve endişeye bağlamakta ve ABD yi yeni yabancı düşmanlığı ( neo-xenophobia ) konusunda uyarmaktadır. Bu durumda gerçekten de ulusal çıkarlar dayattığı zaman Fransa Başkanı Sarkozy nin Fransız şirketlere dediği gibi evine dön kampanyası yaygınlaşabilir Krize Karşı Korumacılık Tezleri Her iktisadi krizden sonra koruma duvarlarını yükseltmek gibi bir eğilim gözlemlenmektedir. ABD de 2007 de kriz sinyallerinin yoğunlaşmasına paralel olarak korumacılık eğilimi gündeme gelmeye ve krizin adı konulduğundan itibaren ise bu eğilim somut bir olaya dönüşmeye başladı. Dünya korumacılık politikalara yabancı değildir; zira 1930 dan çıkarılan derslerle korumacılık politikaları geliştirilmektedir. Ancak 2009 da bir yangın gibi tüm dünyaya yayılmış olan krize karşı 1930 dan kalma korumacılıkla mücadele edilemezdi. Çünkü iki kriz de, derinliği benzer olsa da, çıkış nedenleri ve sonuçları itibarıyla oldukça farklıdır. Sally (2010), dünyada modaya dönüşen ve hatta misilleme ya da kısasa kısas (tit-for-tat) şeklinde süren korumacılık uygulamalarına bakılarak yeni-geleneksel aklın bir manzarasının artık Keynes içeri-smith dışarı kanaatının olduğunu belirtmektedir. Chen (2009), bu kanata uygun olarak paradigma kaymasını bir de Keynesçi dürtü (Keynesian stimulus) olarak nitelemektedir. Uluslararası ticaret günümüzde çoklu ticaret sistemin ayakları üzerinde yürümekte ve korumacılığı çıkmaz yol ve hatta cambaz ipinde yürümek olarak görmektedir. Belki o yüzden Zedillo (2009) gibi pek çok iktisatçı korumacılık denilince aslında onu kasvetli korumacılık (murky protectionism) diye anlamaktadır. O iktisatçılar korumacılıktan kaçınmayı taahhüt eden, daha da ötesi Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

85 2008 Küresel Finans Krizi Sonrasında Dış Ticarette Korumacılık: Paradigma Kayması (mı?) korumacılıkla büyük bir cesaretle mücadele eden politik liderlerin ve bürokratların her zaman hoş karşılandıklarını hatırlatmaktadırlar. Ancak iç politik baskılar dışında, Evenett ve Whalley in (2009) sözünü ettiği dış ticarette ayrımcılığı gerektiren yeşil korumacılık ideolojisinden kaynaklanan çevreci duyarlılığın bu cesareti kırabildiği gözlemlenmektedir. Bhagwati (2009), korumacılığın çok güçlü bir yanıt isteyen tehlikeli bir virüs olduğunu; G20 liderlerinin başında gelen Obama nın çok ciddi iki korumacı meydan okumayla yüzleştiğini; bu meydan okumalardan ilkinin Amerikan malını satın alın şeklindeki talep uyarıcı paketi, diğerinin ise Çin in döviz hilesi olduğunu belirtmektedir. 2. Korumacılığın İktisadi Kuramı Kuramsal olarak liberal ticaretin karşıtı olan korumacılık, tarih boyunca onun yok edicisi (terminator) olabileceği gibi aslında onun koruyucusu (protector) da olabilir. Elbette, bu nitelemede korumacılığın gerekçeleri, dozu ve süresi belirleyici olacaktır Tarihsel Arkaplan Dış ticaretin iki ayağı olan liberalizm ve korumacılık arasındaki kadim paradigma değişikliğini inceleyen çok sayıda kuram vardır. Ticaret politikasının siyasal iktisadını inceleyen Laffargue (2007), Thomes ve Jandova (2006), korumacılığın kuramsal olarak 17 nci yüzyıl merkantilizmine dayandığını ve merkantilistlerin ticaret dengesi fazlasını savunduklarını hatırlatırlar. Lucia (2009), korumacılık fikrinin A.Smith in hayal ettiği (ve D.Ricardo nun da geliştirdiği) serbest ticarete dayalı mükemmel dünya resmi ile uyuşmadığını; ayrıca F.List ile özdeşleştirilen korumacılık akımının -bir ulusun iktisadi özerkliğini sağlamasında yararlı olması ve yerleşik üreticilerin rezerv tutma ihtiyacını gidermesi şeklinde- iki köklü savdan oluştuğunu belirtirken Gamberoni ve Newfarmer (2009) da makro iktisadi dengeleri kurup sürdürmek amacıyla yoksul ülkelerin yeni korumacılık önlemlerini doğrudan kullandıklarını fakat zengin ülkelerin daha çok bunları desteklediklerini (sübvanse ettiklerini) vurgulamaktadır. George (1949), koruma ve savunma içgüsüdüne dayandırdığı korumacılığın heyecan dolu kısa tarihini anlattığı bir eserinde, ticaretin insani bir faaliyet olduğunu, o yüzden bir tür fırtına, sel ya da deprem gibi bir felaket sayılamayacağını ve ticareti kötülemenin yanlış olduğunu ve böyle bir ihtiyaca da gerek duyulamayacağını, dolayısıyla sadece yerli üreticilerin ve işçileri için rekabetin ve ticaretin bazı fenalıkları karşısında korumacılığın bir ulusal politikaya dönüşebileceğini ileri sürmektedir. Chang (2001), büyük ölçekli bebek sanayilerini koruma stratejisini ilk uygulayan ülkenin İngiltere olduğunu ve 18 inci yüzyılda bu stratejiye verilen desteğin ABD nin ilk Hazine Başkanı A.Hamilton ile doruğa ulaştığını, 19 uncu yüzyılın ortalarındaki iddiasız korumacılık (modest protection) dönemlerinde bile Almanya nın bebek sanayileri için ev sahibi korumacılığına hem politika hem de entelektüel olarak yaklaştığını, bu bağlamda Şansölye Bismark döneminin unutulmaz olduğunuş, Prusya da sanayinin Alman Gümrük Birliğinden (1834) önce tarifelerle korunduğunu, Fransa nın da Almanya ile benzer bir şekilde (İngiltere nin laissez faire tezine karşı) -Colbertist gelenekten dolayı- devletçi bir ekonomi olduğunu, Japonya nın ise bu alanda geç sahneye çıktığını, feodalitenin çöküp Meji Restorasyonu (1868) ile modernleşen bir rejime dönüşmesinin ardından kalkınmanın 80 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

86 İ. KALAYCI başlarında ticaret korumacılığını yapamadığını ancak 20 nci yüzyılın başından itibaren sanayileşme çabalarını seçenek araçlarla yaptığını uzun ve önemli tarihsel anekdotlarla anlatmaktadır. Günümüze gelince Krugman (2009a), her ülkenin ekonomisinde finansal genişlemenin etkilerini içeren korumacı önlemleri kabul etmesi halinde dünya ticaretinde nasıl bir değişmenin gerçekleşeceğini sormaktadır. Her ülke bir başka ülkeye göre tam istihdama yaklaşılabileceğini fakat ticaretin bozulabileceğini; bunun komşunun canı çıksın tezi ile değil dünyayı bir bütün olarak daha iyi yapabilen korumacılık tezi ile ilgili olduğunu, korumacılığın yanlışlığı üzerine söylenebilecek şeylerin ise iktisadi değil ancak teolojik olabileceğini ileri sürmektedir Korumacılığın Gerekçeleri Korumacılık (protectionism), bir ülkenin yerli üreticilerini her türlü yıkıcı nitelikteki dış rekabet karşısında korunmasını savunan görüşlere dayanan dış ticaret politikasıdır. Efere ye (2002) göre bir hükümet şu tür nedenlerle korumacı politikalara başvurur: Ulusal güvenlik-savunma tezi: Bir savaş ya da kriz sürecinde bir ülkenin iktisadi ve siyasal bağımsızlığını yitirmemesi bakımından birtakım savunma sanayilerine sahip olması ve onları koruması gerekir. Smith bile savunma zenginlikten daha önemlidir demiştir. Bebek-çocuk sanayi tezi: Yeni kurulan ve gelecekte karşılaştırmalı üstünlüğe sahip olacak sanayi kolları optimum ölçeğe ulaşıncaya yani olgunluk çağına erişinceye kadar korunmalıdır (Bebek-çocuk sanayi tezinin göründüğü kadar anlamlı olamayabileceğini ve bu yüzden bazı eleştirilere konu olduğunu da hatırlatmak gerekir. (Örneğin; Ünsal (2005), her yıl yüzlerce fabrikanın kurulduğu ve kapandığı gerçek yaşamda koruma sonrası rekabetçi güce ulaşacak (Mill testini geçecek olan) sanayileri önceden belirlemenin pek kolay olmadığını ve yanlış değerlendirmenin yüksek fatura çıkarabileceğini, benzer şekilde, korunan sanayilerin korunma döneminde yol açtıkları refah kaybını rekabetçi gücü elde ettikten sonra telafi etmeleri (Bastable testini geçmeleri) halinde işe yarayabileceklerini, oysa korumanın geçici olacağı hükümetlerce ilan edilince bu işlevselliğin riske girdiğini belirtmektedir). Hakça ticaret: Dış ticarette öncelikli olan ticaretin serbest değil hakça yapılmasıdır. Zira, doğal, toplumsal ve siyasal nedenlerden dolayı yerli ve yabancı işletmelerin üretim ve maliyet koşulları eşit değildir. Koşulları daha iyi olan yabancı işletmelere karşı yerli işletmeler çeşitli araçlarla korunmalı ve onlara ayrıcalıklar sağlanmalıdır. Bir spor karşılaşmasında rakipler eşit güçte değillerse bir taraf haksız başarı elde eder. O nedenle uluslararası üretim ve maliyet eşitsizliğine karşı korumacılık bir denge politikasıdır (Photiades (2000) tarafından ve Universia- Knowledge sitesinde (2009) işaret edildiği gibi kriz sonrasında beyin fırtınası yapan iktisatçıların yaptığı kavramsal tartışmada serbest tüccar (free trader), adil tüccar (fair trader) ve korumacı tüccar (protectionist trader) pozisyonları öne çıkmıştır. Bu ayrıştırmadan herkes serbest/korumacı tüccar olabilir, ama adil tüccar olamaz şeklinde bir çıkarım elde edilebilir). Stratejik ticaret politikası: Sanayileşmiş bir ülke, korumacı önlemlerle ileride hızlı büyümesi için bilişim ve iletişim teknolojileri (BİT) gibi anahtar sektörlerde karşılaştırmalı üstünlük yaratabilir. Bunun için sübvansiyon ve vergi gibi koruyucu önlemlerden geçici olarak yararlanılabilir. Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

87 2008 Küresel Finans Krizi Sonrasında Dış Ticarette Korumacılık: Paradigma Kayması (mı?) Diğer makro iktisadi gerekçeler: İthal enflasyona, işsizliğe, yoksulluğa, ödemeler bilançosundaki açığa, dövizde aşırı değerlemeye, doğa-çevre kirliliğine ve dampinge karşı korunmak da gerekir (Burada, son zamanlarda en dikkat çekici olanı dampingdir. Sözcük anlamı dökmek, boşaltmak, yere indirmek olan damping; iktisadi olarak maliyetinin altında satış demektir. Damping stratejisine göre, bazı şirketler piyasaya girmek, rakiplerini zor duruma düşürmek, piyasayı ele geçirmek gibi amaçlarla maliyetinin altında bir fiyattan mal satarlar ya da bu çerçevede bazı ülkelerin şirketleri dış piyasalarda mallarını iç piyasadakinden daha ucuza pazarlarlar; sonuçta, yerleşik şirketlerin aleyhine haksız bir şekilde rekabet üstünlüğü sağlarlar. Bu durumda yerleşik şirketlerin çıkarlarını korumak için devlet genellikle anti-damping vergisi uygular). Yeni ve daha derin bir kriz yaşamamak için de korumacılık bir anahtar olabilir. Dış ticaret araçlarının pek çoğu korumacı amaçlarla kullanılabilmektedir. Bu araçlar iki ana bölümden oluşmaktadır: i-tarifeler: Mallar ülke sınırlarından geçerken alınan vergiler. ii-tarife dışı araçlar: İthalat miktarı kısıtlamaları, çoklu kur uygulamaları, döviz kontrolü, antidamping vergisi, ithalat yasakları, ihracat destekleri, gönüllü ihracat kısıtlamaları, fikri mülkiyet haklarının korunması, sağlık ve güvenlik gibi çevre standartları, kartelcilik vb. Günümüzde tarifelere bağlı korumacılıktan uzaklaşılarak daha çok tarife dışı araçlar ile koruma duvarlarının örülmesi tercih edilmektedir. Erixon (2009), tarife dışı önlemlerin gelişimine ya da uygulama tarzına bakıldığında helezonik korumacılık tan çok emekleyen korumacılık ve onun da tarım ve imalatta görülen standart korumacılık şeklini aldığını belirtmektedir. Hongmei (2010), dış ticaretteki tüm korumacı önlemleri finansal krizin çözümü için bir tür zehir olarak nitelendirmektedir. Tanzi ve Coelho (1993), ticaret korumacılığından daha fazla zor tanımlanan yatırım korumacılığını, ülkelerin arzu etmediği doğrudan yabancı yatırımlara (FDI) getirdiği sınırlamayla ilgili olduğunu, bunun son tahlilde, ticaret korumacılığını destekleyebileceğini vurgulamaktadır. Mussa (1993), tatmin edici korumacılık (TeK) adını verdiği bir yapıdan sözederken şu sonuçları elde etmiştir: i-tek, yerli ve ithal girdi seçiminin etkinsizliğinin zorlamasıyla bir üretim çarpıklığı yaratır, fakat toplumsal üretim maliyeti ile çıktı fiyatı arasındaki ayrılmanın zorlamasıyla bir tüketim çarpıklığı yaratmaz. ii-tek, teknik etkinliğin geliştirilmesinde yatırımları lehte ya da aleyhte etkilemez. iii-tek, genelde yerli girdi arzını yapanların tekel gücünü geliştirir. Kısacası serbest ticaret ile korumacılık birbirinin karşıtıdır: Serbest ticareti savunanlar küresel piyasanın çok az kısıtlar dahilinde şeffaf ve rekabetçi olduğuna, korumacılığı savunanlar ise serbest piyasacı politikaların sınırlandırılarak iç ekonomide refahın artırılacağına inanırlar. Serbest piyasacılara göre, korumacılıkla iki ve çoklu ülke arasındaki ticaret azalır ve zarar görürken korumacılara göre ise serbest ticarette yerli üretici ve tüketiciler karşısında yabancılar yapay üstünlükler elde ederler Korumacı-Kontrol Araçları ile Dış Ticarete Müdahale Devlet, dış iktisadi ilişkilerle ilgili olan, doğrudan ekonomiye müdahale kolaylığı sağlayan ve yapısı gereği parasal ve mali politikalardan farklılık gösteren kontrol araçları sayesinde dış ticareti sınırlandırabilir ya da yeniden düzenleyebilir. Böylece iktisat politikasının tam istihdam, hakça gelir bölüşümü, fiyat istikrarı, 82 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

88 İ. KALAYCI ödemeler dengesi gibi temel amaçlarını gerçekleştirebilir. Doğal olarak bu amaçlar için devlet, bir paket içinde parasal ve mali araçlara da başvurabilir. Tablo 1 de görüldüğü gibi: i-kamusal işletmeler (KİT ve İDT) ile bakanlıkların yaptığı ithalat olarak devlet itihalatı eğer enflasyon varsa artırılır, cari işlemler açığını kapatmak ve yurt içi üretimi (arzı) güvence altına almak için ise azaltılır. Devlet eğer yurt içi hammadde ya da ara malını ucuza temin etmek isterse ithalatını artırken eğer ithalat kârı üzerinde tekel kurarak özel sektörün bu kârdan pay almasını engelliyor ve gelir bölüşümünde bir adaletsizliğe yol açıyorsa bunu azaltmalıdır. ii-devlet, belirli bir mal ya da ülke için uygulanabilen kota vb. yolla özel sektörün yaptığı ithalat miktarını kontrol edebilir. Eğer ödemeler dengesi sorunu ya da yerli sanayinin korunması söz konusuysa özel sektör ithalatı na sınırlama getirilebilir. iii-benzeri bir uygulama, kota ve lisans ile hareket eden özel sektörün ihracatın kontrolü için geçerlidir. iv-ülke döviz rezervlerini korumak ve ödemeler dengesini kurmak vb. amaçlarla yabancı sermaye ve turist dövizleri ekseninde döviz kontrolü aracına başvurulur. (Aschheim vd. (1993), döviz kurundaki volatilite ile korumacılık arasında kurdukları kuramsal ilişkinin iki zıt görüşe dayandığını belirtir. Bazı iktisatçılara göre, değişen kurlar dünya ticaretini ketleyen korumacı önlemlere yol açarken (onların da desteklediği) diğer gruba göre ise kur volatilitesinin ticareti düşürmek için sağlam kuramsal kanıtlar yoktur. Mckinnon ve Fung (1993) ise kayan kur sisteminin dünya ekonomisi içinde daha serbest ticarete yol açtığını hatırlatırlar). v-reel ekonomide çalışacak nitelikli emek miktarı istihdam edilmek istenirse içeriden dışarıya beyin göçü engellenir ya da dışarıya beyin göçü özendirilir. Her iki durumda da dikkatli bir göç kontrolü izlenir. Tablo 1: Dış İlişkilerde Kontrol Araçlarını Kullanma Matrisi Araçlar Devlet Özel Özel Döviz Göç Amaçlar ithalatı ithalatın ihracatın kontrolü kontrolü kontrolü kontrolü Tam istihdam - (*) - - Fiyat istikrarı Ödemeler dengesi ıslahı - Üretim artışı (**) Arzın güvencesi - - Koruma ve öncelikler - (*) Dışa bağımlı ekonomilerde azaltma ; (**) dışa bağımlılığı azaltmak için artırma. Kaynak: Savaş, Krize Karşı Korumacılık Çözümü Dış ticarette korumacılığı gerektiren birincil ve güncel neden, iktisadi-finansal krizdir. Korumacılığın 2008 küresel finans krizinden sonra gündeme gelmesi bir Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

89 2008 Küresel Finans Krizi Sonrasında Dış Ticarette Korumacılık: Paradigma Kayması (mı?) rastlantı mıdır? Yanıt hayır ise o halde küresel finans krizi ile korumacılık arasında pozitif yönelimli bir ilişki var demektir. Barfield e (2009) göre, korumacılığın dünya ticareti üzerindeki etkisi -hem tarifeler ve Dünya Ticaret Örgütünün (WTO) yasal ticaret çareleri (antidamping ve koruyucu önlemler) gibi doğrudan (outright) ve hem de desteklemeler ve hükümet tedarik engelleri gibi yoğun-kasvetli (murky) olması- krizin gelecekteki rotasına büyük ölçüde bağımlı olacağını göstermektedir. Burada Krueger in (2009) ve daha pek çok iktisatçının özel olarak kullandığı ve değişik şekilleri bulunan yoğunkasvetli korumacılık (murky protectionism) kavramı, ticaret iktisatçıları Baldwin ve Evenett in pratik tanımı esas alındığında yabancı mal, şirket, işçi ve yatırımcılara karşı ayrımcılık için kullanılan yasal ihtiyati suiistimaller ; örneğin, sağlık ve güvenlik düzenlemelerinin manipülasyonu, lisans sınırlamaları, yeşil politikalar, ayrımcı standartlar vs. bütünü demektir. Korumacılığın bir nedeni de deregülasyonların yanlış ve istenmeyen sonuçlarıdır. Deregülasyon, Shah ın (2010) belirttiği gibi bir devleti geçerli kurallardan alıp serbest iktisadi faaliyetlere ve özelleştirme gibi stratejilere sürükler ve o yüzden serbest piyasa yapısını bozan ve tek taraflı ticari anlaşmaları gerektiren korumacılığa karşıdır. Korumacılığın gerekçeleri arasında tarihsel özelliği de bulunmaktadır. Zira korumacılık, tarihte birçok kere uygulanmış ve değişik çapta sonuçlar elde edilmiştir. Korumacılığın çekici tarihi, 1929 da patlak veren Büyük Depresyona dayanmaktadır. Irwin in (2009) ortaya koyduğu tarihsel perspektife göre, 1930 lar korumacılığın salgına dönüştüğü ve liberalizmin kesintiye uğradığı bir dönemdir ve o dönemde kriz serbest ticaret koşullarından doğmuştu, her ülke krizin liberal nedenlerinden kendini korumaya çalışıyordu. Küresel ekonomiyi yeniden düzenlemek için bir ticari politika paketine ihtiyaç vardır. Kowalski ve Lesher (2010), böyle bir paket için küresel dengesizliklerin var olması gerçeği ve bu dengesizliklerin azaltılması ilkesi ile hareket etmektedirler. Küresel kriz makro ekonomilerde dengesizliklere yol açınca bir önlemler dizisi bağlamında işe, dış ticarette korumacılıkla başlandı. Korumacılık, burada bir sonuç tur, kimine göre ise serbest ticaretin aksine bir yanıt tır. Öte yandan Crean (2009), korumacılığın uzun dönemde hiçbir şeyi korumadığını ve rekabeti, büyümeyi, istihdamı, reel geliri kemirdiğini, krize karşı da bir yanıt değil sadece konulmuş bir yanlış ad olduğunu iddia etmektedir. Belki o yüzden G20 liderleri WTO-Doha Turuna yenilenmiş korumacılık riskine karşı en iyi sigorta olmak gözüyle bakmışlardır. Bir uluslararası kurumun (IFPR) tahminlerine göre, korumacılık içerikli küresel çarelerin dünya ticaretine maliyeti 700 milyar doları aşmıştır. Bu dramatik tablodan etkilenmemeleri olanaksız olduğu varsayılan G20 liderleri için -literatüre geçtiği gibi- komşunun canı çıksın (beggar thy neighbour) bencilliğinden komşumuzu besleyelim (nurture-thy-neighbour) anlayışına dönmeleri konusunda yeni bir anlayış söz konusu olabilir. Bu çerçevede Aggarwal ve Evenett (2009), sanayileşmiş ülkelerde geleneksel olarak ticarete dayalı kayırmacılık ın eski imalat sektörlerine (demir, çelik vb), tekstil-giyim ve tarım-gıda sektörlerine odaklandığını ve bu gerçeği şimdiki krizalanı korumacılığın değiştirip değiştirmeyeceği üzerinde düşünmemiz gerektiğini ileri sürmüşlerdir. 84 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

90 İ. KALAYCI Korumacılık kapsamındaki tarifelerde mevcut durum u (status quo) gösteren oranlar, ihracatçı ülkelerin gelir grubuna göre %4,0 ile %4,6 arasında birbirine yakın iken 2008 de kriz nedeniyle ortaya çıkan korumacı politikalardan dolayı sınır oranlarını aşarak yüksek gelirli ülkeler için %9, orta gelirli ülkeler için %8,9 ve düşük gelirli ülkeler için ise %11,7 ye çıkmıştır. Bu oranları veren Baldwin e (2008) göre WTO, ülkeleri korumacılıktan (protection) korumak (prevent) konusunda etkisiz olup sadece GATT kurallarıyla disiplin sağlamaktadır Sektörler İçin Korumacılık Iacovone ve Zavacka (2009), krizinin sektörler üzerindeki görece etkilerini tahlil ederken ilk olarak finansal krizin ticaretin çöküşünden önce gerçekleştiğini ve değişik ülkelerde sistemik bir kriz aldığını ve finansal kurumlara olan güveni zedelediğini ve kredi çöküşünü alevlendirdiğini; ikinci olarak işletmeler arası finansal kanalın bir kriz sırasında ihracatçılar için tümüyle kapanmadığını, ithalatçıların da kendiliğinden etkilenmediğini, son olarak şimdi ki krizde karakteristik bir anahtarın, özellikle ABD de talepte sert düşüş olduğunu belirtmektedir. Her ülkede stratejik sektörler vardır ve onların dış tehlikelere karşı korunması ya da koruma-şemsiyesi altına alınması yaşamsal bir önem arzetmektedir. Aşağıda bunların bazıları üzerinde durulmuştur Tarım ve Gıda Sektörü Korumacılığın günümüzde pek çok yerde yaşanan gıda krizi ile de yakın ilişkisi bulunmaktadır. Irvine (2008), yaşamsal olduğu halde gözardı edilen bu soruna işaret eden yazısında, tersten bakarak gıda krizinden korumacılığı sorumlu tutmaktadır. Josling ve Tangermann (2009a; 2009b), hükümetlerin son on yıllarda tarım sektörünü desteklemelerinin iktisadi peyzaj açısından dikkate değer bir gelişme olduğunu; Türkiye ve Rusya gibi tarımına düşkün bazı ülkelerin yüksek oranlı tarife uygulamalarının yanında bazı ülkelerin de tarımda sağlık ve güvenlik - antidamping hariç- politikasına yöneldiklerini; sonuç itibarıyla, özellikle son krizle birlike tarım ve gıdaya yönelik hükümet müdahalelerinin hepsinin genellikle dört grupta (i-yerli tarım ve gıda üreticilerinin lehine sınırlandırmalar, ii-üreticilerin lehine yarı otomatik karşı ticaret önlemleri, iii-yerli tüketicilerinin lehine yeni sınırlandırmalar, iv-tarım ve gıda üretimini hedefleyen finansal uyarıcı programlar) toplandığını belirtmektedirler. Schutter (2009) ise tarımda ticari engellerin kaldırılmasının, uluslararası arz zincirinin kırılmaması açısından önemli olduğunu vurgulamaktadır Demir-Çelik Sektörü İmalat ve inşaat-konut sektörünün can damarı olan demir ve çelik sektörlerinin temel özelliği ekonomide geri-beslenen sanayi-hizmet karışımı sektörler olmalarıdır. Uluslararası Amerikan Çelik Enstitüsü Başkanı Phelps (2010), 50 milyar dolarlık bir sanayi kolu olarak ABD de 1000 den fazla şirket ve 150 binden fazla işçinin çalıştığını hatırlatarak burada 2009 da çelik talebinin 2008 e göre %40 oranında düştüğünü, çelik sanayinde işsizliğin %10 arttığını belirtmiştir. Çelik sanayinin korunması için birçok gerekçe vardır. Örneğin, stratejik bir sektör oluşu, karşılaştırmalı üstünlüklere dayalı özelleştirmenin faydaları, yerli üreticileri memnun etmek vb. Bu arada %20 lerden %30 lara çıkarılan tarifeler yüzünden ABD de çelik fiyatlarının %20 oranında arttığı dikkate alınmalıdır. Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

91 2008 Küresel Finans Krizi Sonrasında Dış Ticarette Korumacılık: Paradigma Kayması (mı?) Tekstil ve Giyim Sektörü 2008 krizinde de bir kez daha görüldüğü gibi korumacı paket politikaların (tarifeler ile ithalat kotası ve ihracat özendirmeleri gibi tarife dışı engeller) en gözde sektörlerinden biri tekstil ve giyim sektörüdür. Dünya bankası verilerine göre sadece bir yıl içinde bu sektör için yüzlerce önlem devreye sokulmuştur (Ayrıca bkz. Frederick ve Gereffi, 2009) Otomotiv Sektörü Dünya ölçeğinde fabrika üretim kapasitesi yıllık 92 milyon araç (araba) iken 2008 de talep 60 milyona düştü. İngiltere Başbakanı G.Brown, ABD Başkanı B.Obama ile G20 Zirvesinde üç büyük otomotiv devini (Chrysler, Ford ve General Motors) kurtarma planını gündeme getirdi. Araba-otomotiv sanayinin korunması ABD de ulusalcı ve militarist bir vurgudur (Öyle ki Porter in (2009) vurguladığı gibi eski Başkan G.W. Bush döneminde bu üç çok uluslu şirkete tüm neoliberal dogmaları ihlal etmek pahasına 17,5 milyar dolarlık kaynak aktarma kararı alınmıştı) Enerji Sektörü Dünya enerji arzının belirli coğrafyalarda toplandığı dikkate alındığında ulusal bağımsızlık efsanelerinin pek işe yaramadığı sonucuna varılabilir. Özellikle ABD bile bir istisna değildir. Bu son kriz de bazı ülkelerin mülkiyetine sahip oldukları enerji arz ve dağıtımına korumacı hassasiyeti ile yaklaşmalarına fırsat vermiştir. Ayrıca petrol ve su eksenli enerji savaşları senaryolarının gölgesinde uluslararası ticari rekabette yenilenebilir enerji ve iklim rejiminin anahtar rolüne işaret edilmektedir. Steenblik (2009), doğal mal ve hizmetlerin ticari akışı bakımından gelişmiş ülkelerin çıkarları, yüksek çevreci duyarlılığı ve yeşil korumacılık tan söz etmektedir Denizcilik Sektörü Türkiye, dış ticaretinin önemli bir bölümünü deniz yolları ile yaptığından dolayı küresel krizin bir nabzını da bu taşımacılık sisteminde izleme şansını elde etmiştir. TC Başbakanlık Denizcilik Müsteşarlığının (2010) verilerine göre ithalatın para ($) olarak 2008 yılında %50 si, 2009 yılında %46 sı; miktar (ton) olarak 2008 yılında %93 ü, 2009 yılında %94 ü; değer olarak ($) 2008 yılında %62 si, 2009 yılında %59 u denizyoluyla yapılmış olması nedeniyle ticari olaylarda yaşanan her türlü değişim, deniz yolu taşımalarına yansımıştır. Türkiye de krizin kabotajda taşınan yük miktarının aksine yolcu miktarlarına ciddi bir etkisi olmamıştır. Özellikle deniz yolu ile gerçekleştirilen uluslararası taşımalar sınırları ortadan kaldırdığı için küresel bazda yaşanan rekabetin ve krizin etkilerinden doğrudan etkilenmektedir. Deniz yoluyla taşınan ithalat ve ihracat yüklerinin parasal değerlerine göre krizin deniz ticaretine olan etkisi; ithalat ve ihracatta 2008 yılına kadar devam eden büyümenin, krizin etkisiyle 2009 yılında daralma olarak kendini gösterdiği görülmektedir Bilgi ve İletişim Teknolojileri Sektörü Yenilik ekonomisi denilince günümüzde daha çok bilgi ve iletişim teknolojileri (BİT) sektörü akla gelir. BİT sektörü, küresel kapitalizmin ve/ya kapitalist küreselleşmenin can damarı olup Uzak Doğu (Japonya ve çevresi, Asya kaplanları) ülkeleri başta olmak üzere pek çok ekonomide büyüme, istihdam ve patent üretiminin motoru haline gelmiştir. Bu sektör, özelliği gereği dış ticaret yoluyla yüksek katma değer yarattığından korumacı politikalarla pek uzlaşma içinde değildir. Ayrıca krizin etkilerini azaltan ya da yok eden bir sektör niteliğindedir. 86 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

92 İ. KALAYCI Çünkü telefon ve bilgisayar neredeyse zorunlu tüketim malları kategorisinde olup harcamalarla orantılı olarak mal ve hizmet piyasalarını canlı tutabilmektedir Hizmetler Sektörü Borchert ve Mattoo (2009a ve 2009b), korumacılığın ince tehlikesini hizmet sektöründe görmektedir. Hizmet ticaretindeki göreli canlılık kesinlikle varmış gibi kabul edilemez. Korumacılığın Demokles kılıcı sallanıp durmaktadır. Ancak korumacılık, görünmezlik ve elektronik olarak iletilme özelliğinden dolayı sanki hizmetler için daha incelikli, hoş ve zekice bir çözüm olarak gözükmektedir. Gelişen ülkelerin hizmet ihracatçılarına göre, kendi bazı (örneğin finansal) hizmetlerine yönelik talepte dondurucu etkiler doğmaktadır. ABD hizmet ithalatındaki son eğilimler, ters politik etkilerin bir işareti değildir in ortasından beri mal ithalatı düşerken özel hizmet ithalatı daha az etkilenmiştir Ülkelere-Bölgelere Göre Korumacılık Küresel korumacılık çok çeşitlidir ve krizle birlikte artmıştır. Nguyen (2009) ve Gamberoni-Newfarmer (2009) şu örnekleri vermektedir: Ülkeler bazında; ABD nin 2009 yılı ekonomiyi canlandırma yasa taslağı içindeki tedarik bariyerleri, Çin in ihracat sınırlamaları, Rusya nın oto tarifeleri, kimyasallarla ilgili Avrupa standartları/teknik bariyerleri, Latin Amerikan ithalat tarifeleri, genel destek, antidamping (2008 de %27+) ve sınır önlemleri. G20 grubunun Kasım 2008 de koyduğu 47 önleme ek olarak Dünya Bankası (WB) ve Dünya Ticaret Örgütü (WTO) tarafından 2008 den beri (bir yıllık sürede) yaklaşık 80 önlem devreye sokulmuştur. WB 2009 yılı itibarıyla küresel üretimde %3-%4, WTO da küresel ticarette %9 oranında bir düşüş tahmin emiştir Gelişmiş Sanayi Ülkelerinde Korumacılık Burada gelişmiş sanayi ülkeleri arasında sadece ABD, Japonya, Almanya, Fransa ve ayrıca Avrupa Birliğinde izlenen korumacı eğilim ve politikalara değinilmiştir ABD Amerikan Kongresi zaman zaman serbest ticaret, hakça ticaret, stratejik ticaret ve korumacılıkla ilgili kararlar alır yıllarındaki kararlar, Yeni Dünya Düzeni ilanı öncesine denk gelmesi nedeniyle önem arzetmektedir. Williams ve Denning (2010), ABD de iktisadi ya da yasal olarak kamu ve özel korumacılık arasında bir farkın olmadığını belirtmektedirler. Chang (2008), bazı iktisatçıların Başkan Obama nın, Büyük Çöküş ten (1929) kalma kötü şöhretli koruma politikaları olarak -iki iktisatçının adıyla bilinen- Smoot-Hawley Tarifeleri ni (1931 de ABD ortalama sanayi tarifeleri %48 gibi tarihi rekor oranda idi) tekrar uygulayacağını ve dünya ticaret sistemini bozabileceğini merak ettiklerini ve sonunda bu iktisatçıların ABD nin her ne kadar 1830 ve 1940 da süper Avrupa ile rekabet edebilmek için yüksek tarifeleri (%35- %55) devreye soktuğu ve bu yüzden korumacılığın gerçek anavatanı olduğu düşünülse de serbest ticaret için tarihsel taahhüdünü yerine getirmesini önerdiklerini vurgulamaktadır. ABD nin geçmişten gelen bir korumacılık deneyimi vardır. Nollen ve Quinn (1994), ABD nin stratejik sektörleri üzerine nasıl titrediğine dair verdikleri örneklere göre, ABD 1980 lerde Japon markalı arabalara ve yabancı tekstil ürünlerine ithalat kotası getirmiş ve Kongre savunma anlaşmalarına Amerikan malı satın al (Buy American!) koşulunu koymuştu. Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

93 2008 Küresel Finans Krizi Sonrasında Dış Ticarette Korumacılık: Paradigma Kayması (mı?) Fletcher (2010a), ABD nin bir korumacı ulus olarak kurulduğunu, korumacılığın ilk Amerikalı kuramcısı (ayrıca ilk Amerikan Hazine Başkanı ve ilk teknokratı) A.Hamilton (1700 lü yıllar) olduğunu anımsatarak şu anda uygulanan gümrük, ihracat destekleri, mal ticareti kolaylıkları, sigorta ücreti gibi korumacı önlemlerin günümüzde de uygulandığını hatırlatmaktadır. Reich (2010), Amerikan korumacılık tarihine ışık tutacak şu bilgiyi vermektedir: 1929 krizinden dolayı kaybedilen uluslararası rekabet üstünlüğünü tekrar kazanmak için ABD, meşhur Smoot-Hawley tarifelerini (20 binden fazla ithalat ürünlerini kapsayan bir gümrük tarifesi yasası) uygulamaya koymuştu. Smoot ve Hawley ikilisi kendi adıyla tarihe geçen bu tarifelerle Amerikan iş ve gelirlerinin korunacağını ve sonuçta ekonominin tazeleneceğini söylemişlerdi. Ancak kriz her ülke için geçerliydi, o yüzden Amerikan tarife yasası diğer ülkeler tarafından misilleme ile karşılanacak ve küresel ticaret dibe vuracaktı. Fakat Amerikalılar ve diğer dünya ulusları daha da yoksullaşacaktı. Clancy (2008), WTO Direktörü P.Lamy ye atfen düşük yoğunluklu korumacılık şekilleri uygulandığı ve WTO üyeleri uyarıldığı halde ABD nin son krizden çıkış için 2009 da açtığı yoğun korumacı finansal (800 milyar dolarlık) paketine ve Amerikan malı satın al kampanyasına bakılırsa Smoot-Hawley Tarifelerine geri dönüşün olduğunu hatırlatmaktadır (İsviçre Uluslararası İktisat Enstitüsü Direktörü S.Evenett, yoğun korumacılık (murky protectionism) deyiminin mucididir ve bu deyim, hükümet öncelikleri arasında gizlenmiş ve dışarıda mükemmel mantıklı amaçlar olarak gözüken ayrımcı ticaret önlemleri demektir. Bunun bir örneği adı geçen Amerikan ekonomisini canlandırma paketidir. Unutmamalı ki ABD hükümetleri, dış ticarette korumacılığı salt ekonomi açısından değil belki de daha da fazlasıyla ulusal güvenliği açısından önemsemektedirler). Bu tarifeler şimdi de başta İngiltere, Almanya ve Fransa olmak üzere Avrupalıları derinden endişelendirmeye başlamıştır. Ferrantino ve Larsen (2009), bu endişeyi doğrularcasına, Amerikan ın ithalat talebini de kapsayan koruma paketinin -Amerikan iş güveni içinde önemli bir ilerleme olmadan- diğer ekonomilerin gelişmesini destekleyebileceği konusunun pek açık olmadığını belirtmişlerdir. Amerikan merkezli finans krizi gibi ABD nin liderliğini yaptığı korumacılık da ABD ile küresel ekonomiler arasındaki çıkarları derinleştirmiştir. Frost a (2009) göre bu durumun kaynağı, korumacılığın bir makroekonomide (üretim maliyetlerini artırması, enflasyona katkı sağlaması, işsiz sayısını artırması vb.) yaratabileceği her türlü tahribattır. Amerikan Korumacı Topluluğu APS ye (2010) göre, 1789 da başlayan ve 1970 ve diğer yıllara dek süren Amerikan korumacılığının sağladığı bir dizi fayda söz konusudur: i-sağlam ve çözülmez bir birlik ve kopmaz bir sosyal bağ. ii-dış kaynaklara bağımlı olmaksızın tüketicilerin yaşamı için gerekli her şeyi üreten bütüncül bir piyasa ekonomisi sistemi. iii-ticari ilişkilerde mutlak üstünlüklere dayalı en yüksek iktisadi verimlilik. iv-işçisi, girişimcisi ya da sermaye yatırımcısını kapsayan bir iktisadi sistem içinde kalınarak çaba gösterilen en üst iktisadi özgürlük. Kısacası Amerikan korumacılığı ABD nin ulusal sınırları içinde liberal piyasa sistemini savunmakta ve iç serbest piyasa iktisadi sisteminde müdahaleyi engellemektedir. 88 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

94 İ. KALAYCI Japonya Amerikan krizi, dünyanın en rekabetçi ve başarılı ülkelerinden Japonya nın ihracatını da vurdu. Amerikan ithalat talebindeki düşüşten Japon ihracatı doğrudan, ABD pazarındaki nihai Çin malı ihracatı zarar gördü. Wakasugi (2009), bu durumu ticaret üçlüsü (trade triad) olarak adlandırmaktadır. Onun bu üç ülke arasında 1990 dan 2007 yılları arasında gerçekleşen ihracat yapılarına ilişkin karşılaştırmalı bulguları şöyledir: Japon ihracatçıları ABD ye ihraç edilen malların hasılat sahasını daraltmış fakat Çin e ihraç edilen mallarınkini ise gelirini artırarak genişletmiştir. Tanaka (2009), krizin ortalarında Japon ihracat hacminde %36, ithalat hacminde ise %40 oranında bir düşüş olduğunu, sonuçta toplam dış ticaretinde trilyon dolarlık okkalı bir gelir kaybı ile karşılaşıldığını belirtmektedir Almanya 19 uncu yüzyıl dünya korumacılık tarihinde Alman korumacılığı özel bir yere sahiptir. Zussman ın (2008) belirttiği gibi askeri ve politik lider Bismarck ın, İngiltere nin serbest ticaret yönlendirmesi altında iken Amerikan iktisatçı H.C.Carey in müdahaleci önerilerini kabul etmesine bağlı olarak lerdeki sanayi koruma politikaları kendi çağı ve mantığı içinde bir devrim sayılmıştır. Erixon ve Freytag (2007), Almanya ile AB arasındaki uluslararası iktisat politikalarının ılımlı bir bütünleşmeme (soft disintegration) durumu olduğunu, Avrupa da geleneksel bütünleşme modelinin deregülasyonu kolaylaştırdığını ve ulusal piyasaları dışa açık hale getirdiğini; Almanya nın zaman zaman ulusal piyasa ile küresel piyasa arasında sıkıştığını dile getirirken; Deutsche Bank (2009) ise bir raporunda, küreselleşmenin en büyük yararlanıcılarından biri olarak Almanya nın korumacılık dalgasına kapılmasının bazı risklerine dikkat çekmiştir Fransa Meunier (1999), pek çok ülkede olduğu gibi Fransa da da uzun dönemden beri serbest ticaretle korumacılık arasında belirginleşen dış ticarette çatlama olduğunu, politik olarak sağın ve solun uç (marjinal) partilerinin korumacılığı savunurken merkez partilerin ise tarım sektörü dışında serbest ticareti kabul ettiklerini belirtir. Fransa, gerçekte tarihinde, ne serbest ticarete ne de korumacılığa karşı yabancı dır. Nye (2009), merkantilist çağa gönderme yaparak Kral 14. Louis le birlikte savaşın, 17 nci yüzyıl sonlarında -bir çeyrek yüzyıl boyunca- İngiltere ile Fransa arasında tüm ticaretin sona ermesine yol açtığını ancak Fransa nın 1800 lerde İngiltere den daha düşük tarife uyguladığını dile getirmektedir. Günümüze gelince Fontagné ve Gaulier (2009), Fransız ihracatçılarının görüşlerine dayanarak ticari çöküşün ihracatçı sayısından daha çok ihracat yatırımlarını vurduğunu; mali canlandırma paketi, yoğun korumacılık, uzun dönem ticaretin gelir esnekliğinin izlenmesine dayalı ulusal iktisadi politikaların krizle mücadelede rol oynayabileceğini belirtmektedirler Avrupa Birliği Avrupa ülkelerinin dış ticaret tarihi korumacılık deneyimlerinden dolayı bir çeşitlilik, derinlik ve zenginlik arz eder. Denilebilir ki korumacı dış ticaretin anavatanlarından biri Avrupa dır (İtalyan ve İspanyol korumacılığı özelinde 19 uncu yüzyıl tarifeleri için bkz. Junguito: 2006, 2007, 2008). AB nin, birliğin dağılmaması adına, son kriz sonrasında hemen korumacı önlemlere başvurması şaşırtıcı değildir. Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

95 2008 Küresel Finans Krizi Sonrasında Dış Ticarette Korumacılık: Paradigma Kayması (mı?) Ancak Avrupa Komisyonu Başkanı J. M.Barroso, 2008 yılının son AB zirvesinin ardından küresel krize yönelik Ya birlikte yüzeceğiz ya birlikte batacağız" yorumunu yapmış ve korumacılığa karşı olduğunu şöyle ifade etmiştir (euractiv.com.tr): Oluşturduğumuz 'AB Kurtarma Planı' kısa vadede aksiyomu ve daha geniş bir çerçevede ulusal düzey ve uluslarüstü kurumsal düzeyde işbirliğini ve eşgüdümünü hedefliyor. İhtiyacımız olan şey, toplumun en savunmasız kesimini koruyacak ve kollayacak ulusal ve uluslararası desteği sağlayabilmektir. Krizden çıkışın şimdilik bir yolu özel ve devlet sektörünün ortak hale gelmesi olarak gözükse de biz desteğe 'evet' ama korumacılığa 'hayır' diyoruz. Yaşanan kriz, korumacılık politikalarının yeniden hortlamasına bir mazeret olmamalıdır. Brügge ün (2010) belirttiğine göre, AB piyasa girişi için serbest ticaret anlaşmaları (STA) ve Küresel Avrupa Stratejisi bağlamında korumacılık paketini elinden düşürmemektedir. Bu bağlamda AB, STA lardan ilkini, Asya kaplanlarından G.Kore ile yaptı. Öte yandan AB, Davis e göre (2010), kuralları esnek olan, krizle mücadele ve serbest ticaret için önem taşıyan antidamping soruşturmalarından da ödün vermemektedir. Söz konusu sanayi politikası olunca Cohen in (2010) vurguladığı gibi Avrupa nın pek çok ülkesinde iktisadi milliyetçilik üstü kapalı da olsa oluşuvermektedir. Dolayısıyla, Erixon ve Sally nin (2009) doğruladıkları üzere Avrupa nın ticari gündeminde çoklu değil tercihli ve tek taraflı ticaret bulunmakta olup Avrupa Serbest Ticaret Bölgesi (EFTA), bunun için iyi bir altyapı sunmaktadır Gelişen Piyasalarda Korumacılık: BRIC, BRIIC ya da BRICS - T 2000 li yılların başından itibaren en hızlı büyüyen ekonomiler olarak BRIC (Brazil, Russia, India, China) akla gelmektedir ve dünyanın en hızlı gelişen piyasalarının kare ası olarak adlandırılmaktadır. Bazı dünya iktisatçıları, bu dörtlüye benzer özelliklerinden dolayı Endonezya yı (Indonesia) ekleyerek BRIIC kısaltmasını kullanmaktadırlar. Türkiye nin bu kulübe dahil edilmemesi tartışma konusudur. Türkiye; imalat, elektrik, madencilik vb. alt sektörlerden oluşan (takvim etkisinden arındırılmış) sanayi endeksinde TÜİK verilerine göre, Aralık 2010 da (geçen yılın aynı dönemine göre) %17,4 ve yıllık bazda 13,1 artarak yeni rekorlar kırdı. Bu, 2009 u daralma ile geçiren Türkiye nin GSYH bazında 2010 u %8,5 gibi yüksek bir büyüme ile geçirmesine altyapı hazırlamış ve daha da önemlisi BRIIC kulübüne girmeyi -bir başka deyişle orada oyuncu olmayı- hak ettiğini düşündürmüştür (G20 Maliye Bakanları ve Merkez Bankası Guvernörleri Forumunda (Paris, 18/2/2011). Çin in önerisiyle, BRIC in bundan sonraki adının BRICS olduğu ilan edildi. Yeni katılan ülke olan G.Afrika Cumhuriyeti (S), Çin in bir süredir yoğun yatırım yaptığı ülkeydi. Her ne kadar uluslararası yatırımcılar nezdinde Türkiye nin bu kulübe girmeyi daha fazla hakettiği hatta Dünya Ekonomi Forumu Başkanı tarafından BRIC-T dönemine geçilmesi gerektiği belirtilmişse de bu beşlide yer almaması tartışma konusu olmaya başlamıştır. Şenerdem (2010) bu durumu, T-BRIC e niyet BRICS e kısmet olarak tanımlamıştır). Dünya ekonomisini kolayca yeniden dengeye getirmekte kredi krizi nin olumlu rol oynamayacağını tartışma konusu yapan O Neill (2010), biraz da bu BRIC in yapısal özelliğini dikkate alarak küresel kredi krizinin ülkelerin büyüme dengesizlikleriyle ilişkili olduğunu vurgulamaktadır. Sally (2009b), kendi 90 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

96 İ. KALAYCI bölgelerinde en yüksek gelişme gösteren BRIICS ülkelerinin öncelikleri arasında krize karşı emekleyen-yavaşça gelişen korumacılık (creeping protectionism), ülke içi iş dünyası reformlarını tamamladıktan sonra yabancı sermaye girişi serbestliği, küresel yönetişim, Doha Zirvesi sonrasında WTO ile güçlü ilişkiler, bölgede serbest ticaret anlaşmaları ve ticaret politikası şeffaflığının bulunduğunu belirtmektedir. Freytag ve Voll (2009) ise bugünü düşünerek BRIICS ülkeleri arasında ılımlı değil kavgacı korumacılığın (combat protectionism) öne çıkacağını iddia etmişlerdir Meksika Bazı yönleriyle Latin Amerika ya benzese de farklılıkları daha fazla olan Meksika, ABD nin bölgesel etki alanı yani Kuzey Amerika Serbest Ticaret Bölgesi (NAFTA) içinde ciddi bir iktisadi dönüşüm yaşamış, ancak son Amerikan krizinden doğal olarak NAFTA kanalından ilk etkilenen ülkelerin başında gelmiştir. Doğal olarak yarı sanayileşmiş diğer L.Amerikan ekonomileri gibi krizin hedef aldığı gelirlerindeki erimeyi durdurmak için Meksika da Moreno nun (2009) deyimiyle korumacı refleksi göstermiştir Latin Amerika+Karayipler (LAC) LAC, kriz öncesinde pistte burnunu kaldırmaya başlamış bir uçak gibiydi ve kriz, bu uçağın da yeterince havalanıp kalkınma yoluna devam etmesini biraz geciktirdi. Uzun süre ithal ikameci sanayileşme stratejisini izleyen bu bölge, gelişmiş Kuzey e meydan okuyan cesur Güney izlenimini vermekteydi (550 milyon nüfusu ve dünya GSYH nin %5 i ile dünya ihracatının %5,6 sını (dış ticaret hacmi 1,3 trilyon dolar civarında) üretmekle yeryüzündeki dördüncü büyük iktisadi bölge olan LAC, genelde orta düzeyde gelirli ülkelerden oluşmaktadır. Kriz öncesi olumlu koşullar sayesinde LAC bölgesinde ilk kez büyüme ile cari işlemler fazlası aynı zamanda gerçekleşmiştir). LAC içinde en büyük ekonomi olan Brezilya Federal Cumhuriyeti nin (eski) Başkanı Lula da Silva (2009), yazdığı bir makalede G20 grubunun iktisadi kriz sonrası rolünü değerlendirmiştir. Ayrıca Silva nın başını çektiği sosyalist hükümetler, Güney-Güney ticari ilişkilerine ağırlık vermişlerdir ve Haddad ve Goekman ın (2010) vurguladıkları gibi BRIC grubunun düşük ve orta gelir grubu ülkelerinin (LMIC) ithalat payı ( arasında) iki kat artışla %6 dan %12 ye çıkarken LMIC in BRIC e ihracatı ise ( arasında) %7 den %12 ye yükselmiştir. Doğal olarak bu gelişme ile yüksek gelirli ülkelerin (HIC) LMIC in dış ticaretindeki payı düşmüştür. Almedia (2007) ve Goldfajn ın (2010) dikkat çektikleri gibi Brezilya BRIC in en büyük oyuncalarından biri iken BRIC de küresel ekonomiyi yeniden düzenleme iddiasını taşımaktadır (Bu iddiaya Hindistan penceresinden bir değerlendirme için bkz. Bery, 2010) Rusya Rusya, kriz sonrasında küresel korumacılık dalgasına ikinci el arabada gümrük vergilerini artırarak katıldı ya da kapıldı. Ayrıca devlet destekleri içeren yerli araba üreticilerini destekleyen önlemler aldı. Kriz ve sonrası bazı ülkelerin çevre-komşu olan güçlü ülkelerin güdümüne girmesine de vesile olmuştur. Örneğin, Erixon un (2010) belirttiğine göre, Ukrayna nın Rusyalaştığı iddia edilmiştir Hindistan 1991 ödemeler dengesi ve 1997 Asya krizinden dolayı kriz deneyimi olan bir ülke ve BRIICS içinde önemli bir oyuncu, çünkü geniş bir küresel pazardır. Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

97 2008 Küresel Finans Krizi Sonrasında Dış Ticarette Korumacılık: Paradigma Kayması (mı?) Kumar ve Alex in (2009) belirttikleri gibi Hint ihracat ve ithalatı 2008 den itibaren büzülmeye başladı ve %25 kadar düştü. Son krizin etkilerini hafifletmek için Hindistan da korumacılar kervanına katılarak 2008 de bazı çelik ürünlerinde tarifeleri yükseltti, Çin den oyuncak ithalatını yasakladı. Bery (2010), 21 inci yüzyıl başında yüksek büyüme gösteren Hindistan ın Asya kardeşliği nin onursal üyesi olduğunu; G20 Seoul (Kasım 2010) zirvesinde Hindistan Başbakanı Singh in (2010) de korumacı duygu ve düşünceler e karşı muhalefet ederek açık, istikrarlı ve uluslararası iktisadi kalkınma temelli bir politika izlediklerini vurgulamaktadırlar Çin Uluslararası iktisatçılar ve politika yapımcıları, bir süredir ağız birliği etmişçesine, Çin i ve yakın çevresindeki gelişen Asya ekonomilerini kastederek güneşin Doğu da doğduğunu ilan etmiş durumdadır. Bunun haklı ve nesnel nedenleri olabilir. Çin in son on yıldan beri %10 civarında gerçekleşen büyüleyici büyüme oranları ve D. Asya ekonomileri ile birlikte bilişim teknolojileri ihracatında dünya sahasındaki markajı ve kritik oyunları bu saptamayı geçerli kılmaktadır. Uluslararası iktisat bültenleri de Asya nın yalnız başına gidebildiği ni haber yapmaktadırlar. Çin ekonomisi öyle bir hale geldi ki küresel krizin de teyit ettiği gibi salt Çinlilere bırakılamayacak kadar bir önem kazanmıştır. Çin, 2010 da ABD ye karşı 230 milyar $ civarında ticaret fazlası elde etmiş ve böylece ABD yi hiç arzulamadığı korumacılık politikasına sarılmasına neden olmuştur. Amerikan Kongresi Çin in, ulusal para birimi yuan ın (ya da halkın parası olarak da bilinen renminbi nin) dolar karşısındaki görece değerini düşük düzeyde tutarak bu sonucu elde ettiğine yani döviz hilebazı (manipulator) olduğuna inanmaktadır. Bu da ABD ye, WTO kuralları altında yasal olarak ceza tarifeleri koymasına izin vermektedir. Abbett, karşıt kutuplar gibi hareket eden ABD ve Çin i Yin ve Yang a benzetmektedir (Çin felsefesine göre, evrendeki diyalektik kutuplaşmayı Yin (dişil) ve Yang (eril) temsil etmektedir. Her şey hiçlikle başlar ve önce birlik doğar; birlik ise ikilemi, ikilem de her şeyi doğurur. Bu felsefe dünya iktisadi konjonktürüne uyarlanacak olursa ying ve yang; durgun ve devingen, büzülme ve genleşme, deflasyon ve enflasyon vs. demektir). Bu arada Çin üzerine yazılan ve en çok ses getiren yazıların Çinli olmayan akademisyenlere ait olması da dünyanın Çin e olan bu büyük ilginin bir yansıması olabilir. Öyle ki Nobel ödüllü Amerikalı iktisatçı Krugman (2009b) haklı olarak kriz sonrası Çin merkantilizminin küresel etkilerini dikkate alarak 2010 yılının Çin Yılı olarak ilan edileceğini beklemiştir. Rodrik (2010) ve Xiaomin (2010), Çin in, dünya ihracatının %9,6 sını gerçekleştirmesi ve büyük yatırımların yanısıra 2 trilyon doları aşan döviz rezervlerine sahip olması nedeniyle küresel ekonomiyi etkilediği halde Türkiye den ya da Kolombiya dan daha düşük ortalama geliri ile halen yoksul bir ülke sayıldığını ayrıca 2009 da 12,7 trilyon dolarlık mal ve hizmet değerini etkileyen 116 tane ticari tartışmanın malzemesi olduğunu vurgulamaktadır. Morrison un (2009) belirttiğine göre Çin hükümeti krize karşı iç ekonomiyi canlandırmak için 600 milyar dolarlık bir destek paketi ilan etmiş ve paketin işe yaraması halinde Çin in ithalat talebi artmış ve dolayısıyla ABD ekonomisinin istikrarına da katkı sağlanmış olacaktır. Çin, özellikle son on yıldan beri küresel ekonomiyi derinden etkilemektedir ve bunu tüm dünyayı büyüleyen yüksek büyüme hızına borçludur. Çin in GSYH içinde mal ve hizmet ihracatı payındaki büyüme bile bu etkilemenin düzeyi için iyi 92 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

98 İ. KALAYCI bir kanıt sayılabilir. Bu pay, 1985 te %10 bile değilken (2000 de %25 i zorlayarak) küresel krizin etkisini gösterdiği 2008 de %40 a dayanmıştır. Çin dış ticaret sektörü 80 milyon civarında işgücünü istihdam eder hale gelmiştir. Bu istihdamın 1/3 ü ise doğal olarak yabancı yatırımcıların girişimlerine aittir. İhracat malı özellikle ABD de maliyetinin altında satılmakta ve rekabet gücünü yükseltmektedir. Bunun dış ticaret terminolojisindeki karşılığı damping tir. ABD hükümeti ve özel sektörü bunu rekabetin kötü amaçla kullanılması şeklinde algılamaktadır. Çin, ASEAN ve WTO örgütlerine katıldığından beri çoklu ticari sistemin büyük bir oyuncusu olmaya başlamış, oyun gücü ile doğru orantılı olarak krize karşı etkin korumacılık önlemlerini geliştirmiştir. Paladini (2010), yeniden canlanan küresel korumacılığın Çin ekonomisi üzerindeki etkilerini tartıştığı yazısında, Çin in Ekim 2008-Şubat 2009 arasında altmış altı çeşit ticareti sınırlandırmak üzere toplam yetmiş sekiz tane işleme başladığını, bunlardan 1/3 ünün artırılan tarifelerle ilgili olduğunu, sadece 2008 yılında iti yüzü aşkın antidamping işlemi yaptığını belirtmektedir. Xiaomin a (2010) göre, Çin e karşı antidamping ve destekleme karşıtı vakalar, dünya toplamının sırayla %40 ve %75 oranlarına yükselmiştir ve Çin hükümetinin sabit kur politikaları yeniden yapılanma ihtiyacı duyduğuna yer vermektedir. Damping ile dış ticarette korumacılıkla elde edilemeyen bazı kazanımların elde edilebildiği bir gerçektir. Çin hükümeti 2000 li yıllarda damping yaparak haksız uluslararası kazanç elde ettiği için WTO nezdinde çok sayıda tahkim davalarının konusu oldu. Amerikan İstatistik Bürosu, ABD-Çin İş Konseyi ile Garrett in (2010) verilerine göre; ABD nin Çin e karşı verdiği dış açık 2008 de 268 milyar $, 2009 da 227 milyar $ iken bu açıkların ABD nin toplam dünya açığına oranı, aynı yıllarda sırayla %33 ve %45 olarak gerçekleşmiştir ki, bu gelişmede dampingin rolü yadsınamaz. Çinlilerin önemli bir paydaşı haline geldikleri dünya ekonomisi konjonktürü hakkında yazdıkları da önemlidir. Örneğin Hongyu (2010), finansal kriz arka planında yeni korumacılığın Çin ekonomisi üzerindeki etkilerini tartışırken bu kriz gibi korumacılığın da zincirleme bir tepki oluşturduğunu ve ülkeden ülkeye yayıldığını, sonuçta 2009 da gelişmiş ülkelerde toplam ihracatta %10 luk bir daralma yaratarak küresel ekonomiyi bir kış dönemi ne soktuğunu vurgulamaktadır. Çin yönetimi, korumacılığın kriz için çare olmadığını; Amerikan malını satın al şeklindeki yasaların ya da kampanyaların dünya liderleri ve iktisatçıları için ticari korumacılığa karşı alarm zillerinin çaldığı anlamına geldiğini ileri sürmüştür. Ancak Xinhua (2009), Çin Ticaret Bakanlığının Çin malı satın alın planına başvurmayacağını ve yerli ve yabancı ürünlere karşı eşit mesafede durulacağı yönünde açıklama yaptığını yine de Çin in olası korumacılığa karşı tetikte olduğunun dünya kamuoyu tarafından tahmin edildiğini bildirmektedir Afrika 2008 krizi bir deprem gibi -krizin çıkışında hiçbir payı olmadığı halde- Afrika coğrafyasını da vurmuştur. Üstelik kriz sürecinde Afrika ülkelerinin ticari ortaklarının ticaret politikalarını serbestleştirme önlemleri oldukça alt düzeyde kalmıştır. Ogunleye nin (2010) belirttiğine göre, G.Afrika Cumhuriyeti bu coğrafyada gelişen piyasalar içinde yer alan tek ekonomi olarak, sekseni ayrımcı ve otuz dokuzu potansiyel olmak üzere yüz ondokuz ayrımcı önlem ile karşılaşmıştır. Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

99 2008 Küresel Finans Krizi Sonrasında Dış Ticarette Korumacılık: Paradigma Kayması (mı?) Uluslararası Örgütlerin Tutumu Kriz ve krizden çıkış konusunda sürekli toplantı yapıp kararlar alan G8 gibi gelişmiş ülke klüplerinden IMF ye, WTO ve UNCTAD a kadar birçok uluslararası ya da uluslarüstü örgüt, korumacılıkla ilgili çeşitli çekinceler ortaya koymuştur G8, G20 ve WS20 Dünya dış ticaretinde en büyük paya sahip olan ülkeler -ki bunlar aynı zamanda dünyanın en gelişmiş (G) ekonomileri olarak da kabul edilirler- kendi aralarında kurdukları (G8 ve G20 gibi) kulüpler, aldıkları kararlarla kimileyin hükümetler ve toplumlar üzerinde etkili olabilmektedirler. Bu kulüplerden G8 (ABD, Almanya, Birleşik Krallık, Fransa, İtalya, Japonya, Kanada ve Rusya), 1975 te (Fransa tarafından), G20 ise 1999 da (Asya finans krizinin ardından) kuruldu. G20, G8+AB, Arjantin, Avustralya, Brezilya, Çin, Endonezya, G.Afrika, G.Kore, Hindistan, Meksika, S.Arabistan ve Türkiye den oluşmaktadır (2011 yılı için G20 ye başkanlık yapan ülke Fransa dır). G20 özünde korumacılığa karşıdır ancak kriz çözümünde pragmatik davranarak korumacılığı B planı olarak görme eğilimine girmiştir. Küresel iktisadi ve finansal sistem açısından büyük önem taşıyan G20, dünya ekonomisinin yaklaşık %90 ını, dünya ticaretinin %80 ini ve dünya nüfusunun 2/3 ünü temsil etmektedir (Grafik 1). Kaynak: TC Hazine Müsteşarlığı. Grafik 1: G20 Ülkelerinin Dünya Ekonomisindeki Payı G20 Toronto Zirvesi (27/6/2010) ve Seul Zirvesi (12/11/2010) deklarasyonlarına göre, dünya liderleri bir çılgınlık olarak nitelendirilen korumacılığın bir an önce püskürtülerek ticaret ve yatırımlarda ilerleme sağlanması gerektiği konusunda uzlaşmışlardır. Bu Zirvelerden kriz konjonktürü yönetiminde zafiyetleri görülen IMF ve WB nin yenilenmesi dilekleri çıkmıştır (Toronto ve Seul den önceki Çin e uygulanan korumacılığın gündeme getirildiği Washington ve Pittsburg deklarasyonlarının değerlendirmesi için bkz. Workman, 2009). Erixon (2009), G20 nin şimdiki korumacı eğilimleri engellemek için neler yapabileceğini sorarken ideal olarak G20 Zirvesinin ticaret ve sınırötesi bütünleşmenin artırılması dolayısıyla korumacılığı by-pass etmek için yeni 94 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

100 İ. KALAYCI önceliklerin oluşturulması gerektiğini, hükümetlerin bugün yanlış düşman ile savaştıklarını, G20 hükümetlerinin korumacılığın ve dişe diş-göze göz korumacılığın kızışmasının bir kaynağı olan mali harcamaların genişletilmesini sağlamaları ve sonuçlarına katlanmaları gerektiğini çünkü bunun ciddi bütçe açıklarına yol açacağını belirtmektedir. Burada hükümetlerin devlet müdahalelerinin etkisini artırmak için korumacılığa dönüşünü ifade eden Keynesçi yanılgı yı (Keynesian fallacy) azaltma ile ilgili belli bir risk bulunmaktadır Uluslararası Para Fonu Rodrik (2009), iktisadi ortodoksi yapısına sahip olan ve bir tarih hatası (anachronism) görüntüsü verdiğini düşündüğü IMF nin -özellikle kriz dönemlerinde milyarlarca dolarlık kredi musluklarını açmasına rağmen- hem sağ hem de sol cepheden eleştirildiği saptamasını yaptıktan sonra Sevebileceğimiz bir IMF var mı? diye sormaktadır. Bu sorunun bir tek yanıtı yoktur, ancak IMF nin liberalizmle çatıştığı boyutuyla korumacılığa karşı mesafeli durduğu unutulmamalıdır. Gelişen ülkeler ve hatta bazen gelişmiş ülkeler, kriz konjonktürünün türüne ve süresine bağlı olarak ayrıca korumacı önlemleri tercih edip etmemelerine göre IMF lobisi, IMF korkusu ve IMF ilgisi arasında sıkışıp kalırlar. Şöyle ki IMF ile hükümetin anlaşma yapmasını desteklemek, hatta hükümeti IMF kurallarına uymaya zorlamak vs. lobicilik kapsamına girmektedir. IMF korkusuna kapılmanın bir nedeni IMF ile ilgili bazı yanılgılar olabilir. Tüm iyi gelişmeleri IMF nin katkısına bağlamak, IMF yi her koşulda sevimli göstermeye çalışmak ya da IMF siz bir ekonominin kendini çeviremeyeceğini söylemeye kadar her şey ise IMF ilgisini çağrıştırmaktadır. Tüm bunların üstünde bir de doların gittiği her yere IMF nin de gittiği şeklinde bir IMF hakikatı vardır ve bu hakikat tüm kapitalist dünya için geçerlidir WTO ve GATT Turları Rodrik (2008), WTO nun gerçekleştirdiği Gümrük Tarifeleri Genel Anlaşması nın (GATT) son görüşmelerini kasdederek bizim için ağlama Doha diye haykırmaktadır. MFAD (2010), WTO nun 1930 krizine karşı II. Paylaşım Savaşı sonrasında imzalanan ve uluslararası ticaret ilişkilerine disiplin getirmeyi amaçlayan ve ilke olarak ticaret engellerini ve korumacı önlemeleri reddeden resmi GATT ın yerine geçmek üzere 1995 te kurulduğunu hatırlatmaktadır. Gelinen son noktada; Uruguay Turu temelinde ve WTO nun çatısı altında mal ticareti ile ilgili GATT, hizmet ticareti ile ilgili (GATS) ve fikri mülkiyet hakları ile ilgili (TRIPS) olmak üzere üç özel anlaşmanın çağdaş ölçülerde yapılandırıldığı görülmektedir. GATT turlarına bakılırsa küreselleşmenin gerekli taban tahtası olan WTO, korumacılığı serbest ticaretin önünde muhafazakâr bir bariyer olarak görmekte ve genellikle yasaklamaktadır. WTO, dünya ticari ilişkilerinin, serbest ticaretten korumacılık eksenine sapılmadan güvenlik ve istikrar disiplini içinde sürmesine dikkat etmektedir. Ancak kriz batağından kolayca çıkmak adına korumacılığa ilk başvuranların da yine daha çok korumacılığa karşı olan Batılı hükümetlerin-gelişmiş ekonomilerin olduğu ve onları diğer gelişen ülkelerin izlediği gözlemlenmiştir. Öyle anlaşılıyor ki şu liberalleşen dünyada korumacılığa başvurmak başlıbaşına bir güç ve cesaret işidir. Dadush (2008) ve Hufbauer vd. (2009), temel amacı ticareti liberalleştirmek olan WTO nun ticaret anlaşmalarına daha fazla esnek yaklaşması ve ülkelerin öznel Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

101 2008 Küresel Finans Krizi Sonrasında Dış Ticarette Korumacılık: Paradigma Kayması (mı?) ihtiyaçlarını hoşgörmesi gerektiğini; son krizin, WTO nun da kendi içinde bir reform yapması için fırsat olduğunu; G20 liderlerinin aynı zamanda WTO nun da liderleri olduğu dikkate alınırsa onların WTO ile uyuşmayan yeni korumacı önlemleri uygulamaktan kaçındıklarını fakat yine de krizin zorlaması nedeniyle eğer başvurulacaksa 1930 tipi korumacılığı reddettiklerini belirtmektedir BM ve UNCTAD BM Binyıl Bildirgesi olarak bilinen Bin Yıl Kalkınma Hedefleri (MDG) sekiz ana hedeften oluşmaktadır. Bunlardan kalkınmaya küresel katılım - kalkınma başlığı altında on sekiz hedef ve kırk sekiz gösterge sıralanmıştır. Bunlardan konumuzla bağlantılı olan hedefler arasında yer alan ayrımcılık yapmayan ticaret ve finansal sistem ile en az gelişmiş ülkelerin özellikle serbest tarife ve kota ile ihracat yapabileceği konusu özel bir anlam taşımaktadır. WTO, BM Ticaret ve Kalkınma Konferansı (UNCTAD) ve üyelerinin ticaret başarısını artırmayı hedefleyen Uluslararası Ticaret Komisyonu (ITC), üçü birarada bu hedeflerin gerçekleştirilmesinde paydaştırlar. Sonuç: Bulgular ve Önermeler Win (2010), Şekspirvari (Shakespearean) bir tarzda Ticaret yapmak ya da yapmamak, işte bütün mesele bu! (to trade or not to trade) der. Finansal kriz konjonktürlerinde neredeyse tüm dünyada liberalizmden korumacılığa bir kaymanın kolayca meydana geldiği düşünüldüğünde bu söz daha fazla bir anlam taşımaktadır. Bu anlayış içerisinde elde edilen bazı bulgular ve tartışmaya açık bazı önermeler aşağıda sıralanmıştır. Bulgular (B) B1-Korumacılık, sert ve geri dönülemez bir paradigma kayması olarak algılanmamalıdır; çünkü günümüzde genellikle konjonktüreldir. Ancak McTeer (2001) (Dallas Merkez Bankası Başkanı sıfatıyla), korumacılığın Drakula gibi hiç ölmediğini, serbest ticareti savunanlar olarak entelektüel kalın kafaların her zaman yontulması gerektiğini önermektedir. Krizin yarattığı tahribat geçer geçmez eski sisteme dönüş olacaktır, zaten olmaktadır. Egemen küreselleşme gerçekliğine göre asıl olan korumacılık değil, liberalizmdir; liberal dış ticarettir! B2-Küresel ekonomi ve/ya küreselleşme için birçok tehdit var. Asıl tehditin ticaret savaşı değil savaş ticareti olduğu ileri sürülebilir. Çünkü ilki, serbest ticareti çağrıştırırken diğeri ise savaş senaryolarının ve aynı zamanda savaş malzemeleri ticareti ile ilgili olduğu ve bunun da yapıcı değil yıkıcı etkilerinin büyük olduğu düşünülebilir. B3-Dış ticarette korumacılık günümüz kapitalist ekonomiler ve onları yöneten hükümetler için panzehir ya da ideal bir B planı sayılabilir. Korumacılık önlemlerine sistematik olarak başvuran ülkeler olduğu gibi bu önlemleri konjonktürel ve geçici olarak uygulayanlar da vardır krizi sonrası uygulanan korumacılık ise daha çok sürü psikolojisi ne dayanmaktadır. B4-Küresel ticaretin yönetişiminde en büyük paydaşlardan biri halen ABD dir. Krizle kuşkular biraz artmış, hatta abartılmış bile olabilir. Ama GSYH bazında dünyanın en büyük ekonomisi olmak, uluslararası finansal örgütlerde en çok kota ve oya sahip olmak, dünyanın en büyük beyin takımı (think-tank) kuruluşlarına ev sahipliği yapmak, daha da önemlisi liberal-kapitalizmin en yüksek kalesi olmak vb. gerçekler, ABD nin elinin halen güçlü olduğunu göstermektedir. O bakımdan 96 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

102 İ. KALAYCI gelişen ekonomilerin küresel ekonomideki ağırlığı ve rakiplerine meydan okuma cesareti artsa da Bouzas ın (2009) önemle vurguladığı gibi çoklu ticaret rejiminin yönetişiminde ABD nin liderliğine ihtiyaç var. B5-Korumacılık, Rowley nin (2002) deyimiyle drakula gibi dünyayı ele geçirmeye çalışan vampir-simyacı-büyücüye benzetilmektedir. Ancak 2008 krizinden sonra liberal dünya, çaresiz bir şekilde, bu drakula ile yaşamaya başlamıştır. UNCTAD (2010), bu zorunlu durumu yeni iktisadi gerçekler olarak sunmaktadır. Bu gerçeklerden bazıları kriz sonrası ticareti sınırlandırıcı önlemler ve çok-katmanlı ticari kurallar, çok taraflı ticari kuralları daha da iyileştirmeyi isteyen çevreye-doğaya duyarlı yeşil işletmeler in büyümesi, piyasa girişini sınırlamada anahtar araç olarak tarife-dışı önlemlerdir. Önermeler (Ö) Ö1-Finans krizlerinin artık önceden kestirilebileceğine yönelik geliştirilmiş modeller vardır ki bunlar erken uyarı sistemleri olarak adlandırılmaktadır (Bu konuda yapılmış geniş bir makale derlemesi için bkz. Seyidoğlu ve Yıldız (2006)). Konumuz olan dış ticarete ilişkin erken uyarı sinyalleri arasında sayılan yurt içi kredi büyümesi, rezerv şişmesi, borç/dış ticaret oranı, emisyon/rezerv oranı, aşırı değerlenmiş reel kur, M2/rezervler, cari açık/gsyh, finas sektörünün kırılganlığı vs. Bu öncü göstergelere duyarlı olan ekonomilerde hükümetlerin para ve maliye politikalarını eşgüdümlü uygulamaları gerektir. Ö2-Krizler kapitalist sistemin ürünü olunca sistemin seçenekleri konuşulmaya başlanır. Bugünkü küreselleşme gerçeklerine aykırı olsa da Porter in (2009) da yer aldığı bir kesim, sosyalist sistemi ya da reformcu sol tezleri seçenek sunmaktadır. Bu tezler, korumacılığı erdem düzeyinde savunmaktadır. Kaynakça Abbett, L. (2010), Is Free Trade at a Turning Point?, Will Stagnating Global Economies,Lingering High Unemployment, and the Ongoing Sovereign Debt Crisis Prompt a New Age of Protectionism? Investment Perspectives, lordabbett. com/advisor/commentary/investmentperspectives/ (08/02/2010) Aggarwal, V.K. ve Evenett, S.J. (2009), Protectionism in the Financial Crisis, BASC Newsletter, 12 Fall. Almedia, P.R. (2007), New Powers for Global Change?: Brazil as a Regional Player and an Emerging Global Power Foreign Policy Strategies and the Impact on the New International Order, FES Dialogue on Globalizatin Briefing Paper, 8, July. APS-The American Protectionist Society (2010), Definition of Protectionism, 5 June. Aschheim, J., Tavlas, G.S. ve Ulan, M. (1993), The Relationship Between Exchange-Rate Variability and Protection, Protectionism and World Welfare, Edited by Dominick Salvatore, Cambridge University Press, Baldwin, R. (2010), Unilateral Tariff Liberalisation, NBER Working Paper Series National Bureau of Economic Research Working Paper 16600, December, papers/w16600 (18/12/2010). Baldwin, R. (2008), The Crisis and Protectionism: History Doesn't Repeat Itself, But Sometimes It Rhymes, What World Leaders must do to Halt the Spread of Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

103 2008 Küresel Finans Krizi Sonrasında Dış Ticarette Korumacılık: Paradigma Kayması (mı?) Protectionism, Edited by Richard Baldwin and Simon Evenett London: Centre for Economic Policy Research (CEPR), A VoxEU.org Publication, Barfield, C. (2009), Protectionism and the Global Economic Crisis, American Enterprise Institute for Public Policy Research (AEI), October 1, (05/01/2011). Bery, S. (2010), Global Rebalancing: An Indian Perspective, Rebalancing the Global Economy: A Primer for Policymaking, London: Centre for Economic Policy Research, A VoxEU.org Publication, Bhagwati, J. (2009), The Lithium President: Fight Protectionism with More Passion, The Collapse of Global Trade, Murky Protectionism, and the Crisis: Recommendations for the G20, A VoxEU.org Publication, Ed. Baldwin, R. ve Evenett, S., Centre for Economic Policy Research ve WB, Borchert, I. ve Matto, A. (2009b), Services (a Case Study of the United States), The fateful allure of protectionism: Taking stock for the G8, Ed. S. J. Evenett, B. M. Hoekman ve O. Cattaneo, WB ve Centre for Economic Policy Research. Bouzas, R. (2009), Global Trade Governance and the G20: The Need for US Leadership 23 Mar 2009 /, The GEG-Blog, Brügge, G.S. (2010), Resisting Protectionism after the Crisis: Strategic Economic Discourse and the EU-Korea Free Trade Agreement, Paper presented at the Workshop on Diverging Paradigms on EU Trade Policy, Catholic University of Leuven, Dec Chang, H.J.C. (2001), Development Theory at the Threshold of the Twenty-first Century, Infant Industry Promotion in Historical Perspective A Rope to Hang Oneself or a Ladder to Climb With? A Paper Prepared for the Conference, 28-9 August, University of Cambridge. Chen, E. (2009), Global Financial Crisis and Paradigm Shift in Both Sides of the Global Imbalance, Chen Distinguished Lecture Series-2009 Lecture, The World Bank, Nov. 9. Clancy, S. (2009), The Global Response to the 2008 Economic Crisis: A Return to Smoot-Hawley?, The George Washington University, The International Economics Study Center, May, SClancy.pdf (15/12/2010). Crean, S. (2009), Protectionism and the Global Economic Crisis The Role of Trade in the Response The Collapse of Global Trade, Murky Protectionism, and the Crisis: Recommendations for the G20, Ed. R. Baldwin ve S. Evenett, Centre for Economic Policy Research (CEPR) ve WB, 2009, Cohen, E. (2010), How to Stop Anti-crisis Policies from Becoming Protectionist, Europe's World, Summer 2010, 18 Dec., NewEnglish/Home_old/Article/tabid/191/ArticleType/articleview/ArticleID/ 21673/language/en-US/Default. aspx (08/02/2011). Dadush, U. (2009a), WTO Reform: The Time to Start Is Now, Carnegie Endowment, Policy Brief (80), September, publications/?fa=view &id=23841 (05/02/2011). Davis, L. (2009), Anti-dumping Investigation in the EU: How does it Work?, ECIPE Working Paper No 04/ Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

104 İ. KALAYCI Deutsche Bank Research (2009), Talking Point Protectionism Harbours Double Risk for German Industry, DB Research, March 25, (07/01/2011). Efere, P. (2002), Trade & Protectionism, International Business, Trans-Atlantic College, London, tionism.pdf (01/12/2010). Erixon, F. (2009), Containing Creeping Protectionism: A Realist Agenda for the G20, ECIPE policy briefs /No 01/2009. Erixon, F. (2009b), World Trade And Trade Policy: New Impetus For Liberalization Or Drift To Protectionism? ECIPE, Presented On March 19, 2009 at the KAS-SWP Conference in Berlin On Global Governance in The Era Of Financial Crises. Erixon, F. (2010), Ukraine After the Crisis: Recovery and Reform, not Revolution or Russification, ECIPE Policy Brief, No 04/2010. Erixon, F. ve Freytag, A. (2007), Germany and the G-8 Presidency, The European Centre for International Political Economy (ECIPE), Policy Brief No 02/2007. Erixon, F. ve Sally, R. (2009), Defensiveness and Fragmentation in Trade Policy, in The EU in a World in Transition: Fit for what purpose?, Policy Network, November, rld % 20in%20transition.pdf. (09/02/2011). EurActiv (AB Haber ve Politika Portalı), AB ve Korumacılık, ticaret-ve-sanayi/link-dossier/ab-ve-korumacilik (10/02/2011). Evenett, S.J. ve Whalley, J. (2009), Resist Green Protectionism. Or Pay the Price At Copenhagen, The Collapse Of Global Trade, Murky Protectionism, And The Crisis: Recommendations For The G20, A Voxeu.Org Publication, Ed. R. Baldwin ve S. Evenett, Centre For Economic Policy Research ve WB, Ferrantino, M.J. ve Larsen, A. (2009), Transmission of the Global Recession Through US Trade, The Great Trade Collapse:Causes, Consequences and Prospects, Ed. R.Baldwin, Centre for Economic Policy Research, A VoxEU.org Publication, November, Fontagné, L. ve G. Gaulier (2009), French Exporters And The Global Crisis Gaulier, The Great Trade Collapse:Causes, Consequences And Prospects, A Voxeu.Org Publication, Edited By R.Baldwin, Centre For Economic Policy Research, November, Freytag, A. ve Voll, S. (2009), Combat Protectionism The Only Chance For Emerging Economies To Become A Major Player, India Economy Review, Volume VI Quarterly Issue: 31st March, publications /archive / ier/ier-march-2009.pdf, Frost, E.L. (2009), Protectionism, America s Security Role in a Changing World, Institute for National Strategic Studies-Global Strategic Assessment, index.cfm. Gamberoni, E. ve Newfarmer, R. (2009), Its Trade Protection: Incipient But Worrisome Trends, Trade, Notes 37, The World Bank-Int Trade Department, March 2. Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

105 2008 Küresel Finans Krizi Sonrasında Dış Ticarette Korumacılık: Paradigma Kayması (mı?) Garrett, G. (2010), China-US İmbalances And Europe s Fiscal Crisis: Plus Ça Change?, Ed. S. Claessens, S.Evenett ve B. Hoekman, A Voxeu.Org Publication, Centre For Economic Policy Research, George, H. (1949), Protection or Free Trade: An Examination of the Tariff Question, With Especial Regard to the Interests of Labor, Robert Schalkenbach Foundation, New York, Goldfajn, I. (2010), Rebalancing The Global Economy: A View From The Brıcs, A Voxeu.Org Publication, Ed. S. Claessens, S.Evenett ve B. Hoekman, A Voxeu.Org Publication, Centre For Economic Policy Research, Haddad, M.E. ve Hoekman, B. (2010), Trading Places: International Integration After the Crisis, The Day After Tomorrow: A Handbook on the Future of Economic Policy in the Developing World, Ed.O. Canuto ve M. Giugale, The Worl Bank, Halle, M. (2010), Great Transition Inıtiative, GTI Perspectives on Critical Issues World Trade: A New Direction, Jan. IssuePerspectives/GTI-Perspectives-World _Trade.pdf. Hongyu, W. (2010), The Impacts Of New Trade Protectionism On China Economy Under The Background Of Financial Crisis, Journal Of International Relations, June 27. Hufbauer, G.C. ve Schott, J.J. (2008), What Should Leaders Do To Stop The Spread Of Protectionism?, What World Leaders Must Do To Halt The Spread Of Protectionism, A Voxeu.Org Publication, Ed. R. Baldwin ve S. Evenett, Centre For Economic Policy Research, Iacovone, L. ve Zavacka, V. (2009), Banking Crises and Exports: Lessons from the Past for the Recent Trade Collapse, in The Great Trade Collapse:Causes, Consequences and Prospects, A VoxEU.org Pub., Ed. R. Baldwin, Centre for Economic Policy Research, Nov., Irvine, L. (2008), Protectionism is to Blame for the Food Crisis, May 27, com/ (03/03/2011). INSEAD-Knowledge (2009), Why Free Trade, Not Protectionism, is The Answer, Trade Discriminations And Neo-Xenophobia, EBSprotectionism cfm. (08/04/2011). Josling, T. ve Tangermann, S. (2009a), Agriculture, in The Fateful Allure Of Protectionism: Taking Stock For The G8, Ed. S. J. Evenett, B.M. Hoekman ve O.r Cattaneo, WB ve Centre for Economic Policy Research. Josling, T. ve Tangermann, S. (2009b), Agriculture: The Dog that Did not Bark?, in Effective Crisis Response and Openness: Implications for the Trading System, Ed. S.J. Evenett, B. M. Hoekman ve O. Cattaneo, Centre for Economic Policy Research, Julián, J.R.R. (2009), Economic Crisis and Paradigm Shift, Mises Daily, January 6, Ludwig von Mises Institute, (06/03/2011). Junguito, A.T. (2006), Assessing the Protectionist Intensity of Tariffs in Nineteenth Century European Trade Policy, Classical Trade Protectionism , Ed.J.P. Dormois ve P.Lains, Routledge, London- NY, Junguito, A.T.(2007), Tariff Structure and Institutions in the Late 19th Century. New Perspectives on the Tariff Growth Paradox, Universidad Carlos III, Paper 100 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

106 İ. KALAYCI presented to the Seventh Conference of the European Historical Economics Society, Lund, 29 June - 1 July. Junguito, A.T. (2008), Bairoch Revisited. Tariff Structure and Growth in the Late 19th Century, Working Papers in Economic History, March, Kaempfer, W.H., Tower, E. ve Willett, T.D. (2002). Trade Protectionism, Working Papers 02-20, Duke University, Department of Economics. Kowalski, P. ve Lesher, M. (2010), A Commercial Policy Package for Rebalancing the Global Economy?, in Rebalancing the Global Economy:A Primer for Policymaking, Ed. S. Claessens, S. Evenett ve B. Hoekman, AVoxEU.org publication, London, Centre for Economic Policy Research, Krugman, P. (2009a), Protectionism and stimulus (wonkish), The New York Times, February 1,, Laffargue, J.P. (2006), Classical Trade Protectionism: Book Review, Journal of the International Trade & Economic Development, 16(3), Lucia, P.P. (2009), Economic Theories of Foreign Trade Transactions, MPRA Paper No , Nov., (08/04/2011). McTeer, Bob (2001), Economic Insights Economic Protectionism, Federal Reserve Bank Of Dallas, Vol.6, No. 2, ei/ei0102.pdf (19/03/2011). Mckinnon, R.I. ve Fung, K.C. (1993), Floating Exchange Rates and the New Interbloc Protectionism: Tariffs Versus Quotas, in Protectionism and World Welfare, Ed. D. Salvatore, Cambridge University Press, Meunier, S. (1999), Paradigm Shift in Trade Politics: From Special Protectionism to Global Protectionism, in France, Globalızatıon And Global Protectıonism, (Paper prepared for the Conference France in Europe, Europe in France ), Dec. 3-5, Center for European Studies, Harvard University, docs/pdfs/meunier.pdf (22/03/2011). MFAD-Ministry of Foreign Affairs of Denmark (2010), Protectionism and the Trade Barriers, Sep.30, /Services/ Trade Barriers/Background Infor mation/ ProtectionismAndTradeBarriers/(20/02/2011). Mollah, S. (2010), Financial crisis: is there a need for paradigm shift?, Studies in Economics and Finance, Vol.27/2, journals.htm? issn= &volume=27&issue=2&articleid= &show=html&PHPSE SSID =tag44eq8lb0tqksojh1l8ra5d4. (20/02/2011). Moreno, J.C. (2010), Mexican Economy Facing The İnternational Crisis, IDEAS Conference On Re-Regulating Global Finance İn The Light Of The Global Crisis, Tsinghua University, Beijing, 9-12 April,, ideasact/feb09/ Beijing_Conference_09/Juan_Carlos_Moreno.pdf. (20/02/2010). Morrison, Wayne M. (2009), China and the Global Financial Crisis:Implications for the United StatesSpecialist in Asian Trade and Finance, Congressional Research Service CRS Report for Congress, June 3. Mussa, Michael (1993), The Economics of Content Protection, in Protectionism And World Welfare, Ed. D. Salvatore, Cambridge University Press, Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

107 2008 Küresel Finans Krizi Sonrasında Dış Ticarette Korumacılık: Paradigma Kayması (mı?) Nguyen, M.(2009), WTO and International Trade Agreements: Under Pressure in Light of the Global Economic Downturn, University of Chicago Law School, June 30. Nollen, S.D. ve Quinn, D.P. (1994), Free Trade, Fair Trade, Strategic Trade and Protectionism in the US Congress, , International Organization, 48/3, Summer, Nye, J.V.C. (2009), Politıcal Economy of Anglo-French Trade, : Agrıcultural Trade Policies, Alcohol Taxes, and War, American Association of Wıne Economists Aawe Workıng Paper, No. 38, July, (15/04/2011). Ogunleye, E. K. (2010), Evidence of Protectionist and Restrictive Measures of Trade During the Crisis, in Effects of Post-Crisis Foreign Trade Policy Measures On Economic And Trade Performance in Africa, Global Trade Alert, sites/default /files/ GTA5 _ogunleye.pdf. (03/04/2011). O Neill, J.(2010), Does the Rise of the BRICs and the Credit Crisis Make It Easier to Rebalance the World Economy? Yes!, in Rebalancing the Global Economy: A Primer for Policymaking, A Ed. S.Claessens, S.Evenett ve B. Hoekman, VoxEU.org publication, Centre for Economic Policy Research, Paladini, S. (2010), Dealıng With The Global Crisis: China Among, Protectıonism and Contaınment, China Policy Institute Discussion Paper 63, June, The University of Nottingham. Panagarya, A. (2004), Miracles and Debacles: In Defense of Trade Openness, EconPapers-The World Economy, Vol. 27/8, , blaworlde/v_3a27_3ay_ 3a2004_3ai_3a8_ 3ap_3a htm. (09/04/2011). Phelps, D. (2010), Economic Growth Through Competition in Steel Trade, A U.S. Perspectıve, 8th International Steel Market And Trade Conference, Cisa & Mc Ccpıt Guangzhou, China, March 24-26, American Institute For International Steel. Photiades, J.G. (2000), Some Thoughts on "Free Trade," "Fair Trade," and Protectionism, (02/02/2011). Porter, J. (2009), Crisis Of Capitalism: The Sirens Of Protectionism, International Viewpoint-News And Analysis From The 4th International. V Online Magazine, IV409, Feb., internationalviewpoint.org/ Spip.Php?Article1607 (07/03/2011). Reich, R. (2010), 'Aftershock: The Next Economy and America's Future', The Emerging Anti-Trade Coalition, and Its Dangers, (08/04/2011). Ringuet, D.J. (2006), Is Freer Trade Always Beneficial to Always to All Developing Countries?, The International Conference on Business and Information (BAI 2006), Singapore., bai6093.doc (09/04/2011). Rodrik, D. (2009), An IMF We Can Love?, /rodrik30/english. (25/01/2011). 102 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

108 İ. KALAYCI Rodrik, D. (2008), Don t Cry for Doha, /rodrik22/ English (25/01/2011). Rodrik, D. (2010), Will China Rule the World?, commentary/ rodrik39/english, (25/01/2011). Rowley, C. K. (2002), Trade Protectionism, Encyclopedia of Public Choice, Ed. W.H. Kaempfer, E.Tower, T.D. Willett, Duke Economics Working Paper #02-20, Papers/Other/Tower/Protectionism.pdf (09/12/2010). Sally, R. (2009b), Trade Policy In The BRIICS: A Crisis Stocktake And Looking Ahead, ECIPE Policy Briefs, policy briefs/no 03/2009b (19/03/2011). Sally, R. (2010), International Trade And Emerging Protectionism Since The Crisis, The European Centre For International Political Economy (ECIPE), Jan.26, (19/03/2011). Savaş, V. Fuat (1996), Politik İktisat, 2.b., İstanbul: Beta Yayınları. Schutter, O. (2009) International Trade in Agriculture and the Right to Food, Dialogue Globalization On Occasıonal Papers, Friedrich-Ebert-Stiftung, No 46/November Seyidoğlu, H. ve R. Yıldız (2006), Ekonomik Kriz Öncesi Erken Uyarı Sistemleri: Makale Derlesmesi, İstanbul: Arıkan Yayınevi. Singh, P.M. (2010), The Economic Times, Opposes Protectionism, For Rule-Based Economy, cms (20/04/2011). Surowiecki, J. (2008), The Free-Trade Paradox, The New Yorker The Financial Page, May 26, ta_talk_surowiecki (29/03/2011). Sutton, A.(2010), The Great Currency Wars, Return of 1930 s Style Protectionism?, The Market Oracle -Daily Financial Markets Analysis & Forecasting Online Pub., 19 Nov, marketoracle.co.uk/ (11/03/2011). Tanaka, K. (2009), Trade Collapse and International Supply Chains: Japanese Evidence, in The Great Trade Collapse:Causes, Consequences And Prospects, Ed. R. Baldwin, A Voxeu.Org Publication, Centre For Economic Policy Research, Tanzi, V. ve Coelho, I. (1993), Restrictions to foreign İnvestment: A New Form Of Protectionism?, in Protectionism and World Welfare, Ed. D. Salvatore, Cambridge University Press 1993, TC Başbakanlık Denizcilik Müsteşarlığı (2010), Küresel Ekonomik Krizin Deniz Ticaretine Yansımalarının Etkisel Analizi, Ankara. TC Hazine Müsteşarlığı, G 20 Platformu, (30/03/2011). Titeca, K. (2009), The Changing Cross-border Trade Dynamics Between North- Western Uganda, North-Eastern Congo and Southern Sudan, Crisis States Research Centre, Working Paper, No. 63, Nov., download/wp/wpseries2/ WP63. 2.pdf (27/03/2011). Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

109 2008 Küresel Finans Krizi Sonrasında Dış Ticarette Korumacılık: Paradigma Kayması (mı?) Tomeš, Z. Ve Jandová, M. (2006), Political Economy of Trade Policy, The European Trade Study Group (ETSG), papers/jandova.pdf. (13/4/2011) TÜİK (2010), Dış Ticaret İstatistikleri, Aralık. (2009), Trade Wars: Will Protectionism Win out over Recovery?, Feb 25, printarticle&id =1667&language=English (08/04/2011). Ünsal, E. M. (2005), Uluslararası İktisat: Teori, Politika ve Açık Ekonomi Makro İktisadı, Ankara: İmaj Yayınevi. Wakasugi, R. (2009), Why Was Japan's Trade Hit So Much Harder?, in The Great Trade Collapse:Causes, Consequences And Prospects, Ed. R. Baldwin, A Voxeu.Org Publication, Centre For Economic Policy Research, Williams, N. ve Denning, B.P. (2009), The New Protectionism and The Amerıcan Common Market, SelectedWorks of Brannon P. Denning, brannon_ denning/14/ (19/04/2011). Workman, D. (2009), G20 Trade Barriers 2009, Global Trade Alert Website Tracks Protectionist Actions by Country, Sep 22, content/g20-trade-barriers-2009-a (18/04/2011). Xiaomin, C. (2010), Trade Office to Take On Protectionism, Global Times, August 16. Xinhua (2009), China: Protectionism is No Cure to Crisis, China Daily, chinadaily.com.cn, (07/04/2011). Zedillo, E. (2009), The multilateral trading system: a response to its challengers, in The Collapse of Global Trade, Murky Protectionism, and the Crisis: Recommendations for the G20, Ed.R.Baldwin ve S.Evenett, A VoxEU.org publication, Centre for Economic Policy Research ve WB, Zussman, A. (2008), The Rise of German Protectionism in the 1870s: A Macroeconomic Perspective, Department of Economics, Hebrew University, April Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

110 E. FERHATOĞLU Almanya-Türkiye Çifte Vergilendirmeyi Önleme Anlaşması nda Bağlama Kuralları Emrah FERHATOĞLU * Özet Türkiye ilk çifte vergilendirmeyi önleme anlaşmasını 1970 yılında Avusturya ile imzalamıştır. Türkiye ekonomisinin gelişimi ve vergi anlaşmaları alanındaki 40 yıllık çabaların sonucunda OECD ülkeleri ile birlikte birçok geçiş ekonomisi ve gelişmekte olan ülkeyi kapsayan 74 çifte vergilendirmeyi önleme anlaşması imzalanmıştır. İmzalanmış çifte vergilendirmeyi önleme anlaşmalarının uluslararası ilişkilerde ve taraf ülkelerdeki gelişmeler nedeniyle güncellenmeleri ya da tamamen yenilenmeleri söz konusu olmuştur. Bu çerçevede, Almanya, Türkiye ile olan 16/04/1985 tarihli çifte vergilendirmeyi önleme anlaşmasını 21/07/2009 tarihinde feshetmiştir. İki ülke arasındaki müzakereler sonucunda yeni çifte vergilendirmeyi önleme anlaşması 2010 yılında parafe edilmiş, 19/09/2011 tarihinde ise imzalanmıştır. Bu çalışmada, yeni Türkiye-Almanya Anlaşmasının bağlama kuralları 1985 yılında imzalanan eski Türkiye-Almanya Anlaşması ve OECD Model Vergi Anlaşması çerçevesinde analiz edilecektir. Anahtar Kelimeler: Çifte Vergilendirmeyi Önleme Anlaşmaları, Bağlama Kuralları, Türkiye, Almanya The Allocation Rules in Double Taxation Convention between Germany and Turkey Abstract The first double taxation convention (DTC) signed by Turkey was with Austria in With the development of the economy and after 40 years effort, Turkey has developed a considerably wide treaty network that includes 74 DTCs. The partners of those DTCs are most of OECD countries as well as many transitional and * Doç.Dr., Eskişehir Osmangazi Üniversitesi, İİBF, Maliye Bölümü, emrahf@ogu.edu.tr Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

111 Almanya-Türkiye Çifte Vergilendirmeyi Önleme Anlaşması nda Bağlama Kuralları developing countries. The changing in international relations and economic development in those treaty partners have Germany terminated DTC between Turkey and Germany which was signed on 16 April The new DTC between Turkey and Germany initialled in 2010 and signed on 19 September Purpose of this study is to analyse the allocation rules of new Turkey-Germany DTC in respect of former Turkey-Germany DTC (1985) and OECD Model Convention. Key Words: Double Taxation Conventions, Allocation Rules, Turkey, Germany JEL Classification Codes: K33, K34 Giriş Türkiye, ilk çifte vergilendirmeyi önleme anlaşmasını 1970 yılında Avusturya ile imzalamıştır yılında Norveç ile imzalanan Anlaşmanın ardından 1983 yılına kadar anlaşma imzalanmamış, ancak bu dönemden sonra taraf olunan anlaşma sayısı dönemler itibarıyla kademeli olarak artmış, yürürlükte bulunan anlaşma sayısı 74 e ulaşmıştır. 1 Bununla birlikte, yürürlükte olan bazı anlaşmaların taraf devletlerin ekonomik yapıları ve vergi sistemlerindeki değişiklikler ile uluslararası ekonomik ilişkilerin gelişmesi nedeniyle yeniden müzakere edilmeleri de gündeme gelmiştir. Yeniden müzakere edilen anlaşmalardan biri de 1985 yılında imzalanmış Almanya Anlaşmasıdır. Bilindiği üzere, 16/08/1985 tarihli Türkiye Cumhuriyeti ile Federal Almanya Cumhuriyeti Arasında Gelir ve Servet Üzerinden Alınan Vergilerde Çifte Vergilendirmeyi Önleme Anlaşması 2 21/07/2009 tarihinde Almanya tarafından bu Anlaşmanın yenilenmesi ile ilgili müzakere süreci devam ederken tek taraflı olarak ve 01/01/2011 tarihinden sonraki vergilendirme dönemlerinde geçerli olmak üzere feshedilmiştir (Tuncer, 2009). 24/08/2009 da Almanya, söz konusu Anlaşmanın güncelliğini yitirdiği ve menfaat dengesini sağlamaktan uzaklaştığı gerekçesiyle feshedildiğini belirtmiştir. Uluslararası vergilemede temel olarak OECD yaklaşımını benimseyen Almanya, mevcut Anlaşmanın OECD Model Vergi Anlaşması na uyumlu hale getirilmesi amacıyla yenilenmesi ile ilgili müzakereler esnasında mevcut Anlaşmayı feshederek elini güçlendirmeyi amaçlamıştır. 3 Müzakereler sonunda 19/09/2011 tarihinde Federal Almanya Cumhuriyeti ile Türkiye Cumhuriyeti Arasında Gelir Üzerinden Alınan Vergilerde Çifte Vergilendirmeyi ve Vergi Kaçakçılığını Önleme Anlaşması 4 Berlin de imzalanmıştır. Anlaşmanın Akit Devletlerin parlamentolarındaki onay süreçlerinin 1 Finlandiya (revize), Norveç (revize), Filipinler, Yeni Zelanda, Avustralya, İsviçre, Kanada, Brezilya ve Malta Anlaşmaları henüz yürürlüğe girmediklerinden (15/10/2011 itibarıyla) bu sayıya dahil edilmemişlerdir. 2 Resmi Gazete, Tarih: 09/07/1986, Sayı: Buradan sonra 1985 Anlaşması ya da Türkiye-Almanya Anlaşması (1985) olarak ifade edilecektir. 3 Türkiye-Almanya Anlaşması, Almanya tarafından tek taraflı olarak feshedilen anlaşmalardan ilki değildir. Almanya, Brezilya ile olan Anlaşmasını, korumalı mahsup hükümleri ile ilgili değişiklik müzakereleri sürerken müzakerelerden sonuç alınamaması üzerine 2005 yılında feshetmiştir (Septriadi, 2005:101). 4 Buradan sonra 2011 Anlaşması ya da Almanya-Türkiye Anlaşması (2011) olarak ifade edilecektir. 106 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

112 E. FERHATOĞLU ardından 01/01/2011 tarihinden sonraki vergilendirme dönemleri için geçerli olacağı yürürlük maddesinde (md.30) belirtilmiştir. Bu çalışmanın konusunu 19/10/2011 tarihli Almanya-Türkiye Anlaşması nın bağlama kurallarının (md.6-md.21) OECD Model Vergi Anlaşması ve 1985 Anlaşması ile karşılaştırılması oluşturmaktadır. Bu çerçevede, kişiler ve vergiler bakımdan Anlaşmanın kısa kapsamı açıklandıktan sonra bağlama kuralları madde sırası dikkate alınarak incelenecektir Anlaşmanın Kapsamı 1.1. Kişiler Bakımından OECD ve BM Model Vergi Anlaşmalarının 1 inci maddesine göre anlaşma, Akit Devletlerden birinin veya her ikisinin mukimi olan kişilere uygulanacaktır. Bu bakımdan, anlaşmanın uygulanması bakımından bir kişinin anlaşmada tanımlanmış kişi terimi 6 ile uyumlu olması ve Akit Devletlerden en az birinde mukim olması gerekir Anlaşması, Almanya da, Türkiye de ya da her iki ülkede mukim olanlara uygulanır (Almanya-Türkiye Anlaşması md.1). Bu haliyle OECD Model Vergi Anlaşması ile uyumludur. Mukim terimi ise Anlaşmanın 4 üncü maddesinde tanımlanmıştır. 8 Anlaşma nın 4(1) maddesinde, 1985 Anlaşması ndan farklı olarak, ancak OECD Model Vergi Anlaşması na uygun olarak ancak bu terim, yalnızca o Devletteki kaynaklardan elde edilen gelir nedeniyle, o Devlette vergiye tabi tutulan herhangi bir kişiyi kapsamaz cümlesine yer verilmiştir. Böylece md.4(1) in ikinci cümlesiyle Akit Devletlerde bir ikameti bulunan ve bu Devletlerdeki gelir ve/veya servet unsurları nedeniyle vergi yükümlüsü olan kişilerin (örn: diplomatik temsilciler ve konsolosluk memurları) anlaşmanın uygulanması bakımından mukim sayılmayacakları, başka bir anlatımla anlaşmanın Akit Devlet mukimlerine sunmuş olduğu menfaatlerden yararlanamayacakları ifade edilmiştir (Commentary on Article 4 of OECD Model Convention (2010), paragraf 8.1). Anlaşmanın 4(3) maddesi ise temel olarak 1985 Anlaşması na uygun olarak kaleme alınmakla birlikte OECD Model Vergi Anlaşması ndan farklı düzenlenmiştir Anlaşması na göre 1 inci fıkra hükümleri dolayısıyla bir şirket her iki Akit Devletin de mukimi olduğunda, Akit Devletlerin yetkili makamları sorunu karşılıklı anlaşmayla çözeceklerdir Anlaşması nda ise ifade biraz daha yumuşatılmakta ve vergi yükümlüsü açısından belirsizlik unsuru 5 Bu çalışmada, 2011 Anlaşması nın İngilizce metninden yararlanılmıştır. Bu bakımdan, 2011 Anlaşması nın makalede kullanılan ve tarafımızdan yapılan Türkçe çevirisinin resmi değeri bulunmamaktadır. 6 Kişi terimi OECD Model Vergi Anlaşması md.3(1)(a) da bir gerçek kişiyi, bir şirketi ve kişilerin oluşturduğu diğer herhangi bir kuruluşu kapsar şeklinde tanımlanmıştır. Şirket terimi ise md.3(1)(b) de herhangi bir kurum veya vergileme yönünden kurum olarak muamele gören herhangi bir kuruluş olarak ifade edilmiştir. 7 Vatandaşlık ölçütü kural olarak OECD Model Vergi Anlaşması nda dikkate alınmamakla birlikte bazı maddelerde başvurulan bir ölçüt olarak karşımıza çıkmaktadır. Örneğin; OECD Model Vergi Anlaşması md.4(2)(c), kamu hizmeti (md.19), ayrım yapılmaması (md.24) ve karşılıklı anlaşma usulünde (md. 25) vatandaşlık ölçütü göz önüne alınmaktadır (bkz. Baker, 1994:75; Hoor, 2010:64). Eski Anlaşmalarda, anlaşmanın kişi bakımından kapsamı genellikle vatandaşlık ölçütüne bağlanmışken sonraki anlaşmalarda bu yaklaşım yerini mukimlik ölçütüne bırakmıştır (Yaltı Soydan, 1994:109). 8 Mukim teriminin ortaya konulması, Anlaşmanın somut bir olaya uyulabilirliğinin test edilmesinin yanında çifte mukimlik sorunun giderilmesi ve bağlama kurallarına göre (md.6-22) vergilendirme yetkisinin hangi devlet tarafından ne ölçüde kullanılacağının tespit edilmesi bakımından da önemlidir (Commentary on Article 4 of OECD MC (2010), paragraph 1). Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

113 Almanya-Türkiye Çifte Vergilendirmeyi Önleme Anlaşması nda Bağlama Kuralları artmaktadır: 1 inci fıkra hükümleri dolayısıyla bir şirket her iki Akit Devletin de mukimi olduğunda, Akit Devletlerin yetkili makamları sorunu karşılıklı anlaşmayla çözmeye gayret göstereceklerdir. Şu kadar ki, Akit Devletlerin karşılıklı anlaşmaya varamaması durumunda, söz konusu kişi Anlaşma hükümlerinin uygulanması bakımından Akit Devletlerden hiç birinin mukimi olarak sayılmayacaktır Anlaşması nın bu hükmünün karşılıklı anlaşmayla çözmeye gayret göstereceklerdir ifadesi mükellef bakımından belirsizliği artırmaktadır. Buna göre, Akit Devletlerin yetkili makamları bir kişi her iki devletinde mukimi olduğu takdirde 1985 Anlaşması nın aksine sorunu karşılıklı anlaşma ile çözmeye sadece gayret göstereceklerdir. Karşılıklı anlaşma usulünde Akit Devletlerinin gösterecekleri gayretin ölçüsünün ne olacağı belirsizdir. Söz konusu gayretin sonuçsuz kalması halinde ise Anlaşmanın 4(3) maddesinin son cümlesi gereği söz konusu kişi her iki Akit Devletin de mukimi sayılmayacak ve Anlaşmanın sunmuş olduğu menfaatlerden yararlanamayacaktır. OECD Model Vergi Anlaşması md.4(3) hükmü ise 2011 Anlaşması ndan farklı bir düzenlemeye gitmektedir. Buna göre, bir şirket her iki Akit Devletin de mukimi olduğunda, söz konusu şirket etkin yönetim merkezinin bulunduğu Akit Devletin mukimi sayılacaktır. Türkiye OECD Model Vergi Anlaşması md.4 e, şirketlerin mukimi oldukları yerin tespitinde etkin yönetim merkezi teriminin yanı sıra kanuni merkez terimini de kullanabilme hakkının saklı olduğunu bildiren şerh koymuştur. Bununla birlikte, 2011 Anlaşması na ilişkin Protokolün 1 inci maddesinde Akit Devletlerin şirketlerin hangi Devlette mukim olduklarının belirlenmesinde şirketin yönetim ve idare ya da şirketin temel politikalarının belirlendiği yer ölçütlerinin kabul edileceği belirtilmiştir Vergiler Bakımından OECD Model Vergi Anlaşması nın 2 nci maddesi Anlaşma tarafından kavranan vergileri ortaya koymaktadır. OECD Model Vergi Anlaşması md.2(1) e göre, Anlaşma bir Akit Devletin kendisi, eyaleti, politik alt bölümü veya bunların mahalli idarelerinde gelir ve servet üzerinden alınan vergilere uygulanacaktır. OECD Model Vergi Anlaşması nın 2(2) maddesinde de Anlaşma tarafından kavranan gelir ve servet üzerinden alınan vergiler sayılmaktadır. OECD Model Vergi Anlaşması nda sosyal güvenlik primlerinin Anlaşma tarafından kavranıp kavranmadığı konusunda açık bir hüküm bulunmamakla birlikte (Brandsteller, 2010:68), genel olarak sosyal güvenlik primleri Model Vergi Anlaşması kapsamında değerlendirilmemektedir (Vogel, 1997:147). Almanya-Türkiye Anlaşması (2011), OECD Model Vergi Anlaşması ve 1985 Anlaşması ndan farklı olarak servet vergilerini kapsamamaktadır. Almanya da 1996 yılında genel servet vergisinin, 1999 yılında da ticari sermaye vergisinin kaldırılmasıyla Almanya bakımından servet vergilerinin vergi anlaşmalarının kapsamına alınmasının bir önemi kalmamıştır (Korn, 2009:164). 2. Anlaşmada Yer Alan Bağlama Kuralları OECD Model Vergi Anlaşması uluslararası çifte vergilendirme sorununu iki aşamalı süreç sonunda ortadan kaldırmaktadır. İlk aşamada, vergilendirme yetkisi Model Anlaşmanın md.6 ila md.22 arasında yer alan bağlama kurallarıyla Akit Devletler arasında paylaştırılır ya da Akit Devletlerden birisine verilir. Bu aşamada vergi yükümlüsünün mukimi olduğu Akit Devlet ve gelirin hangi Akit Devlette elde 108 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

114 E. FERHATOĞLU edildiği önemli rol oynar. Vergilendirme yetkisinin hangi ülke tarafından kullanılacağı konusunda ise elde edilen gelir türü önemlidir. Bazı gelir türlerinde vergilendirme yetkisi sadece ikamet ülkesi tarafından kullanılabilirken, 9 bazı gelir türlerinde ikamet ülkesi ile birlikte kaynak ülkesi de (bazen sınırlı da olsa) vergilendirme yetkisini kullanabilmektedir. İşte uluslararası çifte vergilendirmenin ortadan kaldırılması sürecinin ikinci aşamasına her iki Akit Devletin vergilendirme yetkisini kullanabildiği durumda geçilir. Buna göre, kaynak ülkesi de vergilendirme yetkisini kullanabildiğinden ikamet ülkesinin çifte vergilendirmenin engellenebilmesi için ikamet ülkesinin istisna ya da mahsup yöntemi (metod kuralları 23A veya 23B) ile vergi yükünü hafifletmesi gerekir. Bu başlık altında, Almanya-Türkiye Anlaşması nın (2011) bağlama kurallarının işleyişi ve bu kuralların OECD Model Vergi Anlaşması ndan ayrıldığı noktalar kısaca açıklanacaktır Gayrimenkul Varlıklardan Elde Edilen Gelirler 2011 Anlaşması md.6(2) ye göre gayrimenkul varlık terimi, söz konusu varlığın bulunduğu Akit Devletin mevzuatına göre tanımlanacaktır. Terim her durumda gayrimenkul varlığa müteferri varlıkları, hayvanları, tarım (balık üretimi ve yetiştiriciliği dahil) ve ormancılıkta kullanılan araçları, özel hukuk hükümlerinin uygulanacağı gayrimenkul mülkiyetine ilişkin hakları, gayrimenkul intifa haklarını ve maden ocaklarının, kaynakların ve diğer doğal kaynakların işletilmesi veya işletme hakkı karşılığında doğan sabit ya da değişken ödemeler üzerindeki hakları kapsayacak; gemiler, vapurlar ve uçaklar gayrimenkul varlık olarak değerlendirilmeyecektir. Almanya-Türkiye Anlaşmasının (2011) gayrimenkul varlıklardan elde edilen gelirlerin vergilendirilmesini düzenleyen 6 ncı maddesi esas olarak OECD Model Vergi Anlaşması na uygun olmakla birlikte Anlaşmanın 6(4) maddesi serbest meslek faaliyetlerinin icrasında kullanılan gayrimenkul varlıklardan elde edilen gelirleri de kapsayacak şekilde düzenlemiştir Ticari Kazançlar OECD Model Vergi Anlaşması nın 7 nci maddesi, uluslararası şirketlerin elde ettiği ve diğer bağlama kuralları kapsamına girmeyen ticari kazanç niteliğindeki gelirlerin vergilendirilmesini düzenlemektedir. OECD Model Vergi Anlaşması nda ticari kazancın tanımı yapılmamakla birlikte, uygulamada ticari faaliyet çerçevesinde elde edilen gelirler ticari kazanç olarak değerlendirilirler. Sınır ötesi işlemlerin büyük kısmının ticari faaliyet niteliğinde olduğu düşünüldüğünde ticari kazançların vergilendirilmesi ile ilgili 7 nci maddenin vergi anlaşmalarının en önemli maddelerinden biri olduğunu söylemek yerinde olacaktır (Hoor, 2010:101). OECD Model Vergi Anlaşması md.7 ye göre, bir Akit Devlet teşebbüsüne 10 ait kazanç yalnızca bu devlette (ikametgâh ülkesi) vergilendirilir. OECD Model Vergi Anlaşması md.7(1) e göre, bu durumun tek istisnası söz konusu teşebbüsün diğer Akit Devlette yer alan bir işyeri vasıtasıyla ticari faaliyette bulunmasıdır. Eğer bir Akit Devlet teşebbüsü diğer Akit Devlette yer alan bir işyeri vasıtasıyla ticari faaliyette bulunuyorsa, OECD Model Vergi Anlaşması md.7(1) e göre kaynak ülkesi de vergilendirme yetkisine sahiptir. Kaynak ülkesinin vergilendirme yetkisi ise 9 Münhasır vergilendirme yetkisi kaynak ilkesi tarafından da kullanılabilir. Örneğin OECD Model Vergi Anlaşması md.8(1) ve m.8(2), md.13(3), md.19(1) ve m.19(2), md.22(3) (Yaltı Soydan, 1994:156). 10 OECD Model Vergi Anlaşması md.3(1)(d); Almanya-Türkiye Anlaşması (2011) md.3(1)(g), Almanya- Türkiye Anlaşması (1985) md.3(1)(g). Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

115 Almanya-Türkiye Çifte Vergilendirmeyi Önleme Anlaşması nda Bağlama Kuralları yalnızca bu işyeri ile bağlantılı olan (Yaltı Soydan, 1994:160) ya da bu işyerine atfedilebilen kazançlarla sınırlandırılmıştır. OECD Model Vergi Anlaşması na uygun olan 1985 Anlaşması md.7(1), aynı şekilde 2011 Anlaşması nda da yer almıştır. Ticari kazançların vergilendirilmesinde kritik öneme sahip işyeri terimi OECD Model Vergi Anlaşmasının 5 inci maddesinde tanımlanmıştır. OECD Model Vergi Anlaşması md.5 de işyeri teriminin tanımlanmasının temel amacı teşebbüslerin diğer Akit Devletteki işyeri vasıtasıyla bu devlette ticari kazanç niteliğinde elde ettiği gelirin hangi Akit Devlet tarafından vergilendirileceğini belirlemektir. Almanya-Türkiye Anlaşması (2011) md.5 de; ülkemizin taraf olduğu diğer Anlaşmalara, Almanya-Türkiye Anlaşması na (1985) ve Birleşmiş Milletler Model Vergi Anlaşması na uygun olarak, ancak OECD Model Vergi Anlaşması ndan farklı olarak altı ayı 11 aşan bir süre devam eden inşaat şantiyesi, yapım, montaj veya kurma projesi veya bunlarla ilgili kontrol faaliyetleri de işyeri olarak nitelendirilmiştir. Böylece, Türkiye nin OECD Model Vergi Anlaşması ile karşılaştırıldığında inşaat sektöründeki yabancı yatırımları vergileme kapasitesi artırılmıştır. Bunun yanında, Almanya-Türkiye Anlaşması ndan (1985) ve OECD Model Vergi Anlaşması ndan farklı olarak md.5(3)(b) de müşavirlik hizmetleri dahil olmak üzere, bir teşebbüsün çalışanları ya da teşebbüs tarafından istihdam edilen diğer çalışanlarla sürdürülen hizmetler, bir Akit Devlet içindeki faaliyetlerin devamı niteliğindeyse (aynı ya da bağlantılı projeler) ve 12 aylık dönemde 6 aylık dönemden fazlaysa hükmüne yer verilmiştir. Bunlar dışında, Almanya-Türkiye Anlaşması nın işyeri terimini tanımlayan 5 inci maddesi genel olarak OECD Model Vergi Anlaşması ile uyumludur Gemicilik ve Hava Taşımacılığı 2011 Anlaşması nda iki fıkra olarak düzenlenen gemicilik ve hava taşımacılığı başlıklı 8 inci maddesi genel olarak OECD Model Vergi Anlaşması ndan (uluslararası taşımacılık, md.8) farklı düzenlenmiştir. Kapsam olarak OECD Model Vergi Anlaşması ve Almanya-Türkiye Anlaşması (1985) karayolu taşımacılığı faaliyetlerini de kapsarken, Almanya-Türkiye Anlaşması (2011) sadece gemicilik ve hava taşımacılığı faaliyetlerinden elde edilen kazançları kapsamaktadır. 12 Almanya-Türkiye Anlaşması (2011) md.8(1) e göre, bir Akit Devlet teşebbüsünün diğer Akit Devlette uluslararası trafikte gemi veya uçak işletmeciliğinden elde ettiği kazançlar, yalnızca bu Devlette vergilendirilecektir. Böylece, gemicilik ve hava taşımacılığı faaliyetinden elde edilen kazancın OECD Model Vergi Anlaşması ndan farklı olarak ikamet ülkesinde vergilendirilmesi öngörülmüştür. OECD Model Vergi Anlaşması nda ise bu kazançların vergilendirilmesinde vergilendirme yetkisine sahip Akit Devlet söz konusu faaliyeti sürdüren girişimin etkin yönetim merkezi nin bulunduğu Devlet olarak ifade edilmiştir Anlaşması nda etkin yönetim merkezi ne atıf yapılmaması nedeniyle de OECD Model Vergi Anlaşması md.8(3) hükmüne yer verilmemiştir. Ayrıca, 2011 Anlaşması nın 8 inci maddesi, OECD Model Vergi Anlaşması md.8 e uygun olarak ve Almanya-Türkiye Anlaşması ndan (1985) farklı olarak bir 11 OECD Model Vergi Anlaşması md.5(3) de bu süre oniki ay olarak yer almaktadır. 12 OECD Model Vergi Anlaşması iç su yollardaki taşımacılık faaliyetlerini de kapsamaktadır. 110 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

116 E. FERHATOĞLU ortaklığa, bir ortak teşebbüse veya uluslararası işletilen bir acenteye iştirak dolayısıyla elde edilen kazançlara da uygulanacaktır Kâr Payları Almanya-Türkiye Anlaşması nın (2011) kâr paylarının vergilendirilmesini düzenleyen 10 uncu maddesi 1985 Anlaşması ndan farklı olarak, ancak OECD Model Vergi Anlaşması na (ve Birleşmiş Milletler Model Vergi Anlaşması na) uygun olarak gerçek lehdar (beneficial ownership) terimine yer vermiştir. Gerçek lehdar, Akit Devletlerden herhangi birinin mukimi olmayan bir kişinin temsilcisi, vekili ya da kanal şirketler tarafından vergi anlaşması hükümlerinin kötüye kullanımı ile söz konusu anlaşma hükümlerinden üçüncü ülke mukimlerinin yararlanmasını engellemek üzere OECD Model Vergi Anlaşması nın 11, 12 ve 13 üncü maddelerine 1977 yılında eklenen bir vergi güvenlik önlemidir (Weeghel, 1998: 212). Gerçek lehdar terimi OECD Model Vergi Anlaşması nda tanımlanmamıştır. Bu nedenle OECD Model Vergi Anlaşması md.3(2) gereği Akit Devletlerin hukuk sistemleri çerçevesinde kazandığı anlam ile uygulanmalıdır. 14 Gerçek lehdar terimi OECD Model Vergi Anlaşması na uygun olarak 11 ve 12 nci maddelerde de yer almıştır. OECD Model Vergi Anlaşması na uygun olarak hazırlanan maddede yer alan stopaj oranları da 1985 Anlaşması ndan tamamen farklılaştırılarak, OECD Model Vergi Anlaşması nda yer alan oranlarla eşitlenmiştir. Buna göre, kural olarak ikamet ülkesinin vergilendirme yetkisini elinde tuttuğu; ancak, kaynak ülkesinin de sınırlı olarak vergilendirme yetkisini kullanabildiği kâr paylarında kaynak ülkesinin uygulayabileceği en yüksek stopaj oranları aşağıdaki gibidir. - Gerçek lehdar, kâr payı ödeyen şirketin oy hakkının doğrudan en az %25 ini elinde tutan bir şirket (ortaklık hariç) ise gayrisafi temettü tutarının %5 i, - Tüm diğer durumlarda (gerçek lehdar, kâr payı ödeyen şirketin oy hakkının doğrudan en az %25 ini elinde tutan bir gerçek kişiyse ya da ortaklıksa) gayrisafi temettü tutarının %15 i Faiz Almanya-Türkiye (2011) Anlaşması nın faiz gelirlerinin vergilendirilmesini düzenleyen 11 inci maddesi OECD Model Vergi Anlaşması na uygun olarak düzenlenmiştir. Esasen ikamet ülkesinde vergilendirilen faiz gelirleri kaynak ülkesinde de en fazla %10 oranında vergilendirilecektir. Kaynak ülkesinin vergilendirme yetkisinin sınırını ortaya koyan bu oran 1985 Anlaşması nda %15 olarak düzenlenmiştir. Ayrıca 10 uncu maddeye paralel olarak gerçek lehdar terimine de yer verilmiştir Gayri Maddi Hak Bedelleri Almanya-Türkiye Anlaşması nın (2011), gayri maddi hak bedellerini düzenleyen 12 nci maddesi Birleşmiş Milletler Model Vergi Anlaşması temel alınarak düzenlenmiştir. 15 Bu bakımdan 12(1) maddede ikamet ülkesine OECD Model Vergi Anlaşması nda olduğu gibi münhasır vergilendirme yetkisi verilmemiş; vergilendirme yetkisinin ikamet ve kaynak ülkeleri tarafından aynı anda kullanabilmesine imkân tanınmıştır. Bununla birlikte, Anlaşmanın 12(2) maddesinde 13 OECD Model Vergi Anlaşması md.8(4), Almanya-Türkiye Anlaşması md.8(2). 14 Gerçek lehdar terimi Türk hukukunda tanımlanmamakla birlikte, Türkiye Cumhuriyeti Maliye Bakanlığı nın terimin anlamıyla ilgili benimsediği bir açıklaması bulunmamaktadır. 15 Anlaşmanın md.10 ve md.11 hükümlerine paralel olarak gerçek lehdar terimine de yer verilmiştir. Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

117 Almanya-Türkiye Çifte Vergilendirmeyi Önleme Anlaşması nda Bağlama Kuralları kaynak ülkesinin vergilendirme yetkisi en çok uygulanacak stopaj oranı %10 olarak belirtilerek sınırlandırılmıştır. Ayrıca, maddenin kapsamı Birleşmiş Milletler Model Vergi Anlaşması ndan geniş kapsamlı düzenlenmiş, md.12(3) ün son cümlesinde Birleşmiş Milletler Model Vergi Anlaşması na ek olarak gayrimaddi hak bedelleri terimi aynı zamanda, bir kimsenin ismi, fotoğrafı ya da diğer kişisel hakların kullanımına bağlı olarak yapılan ödemeleri de kapsamaktadır hükmüne yer verilmiştir Sermaye Değer Artış Kazançları Almanya-Türkiye Anlaşması nın (2011), sermaye değer artışları şeklinde elde edilen gelirlerin vergilendirilmesini düzenleyen 13 üncü maddesi OECD Model Vergi Anlaşması ile genel olarak uyumludur. Bununla birlikte, OECD Model Vergi Anlaşması na uyumlu olarak ve 1985 Anlaşması ndan farklı olarak md.12(2) de değerlerinin büyük bir kısmı doğrudan ya da dolaylı olarak diğer devlette yer alan gayrimenkullerden kaynaklanan hisselerden (hisse senedi ve herhangi bir menkul kıymet dahil) elde edilen kazançlar da sermaye değer artış kazancı olarak değerlendirilmiştir Anlaşması nın, 13(4) maddesi uluslararası trafikte işletilen gemi veya uçak ya da söz konusu gemi veya uçak işletilmesiyle ilgili menkul varlıkların elden çıkarılmasından sağlanan kazançlarla ilgili olarak ve md.8 e paralel olarak sadece ikamet ülkesine vergilendirme yetkisi vermektedir. Buna karşılık, OECD Model Anlaşması nın konuyla ilgili 13(3) maddesinde etkin yönetim merkezine gönderme yapılmakta, etkin yönetim merkezinin bulunduğu ülkenin münhasır vergilendirme yetkisi vurgulanmaktadır. Bunlar dışında, 2011 Anlaşması md.13(5) in ilk cümlesinde OECD Model Vergi Anlaşması na uygun olarak maddede belirtilen taşınır ve taşınmazların dışında kalan varlıkların elden çıkarılmasından sağlanan kazançların, yalnızca elden çıkaranın mukim olduğu Akit Devlette vergilendirileceği belirtilmiştir. Ancak, OECD Model Vergi Anlaşması ndan farklı ancak 1985 Anlaşması nda olduğu gibi md.13(5) de bulunan ikinci cümlede söz konusu varlıkların iktisap ve elden çıkarma arasındaki süre bir yılı aşmaması durumunda değer artış kazancının kaynak ülkesinde vergilendirileceği hükme bağlanmıştır Serbest Meslek Faaliyetleri ve Bağımlı Faaliyetler Serbest meslek faaliyetlerinin vergilendirilmesini düzenleyen OECD Model Vergi Anlaşması nın 14 üncü maddesi 29 Nisan 2000 tarihinden itibaren Model Vergi Anlaşması ndan çıkartılmıştır. Kimi zaman bir gelir unsurunun ticari kazançlarla ilgili 7 nci madde kapsamında mı yoksa serbest meslek faaliyetleriyle ilgili 14 üncü madde çerçevesinde mi değerlendirileceğinin açık olmaması 14 üncü maddenin silinme kararında etkili olmuştur. Bununla birlikte, Model Vergi Anlaşması nda 7 nci maddede kullanılan işyeri terimi ile 14 üncü maddede kullanılan sabit yer (fixed base) terimi arasında kavramsal bir farkın ya da her iki madde çerçevesinde kazancın tespit edilme usullerinde bir farklılığın amaçlanmaması 14 üncü maddenin Model Vergi Anlaşması ndan çıkartılmasında etkili olan diğer unsurlardır (Deutsch vd., 2008:56; OECD, 2000:12-15; Commentary on Article 5 of OECD MC (2010), paragraph 1.1). 14 üncü maddenin OECD Model Vergi Anlaşması nın metninden çıkartılması ile serbest meslek faaliyetlerinden elde edilen kazançlar Model Vergi Anlaşması nın 7 nci maddesi çevresinde değerlendirilmeye başlanmıştır. Bu değişikliğin paralelinde OECD 112 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

118 E. FERHATOĞLU Model Vergi Anlaşması nın tanımlar başlıklı 3 üncü maddesinde de, ticari faaliyet terimi profesyonel hizmet sunumları ile bağımsız nitelikteki diğer faaliyetleri kapsar ifadesi eklenmiştir. OECD Model Vergi Anlaşması ndaki bu değişiklikler karşısında 2011 Almanya-Türkiye Anlaşması nda olduğu gibi, Türkiye nin taraf olduğu diğer vergi anlaşmalarında serbest meslek faaliyetleri ile ilgili 14 üncü madde Birleşmiş Milletler Model Vergi Anlaşması na uygun olarak yer almaya devam etmektedir. OECD Model Vergi Anlaşması na uygun olarak kaleme alınan 2011 Anlaşması nın bağımlı faaliyetlerden elde edilen gelirleri düzenleyen 15 inci maddesinde, Anlaşmanın 8 inci maddesine paralel olarak ve OECD Model Vergi Anlaşması ndan farklı olarak etkin yönetim merkezi ne gönderme yapılmamıştır. Böylece, Anlaşmanın 15(3) maddesine göre, bir Akit Devlet teşebbüsü tarafından, uluslararası trafikte işletilen bir gemi veya uçakta ifa edilen bir hizmet dolayısıyla elde edilen gelir, bu Akit Devlette vergilendirilebilir Bağımlı Faaliyetler Bakımından Özel Maddeler Yöneticilere yapılan ödemeler (md.16), emekli maaşları (md.18) ve kamu hizmeti (md.19) maddeleri bağımlı faaliyetler (md.15) ile yakın ilişki içindedir. Ancak, bu maddelerin md.15 e göre özel hükümler içerdiği düşünüldüğünde, uygulama bakımından 15 inci maddeye göre üstünlükleri bulunmaktadır (Lang, 2010:113) Anlaşması nda, öğretmenlere yapılan ödemeler md.20 kapsamında düzenlendiğinden bu maddenin de md.15 e göre özel ve bu maddeye göre öncelikle uygulanması gereken madde olduğu söylenebilir Yöneticilere Yapılan Ödemeler Türkiye-Almanya Anlaşması (2011) nın 16 ncı maddesine göre bir Akit Devlet mukiminin, diğer Akit Devletin mukimi olan bir şirketin yönetim kurulu üyesi olması dolayısıyla elde ettiği ücret ve diğer benzeri ödemeler, bu diğer Devlette vergilendirilebilir. OECD Model Vergi Anlaşması na uygun olarak düzenlenen maddede, kaynak ülkesinin vergilendirme yetkisinin önceliği vurgulanırken, yetki münhasır yetki olmadığından ikamet ülkesinin de vergilendirme yetkisini kullanması söz konusu olabilecektir. Yönetim kurulu üyesi ifadesi OECD Model Vergi Anlaşması, OECD Model Vergi Anlaşması nın şerhinde ve 2011 Anlaşması nda tanımlanmamıştır (Vogel, 1997:956). Bu bakımdan OECD Model Vergi Anlaşması ve 2011 Anlaşması md.3(2) gerekçesiyle yönetim kurulu üyesi terimi Akit Devletlerin ulusal hukuklarındaki anlamları ile hüküm ifade edecektir. Bununla birlikte, şirketlerin yönetim kurulu üyeleri aynı zamanda sıradan çalışanlar gibi çeşitli görevleri yürütebilirler. Bu bakımdan bu kişilere yönetim kurulu üyesi olmaları dışındaki nedenlerle, örneğin müşavirlik hizmetlerinin karşılığı olarak yapılan ödemeler 16 ncı madde kapsamında değerlendirilmez (Commentary on Article 16 of OECD MC (2010), paragraph 2). Şirketlerin yönetim kurullarıyla ilgili olarak Alman Hukukunda iki kademeli yönetim sistemi (two-tier system) benimsenmiştir. Buna göre, gözetim kurulu (Aufsichtstrat) üyeleri hissedarlar ve çalışanlarca seçilmektedir. Kurulun temel işlevi, yönetici kurul üyelerini atamak, kurulun 16 OECD Model Vergi Anlaşmasının m.15(3) hükmü ise bir Akit Devlet teşebbüsü tarafından, uluslararası trafikte işletilen bir gemi veya uçakta ifa edilen bir hizmet dolayısıyla elde edilen gelir, söz konusu teşebbüsün etkin yönetim merkezinin bulunduğu Akit Devlette vergilendirilebilir. Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

119 Almanya-Türkiye Çifte Vergilendirmeyi Önleme Anlaşması nda Bağlama Kuralları işleyişini izlemek ve denetlemektir. Gözetim kurulunun altında ise yönetici kurul (Vorstand) bulunmaktadır. Şirketin günlük yönetim işleri gözetim kurulu denetimi altında yönetici kurul tarafından sürdürülür (Karnaukhova, 2007:117; Özdoğan Yılmaz, 2009:30). Bu bakımdan Alman yaklaşımına göre, bir kişiye yapılan ödemenin 16 ncı madde çerçevesinde değerlendirilebilmesi için söz konusu ödemenin kişinin sadece gözetici fonksiyonu çerçevesinde yapılmış olması gerekir. Bu nedenle, bir kişinin şirketteki gözetici fonksiyonu ve bunun dışındaki sorumluluklarının karşılığı olarak yapılan ödemelerde, gözetici fonksiyonuna isabet eden ödeme kısmının tespit edilememesi nedeniyle ödemenin tamamının OECD Model Vergi Anlaşması nın 16 ncı maddesi dışında değerlendirilmesi gerekir (Lang, 2010: ) Emekli Maaşları Geçmişte gerçekleştirilen kamu hizmetleri karşılığında ödenen emekli maaşları dışında, geçmişte özel kesimde görülmüş hizmetler karşılığı elde edilen emekli maaşları OECD Model Vergi Anlaşması nın 18 inci maddesinde düzenlenmektedir Anlaşması nın Almanya tarafından feshedilmesinin nedenlerinin başında da emekli maaşlarının vergilendirilmesi gelmektedir. Gerçekten, Türkiye ile Almanya arasında 1960 lı yılların sonunda başlayan eşi benzeri az bulunan istihdam ilişkisi 2011 Anlaşması nın 18 inci maddesinin OECD Model Vergi Anlaşması ndan farklı düzenlenmesine neden olmuştur. OECD Model Vergi Anlaşması ve bu Anlaşmaya uygun hazırlanmış olan 1985 Anlaşması nın 18 inci maddesine göre bir Akit Devlet mukimine geçmiş çalışmalarının karşılığında ödenen emekli maaşları ve diğer benzeri ödemeler ile bu mukime yapılan düzenli ödemeler yalnızca bu Devlette vergilendirilecektir. Başka bir anlatımla, OECD Model Vergi Anlaşması ve 1985 Anlaşması emekli maaşlarının vergilendirilmesi konusunda ikamet ülkesine münhasır vergilendirme yetkisi tanımaktadır. Böylece, Almanya da uzun yıllar çalıştıktan sonra emekli olmuş bir Türk vatandaşı emekli olduktan sonra Türkiye ye dönüp yerleştiğinde Almanya daki geçmiş çalışmalarına ilişkin bu ülkenin bir kurumundan almış olduğu emekli maaşı sadece Türkiye de vergilendirilebilecektir. Ancak, 193 sayılı GVK md.23(13) hükmü ile yabancı ülkelerde bulunan sosyal güvenlik kurumları tarafından ödenen emekli, maluliyet, dul ve yetim aylıkları gelir vergisinden istisna edilmiştir. Böylece, Alman Gelir Vergisi Kanununa (Einkommensteuergesetz-EStG) göre ücret kategorisinde vergiye tabi olan (Sec.19 EStG) emekli aylıkları Türkiye ye yerleşmiş bir kişiye ödendiğinde 1985 Anlaşması nın 18 inci maddesi ve 193 sayılı GVK md.23(13) gereği 1985 Anlaşması nın uygulandığı 01/01/ /12/2010 döneminde tamamen vergi dışı kalmıştır. Almanya-Türkiye Anlaşması nın (2011), emekli maaşlarının vergilendirilmesi ile ilgili 18 inci maddesi kural olarak vergilendirme yetkisini yine ikamet ülkesine vermekle birlikte, kaynak ülkesine de belirli şartlar altında bir sosyal sigorta kurumu tarafından ödenen emekli maaşını vergilendirme hakkı tanımaktadır. Buna göre, bir Akit Devlet mukimine geçmiş çalışmalarının karşılığında ödenen emekli maaşları ve diğer benzeri ödemeler ile bu mukime yapılan düzenli ödemeler kaynak ülkesinde de vergilendirilebilir. Ancak kaynak ülkesinde vergilendirilecek tutarın yıllık euroluk kısmı istisna olacak ve bu tutarı aşan gelir en çok %10 oranında vergiye tabi tutulabilecektir. Böylece Almanya, 1985 Anlaşması ndan farklı olarak kendi ülkesinde çalışmış ve emekli olmuş ancak Türkiye ye yerleşmiş olan kişilerin 114 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

120 E. FERHATOĞLU Türkiye de hiç vergilendirilmeyen emekli maaşlarının yıllık euroyu aşan kısmını en çok %10 vergi oranıyla vergilendirilebilecektir Anlaşması nın OECD Model Vergi Anlaşması ndan diğer farkı ise md.18(1) in emekli maaşları ile birlikte düzenli ödemeleri de açıkça vurgulamasıdır. OECD Model Vergi Anlaşması md.18 düzenli ödemeleri açıkça ifade etmese de Model Vergi Anlaşmasının şerhi geçmişte sunulmuş hizmetler dikkate alınarak yapılan düzenli ödemelerin madde kapsamında olduğunu belirtmiştir (Commentary on Article 18 of OECD MC (2010), paragraph 3). OECD Model Vergi Anlaşması nın faiz gelirlerinin vergilendirilmesini düzenleyen 11 inci maddesinin şerhinde de düzenli ödemelerin faiz geliri sayılıp sayılmayacağının tartışmasına girilmiştir. Şerhte, düzenli ödemelerin faiz geliri kapsamında değerlendirilmemesi gerektiği ifade edildikten sonra düzenli ödemelerin her bir taksitinin kavradığı sermaye ve faiz tutarının hesaplanması, bunların birbirinden ayrıştırılmasındaki güçlüğe vurgu yapılmıştır (Commentary on Article 11 of OECD MC (2010), paragraph 23). Düzenli ödemeler terimi ise 2011 Anlaşması md.18(3) de tanımlanmıştır. Buna göre düzenli ödemeler para veya parayla ölçülebilir bir menfaat karşılığında, tam ve yeterli bir ödemede bulunma yükümlülüğüne bağlı olarak, ömür boyu veya belirli ya da belirlenebilir bir süre, belirli zamanlarda, düzenli olarak ödenecek belirli bir meblağı ifade etmektedir Kamu Hizmeti OECD Model Vergi Anlaşması nın 19 uncu maddesi bir kamu görevi dolayısıyla bir gerçek kişi tarafından verilen hizmetler karşılığında merkezi veya mahalli idare tarafından yapılan ücret, maaş ve diğer benzer ödemeler (md.19(1)) ile merkezi veya mahalli idare tarafından ödenen emekli maaşları ve benzeri ödemeleri (md.19(2)) kapsamaktadır. Almanya-Türkiye Anlaşması nın (2011) kamu hizmetlerini düzenleyen 19 uncu maddesi OECD Model Vergi Anlaşması ile uyumludur Öğretmen ve Öğrenciler OECD Model Vergi Anlaşması nın tek fıkradan ibaret 20 nci maddesi bir Akit Devleti ziyareti sırasında veya ziyaretinden hemen önce diğer Akit Devletin mukimi durumunda olan ve ilk bahsedilen Devlette yalnızca öğrenim veya mesleki eğitim amacıyla bulunan bir öğrenci veya stajyere, geçimini, öğrenimini veya mesleki eğitimini sağlayabilmesi için bu Devletin dışındaki kaynaklardan yapılan ödemelerin vergilendirilmesi düzenlenmektedir. Madde açık olarak vergilendirme yetkisini Akit Devletler arasında paylaştırmamakla birlikte, öğrenci veya stajyerin çalışmalarını sürdürdüğü ülkenin vergilendirme yetkisini ortadan kaldırmaktadır. Bu bakımdan, 2011 Anlaşması nın 20 nci maddesinin birinci fıkrası OECD Model Vergi Anlaşması nın 20 nci maddesiyle tamamen uyumludur. 18 Almanya-Türkiye Anlaşması nın (2011) 20 nci maddesi ise öğrenci ve stajyerlerin yanında Model Vergi Anlaşması ndan farklı olarak öğretmenleri de kapsamaktadır. 17 Alman Gelir Vergisi Kanununa göre ücret kategorisinde vergiye tabi tutulan emekli aylıklarının yıllık tutarının 2,280 euro ile sınırlı olmak üzere %30,4 ü vergi dışında tutulur. Buna ek olarak, ayrıca 2011 vergi dönemi için elde edilen emekli aylıklarının yıllık tutarının 684 euroluk kısmı da vergiden istisna edilir. Elde edilen gelir %14 ila %45 arasında değişen artan oranlı gelir vergisi tarifesine tabidir (Sec. 32a EStG) Anlaşması nda öğrencinin veya stajyerin vatandaşı olduğu ülkeye gönderme yapılırken, 2011 Anlaşması nda öğrencinin veya stajyerin mukimi olduğu ülkeye gönderme yapılarak OECD Model Vergi Anlaşması md.20 ile uyum sağlanmıştır. Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

121 Almanya-Türkiye Çifte Vergilendirmeyi Önleme Anlaşması nda Bağlama Kuralları Almanya-Türkiye Anlaşması (2011) md. 20(2) hükmüne göre, bir Akit Devletin mukimi olup, diğer Akit Devlette yalnızca öğretim, ders verme veya bilimsel araştırma yapmak amacıyla bulunan bir öğretmen veya öğretim üyesinin, iki yılı aşmayan bir süre veya süreler için öğretim, ders verme veya araştırma karşılığında, bu diğer Devletin dışındaki kaynaklardan elde ettiği gelirler, bu diğer Devlette vergiden istisna edilecektir. Buna göre, söz konusu hüküm md.20(1) hükmüyle paralel olarak ev sahibi ülkenin vergilendirme yetkisini ortadan kaldırmakta ve vatandaşlık yerine mukimliğe vurgu yapmaktadır Sanatçı ve Sporcular Almanya-Türkiye Anlaşması nın (2011) sanatçı ve sporculara yapılan ödemeleri genel olarak OECD Model Vergi Anlaşması nın ilgili maddesiyle uyumludur. Bununla birlikte, 2011 Anlaşması OECD Model Vergi Anlaşması nda ifade edilmemiş bir durumu da 17 nci maddenin üçüncü fıkrasında belirtmiştir. Buna göre, Anlaşmanın md.17(3) hükmü sanatçı ya da sporcuya kamusal fonlardan bir ödeme yapılması halinde bu gelirin 17 nci maddenin birinci ve ikinci fıkraları kapsamında olmadığını vurgulamıştır. Ayrıca, 2011 Anlaşması nın 17(3) hükmünün ikinci cümlesine göre, kamusal fonlardan ödeme yapılması durumunda vergilendirme yetkisinin ikamet ülkesi tarafından da kullanabileceği ifade edilmiştir Diğer Gelirler Anlaşmanın diğer gelirler başlıklı 21 inci maddesi OECD Model Vergi Anlaşması ile tamamen uyumludur. Böylece, Anlaşmanın maddelerinde belirtilmeyen gelir unsurları bakımından vergilendirme yetkisi münhasıran ikamet ülkesine bırakılmıştır. Değerlendirmeler ve Sonuç Sadece gelir üzerinden alınan vergileri konu edinen Almanya-Türkiye Anlaşması (1985) göz önüne alındığında OECD Model Vergi Anlaşması ile daha uyumlu olduğu ortadadır. Buna karşılık, işyeri teriminin açıklandığı 5 inci maddede, inşaat şantiyesi, yapım, montaj veya kurma projesi veya bunlarla ilgili kontrol faaliyetlerinde 12 ay yerine 6 aylık süre belirlenmesinde Birleşmiş Milletler Model Vergi Anlaşması temel alınmıştır. Bunun dışında, gayri maddi hak bedellerinin vergilendirilmesinin düzenlendiği 12 nci madde de Birleşmiş Milletler Model Vergi Anlaşması na göre düzenlenmiştir. Bunlar dışındaki maddelerde esas olarak OECD Model Vergi Anlaşması temel alınmakla birlikte bu modelden bazı farklılıklar görülmektedir. Örneğin, 1985 Anlaşması yla ilgili olarak gündemden düşmeyen emekli maaşlarının vergilendirilmesi konusunda kaynak ülkesine sınırlı da olsa vergilendirme yetkisi tanınmıştır. Buna göre; Almanya, Almanya daki bir kurumdan emekli maaşı alan ancak Türkiye de mukim olan bir kişinin emekli maaşını euro olan istisna tutarını dikkate alarak en çok %10 oranıyla vergilendirebilecektir. Bunlar dışında, şirketlerin mukim olduğu Akit Devletin tespit edilmesinde etkin yönetim merkezi ne açık gönderme yapılmaması, gayrimenkul varlıklardan elde edilen gelirler konusunda 6 ncı maddenin serbest meslek faaliyetlerinin icrasında kullanılan gayrimenkul varlıklardan elde edilen gelirleri de kapsaması, sermaye değer artışları kazançları (md.13) konusunda varlıkların iktisap ve elden çıkarma arasındaki süre bir yılı aşmaması durumunda kaynak ülkeye münhasır yetki vermesi, emekli maaşlarının vergilendirilmesini düzenleyen 18 inci maddenin düzenli 116 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

122 E. FERHATOĞLU ödemeleri de kapsaması Almanya-Türkiye Anlaşması nın OECD Model Vergi Anlaşması ndan ayrılan diğer unsurlardır. Kaynakça Baker, P. (2008), Double Taxation Conventions, London: Thomson Reuters. Brandstetter, P. (2010), The Substantive Scope of Double Tax Treaties-a Study of Article 2 of the OECD Model Conventions, Doctoral thesis, Vienna: WU Vienna University of Economics and Business. Deutsch, R., Arkwright, R.M. ve Chiew, D. (2008), Principles and Practice of Double Taxation Agreements, London: BNA. Hoor, O.R. (2010), The OECD Model Tax Convention: A Comprehensive Technical Analysis, Bertrange: Legitech Sari. Karnaukhova, N. (2007), Conflicts of Qualification and Income Derived by Directors and Managers, M. Lang, E. Burgstaller, K. Haslinger (der.), Conflicts of Qualification in Tax Treaty Law içinde, Vienna: Taxmann. Korn, C. (2009), Recent Tax Treaty Developments in Germany, M. Lang (der.), Recent Tax Treaty Developments Around the Globe içinde, Vienna: Linde. Lang, M. (2010), Introduction to the Law of Double Taxation Conventions, Vienna: Linde. OECD (2000), Issues in International Taxation Issues Related to Article 14 of the OECD Model Tax Convention, Paris. OECD (2010), Commentaries on the Articles of Model Tax Convention, Paris. Özdoğan Yılmaz, A. (2009), Halka Açık Anonim Ortaklıklarda Yöneticilerin Mali Hakları, Yayınlanmamış Yüksek Lisans Tezi, Ankara Üniversitesi. Septriadi, D. (2005). Tax Treaty Negotiation, M. Stefaner, M. Züger (der.), Tax Treaty Policy and Development içinde, Wien: Linde. Tuncer, S. (2009), Federal Almanya, Türkiye ile İmzaladığı Çifte Vergilendirmeyi Önleme Anlaşmasını Tek Taraflı Bir Kararla Feshetti, Yaklaşım, 204, Aralık. Vogel, K. (1997), Double Tax Conventions (third edition), London: Kluwer Law International. Weeghell, S. (1998), The Improper Use of Tax Treaties, London: Kluwer Law International. Yaltı Soydan, B. (1995), Uluslararası Vergi Anlaşmaları, İstanbul: Beta. Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

123 Maliye Politikalarının Keynesyen Olmayan Etkileri: Türkiye Örneği Maliye Politikalarının Keynesyen Olmayan Etkileri: Türkiye Örneği Gökhan DÖKMEN * Tarık VURAL** Özet Son yıllarda maliye politikası uygulamaları dikkat çekici bir gelişme göstermiştir. Maliye politikası uygulamalarının en genel kabul görmüş biçimi, daraltıcı maliye politikasının toplam çıktı üzerindeki etkisinin kısa dönemde negatif olduğudur. Ancak son dönemde yapılan ampirik çalışmalarda, mali daralmanın toplam çıktı üzerinde genişletici etkilere neden olduğuna ilişkin çeşitli bulgulara rastlanmıştır. Bu çalışmada mali daralmanın genişletici olup olmadığı, Türkiye açısından incelenmiştir. Çalışmada, 1990:1-2010:4 dönemine ilişkin çeyreklik veriler kullanılmış olup maliye politikalarının makroekonomik etkileri, vektör hata düzeltme modeli çerçevesinde analiz edilmiştir. Sonuçlar da göstermiştir ki; kamu harcamalarına verilen bir şoka gayrisafi yurtiçi hasılanın tepkisi pozitiftir. Benzer şekilde vergilerdeki bir şok karşısında da gayrisafi yurtiçi hasılanın tepkisi pozitiftir. Anahtar Kelimeler: Maliye Politikası, Mali Konsolidasyon, Keynesyen Olmayan Etkiler Non-Keynesian Effects of Fiscal Policy: The Case of Turkey Abstract Fiscal policy implication has attracted an increasing attention in recent years. One of the widely known results in fiscal policy implication is that contractionary fiscal policy should impact negatively on output in short run. However, a large part of recent empirical studies in the area of public finance has been exploring the expansionary influence of fiscal consolidations on output. This paper investigates the hypothesis that fiscal contraction may be expansionary in Turkey. We use quarterly dataset covering 1990:1-2010:4, and estimate a vector error correction * Yrd.Doç.Dr., Zonguldak Karaelmas Üniversitesi, İİBF, Maliye Bölümü, gokhan.dokmen@karaelmas.edu.tr Yrd.Doç.Dr., Abant İzzet Baysal Üniversitesi, İİBF, Maliye Bölümü, tarikvural@karaelmas.edu.tr 118 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

124 G. DÖKMEN, T. VURAL model to analyze the macroeconomic effects of fiscal policy. The results show that government spending shocks have a positive effect on GDP. Similarly, tax shocks also have positive effects on output. Key Words: Fiscal Policy, Fiscal Consolidation, Non-Keynesian Effects JEL Classification Codes: E62, H3, H5 Giriş Yirminci yüzyılda yaşanan çeşitli olaylar, devlet ve ekonomi arasındaki ilişkileri etkilemiş ve ekonomik sistemde yaşanan gelişmelere bağlı olarak devletin ekonomide oynadığı rol ile politika tercihleri değişime uğramıştır. Özellikle 1929 yılında yaşanan ekonomik krizle birlikte iktisat politikası tercihlerinde para politikasının mı yoksa maliye politikasının mı daha etkin olduğuna yönelik çeşitli tartışmalar gündeme gelmiştir. Bu tartışmalar içerisinde Keynesyen paradigma, kamu harcamalarındaki bir artış ya da vergilerdeki bir azalış şeklinde kendini gösteren mali genişlemenin harcanabilir geliri etkileyerek özel tüketim harcamaları ile toplam çıktıyı artıracağı önermesi ile maliye politikalarının etkinliğini savunmuştur. Yeni klasik yaklaşım ise kamu harcamaları ile özel tüketim harcamaları arasında, refah etkisine bağlı olarak ortaya çıkan, doğrusal olmayan bir ilişki öngörmüştür. Özellikle Barro-Ricardo denkliği ile öne çıkan bu yaklaşımda, maliye politikasının toplam talep üzerindeki etkinliğinin oldukça sınırlı olduğu ifade edilmiştir. Maliye politikalarının etkinliğine yönelik tartışmalar, son yirmi yılda bazı Avrupa ülkelerinde yaşanan gelişmeler ile yeni bir boyut kazanmıştır. Şöyle ki; yılları arasında Danimarka da, yılları arasında ise İrlanda da uygulanan mali konsolidasyon politikaları bir yandan özel tüketim harcamalarını harekete geçirmiş; diğer yandan da toplam talep ile çıktıda artışa neden olmuştur. Daraltıcı mali politikaların ekonomik faaliyetler üzerindeki genişletici etkilerine yönelik bu sonuçlar literatürde maliye politikalarının Keynesyen olmayan etkileri şeklinde ifade edilmiştir. Bu çalışmada, Keynesyen yaklaşımın öngörülerine ters olan; yeni klasik yaklaşımın ise öngörülerini aşan bu etkiler hem teorik hem de ampirik açıdan incelenmiştir. Çalışmada izlenen metodoloji şu şekildedir: Öncelikle maliye politikalarının etkinliğini genişletici politikalardan ziyade daraltıcı politikalara dayandıran etkiler teorik bir çerçevede ele alınmıştır. İzleyen aşamada maliye politikalarının Keynesyen olmayan etkileri, Türkiye açısından ampirik olarak test edilmiştir. Bu aşamada öncelikle değişkenlere ait durağanlık sınaması yapılmıştır. Sonrasında değişkenler arasındaki uzun dönemli ilişkiler, Johansen eşbütünleşme yöntemi kullanılarak incelenmiştir. Uzun dönemli ilişkilerin tespit edilmesini izleyen kısımda ise vektör hata düzeltme modeli tahmin edilmiş ve kısa dönemli ilişkiler ortaya konulmuştur. Bunu izleyen aşamada kısa dönemli politika şoklarının sonuçlarını tespit edebilmek amacıyla etki-tepki fonksiyonları ile değişkenlerin bileşenlerinin ayrıştırılabilmesi için varyans ayrıştırma analizleri yapılmıştır. Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

125 Maliye Politikalarının Keynesyen Olmayan Etkileri: Türkiye Örneği 1. Maliye Politikasının Keynesyen Olmayan Etkileri: Teorik Çerçeve Maliye politikası, çeşitli ekonomik ve sosyal amaçlara ulaşmak amacıyla kamu harcamaları ve vergilerin (maliye politikası araçları) kullanıldığı bir disiplindir. Bu disiplin, J. M. Keynes in 1936 da yayımladığı İstihdam, Faiz ve Paranın Genel Teorisi (The General Theory of Employment, Interest and Money) adlı çalışma ile birlikte makroekonomik tartışmaların merkezinde yer almıştır. Devletin ekonomik hayattaki gerekçesinin şekillenmesinde ve maliye politikasının teorik dayanaklarının oluşmasında Keynesyen paradigma önemli bir rol üstlenmiştir. Keynesyen paradigma, efektif talebi artırıcı politikaları öne çıkartmış ve bu politikaların eksik istihdam seviyesinde olan bir ekonomide doğrudan milli gelir ve istihdam seviyesini etkilediğini ileri sürmüştür. Bu yönüyle Keynesyen paradigma, konjonktürel dalgalanmaların hafifletilmesine ve işsizlik oranlarının azaltılmasına yönelik talep yönlü bir mali politika anlayışını temel almıştır. Bu anlayışa bağlı olarak konjonktürün genişleme dönemlerinde kamu harcamalarının azaltılmasına ya da vergi yükünün artırılmasına dayalı daraltıcı maliye politikalarının, daralma dönemlerinde ise kamu harcamalarının artırılmasına ya da vergi yükünün azaltılmasına dayalı genişletici maliye politikalarının uygulanması gerektiği ifade edilmiştir. Efektif talebin teşvik edilmesine dayalı Keynesyen paradigma, 1970 li yıllara kadar refah devletinin çeşitli uygulamaları ile yürürlükte kalmıştır. Ancak 1970 li yıllarda yaşanan ekonomik kriz, genişletici mali politikalara dayanan Keynesyen refah devletinin finansman sorunlarını ortaya çıkarmış ve söz konusu finansman sorunlarını gidermek amacıyla mali konsolidasyon politikaları gündeme gelmiştir. Kamu mali dengesinin sağlanmasına yönelik olarak uygulanan bu daraltıcı maliye politikaları kaçınılmaz olarak ekonomide bir yavaşlamaya neden olmuş; ancak Keynesyen paradigmanın öngörülerine uygun olmayan bazı sonuçlar da ortaya çıkmıştır. Şöyle ki; kamu harcamalarında kısıntıya gidilmesine dayalı mali konsolidasyon politikaları, beklentilerin aksine, özel tüketim harcamalarını teşvik ederek ekonomiyi canlandırmıştır. Bu durum, Keynesyen paradigmanın daraltıcı mali politikaların daraltıcı etkiler gösterdiğine ilişkin öngörülerinin tartışılmasına zemin hazırlamıştır. Daraltıcı maliye politikalarının özel tüketim harcamaları ile toplam çıktı üzerindeki genişletici etkileri Keynesyen olmayan etkiler kavramı ile açıklanmaktadır. Maliye politikalarının etkinliğini genişletici politikalardan ziyade daraltıcı politikalara dayandıran bu etki hem talep hem de arz yönlü açıklamalara konu olmuştur. Talep yönlü açıklamalardan ilki, tüketim üzerindeki refah etkisidir. Pozitif refah etkisi, herhangi bir politika değişikliğinin toplam tüketici artığı üzerinde yaptığı olumlu değişmeyi ifade etmektedir. Bu etki ilk kez Feldstein (1982) tarafından ileri sürülmüştür. Feldstein (1982), kamu harcamalarında kalıcı bir azalmayı öngören mali uyum programlarının özel tüketim harcamaları üzerindeki etkilerini incelemiştir. Feldstein e (1982) göre; mali uyum programları vergi yükümlülüklerinde bir azalama olacağı yönündeki beklentileri harekete geçirmekte; bu ise bireylerin harcanabilir gelirlerinde artış beklentisi ile özel tüketim harcamalarını teşvik etmektedir. Mali politikaların refah etkisi, Blanchard (1990) tarafından da ele alınmıştır. Ancak Blanchard (1990), Feldstein den (1982) farklı olarak kamu harcamalarının sabit olduğu bir durumda vergilerdeki değişimin etkilerini incelemiştir. Blanchard e 120 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

126 G. DÖKMEN, T. VURAL (1990) göre; bireylerin beklentilerini şekillendirme noktasında rasyonel ve ileri görüşlü olmaları durumunda, vergi indirimlerine dayalı genişletici bir maliye politikası Keynesyen paradigmanın öngörülerine uygun olmayan sonuçlar ortaya çıkarabilir. Keynesyen paradigma, vergi indirimlerini harcanabilir gelir aracılığı ile özel tüketim harcamalarını artıran bir politika tercihi olarak ele almaktadır. Ancak bireyler, vergi indirimlerinin uygulandığı dönemde bütçenin açık vereceği ve ilerleyen süreçte vergi oranlarında bir artış olacağı beklentisinde ise Keynesyen paradigmanın bu öngörüsü gerçekleşmeyebilir. Beklentilerin bu şekilde olması durumunda bireyler, vergi indirimleri karşısında tüketimlerini artırmayacak aksine ilerleyen dönemlerdeki vergi artışlarını finanse etmek için tasarruflarını artıracaklardır. Bu durum, tasarruflardaki artış nispetinde özel tüketim harcamalarını azaltacaktır. Maliye politikalarının ekonomik etkileri, Bertola ve Drazen (1993) tarafından; ulusal gelirin sabit, kamu harcamalarının ise artış eğiliminde olduğu bir model çerçevesinde incelenmiştir. Bu model, kamu harcamalarındaki aşırı artış eğilimini, istikrar programlarının uygulanmasına yönelik beklentileri harekete geçirecek bir unsur olarak ele almaktadır. İstikrar programlarının uygulanması ise kamu harcamalarında kesintiye gidilmesine dayalı mali uyum tedbirleri ile birlikte vergilerde azalma olacağı yönündeki beklentileri harekete geçirecektir. Bu durum, öngörülen model çerçevesinde, harcanabilir gelirin artmasına ve dolayısıyla özel tüketim harcamalarının yükselmesine neden olmaktadır. Maliye politikalarının etkinliğini genişletici politikalardan ziyade daraltıcı politikalara dayandıran talep yönlü açıklamalardan bir diğeri ise faiz oranlarındaki değişime bağlı olarak ortaya çıkan kredibilite etkisidir. Kredibilite etkisi, faiz oranlarındaki değişimin tüketim üzerinde ortaya çıkaracağı değişimi ifade etmektedir. Bu etki özellikle kamu borç yükünün yüksek olduğu ülkelerde ortaya çıkmaktadır. Çünkü borç yükü fazla olduğu durumlarda faiz oranları da yüksek olma eğilimindedir ve bu eğilim kamu maliyesinin sürdürülebilirliğini olumsuz yönde etkilemektedir. Bu durum, kamu mali dengesinin sağlanmasına yönelik olarak mali konsolidasyon politikalarının uygulanmasını gerektirmektedir. Mali konsolidasyon politikaları, kamu maliyesinin sürdürülebilirliğine ilişkin beklentileri olumlu yönde etkilemekte ve buna bağlı olarak da faiz oranları azalmaktadır. Faiz oranlarındaki azalma ise yatırımları teşvik edici niteliği ile özel tüketim harcamalarının artmasına olanak sağlamaktadır (McDermott ve Westcott, 1996). Maliye politikalarının Keynesyen olmayan etkileri talep yönlü açıklamaların yanı sıra yatırımcı davranışlarına bağlı olarak ortaya çıkan arz yönlü açıklamalara da konu olmuştur. Alesina vd. (2002), mali politikaların Keynesyen olmayan etkilerinin yatırım kanalıyla incelendiği arz yönlü bir model geliştirmiştir. Bu modelde, bireylerin yatırım kararları reel faiz oranlarının yanı sıra kamu harcamalarına, özellikle de kamunun personel giderlerine dayandırılmıştır. Alesina vd. (2002) tarafından geliştirilen arz yönlü modelde, kamunun ücret politikası özel sektördeki ücret düzeyini ve sermayenin marjinal kârlılığını belirleyen önemli bir faktör olarak ele alınmaktadır. Bu yönüyle kamu kesimi çalışanlarının maaş ve ücretlerinde azalmayı öngören bir mali konsolidasyon politikası, özel sektördeki ücret düzeyini ve dolayısıyla sermayenin marjinal kârlılığını etkilemektedir. Özel sektördeki ortalama ücret seviyesindeki azalma ise sermayenin kârlılık düzeyini artırarak yatırım kararlarını olumlu yönde etkilemektedir. Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

127 Maliye Politikalarının Keynesyen Olmayan Etkileri: Türkiye Örneği Maliye politikalarının Keynesyen olmayan etkilerinin talep ya da arz yönlü kanallardan ortaya çıkabilmesi için çeşitli koşulların gerçekleşmesi gerekmektedir. Bu koşullardan ilki, uygulanan maliye politikalarının kalıcı olmasıdır. Eğer kamu harcamalarındaki azalma geçici bir şoka bağlı ise bireyler kamu harcamalarının belli bir süre sonra tekrar artacağını beklemekte ve tüketim eğilimlerinde herhangi bir değişime gitmemektedir. Daraltıcı mali politikaların genişletici etkiler göstermesinin bir diğer koşulu, uygulanan maliye politikasının hacim ve büyüklüğüdür. Eğer daraltıcı mali politikalar, vergi oranlarında azalma olacağı yönündeki beklentileri harekete geçirecek büyüklükte ise genişletici etkiler ortaya çıkabilmektedir. Daraltıcı mali politikaların genişletici etkileri, uygulanan politikanın bileşimine de bağlıdır. Kamu harcamalarında kısıntıya gidilmesine dayalı daraltıcı maliye politikaları, vergilerin artırılmasına dayalı politikalara göre genişletici etkilere daha açıktır. Çünkü kamu harcamalarındaki azalma vergi oranlarındaki azalmaya ilişkin beklentileri harekete geçirmekte ve bu şekilde bireylerin tüketim eğilimlerini etkilemektedir. Daraltıcı mali politikaların Keynesyen olmayan etkileri son olarak kamu borç stokundan etkilenmektedir. Kamu borç stokunun yüksek olduğu bir ekonomide beklentiler, mali konsolidasyon politikalarının uygulanacağı ve buna bağlı olarak da vergi oranlarında indirime gidileceği yönündedir. Bu ise harcanabilir gelirdeki artmaya bağlı olarak bireylerin tüketim harcamalarını teşvik etmektedir (Giavazzi ve Pagano, 1990; Blanchard, 1990; Alesina ve Perotti, 1996; Perotti, 1999). 2. Mevcut Literatür Maliye politikasının Keynesyen olmayan etkilerini incelemeye yönelik ampirik literatürde genel olarak iki farklı yaklaşım kullanılmıştır. Bu yaklaşımlardan birincisi, maliye politikası araçlarındaki bir değişim ile çeşitli ekonomik değişkenler arasındaki ilişkiyi analiz etmek amacıyla kullanılan Vektör Otoregresyon Modelleri (Vector Autoregression, VAR) dir. İkincisi ise mali politika şoklarının makroekonomik değişkenler üzerindeki dinamik etkilerini belirlemek amacıyla kullanılan panel veri modelleridir. Maliye politikası araçlarındaki bir değişim ile çeşitli makroekonomik değişkenler arasındaki ilişkinin derecesini ve yönünü belirlemek amacıyla yapılan VAR analizlerinde, Keynesyen toplam talep modelinin geçerliliği sorgulanmıştır. Keynesyen modelde, maliye politikası araçlarındaki bir değişimin çarpan mekanizması yoluyla başta gelir düzeyi olmak üzere tüketim ve yatırım harcamalarını etkileyeceği ileri sürülmüştür. Keynesyen modelde ayrıca çarpan katsayısının pozitif ve daima birden büyük olduğu ifade edilmiştir. Ancak literatürde VAR analizlerine dayalı olarak yapılan bazı çalışmalarda, giderek azalan ve negatif bir değer alan çarpan katsayısına ilişkin bulgulara ulaşılmıştır (Ramos ve Sagales, 2007; Afonso ve Claeys, 2008). Bu kapsamda Perotti (2004) tarafından yapılan yapısal VAR analizinde, genişletici maliye politikasının toplam çıktı üzerindeki etkisinin uzun dönemde oldukça sınırlı olduğu ve kamu harcamalarının özel yatırımları olumsuz yönde etkilediği bulgusuna ulaşılmıştır. Benzer bir sonuç, Castro ve Cos (2008) tarafından da tespit edilmiştir. Maliye politikasının makroekonomik etkilerinin İspanya açısından incelendiği çalışmada, kamu harcamalarında artışa dayalı genişletici bir maliye politikasının toplam çıktı üzerindeki etkisinin kısa dönemde pozitif olduğu; ancak bu etkinin orta ve uzun 122 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

128 G. DÖKMEN, T. VURAL dönemde kaybolduğu ileri sürülmüştür. Pereira ve Sagales (2009) tarafından Portekiz e yönelik olarak yapılan VAR analizinde ise kamu tüketim harcamalarının toplam çıktı üzerindeki etkisinin Keynesyen paradigmanın öngörülerine uymadığı ileri sürülmüş ve kamu tüketim harcamalarında kesintiye gidilmesine dayalı mali konsolidasyon tedbirlerinin toplam çıktı üzerinde genişletici etkilere yol açabileceği öngörülmüştür. Daraltıcı maliye politikalarının genişletici etkileri Türkiye açısından da test edilmiştir. Erdoğan (2007), mali daralmanın tüketim ve buna bağlı olarak da toplam talep ile çıktı üzerindeki etkisini incelemiştir dönemini kapsayan çalışmada, genişletici mali daralma yaklaşımının Türkiye ekonomisi için geçerli olmadığı ve özel tüketim harcamalarında yaşanan artışların mali daralma dışındaki bazı faktörlerden kaynaklandığı ifade edilmiştir. Benzer şekilde Çebi (2010), mali şokların Türkiye ekonomisi üzerindeki etkilerini üç değişkenli yapısal VAR analizi çerçevesinde, dönemi için incelemiştir. Çalışmada, Keynesyen paradigmaya uygun bir biçimde pozitif harcama şokunun milli geliri artırdığı bulgusuna ulaşılmıştır. Maliye politikalarının Keynesyen olmayan etkilerine yönelik literatür birden çok ülkeyi kapsayan panel veri modelleri ile desteklenmiştir. Panel veri modellerinde ağırlıklı olarak mali konsolidasyon politikalarının makroekonomik performans üzerindeki etkileri ele alınmıştır. Bu kapsamda Giavazzi ve Pagano (1990, 1996), Van Aarle ve Garretsen (2003) ile Hogan (2004), daraltıcı maliye politikalarının tüketim üzerindeki etkilerini incelemiş ve mali politika araçları ile özel tüketim harcamaları arasında doğrusal olmayan ilişkiler tespit etmiştir. Benzer şekilde Alesina ve Perotti (1995) ile Alesina vd. (2002), daraltıcı mali politikaların Keynesyen olmayan etkilerini yatırım harcamaları kanalıyla test etmiş ve mali konsolidasyon politikalarının özel sektör yatırımlarını teşvik ettiği bulgusuna ulaşmıştır. Giavazzi, Jappelli ve Pagano (2000) ise tasarruf fonksiyonunu incelemiş ve daraltıcı maliye politikalarının tasarrufları olumlu yönde etkilediğini ileri sürmüştür. Literatürde mali konsolidasyonun genişletici etkilerini şekillendiren temel faktörlere yönelik olarak da çeşitli çalışmalar yapılmıştır. Mali konsolidasyonun genişletici etkileri bazı çalışmalarda uygulanan politikaların hacim ve büyüklüğüne bazı çalışmalarda ise mali konsolidasyon politikalarının bileşimine bağlanmıştır. Bu kapsamda Giavazzi ve Pagano (1996) ile Giavazzi, Jappelli ve Pagano (2000), daraltıcı maliye politikalarının vergilerde azalma olacağı yönündeki beklentileri harekete geçirecek büyüklükte ve hacimde olması durumunda özel tüketim harcamalarının artabileceğini ileri sürmüştür. Benzer şekilde Alesina ve Ardagna (1998) ile Alesina vd. (2002), daraltıcı maliye politikalarının genişletici etkilerini, vergi artışlarından ziyade kamu çalışanlarının maaşları ve kamu transferleri gibi kamu harcamalarında kesintiye gidilmesine dayandırmıştır. Perotti (1999) ile Hogan (2004) ise bütçe açıklarını ya da kamu borçlarını azaltmaya yönelik olarak uygulanan mali konsolidasyonun genişletici etkilerini kamu borç stokunun yüksek olmasına bağlamıştır. 3. Veri Seti ve Yöntem Dünya ekonomisinde son dönemde yaşanan krizler, maliye politikası uygulamalarının önem kazanmasına neden olmuştur. Bu bağlamda çalışmada, Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

129 Maliye Politikalarının Keynesyen Olmayan Etkileri: Türkiye Örneği maliye politikası uygulamalarının gayrisafi yurtiçi hasıla üzerindeki etkileri Türkiye açısından incelemektedir. Başka bir ifadeyle kamu harcamaları ile vergilerin Keynesyen paradigmanın öngörülerine uygun sonuçlara neden olup olmadığı test edilmektedir. Çalışmada, 1990:1-2010:4 dönemine ai, üçer aylık gayrisafi yurtiçi hasıla (GDP), özel nihai tüketim harcamaları (PCONS), kamu harcamaları (PEXP) ve vergi gelirlerine (TAX) ilişkin değişkenler kullanılmıştır. Analizde kullanılan değişkenlerden GDP ile PCONS IMF nin uluslararası finansal istatistiklerinden; PEXP ile TAX değişkenlerine ilişkin veriler ise Türkiye Cumhuriyeti Merkez Bankasının (TCMB) veri dağıtım sisteminden alınmıştır. Verilerin logaritmik dönüşümleri yapılmış, ayrıca seriler mevsimsel etkilerden arındırılmıştır. Çalışmada öncelikli olarak değişkenlerin durağanlıkları analiz edilmiştir. Sonraki aşamada değişkenler arasında uzun dönemli bir ilişki olup olmadığı Johansen yöntemi kullanılarak test edilmiştir. İzleyen aşamada ise elde edilen uzun dönem katsayıları neticesinde hata düzeltme modeli tahmin edilmiş ve hata düzeltme modeline dayalı etki-tepki analizleri ile varyans ayrıştırılması yapılmıştır. Zaman serileri analizlerinde, serilerin durağan olması gerekmektedir. Zaman serilerinin durağanlığı, ortalamasıyla varyansı zaman içinde değişmeyen ve iki dönem arasındaki ortak varyansı bu ortak varyansın hesaplandığı döneme değil de yalnızca iki dönem arasındaki uzaklığa bağlı olan olasılıklı bir süreci ifade etmektedir. Y nin herhangi bir zaman serisini ifade ettiğini düşünürsek Y t serisinin durağan olması şu koşullara bağlıdır: Ortalama: E ( Y t ) (1.1) 2 2 Varyans: var( Y t ) E( Yt ) (1.2) Ortak Varyans: E [( Y )( Y )] (1.3) t Burada k k k t, k gecikme ile ortak varyans (ya da ardışık ortak varyans), 124 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011 t k Y t ile Y arasındaki yani aralarında k dönem fark olan iki Y arasındaki ortak varyanstır. Eğer k 0 ise 0 bulunur ki bu da Y nin varyansıdır ( 2 ); k 1 ise, 1, Y nin ardışık iki değeri arasındaki ortak varyansıdır. Kısaca, eğer bir zaman serisi durağansa ortalaması, varyansı ve ortak varyansı sabittir (Gujarati, 1999:713). Zaman serilerinin durağanlıkları çeşitli yöntemlerle sınanmaktadır. Çalışmada, değişkenlerin durağanlık sınaması Genişletilmiş Dickey-Fuller (Augmented Dickey- Fuller-ADF) testi ile Phillips Perron (PP) birim kök testleri ile yapılmıştır. ADF testi, serilerin birim kök özelliğini test etmek için aşağıdaki regresyon denklemini kullanmaktadır (Gujarati, 1999:720): m Yt 1 2t Yt 1 i Yt 1 t i 1 (1.4) (1.4) no.lu denklemin tahmini ile Y t değişkeni için durağanlığın varlığı test edilmektedir. Denklemde fark işlemcisini, t bir zaman trendini, t hata terimini, m ise bağımlı değişkenin gecikme sayısını ifade etmektedir. ADF testi, (1.4) no.lu denklemdeki katsayısının tahminine ve onun t istatistiğine dayanmaktadır. Eğer t istatistiği MacKinnon kritik değerlerinden mutlak olarak büyük ise ilgili zaman

130 G. DÖKMEN, T. VURAL serisinin birim kök içermediği, küçük ise birim kök içerdiği (durağan olmadığı) ifade edilmektedir. Serilerin birim kök içerip içermediklerinin araştırılmasında kullanılan bir diğer test, PP birim kök testidir. PP testi bir zaman serisindeki daha yüksek dereceden bir seri korelasyonun varlığını belirlemek için önerilmektedir. PP testi, aşağıdaki regresyonun hesaplanmasıyla yapılmaktadır (Şimşek, 2003:47): Yt a cyt 1 d1 Yt 1 d 2 Yt 2... d p 1 Yt p 1 t (1.5) (1.5) no.lu denklemde Yt, Y serisinin ilk farkını; a, c, d1, d2,... d p 1, katsayıları; t zamanı; p gecikme sayısını ve t, hata terimini göstermektedir. Sıfır hipotezi ( H 0 : c 0), serinin durağan olmadığını gösterirken alternatif hipotez ise ( H1 : c 0) serinin durağan olduğunu ifade etmektedir. PP testi, hata terimindeki herhangi bir seri korelasyonu belirlemek için c katsayısının t istatistiğine parametrik olmayan bir düzeltme yapmaktadır. PP test istatistiğinin asimtotik dağılımı ADF testi ile aynıdır. Şöyle ki; t istatistiği MacKinnon kritik değerlerinden mutlak olarak büyük ise ilgili zaman serisinin birim kök içermediği ifade edilmektedir. Birim kök içeren seriler, d sayıda farkları alınarak durağan hale getirilmektedir. Böyle bir seriye, d derecesinden bütünleşik seri denilmektedir ve I(d) şeklinde ifade edilmektedir. Ancak durağan olmayan zaman serilerinin fark alınarak durağan hale getirilmesi, değişkenler arasındaki uzun dönemli ilişkinin kaybolmasına neden olabilmektedir. Bu nedenle aynı dereceden bütünleşik serilerin uzun dönemde birlikte hareket edip etmediğinin eşbütünleşme analizleri ile incelenmesi gerekmektedir. Eşbütünleşme analizleri; Engle-Granger eşbütünleşme testi, Johansen eşbütünleşme testi ve Pesaran sınır testi yaklaşımları ile yapılabilmektedir. Çalışmada, uzun dönem ilişkisini belirlemek amacıyla Johansen eşbütünleşme tekniği kullanılmıştır. Johansen eşbütünleşme testi, eşbütünleşme özelliği gösteren vektörlerin sayısını bulmak için iz (trace) ve maksimum özgül değer (maximum eigenvalue) olarak adlandırılan iki farklı test istatistiği kullanmaktadır. İz istatistiği; iz T ln( 1 j r 1, n j ) (1.6) ilişkisini dikkate almaktadır. (1.2) no.lu eşitlikteki T, testte kullanılan gözlem sayısını, j lar ise serilerin I(1) olduğu varsayımı altında tahmin edilen karakteristik kökleri göstermektedir. İz testinde en çok r kadar eşbütünleşme vektörü vardır şeklindeki sıfır hipotezi test edilmektedir. Maksimum özgül değer test istatistiği ise max T ln( 1 r 1) (1.7) ilişkisini dikkate alarak en çok r kadar eşbütünleşme ilişkisi sergileyen vektör vardır, sıfır hipotezine karşılık r +1 kadar vardır alternatif hipotezini test etmektedir (Güneş, 2007:281). Seriler arasında eşbütünleşme ilişkisinin olması değişkenlerin uzun dönem denge değerinden sapmalarının geçici olduğu ve bu sapmaların bir hata düzeltme mekanizması ile düzeltildiği anlamına gelmektedir. Bu nedenle eşbütünleşme ilişkisine ulaşıldıktan sonraki aşamada hata düzeltme mekanizmasına sahip dinamik Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

131 Maliye Politikalarının Keynesyen Olmayan Etkileri: Türkiye Örneği model tahmin edilmektedir. Hata düzeltme modelinin dengeli bir dinamik spesifikasyonu aşağıdaki şekilde gösterilebilir (Şahbaz, 2009:141): n n Yt 0 1i Yt i 2i X t i 1ECTt 1 1t i 1 i 1 n n X t 0 1 i Yt i 2i X t i 2ECTt 1 2t i 1 i 1 (1.8) (1.9) Yukarıdaki modellerde ECT t 1 hata düzeltme terimini; 1 ile 2 ise ayarlama hızını gösteren katsayılardır. (1.9) no.lu eşitlik Y deki değişmeyi, X deki değişmeye ve bir önceki dönemin dengeleme hatasına bağlamaktadır. Buna göre; X, Y ECT, eşbütünleşme deki kısa dönem sapmaların etkisini yakalarken, t 1 denkleminden elde edilen hata terimlerinin bir gecikmeli değerini göstermekte ve hata düzeltme parametresi olarak ifade edilmektedir. Hata düzeltme parametresi, model dinamiğini dengede tutmaya yaramakta ve değişkenleri uzun dönem denge değerine doğru yakınlaşmaya zorlamaktadır. Hata düzeltme parametresinin katsayısının ( ) istatistiksel açıdan anlamlı çıkması sapmanın varlığını göstermektedir. Katsayının büyüklüğü ise uzun dönem denge değerine doğru yakınlaşma hızının bir göstergesidir. Uygulamada hata düzeltme parametresinin negatif ve istatistiksel açıdan anlamlı olması beklenmektedir. Bu durumda değişkenlerin uzun dönem denge değerine doğru hareketinin olacağı ifade edilmektedir. Denge durumundan kısa dönemli sapmalar hata düzeltme parametresinin katsayısının büyüklüğüne bağlı olarak düzeltilecektir. 4. Ampirik Bulgular Vektör otoregresif model (VAR) ile onun kısıtlanmış biçimi olan hata düzeltme modellerine (VECM) dayalı zaman serisi analizlerinde değişkenlerin durağanlık sınaması ilk ve zorunlu aşamadır. Serilerin durağanlıkları, ADF ve PP testleri yardımıyla sınanmıştır. Test sonuçları, Tablo 1 de gösterilmiştir. Tablo 1: Birim Kök Testleri Değişkenler Augmented Dickey Fuller Sabitsiz Sabitli Trendli ve Sabitli GDP 2.43 (0.99) (0.86) (0.62) PCONS 6.36 (1.00) (0.94) (0.29) PEXP 1.31 (0.95) (0.70) (0.10) TAX 2.21 (0.99) (0.76) (0.02)** GDP (0.00)* (0.00)* (0.00)* PCONS (0.00)* (0.00)* (0.00)* PEXP (0.00)* (0.00)* (0.00)* TAX (0.00)* (0.00)* (0.00)* 126 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

132 G. DÖKMEN, T. VURAL Değişkenler Phillips Perron Sabitsiz Sabitli Trendli ve Sabitli GDP 3.86 (1.00) (0.87) (0.00)* PCONS 6.36 (1.00) ) (0.01)** PEXP 2.62 (0.99) (0.58) (0.00)* TAX 7.65 (1.00) (0.75) (0.00)* GDP (0.00)* (0.00)* (0.00)* PCONS (0.00)* (0.00)* (0.00)* PEXP (0.00)* (0.00)* (0.00)* TAX (0.00)* (0.00)* (0.00)* Not: Parantez içindeki değerler olasılık değerlerini göstermektedir. *, %1 seviyedeki; ** ise %5 seviyesindeki anlamlılık düzeyini göstermektedir. Gecikme uzunlukları, ADF testinde Schwarz bilgi kriteri kullanılarak PP testinde ise BarlettKernel Spectral Estimation ve Newey- West Bandwidth kriterleri kullanılarak belirlenmiştir. Serilerin durağanlık sınaması; sabit terimin bulunduğu sabitli model, sabit terim ve trendin her ikisinin de bulunmadığı sabitsiz model ile hem sabit hem de trendin bulunduğu trendli ve sabitli model çerçevesinde incelenmiştir. Bu incelemede serilerin düzey değerlerinde durağan olmadığı görülmüştür. Bu nedenle tüm serilerin birinci farkları alınmıştır. Seriler, birinci farkın alınmasıyla durağan hale gelmiştir. Modeldeki değişkenlerinin birinci farklarında birim kök içermemesi değişkenler arasındaki uzun dönemli ilişkinin incelenmesine olanak sağlamıştır. Bu bağlamda değişkenler arasında uzun dönemli bir ilişkinin olup olmadığını tespit etmek amacıyla Johansen (1988) tarafından geliştirilmiş eşbütünleşme test yöntemine başvurulmuştur. Ancak eşbütünleşme testi yapılmadan önce tahmin edilecek model için optimal gecikme uzunluğu farklı kriterler çerçevesinde belirlenmiştir. Sonuçlar, Tablo 2 de gösterilmiştir. Tablo 2: Gecikme Uzunluğunu Belirleme Kriterleri Gecikme FPE AIC SC HQ e e * * e-13* e e e e e e e e * Not: FPE; Nihai Tahmin Hatasını, AIC; Akaike Bilgi Kriterini, SC; Schwartz Bilgi Kriterini, HQ; Hannan-Quinn Bilgi Kriterini ifade etmektedir. Gecikme sayısı belirlenirken Nihai Tahmin Hatası (Final Prediction Error-FPE), Akaike Bilgi Kriteri (Akaike Information Criterion-AIC), Schwartz Bilgi Kriteri (Schwarz Information Criterion-SC) ile Hannan-Quinn Bilgi Kriteri (Hannan-Quinn Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

133 Maliye Politikalarının Keynesyen Olmayan Etkileri: Türkiye Örneği Information Criterion-HQ) dikkate alınmıştır. Gecikme uzunluğu seçim kriterlerinden SC ile HQ değerlerinin aynı yönde olduğu görülmüş ve bu kriterleri minimum yapan 1 gecikme uzunluğu esas alınmıştır. Belirlenen optimal gecikme uzunluğu çerçevesinde Johansen eşbütünleşme testi yapılmıştır. Sonuçlar, Tablo 3 de gösterilmiştir. Tablo 3: Johansen Eşbütünleşme Testi Eşbütünleşme İzTesti λ-maksimum testi Vektör Sayısı İstatistik Kritik Değer İstatistik Kritik Değer r = * * r r Not: * işareti % 1 kritik değerinde boş hipotezin reddini göstermektedir. Tablo 3 de görüldüğü üzere; r=0 sıfır hipotezi hem iz istatistiğine hem de maksimum özgül değer istatistiğine göre; %1 anlam seviyesinde reddedilmiştir. Bu sonuç değişkenler arasında eşbütünleşme ilişkisinin bulunduğunu göstermektedir. Diğer bir ifadeyle değişkenler arasında uzun dönemli bir ilişki bulunmaktadır. Değişkenler arasındaki uzun dönemli ilişkinin tespit edilmesini izleyen aşamada, etki-tepki fonksiyonları ile varyans ayrıştırması analizleri yapılmıştır. Ancak aralarında eşbütünleşme tespit edilen değişkenler arasında etki-tepki analizi yapılırken doğrudan VAR tekniğinin kullanılmasının hatalı sonuçlar vereceği literatürde tartışılmaktadır. Bu noktada etki-tepki analizinin vektör hata düzeltme modelinden türetilen hata düzeltme terimini (ECT) içeren VAR sitemine dayanması gerektiği ifade edilmektedir (Savaşan ve Çetintaş, 2009:204). Eşbütünleşme ilişkisi ortaya çıkan değişkenler arasında oluşturulan hata düzeltme modeli aşağıda gösterilmiştir: n n n n GDPt 0 1 i GDPt i 2 i PCONSt i 2 i PEXPt i 2 i TAXt i 1ECTt 1 (1.10) 1t i 1 i 1 i 1 (1.10) no.lu denklemdeki ECT t 1 değişkeni uzun dönem ilişkisinden elde edilen hata terimleri serisinin bir dönem gecikmeli değeridir ve hata düzeltme terimini ifade etmektedir. Bu değişkenin katsayısı olan ise kısa dönemdeki dengesizliğin ne kadarının uzun dönemde düzeltileceğini göstermektedir. Hata düzeltme modelinin işlerliği ECT değişkeninin katsayısının negatif ve istatistiksel açıdan anlamlı olmasına bağlıdır. (1.10) no.lu denklemin tahmin sonuçları, Tablo 4 de gösterilmiştir. Tablo 4: Vektör Hata Düzeltme Modeli Sonuçları GDP PCONS PEXP TAX Standart Hatalar t istatistikleri GDP = 0.84PCONS PEXP TAX Hata Düzeltme Modeli GDP= GDP t pcons t pexp t TAX t ect t-1 + i i Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

134 ECT G. DÖKMEN, T. VURAL Modelde hata düzeltme değişkeninin katsayısı ( t 1 ) olarak belirlenmiştir. Katsayı beklendiği gibi istatistiksel olarak anlamlı ve negatif işaretlidir. Hata düzeltme değişkeninin katsayısının negatif ve istatistiksel olarak anlamlı olması düzeltme mekanizmasının çalıştığını göstermektedir. Bu durum, bir dönemde meydana gelen dengesizliğin sonraki dönemde düzeldiğini; başka bir ifadeyle sistemin dalgalanarak dengeye geleceğini göstermektedir. Kısa dönem tahmin sonuçları kamu harcamaları ile vergilerde yaşanan bir artışın gayrisafi yurtiçi hasıla üzerinde pozitif yönde bir etki yaratığını göstermektedir. Dolayısıyla Johansen eşbütünleşme testi ile tespit edilen değişkenler arasındaki uzun dönemli ilişkinin kısa dönemde de geçerli olduğu görülmektedir. İzleyen aşamada hata düzeltme modelinin tahmin sonuçlarına destek sağlamak amacıyla değişkenlere ilişkin etki-tepki fonksiyonları kullanılmıştır. Etki tepki fonksiyonlarının kullanılmasındaki temel amaç, kamu harcamalarında ve vergilerde meydana gelecek rassal bir şokun sistemdeki diğer değişkenler üzerindeki etkisini analiz etmek ve bu değişkenlerin şoklara uyum sürecini incelemektir. Grafik 1 de gayrisafi yurtiçi hasılanın diğer değişkenlere olan tepkisi gösterilmiştir..01 GSYİH nin Özel Tüketim Harcamalarına Tepkisi Response of GDPSA to PCONSSA.01 GSYİH nin Kamu Harcamalarına Tepkisi Response of GDPSA to PEXPSA.01 GSYİH nin Vergilere Tepkisi Grafik 1: Etki Tepki Grafikleri Grafik 1 de görüldüğü üzere; kamu harcamalarına verilen pozitif bir şoka gayrisafi yurtiçi hasılanın tepkisi pozitif olmaktadır. Başka bir ifadeyle kamu harcamalarındaki bir değişime gayrisafi yurtiçi hasıla artarak karşılık vermektedir. Gayrisafi yurtiçi hasıladaki bu artış, dördüncü döneme kadar sürmektedir. Bu dönemden sonra ise bir azalma yaşanmaktadır. Ancak bu azalmaya rağmen kamu harcamalarında meydana gelen bir standart sapmalık bir şokun toplam çıktı üzerindeki etkisi artan bir eğilimle pozitiftir. Benzer bir sonuç vergilerde de yaşanmaktadır. Şöyle ki; vergilerdeki bir şok karşısında gayrisafi yurtiçi hasıla ikinci döneme kadar artmakta bu dönemden sonra kısa bir düşüş yaşanmakta ve izleyen dönemden itibaren artış devam etmektedir. Beşinci dönemden itibaren ise istikrarlı bir süreç yaşanmaktadır. Bu sonuçlar, Türkiye deki kamu harcamaları ile vergilerin gayrisafi yurtiçi hasıla üzerinde güçlü ve pozitif bir etki meydana getirdiğini açık bir biçimde göstermektedir. Değişkenler arasındaki dinamik ilişkiler varyans ayrıştırması aracılığıyla da incelenmiştir. Sonuçlar Tablo 5 de gösterilmiştir. Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

135 Maliye Politikalarının Keynesyen Olmayan Etkileri: Türkiye Örneği Tablo 5: Varyans Ayrıştırması Sonuçları GSYİH nin Varyans Ayrıştırması Dönem GSYİH PCONS PEXP TAX Gayrisafi yurtiçi hasıla değişkeninin varyans ayrıştırmasından görüleceği üzere, bu değişkenin öngörü hata varyansı içerisinde en büyük katkıya sahip değişken, tahmin edilen model içerisinde, özel tüketim harcamalarıdır. Sonrasında ise sırasıyla vergiler ile kamu harcamaları gelmektedir. Varyans ayrıştırması temelinde elde edilen bu sonuçlara göre; kamu harcamalarını artırmaya dayalı bir genişletici mali politikanın toplam çıktı üzerindeki etkisi, Keynesyen paradigmanın öngörülerine uygun bir biçimde, pozitiftir. Bu açıdan kamu harcamaları ekonomide genişletici etkilere yol açabilecek bir politika aracı olarak ele alınabilmektedir. Kamu harcamaları için geçerli olan bu durum, vergiler için de geçerlidir. Varyans ayrıştırmasına dayalı sonuçlar, toplam çıktıdaki değişimde vergilerin payını ortaya koymaktadır. Özel tüketim harcamalarındaki pay kadar yüksek olmamakla birlikte vergiler, toplam çıktıyı pozitif yönde etkileyen bir karar değişkenidir. Bu sonuç, Keynesyen paradigmanın öngörülerine uygun olmayan ve Türkiye de vergi çarpanının geçerliliğini sorgulayan bir bakış açısı getirmektedir. Bu bağlamda vergilerdeki bir değişimin ekonomi üzerinde daraltıcı etkilere neden olacağı argümanı, incelenen dönem itibarıyla Türkiye açısından geçerliliğini yitirmektedir. Sonuç 20. yy ın son çeyreğinde birçok ülkede bütçe açıklarının çok yüksek seviyelere ulaştığı ve bu açıkları azaltmak için daraltıcı maliye politikalarının uygulandığı gözlenmiştir. Söz konusu bu politikalar ağırlıklı olarak kamu harcamalarında kesintiye gidilmesine, özelleştirme programlarının uygulanmasına ve kamu kesiminin hacminin daraltılmasına yönelik tedbirleri kapsamıştır. Kamu maliyesinde sürdürülebilirliğin sağlanmasına yönelik olarak uygulanan bu tedbirlerin makroekonomik etkileri ise yoğun tartışmalara konu olmuştur. Özellikle son dönemde yapılan bazı ampirik çalışmalarda; kamu kesimi açıklarını azaltmak amacıyla uygulanan daraltıcı mali politikaların toplam çıktı üzerinde genişletici etkilere neden olduğuna ilişkin bazı bulgulara ulaşılması, Keynesyen talep yönlü maliye politikasının sorgulanmasına neden olmuştur. Bu çalışmada, daraltıcı mali politikaların genişletici etkilere neden olup olmadığı başka bir ifadeyle Keynesyen talep yönlü maliye politikasının geçerliliği test edilmek istenmiştir. Bu amaçla maliye politikasının gayrisafi yurtiçi hasıla üzerindeki etkileri, 1990:1-2010:4 dönemi itibarıyla Türkiye açısından incelenmiştir. 130 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

136 G. DÖKMEN, T. VURAL Çalışmada, vektör hata düzeltme modeli kullanılmış olup kamu harcamalarındaki pozitif bir şok karşısında gayrisafi yurtiçi hasılanın pozitif tepki verdiği bulgusuna ulaşılmıştır. Bu sonuç, Keynesyen maliye politikasının öngörüleri ile uyumdur. Basit Keynesyen model açısından bakıldığında bu durum, kamu harcamalarının toplam talebi artırıcı etkisi ile açıklanabilir. Şöyle ki; Keynesyen modelde kamu harcamalarındaki bir artış çoğaltan mekanizması yoluyla toplam talebi artırıcı bir etki yapmaktadır ve bu etki, fiyatlar genel düzeyini etkileyerek üretimi ve dolayısıyla gayrisafi yurtiçi hasılayı artırmaktadır. Bu bağlamda Türkiye deki kamu harcamalarının Keynesyen modelin öngörülerine uygun bir politika aracı olarak kullanılabileceği ifade edilebilir. Kamu harcamaları açısından geçerli olan bu durum, vergiler söz konusu olduğunda da değişmemektedir. Yapılan ampirik analizde, vergilerdeki bir pozitif şok karşısında gayrisafi yurtiçi hasılanın, kamu harcamalarına benzer şekilde, doğrusal ve pozitif tepki verdiği görülmüştür. Bu sonuç; vergilerle ekonomik büyüme arasında negatif bir bağlantı kuran Keynesyen paradigmanın öngörülerine uymamaktadır. Bu durum, vergileri sadece kamunun bir finansman kaynağı olarak gören bir bakış açısının doğru olmadığını göstermiştir. Bu bağlamda vergiler hızlı ve istikrarlı bir büyüme stratejisi açısından önemli bir politika aracı olarak ele alınabilir. Genel olarak değerlendirildiğinde, maliye politikası araçlarının toplam çıktı üzerinde etkili olduğu bulgusuna ulaşılmıştır. Bu bulgu, kamu harcamaları açısından Keynesyen paradigmanın öngörülerine uygundur. Bu açıdan kamu harcamaları, toplam çıktıyı artırıcı bir politika aracı olarak ele alınabilir. Vergiler açısından ise Keynesyen paradigmanın öngörülerini aşan bir sonuç ortaya çıkmıştır. Bu sonuç, vergilerin sadece kamu harcamaları için bir finansman kaynağı olarak ele alınmasının doğru olmadığını bunun yanı sıra toplam çıktıyı artırmayı amaçlayan bir politik hedefinin gerçekleştirilmesini sağlayabilecek bir araç olarak ele alınabileceğini göstermiştir. Kaynakça Afonso, A. ve Claeys, P. (2008), The Dynamic Behaviour of Budget Components and Output, Economic Modelling, 25, Alesina, A. ve Ardanga, S. (1998), Tales of Fiscal Adjustments, Economic Policy, 27, Alesina, A. ve Perotti, R. (1995), Fiscal Expansions and Adjustments in OECD Countries, Economic Policy, 21, Alesina, A. ve Perotti, R. (1996), Fiscal Adjustments in OECD Countries: Composition and Macroeconomic Effects, NBER Working Paper Series, Alesina, A., Ardagna, S., Perotti, R. ve Schiantarelli, F. (2002), Fiscal Policy, Profits, and Investment, The American Economic Review, 92(3), Bertola, G. ve Drazen, A. (1993), Trigger Points and Budget Cuts: Explaining the Effects of Fiscal Austerity, American Economic Review, 83(1), Blanchard, O. J. (1990), Comment on the F. Giavazzi and M. Pagano Article: Can Severe Fiscal Contractions be Expasionary?. Tales of Two Small European Countries, NBER Macroeconomics Annual, Castro, F. ve Cos, P.H. (2008), The Economic Effects of Fiscal Policy: The Case of Spain, Journal of Macroeconomics, 30, Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

137 Maliye Politikalarının Keynesyen Olmayan Etkileri: Türkiye Örneği Çebi, C. (2010), The Effects of Fiscal Policy Shocks on Output in Turkey: SVAR Analysis, İktisat İşletme Finans, 25(290), Erdoğan, L. (2007), Genişletici Mali Daralma Hipotezi: Türkiye Uygulaması, Anadolu Üniversitesi Sosyal Bilimler Dergisi, 7(2), Feldstein, M. (1982), "Government Deficits and Aggregate Demand", Journal of Monetary Economics, 9(1), Giavazzi, F. ve Pagano, M. (1996), Non-Keynesian Effects of Fiscal Policy Changes: International Evidence and the Swedish Experience, Swedish Economic Policy Review, 3(1), Giavazzi, F. ve Pagano, M. (1990), Can Severe Fiscal Contractions be Expansionary? Tales of Two Small European Countries NBER Macroeconomics Annual, Giavazzi, F., Japelli, T. ve Pagano, M. (2000), Searching for Nonlinear Effects of Fiscal Policy: Evidence from Industrial and Developing Countries, European Economic Review, 44, Gujarati, D. N. (1999), Temel Ekonometri (Çev. Şenesen, Ü. ve Şenesen, G.), İstanbul: Literatür Kitabevi. Güneş, Ş. (2007), İmalat Sektöründe Verimlilik ve Reel Ücret İlişkisi: Bir Koentegrasyon Analizi Yönetim ve Ekonomi, 14(2), Hogan, V. (2004), Expansionary Fiscal Contractions? Evidence from a Panel Data, Scandinavian Journal of Economics, 106(4), Johansen, S. (1988), Statistical Analysis of Cointegrating Vectors, Journal of Economic Dynamics and Control, 12. Mcdermott, C J. ve Wescott, R.F. (1996), An Empirical Analysis of Fiscal Adjustments, IMF Staff Papers, 43(4), Pereira, A.M. ve Sagalés, O.R. (2009), Long-Term Effects of Fiscal Policies in Portugal, College of William and Mary, Department of Economics Working Paper, 35. Perotti, R. (1999), Fiscal Policy in Good Times and Bad, Quarterly Journal of Economics, 114(4), Perotti, R. (2004), Estimating the Effects of Fiscal Policy in OECD Countries, Università Bocconi Working Paper Series, 276. Ramos, X. ve Sagales, O.R. (2007), Long Term Effects of Fiscal Policy on the Size and the Distribution of the Pie in the UK, Robert Schuman Centre for Advanced Studies Working Paper, 2007/39. Şahbaz, A. (2009), Gelişmekte Olan Ülkelerde Kur Değişimlerinin Toplam Çıktı Üzerine Etkileri: Türkiye Üzerine Bir Uygulama, Yayımlanmamış Doktora Tezi, Çukurova Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, Adana. Savaşan F. ve Çetintaş, H. (2009), Kamu Eğitim-Sağlık Harcamaları ve Ekonomik Büyüme, 24. Türkiye Maliye Sempozyumu, Mayıs, Antalya. Şimşek, M. (2003), İhracata Dayalı-Büyüme Hipotezinin Türkiye Ekonomisi Verileri ile Analizi, , DEÜ İİBF Dergisi, 18(2), Van Aarle, B. ve Garretsen, H. (2003), Keynesian, Non-Keynesian or No Effects of Fiscal Policy Changes? The EMU Case, Journal of Macroeconomics, 25(2), Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

138 A.Y. ŞAKAR İş Güvencesi (İşe Başlatmama) Tazminatından Gelir Vergisi Kesintisi Yapılması Durumunda İşverenin Düzeltme Talep Etme Hakkı Ayşe YİĞİT ŞAKAR * Özet Geçerli bir sebep olmadan işçinin sözleşmesine son verilememesine iş güvencesi denilmektedir. 03/07/2009 tarihinden itibaren işe başlatmama (iş güvencesi) tazminatları gelir vergisinden istisna edilmiştir. Bu makalenin konusu 03/07/2009'dan önceki dönemlere ait olan iş güvencesi tazminatından yapılan gelir vergisi kesintisinin ret ve iade işlemlerinde işverenin düzeltme talep etme hakkının var olup olmadığıdır. Makalede öncelikle vergi mükellefi ve vergi sorumlusu arasındaki hukuki ilişki tespit edilmiştir. İkinci olarak vergi sorumlusunun sorumlulukları ve hakları incelenmiştir. Sonuç olarak vergi kesen durumundaki işverenin düzeltme hakkının olup olmadığı araştırılmıştır. Anahtar Kelimeler: İş Güvencesi Tazminatı, İşe Başlatmama Tazminatı, Gelir Vergisi Kesintisi, Vergi Mükellefi, Vergi Sorumlusu, Düzeltme Hakkı A Right Correction of the Employer in Case of the Income Tax Stoppage From Job Security (Not to Re-Engagement) Compensatıion Abstract The job security" meants without a valid reason the employer can not terminate the employee s contract. From the date of 03/07/2009 job security compensation (not to re-engagement compensation) is excluded from personal income tax. The subject of this artical is to analyze whether the employer has a right correction in case of the personal income tax stoppage from job security compensation before 03/07/2009. Initially in the artical, the legal relation between the taxpayer and the person responsible for tax has been determined. Secondly, the responsibilities and * Yrd.Doç.Dr., İstanbul Arel Üniversitesi, Uygulamalı Bilimler Yüksekokulu, aysesakar@arel.edu.tr, Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

139 İş Güvencesi (İşe Başlatmama) Tazminatından Gelir Vergisi Kesintisi Yapılması Durumunda İşverenin Düzeltme Talep Etme Hakkı rights of the person responsible for tax. In conclusion, the employers who are obligated to deduct the tax whether right to correction have been examined. Key Words: Job Security Compensation, Not to Re-Engagement Compensation, Personal Income Tax Stoppage, Taxpayer, The Person Responsible for Tax, Correction Right JEL Classification Codes: K31, K34 Giriş Geçerli bir sebep olmadan işçinin sözleşmesine son verilememesine iş güvencesi denilmektedir (Şakar ve Yiğit Şakar, 2011:137). İş güvencesi ile ilgili olarak bu çalışma çerçevesinde üzerinde duracağımız hükümler, 4857 sayılı İş Kanunu nun Geçersiz Sebeple Yapılan Feshin Sonuçları başlıklı 21 inci maddesinde düzenlenmiştir: İşverence geçerli sebep gösterilmediği veya gösterilen sebebin geçerli olmadığı mahkemece veya özel hakem tarafından tespit edilerek feshin geçersizliğine karar verildiğinde işveren, işçiyi bir ay içinde işe başlatmak zorundadır. İşçiyi başvurusu üzerine işveren bir ay içinde işe başlatmaz ise işçiye en az dört aylık ve en çok sekiz aylık ücreti tutarında tazminat ödemekle yükümlü olur. Mahkeme veya özel hakem feshin geçersizliğine karar verdiğinde işçinin işe başlatılmaması halinde ödenecek tazminat miktarını da belirler. Kararın kesinleşmesine kadar çalıştırılmadığı süre için işçiye en çok dört aya kadar doğmuş bulunan ücret ve diğer hakları ödenir. İşçi işe başlatılırsa peşin olarak ödenen bildirim süresine ait ücret ile kıdem tazminatı, yukarıdaki fıkra hükümlerine göre yapılacak ödemeden mahsup edilir. İşe başlatılmayan işçiye bildirim süresi verilmemiş veya bildirim süresine ait ücret peşin ödenmemişse, bu sürelere ait ücret tutarı ayrıca ödenir. İşçi kesinleşen mahkeme veya özel hakem kararının tebliğinden itibaren on işgünü içinde işe başlamak için işverene başvuruda bulunmak zorundadır. İşçi bu süre içinde başvuruda bulunmaz ise işverence yapılmış olan fesih geçerli bir fesih sayılır ve işveren sadece bunun hukuki sonuçları ile sorumlu olur. Bu maddenin birinci, ikinci ve üçüncü fıkra hükümleri sözleşmeler ile hiçbir suretle değiştirilemez; aksi yönde sözleşme hükümleri geçersizdir. 21 inci maddede adı geçen ve İş Kanunu nda açıkça adı konmamış olan tazminat, öğretide iş güvencesi tazminatı (Centel, 2007:175, Şakar ve Yiğit Şakar, 2011:138), Gelir Vergisi Kanunu nda ve Yargıtay kararlarında ise işe başlatmama tazminatı olarak anılmaktadır. İş güvencesi tazminatı, dolaylı olarak işçinin işsiz kalmasını önlemeye hizmet etmekle birlikte işçinin işsiz kalması nedeniyle verilen bir tazminat niteliği taşımamaktadır. İş güvencesi tazminatı, işe iadeye ilişkin mahkeme kararına uymadığı takdirde, işveren tarafından ödenmekte ve bu yolla işveren, işe iade kararına uymaya zorlanmaktadır (Centel, 2007:175). 16/06/2009 tarihli ve 5904 sayılı Kanunun 1 inci maddesi ile Gelir Vergisi Kanunu nun tazminat ve yardımlarda istisnaları düzenleyen 25 inci maddesinde değişiklik yapılmıştır. 25 inci maddenin 1 inci fıkrasının (1) numaralı bendinde yer alan işsizlik sebepleriyle verilen tazminat ibaresi işsizlik sebepleriyle (işe başlatmama tazminatı dahil) verilen tazminat şeklinde değiştirilmiştir. Ayrıca Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

140 A.Y. ŞAKAR sayılı Kanunun 4 üncü maddesi ile de Gelir Vergisi Kanunu na geçici 77 nci madde eklenmiştir: Bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten önceki dönemlerle ilgili olarak 22/05/2003 tarihli ve 4857 sayılı İş Kanunu nun 21 inci maddesi uyarınca işverenlerce işçiye ödenen işe başlatmama tazminatları, damga vergisi hariç herhangi bir vergiye tabi tutulmaz. Anılan dönemlere ilişkin işe başlatmama tazminatı gelir vergisi tevkifatına tabi tutulan mükelleflerin; tarha yetkili vergi dairelerine başvurmaları ve dava açmamaları, açılmış davalardan vazgeçmeleri şartıyla 213 sayılı Vergi Usul Kanunu nun düzeltmeye ilişkin hükümleri uyarınca tahsil edilen gelir vergisinin ret ve iade işlemleri yapılır. Bu hükümler, 5904 sayılı Kanunun yayım tarihi olan 03/07/2009 da yürürlüğe girmiştir. Böylece işe başlatmama (iş güvencesi) tazminatları gelir vergisinden istisna tutulmuştur. İşe başlatmama tazminatının vergi dışı bırakılmasını sağlayan değişikliğin temel nedeni idare ve yargı arasındaki görüş farklılığının giderilmesidir (Uzeltürk, 2009:240; Seviğ, 2009a:232). Önceleri Maliye Bakanlığı tarafından verilen görüşler (İstanbul Vergi Dairesi Başkanlığının 19/03/2008 tarih ve 4911 sayılı Özelgesi; İstanbul Vergi Dairesi Başkanlığının 04/12/2007 tarih ve sayılı Özelgesi) doğrultusunda işe başlatmama tazminatı ücret olarak gelir vergisine tabi tutulmaktaydı. Buna karşılık yargı organları bu tür ödemelerin ücret niteliğinde olmadığı yönünde kararlar vererek açılan davalarda mükellefleri haklı bulmaktaydılar (Seviğ, 2009b:11). Yasal değişiklik öncesinde öğretide iş güvencesi tazminatının vergilendirilmemesi gerektiği konusunda Danıştay 3. Dairenin 15/02/2007 gün ve E.2006/3081, K.2007/416 sayılı görüşünü destekleyen ve Maliye Bakanlığının uygulamasını eleştiren görüşler bulunmaktadır (Karakoç, 2007a: ; Centel, 2007: ; Kırman, 2009: ; Yiğit Şakar, 2008:223). Bu yazımızın konusu 03/07/2009 dan önceki dönemlere ait olup, işverenlerce işçiye ödenen işe başlatmama tazminatları, gelir vergisi tevkifatına tabi tutulan mükelleflerin ret ve iade işlemleri yapılırken işverenin sorumluluğunun neler olduğu ve düzeltme talep etme hakkı olup olmadığıdır. Öncelikle vergi mükellefi ve vergi sorumlusu kavramları açıklanarak mükellef ile sorumlu arasındaki ilişkinin hukuki boyutu tespit edilecektir. Sonra da vergi sorumlusunun sorumlulukları ve hakları incelenerek vergi kesen durumundaki işverenin düzeltme hakkının varlığı araştırılacaktır. 1. Verginin Konusu, İstisna, Mükellef ve Sorumlu Kavramları 1.1. Verginin Konusu Verginin üzerinden alındığı ekonomik değere verginin konusu denir. Yani verginin konusu, üzerine vergi konulan ve doğrudan doğruya veya dolayısıyla verginin kaynağı olan iktisadi unsurdur (Erginay, 2003:39). Gelir Vergisi Kanunu nun 1 inci maddesine göre Gerçek kişilerin gelirleri gelir vergisine tabidir. Gelir bir gerçek kişinin bir takvim yılı içinde elde ettiği kazanç ve iratların safi tutarıdır. Gelir Vergisi Kanunu nun 2 nci maddesine göre hizmet erbabına ödenen ücretler gelir vergisinin konusuna girmektedir. Gelir Vergisi Kanunu, ücretin tanımını 61 inci maddesinde yapmıştır. Bu maddeye göre Ücret, işverene tabi ve belirli bir işyerine bağlı olarak çalışanlara hizmet karşılığı verilen para ve ayınlar ile sağlanan ve para ile temsil edilebilen menfaatlerdir. Ücretin ödenek, tazminat, kasa tazminatı (mali sorumluluk tazminatı), tahsisat, zam, avans, aidat, huzur hakkı, prim, ikramiye, gider karşılığı veya başka adlar Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

141 İş Güvencesi (İşe Başlatmama) Tazminatından Gelir Vergisi Kesintisi Yapılması Durumunda İşverenin Düzeltme Talep Etme Hakkı altında ödenmiş olması veya bir ortaklık münasebeti niteliğinde olmamak şartı ile kazancın belli bir yüzdesi şeklinde tayin edilmiş bulunması onun mahiyetini değiştirmez Vergi İstisnası Vergi konusunun daraltılması (sınırlandırılması) olan istisna, vergi kanunlarına göre esas olarak vergilendirilen bazı vergi konularının vergi kapsamı dışında bırakılmasıdır (Oktar, 2011:87). Gelir Vergisi Kanunu nun 25 inci maddesinin 1 inci fıkrasının (1) numaralı bendinde yapılan ibare değişikliği ile 22/05/2003 tarihli ve 4857 sayılı İş Kanunu nun 21 inci maddesi uyarınca işverenlerce işçilere ödenen işe başlatmama tazminatları, yapılan düzenlemenin yürürlüğe girdiği 03/07/2009 tarihinden itibaren gelir vergisinden istisna edilmiştir. Ancak Damga Vergisi açısından istisna söz konusu değildir. İstisna kapsamındaki tutar, iş sözleşmesi feshinin geçersizliğine karar veren mahkeme veya özel hakemin kararında belirlediği işçinin işe başlatılmaması nedeniyle ödenecek tazminat miktarı ile sınırlıdır Vergi Mükellefi Vergi mükellefi, vergiyi doğuran olay ile ilişkisi dolayısıyla vergi borcunu kendi servetinden ödemek zorunda olan kişi veya kurumdur (Oktar, 2011:65). Vergi Usul Kanunu na göre Mükellef, vergi kanunlarına göre kendisine vergi borcu terettüp eden gerçek veya tüzelkişidir (VUK m.8/1). Bu tanıma göre vergi mükellefiyeti sadece vergi borcunu ödemeyi gerektiren maddi bir yükümlülük olarak ifade edilse de Vergi Usul Kanunu nun nci maddelerinde vergi mükellefinin ayrıca defter tutma, bildirimde bulunma, beyanname verme gibi şekli ödevleri de düzenlenmektedir. Bu nedenle mükellefin vergi kanunlarına göre yerine getirmesi gereken yükümlülüklerinin tamamı vergi mükellefiyeti (veya vergi yükümlülüğü) olarak tanımlanmaktadır (Gerçek, 2005:158). Vergilerin kanuniliği (yasallığı) ilkesi gereğince her bir verginin mükellefinin yine o verginin kendi kanunu tarafından belirleneceği Vergi Usul Kanunu nun 8 inci maddesindeki ifadeden anlaşılmaktadır (Oktar, 2011:68). Vergi Usul Kanunu nun 8 inci maddesindeki mükellef tanımından ancak gerçek veya tüzel kişilerin mükellef olabileceği sonucu çıksa da bazı durumlarda tüzel kişiliği olmayan bazı ortaklıkların veya kuruluşların vergi mükellefi ya da vergi sorumlusu olabilecekleri hususuna Vergi Usul Kanunu nda ve diğer vergi kanunlarında işaret edilmektedir (Uluatam ve Methibay, 2001:95). Vergi Usul Kanunu nun 10 uncu maddesinde yer alan vakıflar ve cemaatler gibi tüzel kişiliği olmayan teşekküllerin mükellef veya vergi sorumlusu olmaları halinde... ifadesinden bu anlaşılmaktadır. Yine Kurumlar Vergisi Kanunu nun 2 nci maddesine göre iş ortaklıkları tüzel kişilikleri olmamasına rağmen iş ortaklığını oluşturanların talep etmesi üzerine kurumlar vergisi mükellefi sayılırlar. Gelir Vergisi Kanunu nun 2 nci maddesinde gelire dahil kazanç ve iratlar arasında ücretler de sayılmıştır. Gelir Vergisi Kanunu açısından ücretliler gelir vergisi mükellefidirler Vergi Sorumlusu Vergi hukukunda sorumluluk bakımından vergiyi doğuran olayla ilişkisi olmayan üçüncü kişiler vergi kanunlarıyla vergiye ilişkin maddi ya da şekli ödevlerin yerine getirilmesi bakımından vergi dairesine muhatap tutulmakta ve bazı 136 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

142 A.Y. ŞAKAR hallerde asıl vergi borçlusu ile birlikte ya da onun yerine geçerek vergiyi kendi mal varlıklarından ödemektedirler (Öncel vd., 2011:75). Vergi sorumluları, kendileri mükellef olmayan ancak mükellef ile kanunda belirtilen bazı ilişkiler sebebiyle belli durumlarda kendilerine vergi borcuyla ilişkili bazı ödevler yüklenmiş kişilerdir (Karakoç, 2011:206). Vergi sorumluluğunun yaratılmasındaki temel amaçlar idarenin vergi alacağını kolaylıkla ve az masrafla toplanmasını sağlamak ve vergi kayıplarını azaltmaktır (Bulutoğlu, 1976:17; Uluatam ve Methibay, 2001:98; Kırbaş, 2008:63; Mutluer, 2011:56; Oktar, 2011:70; Şenyüz vvd., 2011:65; Kızılot ve Taş, 2011:58). Başkasının vergi borcu için vergilendirmenin maddi-şekli ödevlerini yerine getirmekle görevli tutulan üçüncü kişilere vergi sorumlusu denir (Öncel vd., 2011:75). Yani vergi sorumlusu mükellefin vergi borcunun ödenmesinden ve diğer vergi ödevlerinin yerine getirilmesinden sorumlu tutulan üçüncü kişidir (Oktar, 2011:66). Daha kapsamlı bir tanım da şu şekilde yapılabilir: Vergiyi doğuran olay kendi kişiliğinde gerçekleşmeyen ancak asıl vergi borçlusu konumundaki mükellefle olan iktisadi veya hukuki ilişkisi nedeniyle vergi kesintisi yapıp vergi dairesine yatırmak, vergi borcunu kendi malvarlığından ödemek veyahut vergiye ilişkin şekli ödevleri yerine getirmek durumunda kalan üçüncü kişi vergi sorumlusudur (Gerçek, 2005:163). Vergi Usul Kanunu nun 8 inci maddesinin 2 nci fıkrasına göre Vergi sorumlusu, verginin ödenmesi bakımından, alacaklı vergi dairesine karşı muhatap olan kişidir. Vergi Usul Kanunu nun 8 inci maddesinde vergi sorumlusunun yalnızca vergi ödeme ödevi (maddi ödev) üzerinde durulmuş, diğer ödevleri üzerinde durulmamıştır. Oysa vergi sorumlusu bazı durumlarda tüm ödevleri ve vergi borcuyla mükellefin yerini almaktadır. Nitekim Vergi Usul Kanunu nun 8 inci maddesinin 4 üncü fıkrasında mükellef deyiminin vergi sorumlusunu da kapsayacak biçimde geniş anlamda kullanıldığı belirtilmiştir (Kaneti, 1989:82; Uluatam ve Methibay, 2001:97; Karakoç, 2011:205): Bu Kanunun müteakip maddelerinde geçen mükellef tabiri vergi sorumlularına da şamildir. Dolayısıyla vergi sorumluluğunun kapsamının sadece mükellef adına alacaklı vergi dairesine ödemede bulunmayla yani maddi ödevle sınırlı olmadığı Vergi Usul Kanunu'nda mükellefler için öngörülen şekli ödevleri de içerdiğini belirtmek gerekir (Akkaya, 1997:185; Arslan, 2006:55; Saban, 2009:89; Gerçek, 2010:32; Bilici, 2011:51; Karakoç, 2011:203; Oktar, 2011:70) Vergi Mükellefi ile Vergi Sorumlusu Arasındaki Farklar Vergi sorumlusu ile vergi mükellefi arasındaki en önemli fark vergi mükellefinin verginin hukuki (asıl) borçlusu, vergi sorumlusunun aracı ödeyici olmasıdır. Bunun dışında mükellef için geçerli olan tüm hak ve ödevler vergi sorumlusu için de geçerlidir (Oktar, 2011:71). Yani vergi sorumlusunun maddi bir borcu yoktur (Mutluer, 2011:56). Vergi sorumlusu verginin asıl borçlusu değildir. Sorumlu ancak vergi borçlusu adına vergi kesmek ve onun mal varlığından ödemek zorundadır (Uluatam ve Methibay 2001:97-98; Şenyüz vd., 2011:61). Bu nedenle bazı özel durumlar dışında vergi sorumlusunun mamelekinde vergi ödeme nedeniyle bir azalma olmaz. Bu temel farklılık nedeniyle de vergi sorumlusunun her zaman ve her durumda vergi mükellefinin haklarına sahip olmadığı görülmektedir. Örneğin, Danıştay vergi konusunda dava açabilmek için vergi sorumlusunun kişisel menfaatinin bulunması gerektiğini, kişisel menfaatin ise sorumlunun mal varlığında Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

143 İş Güvencesi (İşe Başlatmama) Tazminatından Gelir Vergisi Kesintisi Yapılması Durumunda İşverenin Düzeltme Talep Etme Hakkı azalma biçiminde anlaşılması gerektiğini belirtmektedir. Böyle bir anlayış sonucunda örneğin, vergi sorumlusunca kesilerek vergi dairesine yatırılan paraların iadesi için mükellefe dava açma hakkı tanınmakta iken vergi sorumlusuna tanınmamaktadır. Benzer farklılıklar düzeltme ya da mahsup talebinde bulunma hususlarında da görülmektedir (Uluatam ve Methibay 2001:97-98). Vergi sorumlusunun fazla keserek yatırdığı vergileri ancak mükellef talep edebilir (Arslan, 2006:56). Fakat vergi sorumlusunun vergi kesintisi yaptığı halde vergi idaresine ödeme yapmaması durumunda mükellef (ücretli) fazla kesilen vergiyi sorumludan (işverenden) talep edebilir. Diğer bir fark da vergiyi doğuran olayın, vergi sorumlusunun şahsında değil mükellefin şahsında gerçekleşmesidir (Saban, 1991:9; Kırbaş, 2008:63; Pehlivan, 2009:55; Şenyüz vd., 2011:61). Vergiden doğan ödevler açısından sorumlunun mükelleften farkı, sorumlunun öncelikle şekli ödevleri olması bunları yerine getirmediği takdirde maddi ödevlerinin ortaya çıkmasıdır. Amaç açısından farkı ise vergi mükellefiyeti kanunda belirtilen amaçlar için vergi ödeme ödevi altında bulunma iken vergi sorumluluğunda amaç, devletin vergi alacağını garanti altına almaktır (Saban, 1991:9). 2. Vergi Kesen İşverenin Sorumluluğunun Hukuki Niteliği Vergi sorumlusu kavramı üç şekilde incelenebilir (Gerçek, 2005:160; Gerçek, 2010:33): Başkasının vergisini keserek ödemekten sorumlu olanları ifade eden vergi kesen durumundaki vergi sorumlusu, Başkasının vergisini kendi malvarlığından ödemekten sorumlu olanları ifade eden fer i vergi borçlusu durumundaki vergi sorumlusu, Başkasının şekli vergi ödevlerini doğru yapmaktan sorumlu olanları ifade eden vergi ödevlisi durumundaki vergi sorumlusu. Bizim konumuzla ilgili olarak işçinin ücretinden gelir vergisi kesintisi yapmakla görevli olan işverenin sorumluluğu vergi kesenlerin sorumluluğu kapsamına girdiği için diğer sorumluluk şekillerinin ayrıntısına girmeyeceğiz. Sorumluluk, vergi yükümlülüğü gibi kamu hukuku ilişkisinden doğmaktadır ve yükümlülük gibi sorumlulukla ilgili kurallar da kanunlarla belirlenir (Öncel vd., 2011:80; Saban, 2009:90). Kanunlarla kabul edilen durumların dışında sorumluluğa ilişkin özel sözleşmeler vergi dairelerini bağlamamaktadır (Kaneti, 1989:98; Saban, 1991:35; Saban, 2009:90; Pehlivan, 2009:55; Öncel vd., 2011:80). Yani vergi mükellefi veya sorumlusunun başkaları ile sözleşme yaparak vergi kanunlarınca kendilerine yüklenmiş ödevleri başkalarına devretmeleri kural olarak mümkün değildir (Akdoğan, 2009:47). Nitekim bu durum Vergi Usul Kanunu nun 8 inci maddesinin 3 üncü fıkrasında hüküm altına alınmıştır: Vergi kanunlarıyla kabul edilen haller müstesna olmak üzere mükellefiyete veya vergi sorumluluğuna müteallik özel mukaveleler vergi dairelerini bağlamaz. Bu hükmün anlamı şudur (Kaneti, 1989:98): Taraflar kendi aralarında yükümlülük ve sorumluluğu üstlenmiş olsalar bile vergi idaresi, vergi kanunu kimi yükümlü tutmuşsa ondan yükümlülüğün ya da sorumluluğun gereklerini yerine getirmesini isteyebilir. Mükellefiyet ve sorumlulukla ilgili olarak yapılan özel sözleşmelerin geçersiz sayılması vergi borcunun ödeme gücü olmayanlara devrini engellemek ve böylece kamu alacağını güvence altına almak için kabul edilmiştir (Saban, 1991:36). 138 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

144 A.Y. ŞAKAR Vergi Usul Kanunu na göre yaptıkları veya yapacakları ödemelerden vergi kesmeye mecbur olanlar verginin tam olarak kesilip ödenmesinden ve bununla ilgili diğer ödevleri yerine getirmekten sorumludurlar. Bu sorumluluk, bunların ödedikleri vergilerden dolayı asıl mükelleflere rücu etmek hakkını ortadan kaldırmaz (VUK. m.11/i,ii). Buna göre vergi kesenlerin üç ödevi vardır (Kaneti, 1989:83; Karakoç, 2011:213): Vergiyi yaptıkları veya yapacakları ödemelerden vergi kanunlarına uygun olarak kesmek, Yaptıkları kesintileri süresi içinde vergi kanunlarına uygun olarak eksiksiz bir biçimde vergi dairesine ödemek, Vergi kanunlarının kesinti yapılması ile ilgili olarak kendilerine yükledikleri diğer ödevleri yerine getirmek. Vergi kesenlerin vergi kesintisini yapma ve ödemede bulunmanın yanı sıra vergi kanunlarına göre kesinti ile ilgili düzenlenmesi gereken beyannameleri hazırlamak ve kanuni süreler içerisinde vergi dairesine vermek gibi ödevleri de vardır (Karakoç, 2011:213). Sorumluluk sorumluluğun bağımlılığı ilkesi gereği sorumluluğun ilgili olduğu vergiyi doğuran olayın gerçekleşmesi ile doğar ve vergi borcunun ödenmesi ile son bulur. Örneğin, işverenin ücret ödemesi yapmadığı sürece vergi kesintisi yapmak bu kesintiyi muhtasar beyanname ile beyan etmek ve söz konusu vergiyi vergi dairesine yatırmak gibi görevleri doğmayacaktır (Öncel vd., 2011:80). Sorumluluğun fer iliği ilkesi gereğince vergi sorumlularına ancak görevlerini yerine getirmedikleri ve vergi mükelleften alınamadığı takdirde başvurulması gerekir (Öncel vd., 2011:80). Ancak vergi kesenlerin sorumluluğu sorumluluğun fer iliği ilkesinin bir istisnasını oluşturmaktadır. Çünkü fer ilik ilkesi uyarınca vergi borcunun önce yükümlüden istenmesi gerekirken vergi kesenlerin sorumluluğunda ödenmeyen vergi borcu öncelikle vergi kesmekle sorumlu kişiden istenir. Vergi sorumlusunun asıl borçluya rücu hakkı vardır. Sorumlunun kanunların açık hükmü gereği şekli ödevlerinin yanı sıra maddi borçların ifasında da asıl yükümlünün yerine geçmesine vergide ikame denir (Öncel vd., 2011:80; Karakoç, 2011:223). Gelir Vergisi Kanunu nun 94 üncü maddesinin 1 inci fıkrasında hizmet erbabına ödenen ücretler ile 61 inci maddede yazılı olup, ücret sayılan ödemelerden (istisnadan faydalananlar hariç) 103 ve 104 üncü maddelere göre vergi kesmek zorunda olanlar belirtilmiştir: Kamu idare ve müesseseleri, iktisadi kamu müesseseleri, sair kurumlar, ticaret şirketleri, iş ortaklıkları, dernekler, vakıflar, dernek ve vakıfların iktisadi işletmeleri, kooperatifler, yatırım fonu yönetenler, gerçek gelirlerini beyan etmeye mecbur olan ticaret ve serbest meslek erbabı, zirai kazançlarını bilanço veya zirai işletme hesabı esasına göre tespit eden çiftçiler aşağıdaki bentlerde sayılan ödemeleri (avans olarak ödenenler dahil) nakden veya hesaben yaptıkları sırada, istihkak sahiplerinin gelir vergilerine mahsuben tevkifat yapmaya mecburdurlar. Gelir Vergisi Kanunu nun 107 nci maddesinin 3 üncü fıkrasına göre verginin kaynakta kesilip alınması halinde, mükellef hesabına kesinti yapmak zorunda olanlar tarhiyatın muhatabı olurlar. Bu hüküm çerçevesinde, vergi dairesi noksan kesilen vergiler için ikmalen vergi tarhını yükümlü işçi adına değil, sorumlu işveren adına yapmaktadır. İşveren ödemiş olduğu vergi için yükümlü işçilere rücu hakkına sahiptir (Karakoç, 2011:214). Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

145 İş Güvencesi (İşe Başlatmama) Tazminatından Gelir Vergisi Kesintisi Yapılması Durumunda İşverenin Düzeltme Talep Etme Hakkı Gelir Vergisi Kanunu nun 94 üncü maddesinde sayılanların yapacakları vergi kesintisinden sorumluluğu, verginin tam olarak kesilmemesi ve zamanında ödenmemesinden doğar (Saban, 2009:114). Bu durumda vergi kesenlerin sorumluluğu vergi ile ilgili ödevlerin tam ve eksiksiz yerine getirilmemesinden doğan kusura bağlanmıştır (Kızılot vd., 2008:95; Gerçek, 2010:49). Vergi Usul Kanunu nun 11 inci maddesinin 1 inci fıkrasına göre vergi kesmek zorunda olanlar sorumluluklarını yerine getirmezlerse vergi idaresi, alınmayan vergiyi ikmalen ya da re sen tarhiyat yaparak ve verginin vaktinde ödenmemesinden dolayı ortaya çıkacak faiz, zam ve cezalarla birlikte kendilerinden alabilir (Bilici, 2011:52). Bu durumda vergi sorumlularının ödemiş oldukları vergiler için asıl mükellefe rücu hakkı saklı iken vergi cezaları, gecikme zammı ve faizler vergi sorumlularının şahsi kusurundan kaynaklandığından, bunlar açısından böyle bir rücu hakkı yoktur (Doğrusöz, 1992:52; Gerçek, 2005:185; Kırbaş, 2008:64; Akdoğan, 2009:51; Gerçek, 2010:50; Mutluer, 2011:57; Bilici, 2011:52; Kızılot ve Taş, 2011:59). Vergi sorumlusu kesinti yapmadığı halde vergi dairesine ödemede bulunursa vergi sorumluluğu kalkar ancak yapılacak kesinti tutarı kadar mükellefe fazla ödeme yapmış olur. Bu durumda sebepsiz zenginleşme hükümleri çerçevesinde mükellefe rücu edebilir. Sorumlunun ilgili talepleri vergi yargısına değil, adli yargının görev alanına girmektedir (Kızılot vd., 2008:96; Şenyüz vd., 2011:67). Başkasının vergisini keserek ödemekten sorumlu olan vergi sorumlusu, mükellef adına vergi ödeme ödevini yerine getirmesi açısından vergi dairesine karşı muhatap olan kişiyi ifade etmektedir. Vergi sorumlusu, asıl mükellefe yaptığı ödemelerden hesapladığı vergiyi keserek alacaklı vergi dairesine onun adına yatırmaktadır (Gerçek, 2005:160). İşçi işveren ilişkisinde vergi sorumlusu olarak vergi kesintisi yapmak zorunda olan işveren, esasında aracı (mutavassıt) ödeyici niteliğini taşımaktadır. Çünkü aracı ödeyici vergiyi kendi nam ve hesabına değil, başkaları hesabına ödemektedir (Aksoy, 2010:36). Vergi Usul Kanunu nun 11 inci maddesinden kaynaklanan sorumluluk aynı zamanda maddi ve şekli ödevlerden doğan sorumluluktur (Gerçek, 2005:186). Bu durumda işverenler, Vergi Usul Kanunu nun 11 inci maddesine göre ücretlinin ücretinden gelir vergisi ve damga vergisi kesintisini tam olarak yapmak ve vergi idaresine ödemekten sorumludurlar. Bunun yanı sıra vergilerin dayanağını oluşturan matrahların beyanı ve ilgili belgelerin düzenlenmesi konusunda da sorumlulukları vardır. 3. Vergi Kesen İşverenin Sorumlu Olarak Hak ve Yükümlülükleri Vergi sorumlularının hak ve yükümlülükleri hakkında genel bir kanun hükmü yoktur. Bununla birlikte Vergi Usul Kanunu nun 8 inci maddesinin 4 üncü fıkrasında yer alan Bu kanunun müteakip maddelerinde geçen mükellef tabiri vergi sorumlularına da şamildir hükmü gereğince mükelleflere tanınan hak ve ödevlerin vergi sorumluları için de geçerli olduğu sonucuna varılır. Gelir Vergisi Kanunu nun 107 nci maddesinde vergi sorumlularının tarhiyatın muhatabı olabileceği hüküm altına alınmıştır (Gerçek, 2005:165). Gelir Vergisi Kanunu nun 107 nci maddesinin 3 üncü fıkrasına göre verginin tevkif suretiyle alınması halinde mükellef hesabına tevkifat yapmaya mecbur olanlar gelir vergisi tarhiyatına muhatap tutulurlar. Nitekim Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında 140 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

146 A.Y. ŞAKAR Kanun un 3 üncü maddesinde düzenlenen amme borçlusu veya borçlu tanımının kapsamına vergi sorumluları da girmektedir (Gerçek, 2005:165). Söz konusu madde hükmüne göre Amme borçlusu veya borçlu terimi: Amme alacağını ödemek mecburiyetinde olan hakiki ve hükmi şahısları ve bunların kanuni temsilci veya mirasçılarını ve vergi mükelleflerini, vergi sorumlusunu, kefili ve yabancı şahıs ve kurumlar temsilcilerini ifade eder. Fakat yerleşik içtihatlar sorumlulara tanınan hak ve ödevlerin mükelleflerinki kadar geniş tutulmadığını göstermektedir (Bkz. Öncel vd., 2011:81). Sorumluların hukuki statüleri dava açabilme, düzeltme talebinde bulunabilme, takas talebinde bulunabilme, uzlaşmaya başvurabilme ve zamanaşımı yönlerinden incelenebilir (Karakoç, 2011:226). Konumuz açısından sadece düzeltme talebinde bulunabilme hakkına değineceğiz Vergi Kesen İşverenin Sorumlu Olarak Düzeltme Talep Etme Hakkı Öğretide sorumlunun düzeltme talep etme hakkı yerine sorumlunun düzeltme isteme yetkisi ifadesi de kullanılmaktadır (Öncel, Kumrulu ve Çağan, 2011:82; Sarılı, 2004:46). Düzeltme, idare veya mükellef tarafından hatanın varlığının tespit edilip işlemdeki hatanın giderilmesi ve bunun sonucuna uygun maddi yapının ortaya konulmasıdır (Şenyüz vd., 2011:171). Vergi Usul Kanunu nun 116 ncı maddesine göre vergi hatası vergiye müteallik hesaplarda veya vergilendirmede yapılan hatalar yüzünden haksız yere fazla veya eksik vergi istenmesi veya alınmasıdır. Düzeltme talebi yükümlü ve/veya sorumlu ile vergi idaresi arasında ortaya çıkan sorunların çözümü amacıyla belli şartlar altında başvurulabilen bir idari çözüm yoludur. Sorumlunun bu sıfatıyla sonuçları kendi üzerinde doğan ve yükümlüye rücu edemeyeceği vergilendirme işlemlerinde var olan hatalar nedeniyle düzeltme yoluna başvurabileceği konusunda tereddüt yoktur (Karakoç, 2011:227). Nitekim vergi cezalarında yapılan hataların hata düzeltmeye ilişkin hükümlere göre düzeltileceğini belirten Vergi Usul Kanunu nun 375 inci maddesi bunu teyit etmektedir (Akkaya, 1997:201; Karakoç, 2011:227). Vergi aslına bağlı olmayan, usulsüzlük ve özel usulsüzlük cezalarındaki vergilendirme hataları bakımından hata düzeltme yoluna başvurulabileceği açıktır (Akkaya, 1997:201; Karakoç, 2011:228). Ancak vergi aslına bağlı olarak belirlenen vergi ziyaı cezası bakımından düzeltme yoluna başvurulabileceğini aynı netlikle ifade etmek güçtür. Çünkü vergi ziyaı cezasındaki hataların düzeltilmesi, vergi aslındaki hatanın da düzeltilmesini gerektirdiğinden, sorun yine vergi sorumlusunun hata düzeltme isteminde bulunup bulunamayacağı noktasında düğümlenmektedir (Akkaya, 1997:201; Karakoç, 2011:228). Maliye Bakanlığı, düzeltmeye konu olan hatalı vergilendirmelerde sorumluların kendisinden fazla vergi istenen veya alınan kişiler olmadıkları, bu nedenle de düzeltme başvurusu yapma haklarının olmadığı görüşündedir. Dolayısıyla işveren işçinin ücretinden hatalı olarak fazla vergi kestiği takdirde düzeltmeyi işverenin değil, işçinin istemesi gerekir (Saban, 1991:92; Öncel vd., 2011:81; Karakoç, 2011:228). Yine de son yıllarda Danıştay kararlarında (Dş.4.D. 23/01/1986 gün ve E.1985/3253, K.1986/343; Dş. VDDGK. 22/04/1994 gün ve E.1993/118, K. 1994/195; Dş. VDDGK. 11/04/1997 gün ve E.1995/194, K. 1997/188; Dş. VDDGK. 13/11/1997 gün ve E.1997/335, K. 1997/454. Karar metinleri için bkz. Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

147 İş Güvencesi (İşe Başlatmama) Tazminatından Gelir Vergisi Kesintisi Yapılması Durumunda İşverenin Düzeltme Talep Etme Hakkı vergi yükümlüsü kavramı geniş yorumlanarak vergi sorumlusunun düzeltme talep etme hakkının olduğu kabul edilmektedir (Karakoç, 2007b:82; Kızılot ve Kızılot, 2010:124; Öncel vd., 2011:81; Karakoç, 2011:228) İşe Başlatmama Tazminatında Vergi Kesen ve Vergi Dairesine Ödeyen İşverenin Düzeltme Talep Etme Hakkı Gelir Vergisi Kanunu nun 25 inci maddesinde gelir vergisinden istisna olan tazminat ve yardımlar düzenlenmektedir. 16/06/2009 tarihli ve 5904 sayılı Kanun un 1 inci maddesi ile Gelir Vergisi Kanunu nun 25 inci maddesinin 1 inci fıkrasının (1) numaralı bendinde yer alan işsizlik sebepleriyle verilen tazminat ibaresi işsizlik sebepleriyle (işe başlatmama tazminatı dahil) verilen tazminat şeklinde değiştirilmiş ve aynı Kanun un 4 üncü maddesi ile de Gelir Vergisi Kanunu na geçici 77 nci madde eklenmiştir. 03/07/2009 'da yürürlüğe giren bu maddeye göre; Bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten önceki dönemlerle ilgili olarak 22/05/2003 tarihli ve 4857 sayılı İş Kanunu nun 21 inci maddesi uyarınca işverenlerce işçiye ödenen işe başlatmama tazminatları, damga vergisi hariç herhangi bir vergiye tabi tutulmaz. Anılan dönemlere ilişkin işe başlatmama tazminatı gelir vergisi tevkifatına tabi tutulan mükelleflerin, tarha yetkili vergi dairelerine başvurmaları ve dava açmamaları, açılmış davalardan vazgeçmeleri şartıyla 213 sayılı Vergi Usul Kanunu nun düzeltmeye ilişkin hükümleri uyarınca tahsil edilen gelir vergisinin ret ve iade işlemleri yapılır. Bu maddenin uygulamasına ilişkin usul ve esası belirlemeye Maliye Bakanlığı yetkilidir. İş sözleşmesinin feshinin haksız olduğuna hükmedilen işçinin müracaatı üzerine işe başlatılması halinde hizmetinin haksız alıkonulması dolayısıyla ödenen dört aylık ücretin iş sözleşmesinin sürdürülmesinin sonucu olduğu ve dolayısıyla ücret niteliği taşıdığı açıktır (Doğrusöz, 21/06/2007, Referans Gazetesi). İş güvencesi hükümlerine göre işe iade davasını kazanan işçiye işverence ödenecek en çok dört aylık boşta geçen süre için yapılan ödemeler, ücret olarak değerlendirilip, gelir vergisine tabi tutulacaktır (Şakar ve Yiğit Şakar, 2011:146). Ancak öğretide İş Kanunu nun 21 inci maddesi uyarınca iş sözleşmesinin feshedilmesinden sonraki yargılama aşamasında dört aylık dönemle sınırlı olmak üzere ücret ve diğer hakları içeren geniş anlamdaki ücret ödemesinin Gelir Vergisi Kanunu nun ödemenin ücret olarak vergilendirilmesi açısından aradığı şartlardan bir hizmet karşılığı olma özelliğini taşımamakta olması nedeniyle ücret olarak ve de diğer gelir unsurları anlamında bir özelliğinin bulunmaması sonucunda gelir esasında vergilendirlemeyeceği yönünde katılmadığımız bir görüş de mevcuttur (Kırman, 2009:217). 272 Seri No.lu Gelir Vergisi Genel Tebliği ne (RG.12/08/2009, 27317) göre, kanun değişikliğinin yürürlüğe girdiği tarihten önceki dönemlerle ilgili olarak; a) Kesilen gelir vergisini dava konusu yapmayan mükelleflerin, b) Kesilen gelir vergisiyle ilgili 5904 sayılı Kanunun yayım tarihi itibarıyla mahkemelerde ihtilafı devam eden mükelleflerin, davalarından feragat etmeleri ve buna ilişkin ilgili mahkemeden feragat ettiklerini gösterir şerhli dilekçe örneğini veya bu belge temin edilemediği takdirde mahkemenin feragat nedeniyle davanın reddine dair vereceği karar örneğini tarha yetkili vergi dairesine ibraz etmeleri kaydıyla, 142 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

148 A.Y. ŞAKAR c) Kesilen gelir vergisi nedeniyle dava açan ve aleyhine kesinleşmiş yargı kararı bulunan mükelleflerin, tarha yetkili vergi dairesine dilekçeyle başvurmaları halinde tahsil edilen gelir vergisinin Vergi Usul Kanunu nun düzeltmeye ilişkin hükümleri de dikkate alınarak ret ve iade işlemlerinin yapılması uygun görülmüştür. Yapılacak iade işlemi sırasında Gelir Vergisi Kanunu nun mükerrer 121 inci maddesine göre işe başlatmama tazminatı tutarlarıyla ilgili vergi indirimi uygulamasından faydalananların indirim tutarlarının mahsup edilmesi ve mükelleflerin dilekçe ile birlikte çalıştıkları işverenlerinden alacakları söz konusu dönemlere ait vergi tevkifatı tutarlarına ilişkin bilgileri içeren bir belgeyi de vermeleri zorunludur. İşçi işe başlatmama tazminatının kesilen vergi sebebiyle eksik ödendiğini ileri sürerek bu miktarın işverence ödenmesini isteyebilir mi? Bu sorunun cevabı yargı tarafından verilmiştir: Yargıtay 9. Hukuk Dairesinin bir kararına konu olan olayda; işçi, kesilen vergiyi işverenden talep etmiş, yerel iş mahkemesi bu talebi kabul etmiştir. Ancak kararın temyizi üzerine Yargıtay 9. Hukuk Dairesi aynı görüşte olmadığını ortaya koymuştur. Yargıtaya göre herşeyden önce işverence davacı adına ilgili vergi dairesine işe başlatmama tazminatıyla ilgili olarak gelir vergisi yatırılıp yatırılmadığının belirlenmesi önem kazanmaktadır. Yargıtay 9. Hukuk Dairesinin 28/06/2010 tarih ve E. 2008/32019, K. 2010/20696 sayılı Kararı özetle şöyledir (Karar için bkz. Yiğit Şakar, 2010: ): Davalı işveren işe alınmaması üzerine işçiye Maliye Bakanlığının genelgesi uyarınca gelir vergisi keserek ödeme yapıldığını açıklamış, gerçekten bu yöndeki tahakkuk evrakında gelir vergisi kesintisi yer almıştır. Mahkemece hükme esas alınan bilirkişi raporunda işe başlatmama tazminatı brüt olarak hesaplanmış ve işçiye ödenen net tutar düşülerek bakiyesi yönünde hesaplamaya gidilmiştir Davalı işveren vergi sorumlusu, davacı işçi ise vergi yükümlüsüdür. Davalı işverenin işçi adına vergi yatırmış olması halinde sözü edilen uygulaması Maliye Bakanlığının 28/06/2005 gün ve GİB 042/ /27873 sayılı ve 03/08/2007 gün ve B.7.1.GİB / / sayılı Özelgelerine uygundur. Ne var ki Danıştay 3. Dairesinin 15/02/2007 gün ve 2006/3799 E, 2007/414 sayılı Kararı ve 9. Hukuk Dairesinin 25/04/2008 gün ve 2007/ 16610E, 2008/ sayılı kararları işe başlatmama tazminatından gelir vergisi kesilmeyeceği yönünde olsa da soruna işveren açısından bakıldığında davalı işveren Maliye Bakanlığı Özelgelerine uymak durumundadır. Bu nedenle davalı işverenin kötü niyetli olduğundan söz edilemez Öte yandan 16/06/2009 tarihinde yürürlüğe giren 5904 sayılı Kanun ile 193 sayılı Gelir Vergisi Kanunu nda değişiklik yapılmış ve işe başlatmama tazminatı gelir vergisi istisnaları arasında gösterilmiştir. Aynı Kanun ile 193 sayılı Gelir Vergisi Kanunu na eklenen geçici 77 nci maddede ise tahsil edilen gelir vergisinin ret ve iade işlemleri yapılır, şeklinde kurala yer verilerek daha önce kesilen gelir vergisi ile ilgili iade esasları belirlenmiştir. Anılan düzenlemeye göre daha önce kesilen gelir vergisi tutarları vergi yükümlüsüne iade edilecektir. Vergi yükümlüsü işçi olmakla anılan kanun uyarınca işçi adına yatırılan gelir vergisini davacı işçi alabilecektir. Kanunda vergi sorumlusu olan davalı işverence iadeye dair bir düzenlemeye yer verilmemiştir. Ödenen verginin işverenden talep edilmesi kabul edilirse bu durumda davalı işveren tarafından vergi tutarı kadar miktar, biri vergi dairesine diğeri işçiye olmak Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

149 İş Güvencesi (İşe Başlatmama) Tazminatından Gelir Vergisi Kesintisi Yapılması Durumunda İşverenin Düzeltme Talep Etme Hakkı üzere iki kez ödenmiş olacaktır Davacı işçi vergi iadesi tutarını ilgili vergi dairesinden talep edebileceğine göre mahkemece bu şekilde mükerrer yararlanmaya yol açmayacak şekilde hüküm kurulmalıdır. İşverence işe başlatmama tazminatından gelir vergisi kesilmesine rağmen ilgili vergi dairesine yatırılmamış olması halinde kesilen miktar işverenden istenecektir. Gelir vergisinden istisna olan işe başlatmama tazminatından gelir vergisi kesintisi yapılması vergilendirme hataları içinde yer alan mevzuda hata kapsamına girmektedir. Nitekim Vergi Usul Kanunu nun 118 inci maddesinin 3 üncü fıkrasına göre; mevzuda hata, açık olarak vergi mevzuna girmeyen veya vergiden müstesna bulunan gelir, servet, madde, kıymet, evrak ve işlemler üzerinden vergi istenmesi veya alınmasıdır. Hataların meydana çıkarılmasını düzenleyen 119 uncu maddeye göre vergi hataları şu yollarla meydana çıkarılabilir: 1. İlgili memurun hatayı bulması veya görmesi ile 2. Üst memurların yaptıkları incelemeler neticesinde hatanın görülmesi ile 3. Hatanın teftiş sırasında meydana çıkarılması ile 4. Hatanın vergi incelenmesi sırasında meydana çıkarılması ile 5. Mükellefin müracaatı ile. Vergi Usul Kanunu nun 119 uncu maddesinin içeriğinden de anlaşılacağı gibi vergi hatalarının ortaya çıkarılmasında mükellefin başvurusundan bahsederken vergi sorumlusunun başvuru hakkından bahsetmemektedir. Ancak Vergi Usul Kanunu nun 8 inci maddesindeki mükellef tabirinin vergi sorumlularını da kapsayacağı yolundaki düzenleme karşısında sorumluların da hata düzeltme talebinde bulunabilecekleri ve müracaatlarıyla vergi hatalarını meydana çıkartabilecekleri sonucuna varılmalıdır (Akkaya, 1997:200; Aydın, 2009:33). Vergi Usul Kanunu nun 122 nci maddesine göre Mükellefler, vergi muamelelerindeki hataların düzeltilmesini vergi dairesinden yazı ile isteyebilirler. Bu hükümden de anlaşıldığı gibi Vergi Usul Kanunu nda vergi sorumlularının vergilendirme işlemlerine ilişkin hata düzeltme talebinde bulunma hakkı ile ilgili bir hüküm yoktur. Bu durumda düzeltme talebinde bulunma hakkı bakımından ikame mekanizmasının işleyip işlemediğine bakılabilir. İkame mekanizması söz konusu ise yani kanundaki açık hüküm gereği vergi sorumlusu şekli ödevlerin yanı sıra maddi borçların ifasında da asıl yükümlünün yerine geçiyorsa düzeltme talebinde bulunabilir. Bu mekanizma söz konusu değilse sorumlu düzeltme talebinde bulunamamaktadır (Karakoç, 2002:104). Vergi Usul Kanunu nun 8 inci maddesinin 4 üncü fıkrasındaki mükellef tabirinin vergi sorumlularını da kapsayacağı şeklindeki düzenleme gereğince ve vergi sorumluluğu açısından vergi idaresine muhatap kabul edilen ve vergiyi ödemek zorunda olan kişinin vergi sorumlusu olduğu dikkate alındığında vergi sorumlularının da hata düzeltme talebinde bulunabileceğini kabul etmek gerekir (Akkaya, 1997:202; Gerçek, 2005:166; Kızılot ve Kızılot, 2010:124). İşveren işçi ücretinden fazla kesinti yapmış ve bu fazla kesintiyi vergi dairesine ödemişse düzeltmeyi sorumlu olan işveren değil, yükümlü olan işçi isteyebilir. Ancak yükümlünün mal varlığındaki azalmayı sorumlu karşılamışsa yükümlünün düzeltme yoluna gitmede yararı olmadığından, mal varlığındaki azalma nedeniyle sorumlu düzeltme isteyebilir (Saban, 1991:91). Vergi sorumlusunun üstlendiği maddi ödevleri ilke olarak yükümlü adına yerine getirmesi ve mali sonuçlarının yükümlünün üzerinde doğması bu süreçteki vergilendirme işlemlerindeki hataların düzeltilmesini engellememelidir (Akkaya, 144 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

150 A.Y. ŞAKAR 1997:201; Karakoç, 2011:228). Özellikle yükümlünün kusur sorumluluğu nedeniyle sorumluya yönebileceği hallerde sorumlunun düzeltme talebinde bulunabileceği kabul edilmelidir (Akkaya, 1997:201; Aydın, 2009:33; Karakoç, 2011:228). Ancak Maliye Bakanlığının 22/04/1992 tarih ve /36909 sayılı genel yazısında işçilerin ücretlerinden fazla kesilen vergilerin, vergi sorumlusu durumunda olan işverenlerce düzeltme yoluyla iadesinin talep edilebileceği ve vergi iadesinin de toplu olarak vergi sorumlusuna (işverene) yapılabileceği belirtilmiştir (Kurt, 2011:246; Sonuç Vergi sorumlusunun düzeltme talebinde bulunup bulunamayacağı tartışmalarında önemli nokta, düzeltme talebinde bulunma ile talebin kabulü halinde yapılacak ret ve iade konularının birbirine karıştırılmamasıdır. Hatalı işlemin düzeltilmesi ile iadenin kime yapılacağı birbirinden bağımsız problemlerdir. Sorumlu düzeltme talebinde bulunur ve talebi kabul edilirse iadenin hak sahibine yapılması gerekir. Şöyle ki işçiden tevkif yoluyla fazla vergi kesen işveren, vergiyi yatırdıktan sonra vergi hatası olduğunu fark edip, düzeltme talebinde bulunduğunda hata düzeltilirse iade sorumluya değil kendilerinden kesinti yapılan işçilere yapılacaktır (Akkaya, 1997: ; Sarılı, 2004:48). 16/06/2006 tarihinde yürürlüğe giren 5904 sayılı Kanun hükmüne göre daha önce kesilen gelir vergisi tutarları vergi yükümlüsüne iade edilecektir. İşe başlatmama tazminatının vergilendirilmesi açısından vergi yükümlüsü işçi, vergi sorumlusu ise işverendir. Söz konusu Kanun uyarınca yükümlü işçi adına vergi sorumlusu işveren tarafından yatırılan gelir vergisini ancak davacı işçi geri alabilecektir. Kanunda vergi sorumlusu olan davalı işverene kaynakta kesinti yoluyla ödenen verginin iade edilmesine dair bir düzenlemeye yer verilmemiştir. Diğer taraftan tereddütlerin giderilmesi ve yargının gereksiz meşgul edilmemesi bakımından Vergi Usul Kanunu nun 122 nci maddesinde vergi sorumlularının da hataların düzeltilmesini talep edebileceklerinin açıkça belirtilmesi doğru olur (Gerçek, 2005:167). Kaynakça Akdoğan, A.(2009), Vergi Hukuku ve Türk Vergi Sistemi, Gözden Geçirilmiş ve Genişletilmiş 9. Baskı, Ankara: Gazi Kitabevi. Akkaya, M. (1997), Vergi Sorumlusunun Vergi Yargısı ve Vergi İdaresi Karşısındaki Konumu, Ankara Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi, Cilt:46, Sayı:1-4, Aksoy, Ş. (2010), Vergi Hukuku ve Türk Vergi Sistemi, Gözden Geçirilmiş ve Yenilenmiş 6. Baskı, İstanbul: Filiz Kitabevi. Arslan, M. (2006), Vergi Hukuku, Güncelleştirilmiş 5.Baskı, Ankara: Yaklaşım Yayınları. Aydın, E. (2009), Katma Değer Vergisinde Sorumluluk, İstanbul: On İki Levha Yayıncılık. Bilici, N. (2011), Vergi Hukuku Genel Hükümler- Türk Vergi Sistemi, Güncelleştirilmiş ve Geliştirilmiş 26. Bası, Ankara: Seçkin Yayıncılık. Bulutoğlu, K. (1976), Türk Vergi Sistemi, 5. Baskı, İstanbul. Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

151 İş Güvencesi (İşe Başlatmama) Tazminatından Gelir Vergisi Kesintisi Yapılması Durumunda İşverenin Düzeltme Talep Etme Hakkı Centel, T. (2007), İş Güvencesi Tazminatından Vergi Kesintisi, Sicil İş Hukuku Dergisi, Yıl:2, Sayı:7, Doğrusöz, B. (1992), Türk Vergi Sisteminde Kaynakta Vergileme Stopaj, İstanbul: İSMMMO Yayını No:3. Doğrusöz, B. İşe Başlatmama Tazminatının Vergilendirilmesi, Referans Gazetesi, 21/06/2007. Erginay, A. ( 2003), Kamu Maliyesi, 17. Baskı, Ankara: Savaş Yayınları. Gerçek, A. (2005), Türk Vergi Hukukunda Vergi Sorumlusu, Sorumluluk Halleri ve Türlerinin İncelenmesi, Ankara Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi, Cilt:54, Sayı:3, ). Gerçek, A. (2010), Kamu Alacaklarının Takip ve Tahsil Hukuku, Bursa: Ekin Yayınevi. Kaneti, S. (1989), Vergi Hukuku, Gözden Geçirilmiş ve Yenilenmiş 2. Baskı, İstanbul: Filiz Kitabevi. Karakoç, Y. (2007a), İşe Başlatılmayan İşçiye Ödenen Tazminatın Gelir Vergisi Açısından İrdelenmesi, Sicil İş Hukuku Dergisi, Yıl:2, Sayı:7, Karakoç, Y. (2007b), Vergi Sorunlarının/ Uyuşmazlıklarının Çözüm Yolları, Ankara: Yetkin Yayınları. Karakoç, Y. (2002), Genel Vergi Hukuku, Ankara: Yetkin Yayınları. Karakoç, Y. (2011), Genel Vergi Hukuku, Gözden Geçirilmiş ve Genişletilmiş 5. Bası, Ankara: Yetkin Yayınları. Kırbaş, S. (2008), Vergi Hukuku Temel Kavramlar, İlkeler ve Kurumlar, Gözden Geçirilmiş ve Genişletilmiş 18. Baskı, Ankara: Siyasal Kitabevi. Kırman, A. (2009), Nedensiz veya Geçersiz İş Sözleşmesi Sonlandırmalarına Bağlı Ödemelerin Vergilendirilmesi, Sicil İş Hukuku Dergisi, Yıl:4, Sayı:13, Kızılot, Ş., Şenyüz, D., Taş, M. ve Dönmezer, R. (2008), Vergi Hukuku, Gözden Geçirilmiş ve Güncellenmiş 3. Baskı, Ankara: Yaklaşım Yayınları. Kızılot, Ş. ve Kızılot, Z. (2010), Vergi İhtilafları ve Çözüm Yolları, Güncellenmiş 18. Baskı, Ankara: Yaklaşım Yayınları. Kızılot, Ş. ve Taş, M. (2011), Vergi Hukuku ve Türk Vergi Sitemi, Güncellenmiş ve Genişletilmiş 4. Baskı, Ankara: Yaklaşım Yayınları. Kurt, R. (2011), Vergi ve Sosyal Güvenlik Mevzuatında Ücret, Tazminat, Harcırah ve Diğer Ödemeler, Ankara: TÜRMOB Yayınları, No:404. Mutluer, M.K. (2011), Vergi Hukuku Genel ve Özel Hükümler, Değiştirilmiş ve Güncelleştirilmiş 3. Baskı, Ankara: Turhan Kitabevi. Oktar, S.A. (2011), Vergi Hukuku, Gözden Geçirilmiş ve Güncellenmiş 6. Baskı, İstanbul: Türkmen Kitabevi. Öncel, M., Kumrulu, A. ve Çağan, N. (2011), Vergi Hukuku, Gözden Geçirilmiş Değişiklikler İşlenmiş 20. Bası, Ankara: Turhan Kitabevi. Pehlivan, O. (2009), Vergi Hukuku Genel İlkeler ve Türk Vergi Sistemi, Trabzon: Derya Kitabevi. Saban, N. (1991), Vergi Hukukunda Sorumluluk, İstanbul Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Mali Hukuk Bilim Dalı, Yayımlanmamış Doktora Tezi. Saban, N. (2009), Vergi Hukuku, 5. Baskı, İstanbul: Beta Yayınları. Sarılı, M. A. (2004), Türk Vergi Hukukunda Sorumluluk, İstanbul: Kazancı Hukuk Yayımevi. 146 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

152 A.Y. ŞAKAR Seviğ, V. (2009a), Gelir Vergisi Kanunu ve Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkındaki Kanunla Yapılan Değişiklikler, Sicil İş Hukuku Dergisi, Yıl:4, Sayı:15, Seviğ, V. (2009b), İşe Başlatmama Tazminatları ve Vergi İadesi, Yaklaşım Dergisi, Yıl:17, Sayı:202, Şakar, M. ve Yiğit Şakar, A. (2011), İş Hukuku, Sosyal Güvenlik Hukuku ve Vergi Hukuku Açısından İşçiye Ödenecek Tazminatlar, 2. Baskı, Ankara: Yaklaşım Yayınları. Şenyüz, D., Yüce, M. ve Gerçek, A. (2011), Vergi Hukuku, 2. Baskı, Bursa: Ekin Kitabevi. Uluatam, Ö. ve Methibay, Y. (2001). Vergi Hukuku, Genel Esaslar, Türk Vergi Sistemi, Yenilenmiş 5. Baskı, Ankara: İmzaYayınevi. Uzeltürk, H. (2009), İşe Başlatmama Tazminatının Gelir Vergisi Karşısındaki Durumu, Sicil İş Hukuku Dergisi, Yıl:4, Sayı:15, Yiğit Şakar, A. (2008), İşçiye Ödenen Ücret ve Tazminatların Vergilendirilmesine İlişkin Bazı Meseleler, Sicil İş Hukuku Dergisi, Yıl:3, Sayı:12, Yiğit Şakar, A. (2010), İşe Başlatmama Tazminatından Gelir Vergisi Kesintisi Yapılması Durumunda Eksik Ödeme Sorunu (Karar İncelemesi), Sicil İş Hukuku Dergisi, Yıl:5, Sayı 20, Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

153 Türkiye de Hisse Senedi Gelirlerinde Vergi İstisna Uygulaması: Amaç ve Sonuçlar Açısından Bir Değerlendirme Türkiye de Hisse Senedi Gelirlerinde Vergi İstisna Uygulaması: Amaç ve Sonuçlar Açısından Bir Değerlendirme Ufuk SELEN * Ercan ÖZEN ** Özet Bu çalışmanın amacı, Türkiye de hisse senedi gelirlerine sağlanan vergi istisnalarının sermaye piyasasının gelişimine sağladığı katkıyı ve vergi adaletine etkisini araştırmaktır. Çalışmada, İMKB verileri üzerinde yapılan genel ve basitleştirilmiş hesaplamalardan yararlanılmıştır. Vergi matrahı hesaplamasında sadece hisse senedi portföyü değer artış kazançlarının net tutarı dikkate alınmıştır. Hesaplanan bu kazanç değerlerinin gerçek kişilere ait olduğu ve %10 üzerinden vergilendirilmiş oldukları kabul edilmiştir. Bu kabuller üzerinden yürütülen çalışmada hisse senedi kazancına uygulanan vergi istisnalarının sermaye piyasasının gelişmesinde ana belirleyici olmadığı, piyasanın konjonktüre duyarlı olduğu gözlenmiştir. Vergi istisnası, uygulama amacına yeterince hizmet etmediği gibi kamu gelir kaybına ve vergi adaletinin bozulmasına neden olmaktadır. Anahtar Kelimeler: Vergi Adaleti, Vergileme, Hisse Senedi, Sermaye Piyasası, İMKB Application of Tax Exemptions of Share Earnings in Turkey: An Evaluation of Aims and Effects Abstract This study tries to find out the subscription of tax exemptions which is provided to share earnings in Turkey and its effect on development of capital market and justice of taxation. In this context, general and simplified calculations which is emerged by İstanbul Stock Exchange data have been used. The net amount of * Yrd.Doç.Dr., Uşak Üniversitesi, İİBF, Maliye Bölümü, ufuk.selen@usak.edu.tr ** Yrd.Doç.Dr., Uşak Üniversitesi, İİBF, İşletme Bölümü, ercan.ozen@usak.edu.tr 148 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

154 U. SELEN, E. ÖZEN increment value earning of share portfolio is taken into account in the calculation of tax assessment. It is assumed that this calculated earning value belongs to natural persons and taxed on the scale of %10 (ten percent). In conclusion, it is found out that the tax exemptions which is provided to share earnings is not main determinant on development of capital market and the market is responsive to closer. As the tax exemption doesn t serve the purpose of application it causes public revenue loss and deterioration of the tax justice. Key Words: Tax Exemption, Taxation, Stock, Capital Market, Istanbul Stock Exchange JEL Classification Codes: H20, H21, H24, H25, G10, G11,G15 1. Vergi-Gelir İlişkisi ve Vergilemede Adalet 1.1. Vergi ve Gelir Arasındaki İlişki Vergi, kamusal hizmetlerinin finansmanını ve ekonominin içinde bulunduğu sosyal ve ekonomik koşulların gerektirdiği önlemlerin alınabilmesi amacıyla devlet tarafından alınan karşılıksız, zorunlu ve nihai ödemelerdir. Bütçe hakkı gereği devlet, keyfi vergileme gerçekleştirememektedir. Verginin alınabilmesi için vergilendirmenin hangi esaslar doğrultusunda gerçekleştirileceğinin tanımlanması gerekmektedir. Yani verginin ne üzerinden, kimden ve hangi koşullarda alınacağının kanunda tanımlanmış olması gerekmektedir. Verginin ne üzerinden alınacağı meselesi esasen verginin konusunun belirlenmesini ifade etmektedir. Verginin konusu, üzerine vergi konulan ve bu nedenle doğrudan ya da dolaylı bir şekilde verginin kaynağını oluşturan ekonomik unsurdur. Vergi borcunun doğumuna neden olan ekonomik unsurlar verginin konusunu oluşturmaktadır. Verginin konusu genel ve soyut bir kavram olup yasal zeminde meşrulaştırmak kaydıyla devlet, her türlü madde, olay ve işlemi vergiye konu edebilmektedir. Ekonomik unsur olarak kabul edildiğinde verginin konusu; gelir, servet ve harcama olarak karşımıza çıkmaktadır. Bu üç vergi konusu vergilemede adaletin sağlanmasında belirleyici olan ödeme gücünün kavranmasına yardımcı olmaktadır. Harcama ve servete kaynak oluşturması açısından gelir önemli bir unsur olarak karşımıza çıkmakta ve tanımlanması gerekmektedir. Geniş anlamda gelir, belli bir dönem içinde kişinin harcamalarında ve servetinde ortaya çıkan artışlar toplamıdır. Geniş anlamda gelir tanımı aslında stok değer tanımlamasını içermekte olup dönem sonu net değerler toplamı olarak kabul edilmektedir. Bu tanımlamada kişinin öz üretiminden kaynaklanan tüketiminin ve tasarruf dışı unsurlardan doğan değer artışlarının belirlenmesi uygulamada önemli sorunlara neden olabilmektedir. Diğer taraftan gelir akım değer olarak da tanımlanabilir. Akım gelir, kişinin sahip olduğu ve üretim sürecine sunduğu üretim faktörlerinden sağladığı satın alma gücü olarak tanımlanır. Aslında bu tanımlama, üretim faktörleri dışından elde edilen arızi gelir akımlarını dışladığı için ödeme gücünün kavranmasında yetersiz kalmaktadır. Dolayısıyla ödeme gücünün kavranması ve iktisat teorisi açısından gelirin geniş anlamda vergiye esas alınması gerekmektedir (Uluatam, 2009:319). Geniş anlamda gelir tanımlaması, gelir kaynakları açısından ayrımcı olmadığı için iktisadi kararlar üzerinde tarafsızdır. Bu nedenle vergilendirme açısından geniş anlamda gelir Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

155 Türkiye de Hisse Senedi Gelirlerinde Vergi İstisna Uygulaması: Amaç ve Sonuçlar Açısından Bir Değerlendirme tanımının kullanılması kaynak dağılım etkinliğinin sağlanmasına daha çok hizmet edecektir. İster geniş isterse dar anlamda gelir tanımlaması kabul edilsin, gelirin kaynağını emek ve kişinin sahip olduğu emek dışı üretim faktörü (servet unsuru) sahipliği oluşturmaktadır. Kişi emeğini ve sahip olduğu diğer üretim faktörlerini (servet unsurlarını) üretime sunmasıyla orantılı olarak gelir elde etmektedir. Vergi sistemleri içinde gelir vergisi tanımlanırken gelir akımı yaratacak her türlü unsur gelir olarak kabul edilmektedir. Bu tanımlamada kişinin harcamalarına kaynak oluşturan ancak üretin faktör sahipliği dışında kalan gelir unsurları arızi gelir olarak tanımlanarak vergi kapsamına alınmakta ve bu gelirlerin vergi dışı kalması önlenerek vergilemede adalet sağlanmaya çalışılmaktadır Vergi Adaletini Sağlamada Ödeme Gücü İlkesinin Rolü Vergileme İlkeleri ve Adalet Kavramı Kamusal ihtiyaçların karşılanmasıyla görevlendirilen devletin bu görevini ifa ederken topluma karşı sorumluluğu bulunmaktadır. Bu sorumluluk, devletin sunduğu hizmetlerle topladığı vergiler arasında dengenin sağlanmasında somutlaşmaktadır. Bu denge ideal kamusal finansman sisteminin kurulmasıyla sağlanabilir. Topluma en az külfet yükleyecek ve toplumsal ihtiyacı en üst düzeyde karşılayacak olan bu sistem, kamusal hizmet sunumunun ve vergilemenin belli ilkelere bağlanmasını gerektirmektedir. Bu ilkeler orta çağdan bu yana tanımlanmaya çalışılmış ve tarihi süreçte klasikleşen ve çağın koşullarına göre değişen vergileme ilkeleri ortaya çıkmıştır (Ricardo, 1997). Bu süreçte ideal bir vergi sisteminin ekonomik açıdan etkin ve adil olması gerektiği noktasında bir uzlaşı sağlanmıştır (Sağbaş, 2010:78). Ekonomik açıdan etkinlik verginin, ekonominin verimlilik kuralına göre işlemesini sağlamak ve ekonomik büyüme ve kalkınmayı olumsuz etkilememek olmak üzere iki niteliğine vurgu yapmaktadır. Ekonomik etkinlik, mali ve iktisadi açıdan da tanımlanabilir. Mali açıdan etkinlik, verginin kamusal finansmanı en optimum biçimde sağlanmasını ifade etmektedir. Mali etkinlik vergilerin esnek, istikrarlı ve verimli olması halinde sağlanabilmektedir. İktisadi etkinlik ise bir verginin kaynaklarını kurutmaması, haksız rekabet yaratmaması ve ekonomik birimlerin çalışma ve yatırım kararları üzerinde etkili olmaması (tarafsız olması) gerektiğini ifade eder. Bu özelliklere sahip verginin aynı zamanda adil biçimde uygulanması gerekmektedir. Vergilemede adalet, vergi yükünün toplum tarafından kabul edilebilir biçimde dağılımının sağlanmasını ifade etmektedir (Akdoğan, 1997:7-8). Toplum tarafından kabul edilebilirliğin sınırı nedir ve nasıl tanımlanmalıdır? Bu sorunun somut cevabı bulunmamakla birlikte eşit statüye sahip mükelleflerin eşit, farklı durumda olanların da farklı biçimde vergilendirilmesi ile sağlanabileceği biçiminde cevaplanabilir. Vergi adaleti, verginin tarafsız olması ve ekonomik-sosyal yönden düzenleyici olması şeklinde iki yönlü incelenmektedir. Verginin tarafsız olması, ödeme gücüne göre vergilendirmeyi, düzenleyici olması ise sosyal adaleti sağlayacak şekilde kişiler arasında var olan servet farklarını gidermeyi ifade etmektedir. Vergi adaletinin tarafsız ve düzenleyici olma özelliğine göre devlet ve mükellef çeşitli şekillerde vergi yükünün adaletli dağılımı konusunda girişimler yapmaktadırlar. Bu girişimler; devlet açısından verginin mali, sosyal, ekonomik ve idari koşullara uyumunun sağlanması ve vergi kaçakçılığının önlenmesine yönelik vergi reformlarının 150 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

156 U. SELEN, E. ÖZEN yapılması şeklindedir. Mükellef açısından ise adaletli olmayan uygulamaların önlenmesine yönelik direnç biçiminde olmaktadır (Akdoğan, 2006: ve 190). Direncin gücü, vergi yüküne gösterilen tahammülle ters orantılıdır. Vergiye tahammül ise vergi ne kadar adil alınıyorsa vergi yüküne tahammül de o oranda fazla olmakta ve sonuçta vergiye gösterilen direnç azalmaktadır. Vergilemede adaletten uzaklaşıldıkça vergiye karşı tahammül azalırken direnç artacaktır. Aslında mükellefler ödedikleri vergi karşılığında belli bir fedakârlığa katlanmaktadır. Vergi bir fedakârlık olarak kabul edildiğinde mükellefler, vergi ödemekle mutlak eşit fedakârlık, eşit oranda fedakârlık ve vergi sonrası eşitliği sağlayacak fedakârlık olmak üzere üç tür fedakârlıktan birine katlanabilirler. Vergilemede hangi fedakârlık biçiminin kullanılacağı teoride tartışmalı olmakla birlikte ödeme gücüne uygun vergileme için mükelleflerin eşit oranda fedakârlığa katlanmalarının uygun olacağında uzlaşılmaktadır (Turhan, 1993: ). Eşit oranda fedakârlık sağlayacak bir vergi sisteminin kurulması mükelleflerin vergi öncesi ve sonrası tercihlerini değiştirmeyecektir. Böylece hem vergi adaletinin sağlanmasında ödeme gücü kavranmış ve hem de ekonomik etkinliğin yakalanmasında vergilerin tarafsızlığı sağlanmış olacaktır. İdeal bir vergi sisteminin ekonomik etkinliği ve adaleti sağlayacak niteliğe sahip ideal vergi sistemini ortaya çıkaracak koşulların sağlanmasında ön plana çıkan ve klasikleşen vergileme ilkeleri; genellik, uygunluk, kesinlik ve eşitlik ilkeleri olarak incelenebilir. Vergilemede Genellik İlkesi: Vergilemede genellik ilkesine göre, sosyal sınıf farkı gözetmeksizin tüm ekonomik birimlerin vergi yüküne ortak olması gerektiğine vurgu yapmaktadır (Aksoy, 1998:227). Bütçe hakkının gelişmesine bağlı olarak vergisel düzenlemeler anayasalarda yer almaya ve verginin genellik ilkesine vurgu yapılmaya başlanmıştır. Vergi adaletinin sağlanması için öncelikli olarak vergi önünde herkesin eşit tutulması ve vergi yüküne tüm toplum bireylerinin ortak katılımının sağlanması gerekmektedir. Devletin hakimiyet alanı içindeki tüm ekonomik birimler ekonomik faaliyetlerinden dolayı vergi ödemek zorundadır. Bu çerçevede Anayasanın 73 üncü maddesinde Herkes kamu giderlerini karşılamak üzere mali gücüne göre vergi ödemekle yükümlüdür hükmü koyularak yasal açıdan verginin genelliği sağlanmıştır. Genellik ilkesinin pratikte iki istisnası bulunmaktadır. Bunlardan ilki en az geçim indirimi sınırının altında gelir elde eden mükelleflerden vergi alınmamasıdır. İkincisi ise verginin, ekonomik ve sosyal fonksiyonları gereği mükelleflere sağlanan vergi indirimleri, bağışıklığı ve istisna uygulamalarıdır. Uygulama amacına ve yöntemine bağlı olarak yararlı sonuçlar ortaya koymakla birlikte genellik ilkesini zedeleyici uygulamalar vergi kanunlarının günün koşullarına cevap veremez hale gelmesine ve içsel tutarlılığın kaybedilmesine neden olmakta ve dolayısıyla bu ortamda mükelleflerin vergi yüklerini azaltma çabaları vergi adaletini ve dolayısıyla vergi yükünün adaletli ve dengeli dağılımını olumsuz etkilemektedir (Akdoğan, 1997:10). Vergide Uygunluk İlkesi: Vergi, mükellefler için en uygun ve doğru bir zamanda ve biçimde alınmalıdır. Vergi, toplumun yapısına uyumlu olarak mükellefleri zorlamadan elde edilen bir gelir olmalıdır. Bu her birey için uygun olan zamanda vergilendirilmenin yapılması gerektiği anlamına gelmemektedir. Bireysel olarak tek tek uygunluğun sağlanması mümkün değildir. Çünkü mükellefler arası ekonomik, Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

157 Türkiye de Hisse Senedi Gelirlerinde Vergi İstisna Uygulaması: Amaç ve Sonuçlar Açısından Bir Değerlendirme sosyal, mali ve psikolojik duruma göre uygun zaman ve koşullar arasında önemli farklılıklar vardır. Burada önemli olan uygunluğun genele göre belirlenmesidir. Vergide Kesinlik İlkesi: Vergilemeye ilişkin tüm koşulların net olarak tanımlanmasını ve vergileme süreci içinde değiştirilmemesi gerektiğini savunan ilkedir. Bu ilke gereği verginin konusu, oranı, ödeme şekli, ödeme yeri ve zamanı vergi kanunlarında açık ve net bir şekilde tanımlanmalı ve mükellefler arasında ayrımcılık yaratacak nitelikte değişiklikler yapılmamalıdır. Bu çerçevede yapılan tüm tanımlamalar farklı yorumlamalara yer vermeyecek kadar net ifadelerle yapılmalıdır. Vergi kanunlarının, vergilemeye ilişkin esasları anlaşılabilir biçimde, mükellefleri kuşkuya düşürmeyecek şekilde düzenlenmesi gerekir. Eğer vergi kanunları anlaşılmayacak şekilde belirsizlik ifade ederse mükellef nerede, ne tutarda, ne zaman vergi ödeyeceğini bilemezse vergi adaleti açısından uygun olmayan durumlar ortaya çıkacaktır. Kesinlik ilkesi vergi kanunlarında sık değişiklik yapılmamasını ve dolayısıyla belirsizliğe neden olmamasını öngörmektedir. Mükellefin anlaşılması güç ve belirsiz bir şekilde düzenlenmiş vergi kanunları karşısında düşeceği zor durum ve buna ek olarak göstereceği tepkiler vergiye karşı direnç yaratacaktır. Vergilemede Eşitlik İlkesi: Vergilemede adaletin gerçekleştirilebilmesi açısından önemli bir fonksiyonu bulunan eşitlik ilkesi; vergi yükünün mükelleflerin kişisel, ailevi ve ekonomik durumlarına göre eşit bir şekilde dağıtılmasını gerekli kılmaktadır. Vergilemede adalet bakımından eşitlik ilkesi, yatay eşitlik, dikey eşitlik olarak ikiye ayrılmak suretiyle incelenmektedir. Eşit durumda olan kişilerin aynı boyut ve şekilde vergilendirilmelerine yatay eşitlik, farklı durumda bulunan kişilerin değişik boyutta vergilendirilmelerine dikey eşitlik denilmektedir. Yatay eşitlik durumunda sosyal ve ekonomik durumları aynı olan kişiler, aynı koşullarda vergi ödeyeceklerdir. Buna göre yatay eşitlik, vergi kanunlarının mükelleflere eşit şekilde uygulanmasını ifade ettiği gibi mükelleflerin ödeme gücüne göre vergilendirilmesi gerektiği anlamını da taşır. Dikey eşitlikte ise mükelleflerin kişisel, ailevi, sahip oldukları ekonomik olanaklar ve yaşamlarını sürdürme biçimleri bakımından değişik konumlara sahip olmalarına göre vergi yüklerinde de farklılaşma yapılmasıdır. Dikey eşitlikte amaç, mükelleflerin ödeme gücüne göre vergilendirilmesini ve ikincil dağıtım uygulamalarıyla sosyal adaleti sağlamaktır. Vergilemede eşitliği sağlamak vergi adaletinin temel ilkesi ise de, bu eşitliği gerçekleştirmek her zaman kolay değildir. Bu nedenle eşitlik ilkesini sağlamak vergi ödeme gücünün tespitine, idari ve sosyal düzenlemelerin uygulamadaki başarısına bağlıdır Ödeme Gücünün Belirlenmesi Adalet kavramının soyut, kişisel ve dönemsel olması vergi yükünün paylaşılmasında mutlak eşitliğin sağlanmasını ve standart bir vergi adaleti tanımlamasını güçleştirmektedir. Bu durumda vergi adaletinin genel kabul gören bir kritere bağlanması gerekmektedir. Vergi yükünün toplumun genelini memnun edecek bir biçimde paylaştırılması toplumda vergi adaletinin sağlandığı inancını güçlendirecektir. Bu ise herkesin vergi yüküne gücü oranında katılımının sağlanmasıyla mümkün olacaktır. Yani toplumu oluşturan tüm bireyler kamu finansmanına ekonomik gücü oranında katkı sağlamalıdır. Burada da karşımıza ödeme gücünün nasıl kavranacağı sorunu çıkmaktadır. Teknik olarak ödeme gücünün, verginin artan oranlı olarak alınması, askeri yaşam standardı üzerinde 152 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

158 U. SELEN, E. ÖZEN kalan gelirinin vergilendirilmesi ve emek ile sermaye unsurlarının ayrıştırılarak vergilendirilmesiyle ve vergi sistemine yerleştirilecek muafiyet ve istisna uygulamalarıyla kavranabileceği kabul edilmektedir (Sağbaş, 2010:63). Devlet, bireyin varlığı üzerine organize olmuş bir yapıyı ifade etmektedir. Toplumu oluşturan bireyin korunması ve yaşatılması devletin asli görevidir. Bu nedenle devlet hem bireyin yaşamını devam ettirecek imkânları sağlamak hem de temel gelir kaynağını kurutmamak amacıyla vatandaşların geçimini sağlayacak önlemleri almakla da görevlidir. Aynı zamanda devlet, vergi yükünün dağılımında adaleti sağlamak zorundadır. Bu iki gereklilikten hareketle vergileme yetkisine sahip devlet, mükelleflerin vergi yüklerini sınırlı tutarken aynı zamanda bu yükü adil dağıtmalı ve bunun yanında devlet, vatandaşın sağlığını ve çalışma gücünü koruyabilmesi için asgari yaşam standardını garanti etmelidir. İşte devlet vergi adaletini ve asgari gelir standardını sağlamak amacıyla bireyin gelirinin belli bir kısmını vergi dışı bırakmak zorundadır. Böylelikle devlet, bireyin temel ihtiyaçlarını karşıladıktan sonra kalan gelir üzerinden vergi alarak ödeme gücünü kavramış olacaktır. Ödeme gücünü kavramada kullanılan bu teknik en az geçim indirimi olarak bilinmektedir. En az geçim indirimi, bireyin yaşamını asgari düzeyde sürdürebilmesi için gereken gelirinin vergiye tabi tutulmaması anlamını taşımaktadır. Hayatını sürdürmeye yetecek kadar geliri olan kişilerin vergilendirilmemesi vergi adaleti ilkesi gereği olarak kabul edilmektedir (Akdoğan, 2006:119). Vergi yükünün adaletli biçimde dağıtılabilmesi öncelikle kimden ne kadar vergi alınacağının belirlenmesini gerektirmektedir. Kişilerden alınacak vergi tutarının belirlenmesi ise vergi ödeme gücünün saptanmasını zorunlu kılmakta bu amaçla en az geçim indiriminden yararlanılmaktadır. En az geçim indirimi tutarı yere ve zamana göre değişebilmekte ve sınırları kesin olarak belirlenememektedir. Özellikle sosyal ihtiyaçların subjektif olması bu güçlüğü daha da artırmaktadır. Bu nedenle en az geçim indirimi miktarı, daha çok somut karakterli olan bireyin temel fizyolojik ihtiyaçları üzerinden belirlenmeye çalışılmaktadır. Bu açıdan kişinin yiyecek, giyecek, yakacak, barınma gibi zorunlu ihtiyaçları için harcadığı tutar, bireyin asgari yaşam maliyeti kabul edilmekte ve toplam gelirden düşülerek kalan kısım vergi ödeme gücü olarak kabul edilmektedir. Teorik olarak doğru sayılabilecek bu yöntemin de uygulamada bazı güçlükleri beraberinde getirebileceği belirtilebilir. Örneğin fizyolojik açıdan zorunlu ihtiyaçların belirlenmesinde güçlükler olduğu gibi bunlar ülkeden ülkeye, aynı ülkedeki kişilere göre ve hatta zaman içerisinde değişebilecektir. Dolayısıyla herkesin gerçek geçim giderlerini hesaplamak yerine ilke olarak herkes için geçerli olacak genel bir tutarın götürü olarak belirlenmesi yoluna gidilebilir (Taş, 1991:50). En az geçim indirimi farklı biçimlerde uygulanabilmektedir (Saygın 2006:33-36). Hangi yöntemin kullanılacağı tümüyle topluma dağıtılacak vergi yüküne bağlıdır. Toplumda vergi yükünün artırılması isteniyorsa vergiden indirim yöntemi kullanılırken aksi durumda matrahtan indirim veya bölme yöntemi kullanılmaktadır. Vergiden indirim yönteminde vergilendirilebilir gelir bütün olarak artan oranlı biçimde vergilendirilmektedir. Sonrasında en az geçim indirimine karşılık gelen vergi miktarı ilk hesaplanan vergiden düşülerek kalan verginin ödenmesi yoluna gidilmektedir. Dolayısıyla geliri bütün olarak ele alması nedeniyle toplum üzerindeki vergi yükü diğer yöntemlere göre daha fazla olmaktadır. Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

159 Türkiye de Hisse Senedi Gelirlerinde Vergi İstisna Uygulaması: Amaç ve Sonuçlar Açısından Bir Değerlendirme Matrahtan indirim ve bölme yöntemlerinde ise matrah küçültüldüğü için bireyin vergi yükü de düşük kalmaktadır. Vergilemede matrah ve bu matraha uygulanacak vergi oranı vergi miktarının belirlenmesinde önemli iki unsur olarak karşımıza çıkmaktadır. Matrah, ödeme gücünün temel göstergesi olan gelirden oluşurken oran da bu gelirden vergi olarak alınacak miktarı belirlemektedir. Gelirin artmış olması diğer değişkenler sabit kabul edildiğinde, mükellefin vergi ödeme gücünün olduğuna işaret etmektedir. Vergi adaletinin sağlanmasında herkesin ödeme gücü oranında vergi vermesi gerektiği prensibi kabul edildiğinde ise uygulanacak vergi oranının da matrah artışına bağlı olarak artırılması gerekecektir. Bu biçimde bir vergileme artan oranlı vergileme olarak tanımlanmaktadır (Nadaroğlu, 1998). Artan oranlı vergi uygulaması üniter vergi sistemlerinde anlam kazanmaktadır (Aksoy, 1998: ). Gelir vergisi sistemlerinde gelir unsurlarının bir arada (üniter) veya müstakil olarak vergilendirilmesi (sedüler) mümkündür. Müstakil vergilendirmede her gelir unsuru ayrı matrah üzerinden vergilendirilir. Üniter vergilendirmede ise tüm gelir unsurları tek matrahta toplanır. Bu durumda daha üst bir matraha ulaşılacağı için artan oranlı vergilemede üniter vergi sisteminin kullanılması tercih edilmektedir. Artan oranlı tarife ile matrah arasında ilişki varken ayırma ilkesiyle gelirin kaynağı ve niteliği arasında ilişki vardır. Ödeme gücüne ulaşmada tarifelerden yararlanılması gelirin nicel, ayırma ilkesi ise gelirin niteliksel yönünü dikkate almaktadır (Sağbaş, 2006:70). Ödeme gücünün kavranmasında kullanılan bir diğer yöntem ise ayırma ilkesi dir. Ayırma ilkesinin temeli iktisadi niteliklidir. Şöyle ki üretim faktörlerinden toprak ve sermaye unsurlarının yenilenebilmesi mümkünken emek unsurunun yenilenmesi mümkün değildir. Yani sosyal niteliğe sahip olan emek unsurunun yıpranması telafi edilememektedir. Emek ve sermaye arasındaki bu nitelik farkı her ikisinin de birbirinden farklı vergilendirilmesi gereğini ortaya çıkarmaktadır. Dolayısıyla ayırma ilkesi emek gelirinin, sermaye gelirinden daha düşük oranda vergilendirilmesi anlamına gelmektedir. Ayırma ilkesinde gelirin kaynağı ile mükellefin sosyal durumu dikkate alınarak ödeme gücüne ulaşılmaya çalışılmaktadır. Emek geliri elde eden mükelleflerden aktif çalışanlara oranla, evlilerden bekârlara oranla daha düşük vergi alınması, sermaye gelirlerine ek vergi koyulması ve emek gelirlerine indirim hakkı sağlanması ayırma ilkesinin uygulama şekillerindendir. 2. Türkiye de Hisse Senedi Gelirlerinin Vergilendirilmesi 2.1. Hisse Senedi Gelirlerinin Vergisel Niteliği ve İzlenen Vergi Politikası Türkiye de gerçek kişilerin elde ettiği kazançlar Gelir Vergisi mevzuatı içinde Gelir Vergisi Kanunu nda gelir unsurları tek tek sayılarak vergileme esasları tanımlanmıştır. GVK nın 2 nci maddesinde Gelir Vergisine tabi gelir unsurları ticari kazanç, zirai kazanç, ücret, serbest meslek kazancı, menkul sermaye iradı, gayrimenkul sermaye iradı ve diğer kazanç ve iratlar şeklinde sıralanmıştır. Ayrıca GVK nın mükerrer 80 inci maddesinde değer artış kazançları, 82 nci maddesinde ise arızi kazanç ların neler olduğu tanımlanarak sınırlandırılmıştır. Her gelir unsurunda, gelirin elde edilmiş ve safi tutarının belirlenmiş olması ve tek matrahta toplanarak artan oranlı vergilendirilmesi esas alınmıştır. 154 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

160 U. SELEN, E. ÖZEN Gelir Vergisi unsurları içinde yer alan menkul sermeye iradı, GVK nın 75 inci maddesinde sahibinin ticari, zirai veya mesleki faaliyeti dışında, nakdi sermaye veya para ile temsil edilen değerlerden oluşan sermaye dolayısıyla elde ettiği kâr payı, faiz, kira ve benzeri iratlar olarak tanımlanmıştır. Bu tanım kapsamında bir gelirin menkul sermaye iradı olarak tanımlanabilmesi için gelirin, nakdi sermaye veya para ile temsil edilebilen değerlerden ve ticari, zirai veya mesleki faaliyetler dışındaki faaliyetlerden elde edilmiş olması gerekmektedir. Bu kapsamda elde edilen gelirler menkul sermaye iradı olarak kabul edilmektedir. Para ile temsil edilen değerler başlıca tahvil, hisse senedi, mevduat sertifikası ve benzeri menkul kıymetlerdir. GVK nın geçici 67/13 üncü maddesinde para ile temsil edilen menkul kıymetler, Türkiye de ihraç edilmiş ve Sermaye Piyasası Kurulunca kayda alınmış ve menkul kıymet borsalarında işlem gören menkul kıymetler olarak tanımlanmıştır. Menkul sermaye iratlarının neler olduğu kaynağına bakılmaksızın GVK nın 75/27 nci maddesinde onbeş kalem olarak sayılmıştır. Genel menkul sermaye tanımına uymayan kaynaklardan sağlanmış olmaları halinde bile bu onbeş bentte sayılan kazançlar menkul sermaye iradı olarak değerlendirilmektedir (Tosuner ve Arıkan, 2011:158). Benzer biçimde GVK nın 75 ve 67/13 üncü maddelerinde de hisse senedi gelirlerinin, menkul sermaye ve bu sermaye üzerinden sağlanan kazançları da menkul sermaye iradı olarak kabul edilmektedir. Türkiye de menkul sermaye iratları genel olarak stopaj yoluyla vergilendirilmekte ve stopajla vergilendirilen menkul kıymetlerin çoğu beyan dışı tutulmaktadır. Gelirin beyanı açısından bakıldığında menkul sermaye iratlarının sınırlı biçimde Gelir Vergisi beyanına yansıtıldığı görülmektedir. Gerçek kişilerce elde edilen menkul sermaye iratlarının kanunda tanımlanan eşik değerleri aşması halinde ve bazı menkul sermaye iratları içinde istisna miktarını aşan tutarların varlığı halinde beyanname verme zorunluluğu ortaya çıkmaktadır. Burada menkul sermaye iradının stopaja tabi olup olmadığına göre iki eşik değer söz konusudur (Gelir İdaresi Başkanlığı, 2011a). Bu eşik değerleri ve istisna sınırını aşan iratlar beyan edilmektedir. Hisse senetleri, GVK nın ilgili hükümlerine göre menkul kıymet niteliğine sahiptir. Bu hisse senetleri üzerinden biri hisse senedi sahiplerinin elde ettiği kâr payı ve diğeri hisse senetlerinin satışından elde edilen değer artış kazancı olmak üzere iki tür getiri sağlanmaktadır. Hisse senedi üzerinden elde edilen kâr payları menkul sermaye iradı unsuru olarak vergilendirilirken hisse senedi satışından doğan kazançlar değer artış kazancı olarak vergilendirilmektedir Hisse Senedi Kâr Paylarının Vergilendirilmesi Gerçek kişilerce, tam mükellef kurumlardan elde edilen ve GVK uygulaması bakımından kâr payı sayılan gelirler aşağıdaki gibidir: - Her nev i hisse senetlerinin kâr payları, - İştirak hisselerinden doğan kazançlar, - Kurumların idare meclisi başkan ve üyelerine verilen kâr payları. Tam mükellef kurumlardan elde edilen kâr payları öncelikli olarak stopajla vergilendirilmektedir. Ayrıca kâr payı biçiminde elde edilen menkul sermaye iradının yarısı kâr payı istisnası olarak Gelir Vergisinden istisna tutulmakta istisna dışı kalan menkul sermaye iradının belli tutarı aşması halinde de yıllık beyannameye dahil edilerek vergilendirilmektedir (Tosuner ve Arıkan, 2011:171). Kâr payı dağıtımı esnasında dağıtımı gerçekleştiren kurum, brüt kâr payı üzerinden %15 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

161 Türkiye de Hisse Senedi Gelirlerinde Vergi İstisna Uygulaması: Amaç ve Sonuçlar Açısından Bir Değerlendirme oranında stopaj yapmakla sorumludur. Beyanname verilmesi halinde ise stopajla ödenen vergi, beyannamede hesaplanan vergi tutarından mahsup edilmektedir (Gelir İdaresi Başkanlığı, 2011b) Hisse Senedi Satış Kazançlarının Vergilendirilmesi Hisse senetlerinin alım satımından sağlanan kazançlar değer artış kazancı olarak kabul edilmekte ve GVK nın geçici 67 nci maddesi kapsamında stopaja tabi tutulmamaktadır. Ayrıca tam mükellef kurumlara ait olup İMKB de işlem gören ve bir yıldan fazla süreyle elde tutulan hisse senetlerinin elden çıkarılmasından elde edilen gelirler stopaja tabi olmayacağı gibi bu gelirler için GVK nın mükerrer 80 inci maddesi de uygulanmayacağından, değer artış kazancı olarak yıllık gelir vergisi beyannamesi verilmesi de söz konusu değildir (Gelir İdaresi Başkanlığı, 2011b). Hisse senedi alım satımından elde edilen gelirlerin vergilendirilmesiyle ilgili olarak 01/01/2006 tarihi önem arz etmektedir. Bu tarihten önce sahip olunan hisse senetlerinin alım satımından elde edilen gelirler stopaja tabi olmayıp, istisna sınırları dışında kalan kısmının beyannameye eklenmesi gerekmektedir. 01/01/2006 tarihinden sonra sahip olunan hisse senetleri beyana tabi tutulmadan stopajla vergilendirilmeye başlanmıştır. Ancak kanuni stopaj oranı %10 olup, bakanlar kurulu kararı ile yüzde sıfır olarak uygulanmaktadır. Tam ve dar mükellefler açısından meseleye bakıldığında, kamu finansman gereksiniminden ve uluslararası vergi anlaşmalarından hareketle yerli yatırımcılar aleyhine bir politikanın izlendiği görülmektedir. Dar mükellefler, hisse senedi alım satım faaliyetlerinden elde ettikleri gelirler üzerinden hiç vergi ödemezken yerli yatırımcı %10 oranında stopaj yoluyla vergilendirilmekteydi. Ancak, Anayasa Mahkemesine yapılan itirazlar üzerine Mahkeme, yatay adalete uymadığı gerekçesiyle dar mükelleflerin de %10 oranında vergilendirilmesine karar vermiştir (Resmi Gazete, 2009). Bunun üzerine 2010 yılında yayınlanan Bakanlar Kurulu Kararı ile yerli ve yabancı yatırımcılar üzerindeki vergi yükü sıfırlanmış ve beyanname verme zorunluluğu da kaldırılmıştır (Resmi Gazete, 2010). Aynı mükellef grubu arasında sağlanmaya çalışılan yatay vergi adaleti konusunda gösterilen hassasiyetin gelir unsurları arasında gösterilmemesi vergi adaleti açısından dikkat çekicidir. Özetle Türkiye de hisse senedinden sağlanan gelirler üzerinden genel olarak stopaj yoluyla vergi alınmakta olup, özellikle alım satım faaliyetinden elde edilen gelirler yüzde sıfır oranında stopaja tabi tutulmakta ve beyan zorunluluğu bulunmamaktadır. Bu uygulama sonucunda hisse senedi sahipleri elde etmiş oldukları gelirler üzerinden vergi ödememekte daha teknik bir ifadeyle vergiden istisna tutulmaktadırlar. Bu tür bir vergileme vergi adaletini sağlamaktan uzaktır. Bu vergileme biçimi ödeme gücünün kavranmasını güçleştirmekte ve dolayısıyla vergi adaletini olumsuz etkilemektedir. Bu yargı aşağıda somut olarak ortaya koyulan dayanaklarla desteklenmektedir Hisse Senedi Gelirlerinin Vergilendirilmesindeki Amaçlar Türkiye de hisse senedi gelirlerinin vergilendirme koşulları incelendiğinde, menkul kıymet sahipleri üzerindeki vergi yükünün çok düşük tutulduğu gözlenmektedir. Acaba vergileme otoritesi böyle bir vergileme politikasını neden izlemektedir? Bu sorunun cevabı, maliye politikasının amaçları arasındaki çatışmada bulunabilir. Politikalar siyasal tercihler doğrultusunda şekillenir. Ekonomik büyüme 156 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

162 U. SELEN, E. ÖZEN ve kalkınmanın sağlanması amacı adalet amacıyla sürekli olarak çatışma halindedir. Özellikle tasarruf yetersizliğinden kaynaklanan kalkınma sorunu yaşayan ülkelerde adalet ve kalkınma amacı yoğun biçimde çatışmakta ve karar vericiler amaçlardan birini tercih etmek zorunda kalmaktadır. Hükümetler iktisadi rasyonalite altında ekonomik büyüme ve kalkınma amacını her zaman adalet amacına tercih ederler. Bu tercihin gereği olarak sermayenin tabana yayılması ve firmaların daha cazip finansman imkânına ve yatırım olanaklarına ulaşmasına yardımcı olmak adına hisse senedi gelirleri vergiden istisna tutulmaktadır. Menkul kıymet sahibi mükellefler lehine bir vergileme politikası izlenmesinin temel amacı, tasarruf açığını kapatarak yatırımlar için yeterli kaynağın sağlanması olarak ortaya koyulabilir. Bu çerçevede hisse senedi gelirlerinin vergilendirilmesinde izlenen politika amaçları hisse senetlerinin ekonomik işlevlerinden hareketle ortaya koyulabilir. Hisse senetlerinin ekonomik işlevlerini şöyle özetlemek mümkündür (Büker, Aşıkoğlu ve Sevil, 2009): a) Hisse senetleri, geniş halk kitlelerinin küçük tasarruflarını büyük işletmelerde toplayarak büyüme ve kalkınma için gerekli sermaye birikimini sağlar. b) Hisse senetleri, üretim araçlarının ve iktisadi işletmelerin mülkiyetini geniş halk topluluklarına dağıtmak suretiyle iktisadi refahı geniş bir tabana yayarlar daha dengeli bir gelir dağılımı sağlarlar. c) Hisse senetleri halkı, ekonomik kararlarda az çok söz sahibi yaparak demokrasinin iktisadi yanını tamamlar. d) Hisse senetleri, halkın tasarruflarına ek gelir sağlarken bunu faiz yoluyla değil, işletmelerin ortaklarına dağıttığı kâr payı veya borsada oluşan değer artışı yoluyla sağlar. e) Yeni yatırımcı katılımı ile finans sektörünün büyümesine katkı sağlar. Üretim faktörü olarak sermaye, tasarrufların yatırımlara yönlendirilmesi işlevini görmektedir. Bir ülkenin toplam üretimi, kullandığı üretim faktör büyüklüğüne yani sermaye yeterliliğine bağlıdır. Sermaye yeterliliğini belirleyen temel unsurlardan biri tasarruf düzeyi olup, sermaye piyasalarının gelişmişlik düzeyi tasarrufların üretime yönlendirilmesinde önemli bir unsurdur. Finansal sistemin gelişmişliği ve ekonomik kalkınma arasında güçlü bir nedenselliğin varlığı ekonometrik olarak savunulmaktadır. Bir grup araştırmacı çalışmalarında finansal gelişmişlik ve kalkınma arasında güçlü bir nedensellik ilişkisi olduğunu ortaya koyulmuştur (Rajan ve Zingales, 1998; Demirgüç, Kunt ve Maksowic, 1998; Levine, 2005). Türkiye üzerine yapılan çalışmalar da ilgili nedenselliği doğrular niteliktedir verileri kullanılarak yapılan bir çalışmada, ekonomik büyüme ile finansal gelişim arasında sadece arz yönlü bir ilişkinin var olduğu fakat talep yönlü bir nedensellik ilişkisinin olmadığı tespite edilmiştir (Yılmaz ve Kayalıca, 2002). Aslında bu sonuç olması gereken durumu net olarak ortaya koymaktadır. Şöyle ki tasarruf, gelirin tüketilmeyen kısmıdır. Tüketimden artırılan bu gelirin finansal sistem üzerinden üretime sokulması ve ekonomik kalkınmanın sağlanması beklenir. Bu nedenle ekonominin talep yönüyle ilişkili nedensellik ortaya koyulamaması anlamlı bir sonuçtur yıllarını kapsayan bir çalışmada ise Türkiye de sermaye piyasasının ve bankacılık sektörünün gelişimi ve ekonomik büyüme arasında uzun dönemli pozitif bir ilişkinin olduğu ortaya koyulmaktadır (Çetintaş ve Barışık, 2003). Bu çalışmaya göre, sermaye piyasası ve bankacılık sektöründeki gelişme düzeyi ekonomik büyümenin belirleyicileridir. Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

163 Türkiye de Hisse Senedi Gelirlerinde Vergi İstisna Uygulaması: Amaç ve Sonuçlar Açısından Bir Değerlendirme Bu nedensellik ilişkisi özellikle gelişmekte olan ülkelerde finans sistemlerinin geliştirilmesini zorunlu kılmaktadır. Finansal sistemin gelişip derinleşmesi, sistem içinde dolaşan sermaye büyüklüğü ve finansal ürünlerin çeşitliliğine bağlıdır. Bu iki unsur açısından 1987 yılından başlayarak Türkiye de finansal sistemin serbestleştirilmesine başlanmıştır. Bu çerçevede sistem üzerindeki kamu kontrolleri azaltılarak sisteme yeni finansal araçların girişine izin verilmiştir. Aynı zamanda sistemin kurumsallaşmasını sağlamak amacıyla İMKB nin kurulmasına izin verilmiştir. Menkul kıymet borsaları, anonim şirketlerin sermayelerini güçlendirmek için gerekli kaynaklara ulaşmalarına aracılık eden kurumlardandır. Türkiye hem menkul kıymet ve sermaye piyasalarının güçlendirilmesi hem de uzun cari açık sorununun finansmanında ve dış borçların ödenmesinde kullanmak üzere yurt dışı tasarrufları ülkeye çekmeye ve kısa vadeli yabancı sermaye hareketlerinin neden olduğu istikrarsızlıkları önlemeye çalışmaktadır. Bu amaçla kullanılan araçlardan bir tanesi de İMKB ye kayıtlı hisse senetlerinden sağlanan kazançların vergi dışı bırakılmasıdır. Vergi istisna uygulamasına bağlı olarak sisteme yeni fon girişinin sağlanması mevcut fonların korunması ve finansal araç çeşitliliğinin ve işlem hacminin artırılması amacıyla yasal ve mali teşvik düzenlemelerine girişilmiştir. Bu istisna uygulamasının özellikle yabancı yatırımcı için uygun bir yatırım ortamının oluşturulmasına katkı sağlayacağı beklenmektedir. Yukarıda da açıklandığı gibi 2009 yılına kadar yerli yatırımcı aleyhine yabancı sermaye üzerindeki vergi yükü neredeyse sıfır düzeyinde tutulmuştur. Anayasa Mahkemesinin ilgili kararı ile yerli ve yabancı yatırımcılar arasındaki vergi farkının kaldırılarak yabancı yatırımcıların da stopaj üzerinden vergilendirilmesine hükmedilmiştir. Bu karar üzerine hükümet, yerli yatırımcıyı da stopaj kapsamı dışına çıkararak her iki yatırımcı arasındaki vergileme farkını kaldırmıştır. Son durumda yerli ve yabancı yatırımcılar hisse senedi alım satım gelirleri üzerinden vergi ödememektedir. Yerli yatırımcılara da yabancı yatırımcıların sahip olduğu vergisel avantajların tanınması yerli yatırımcının benzer gelir fırsatlarına sahip olmasını sağlamaktadır. Bu fırsatlar yerli sermaye birikiminin güçlenmesi ile yatırımların finansmanında nispeten daha hareketli olan yabancı sermaye yerine daha kalıcı yerli sermayenin kullanım olanağını ortaya çıkarmaktadır. İMKB de hisse senetlerinden elde edilen gelirlerinin vergi dışı bırakılması vergileme ilkelerine aykırılık dışında devletin gelir kaybına uğramasına da neden olmaktadır. Devlet, sermayenin tabana yayılması, gelir dağılımının iyileşmesi, sermaye birikimi sağlanarak ekonomik büyümenin sağlanması gibi beklentilerle gelir kaybını göze almaktadır. Diğer taraftan alınan kararların etkisi ile gerçekleşecek ekonomik büyüme sonucu vergi gelirlerinin bugünkünden daha çok artırılması amaçlanmaktadır (Edizdoğan ve Çelikkaya, 2010:40-44). 3. Türkiye de Hisse Senedi Gelirlerinin Vergilendirme Sonuçları Çalışmanın bu bölümünde, Türkiye de hisse senedi gelirlerinin vergilendirme uygulamaları politika amaçları ve vergi adaleti açısından değerlendirilecektir. Değerlendirmeler iki noktadan yapılacaktır. Bunlardan ilki, İMKB verileri kullanılarak politika amaçlarına ulaşılıp ulaşılmadığının belirlenmesidir. Değerlendirmelerin ikinci noktasını ise menkul sermaye iratları, özellikle hisse 158 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

164 U. SELEN, E. ÖZEN senedi gelirlerinin vergilendirilmesi açısından ödeme gücünün kavranıp kavranamadığının belirlenmesidir Amaçlar ve İMKB Açısından Etkileri İMKB ye kayıtlı hisse senetlerinin alım satımından elde edilen kazançların genel olarak vergi dışı bırakılmasındaki temel amaç, hisse senedi piyasası aracılığıyla sermaye piyasasına yeni fon girişinin sağlanmasıdır. Aynı zamanda İMKB ye kayıtlı firma ve burada işlem gerçekleştirilen yatırımcı sayısının artırılması amaçlanmaktadır. Bu başlık altında İMKB açısından bu iki amaca ulaşılıp ulaşılmadığı ve varılan son durumda izlenen vergi politikasının rolünün ne olduğu değerlendirilmeye çalışılmıştır. Bu çerçevede 2007 sonrası dönemde yatırımcı sayısındaki artışa, halka arz gerçekleşmelerine, yatırımcı sayılarına ve bunların sahip olduğu portföy değerlerine bakılmıştır. Tablo 1 de yıllara göre İMKB de yerli yatırımcı sayısında nominal olarak artış görülmektedir. Artışın gerçek olarak anlamlı olup olmadığı yerli yatırımcı sayısının nüfusa oranlanması ile belirlenebilir. Tablo incelendiğinde, yerli yatırımcı sayısının nüfusa oranının yıllar itibarıyla artış eğiliminde olduğu görülmektedir yılında binde 13,22 olan oran, 2010 yılında da binde 14,05 oranına ulaşmıştır. Ortalamada dönemsel olarak binde bire yakın artış gerçekleşmiştir. Bu artış oranı sermayenin tabana yayılmaya başladığını göstermektedir. Bu sonuç vergi kaybı ve ayırma ilkesinin zedelenmesi olmak üzere iki maliyete katlanılarak elde edilmiştir. Sermayenin tabana yayılmasını sağlamak amacıyla menkul kıymet gelirlerine uygulanan vergi istisnası, ücret gelirlerinin sermaye gelirlerine oranla daha düşük vergilendirilmesi gerektiğini savunan ayırma ilkesini olumsuz etkilemiştir. Ancak bu yorumu yaparken sermaye piyasalarının gelişmesinde etkili olan diğer unsurların sabit olduğunu ya da vergi istinası uygulamasının diğer faktörlerle birlikte etkili olduğunu kabul etmek gerekir. Sermaye piyasalarının gelişmesinde hangi müşevviklerin daha etkili olduğu başka bir çalışmaya bırakılacak kadar önemli olup, bu çalışma dışında tutulmuştur. Sermaye piyasalarının geliştirilmesine yönelik teşvik uygulamalarının ana amacı sermaye piyasasına sermaye girişi sağlayarak firmaların yeterli ve daha düşük maliyetle finansman ihtiyaçlarını karşılamalarına olanak sağlamaktır. Sisteme sermaye girişinin bir göstergesi halka arz uygulamalarıdır. Tablo 1: Türkiye de Yatırımcı Sayısının Nüfusa Oranı Yerli Yatırımcı * Türkiye Nüfusu ** Yatırımcı/Nüfus Oranı (Binde) , , , ,05 Not: * Yatırımcı sayıları Merkezi Kayıt Kuruluşundan alınmıştır. ** Nüfus verileri www. tuik.gov.tr adresinden alınmıştır. Türkiye de döneminde halka arz yoluyla sisteme giren fon büyüklüğü Tablo 2 de gösterilmiştir. Tablo incelendiğinde sermaye piyasasına fon girişinin yılları arasında istikrarlı bir halka arz sürecinin yaşandığı gözlenmektedir. Bu dönemde 2000 yılı $ değerindeki 35 halka arz ile sisteme en fazla fon girişinin sağlandığı yıldır sonrası dönemde ise sisteme Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

165 Türkiye de Hisse Senedi Gelirlerinde Vergi İstisna Uygulaması: Amaç ve Sonuçlar Açısından Bir Değerlendirme fon girişinin istikrarsızlaştığı gözlenmektedir. Bu dönemde halka arz büyüklüğü dönemi haricinde, bir yıl artmış, takip eden yılda azalmıştır. Halka arz istekliliği ve fon girişinin konjonktüre duyarlı olduğu ifade edilebilir sisteme fon girişi açısından dokuz adet halka arz karşılığı $ fon girişiyle en başarılı yıldır küresel ekonomik krizi dikkate alındığında 2008 yılı da iki adet özelleştirme karşılığı $ fon girişiyle başarılı olarak kabul edilebilir. Tablo 2: Firmaların İMKB de Halka Arz Nedeniyle Sağladıkları Nakit (milyon $) Yıl Halka Arz Halka Arz Hasılat Yıl Adedi Adedi Hasılat , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , * ,04 Kaynak: İMKB, Ağustos Not: * 2011 yılı rakamlarına Gelişen İşletmeler Piyasasında halka arz edilmiş olan iki şirket dahildir Kasım ve 2001 Şubat krizleri ile küresel ekonomik krizinin yaşandığı dönemlerde halka arz ile elde edilen kaynak tutarı çok düşük kalmıştır. Halka arzın azalmasının nedeni borsa endeks değeri ile birlikte hisse senedi fiyatlarının da düşmesidir. Bu dönemlerde halka arz edilen hisse senetlerinin ucuz fiyatlarla alıcı bulabilecek olması nedeniyle sermaye girişi de yetersiz kalmıştır. Küresel krizin etkilerini yitirmeye başlaması ile 2010 yılında halka arz miktarı adet ve değer olarak artmaya başlamıştır yılının ilk yedi ayında elde edilen halka arz geliri $ dır. Bu tutar önceki yıla göre, aylık ortalamalar bakımından bir miktar düşüktür. Bu sonucun ortaya çıkmasında 2011 yılında yılbaşına göre endekste görülen düşme eğilimi ve küresel risk algılamalarındaki artışın etkili olduğu söylenebilir. Halka arz büyüklüğünün konjonktüre duyarlılığı ve sistem üzerinde hisse senetlerinin değer artışının vergi dışı olduğu gerçeği birlikte değerlendirildiğinde vergisel bağışıklıkların sisteme fon girişi üzerinde etkili olduğunu söylemek güçleşmektedir. Tablo 3 de yıllara göre, yerli ve yabancı yatırımcıya ait, bakiyeli hesap sayıları ve bu hesaplara ait portföy değerleri yer almaktadır. Tablodan da görüleceği üzere yıllar itibarıyla İMKB de bulunan bakiyeli hesap sayısı artış eğilimindedir. Ancak dört yıllık dönemde borsada yabancı yatırımcı sayısı artış oranları, dönemin geneline bakıldığında yerli yatırımcı sayısındaki artış oranından daha yüksektir. Aynı zamanda yabancı yatırımcı başına portföy değerine bakıldığında da yabancı yatırımcıların daha büyük fon yönettiği görülmektedir. Bu tabloda 2008 yılı yatırımcı bileşeni dikkat çekmektedir yılında yabancı yatırımcı sayısı bir 160 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

166 U. SELEN, E. ÖZEN önceki döneme oranla azalırken yerli yatırımcı sayısı bir önceki yıla oranla %5 oranında artmıştır. Bu durum, 2008 küresel ekonomik krizin dış kaynaklı olması yanında İMKB endeksinin ciddi düşüş yaşaması ve yerli yatırımcıların düşen borsanın tekrar yükseleceği beklentisine bağlı olarak borsaya yönelmeleri ile açıklanabilir dan başlayarak yerli yatırımcının hisse senetleri alım satımından elde ettiği kazançlar üzerinden alınan stopajın kaldırılmasının, çok düşük de olsa, yatırımcı sayısında artışa neden olduğu söylenebilir yılında yerli yatırımcı sayısı bir önceki yıla oranla %4 ün üzerinde artmıştır. Yabancı yatırımcı sayısı aynı dönemde yeni bir vergisel teşvik unsuru olmaksızın %7 dolayında artmıştır. Yerli yatırımcılara yönelik vergi teşvikine rağmen yerli yatırımcı sayısı artış oranının yabancı yatırımcı sayısı artış oranından daha düşük olması yerli yatırımcı sayısındaki artışın stopaj oranının sıfırlanmasıyla açıklanmasını güçleştirmektedir. Tablo 3: Yerli ve Yabancı Borsa Yatırımcısı Sayısı Portföy Değerleri ve Artış Oranı Yıllar Yatırımcı Sayısı Artış Oranı (%) Portföy Dağılımları (Bin TL) Portföy Payları (%) Yerli Yabancı Yerli Yabancı Yerli Yabancı Yerli Yabancı ,14-7, ,74 65, ,38 11, ,63 72, ,35-1, ,54 67, ,02 6, ,71 67, ,26 7, ,82 66,18 *2011/ ,78 1, ,25 63,75 Kaynak: Yatırımcı sayısı TSPAKB, Portföy değerleri Merkezi Kayıt Kuruluşundan alınmıştır. Not: * 2011 verileri ilk 6 aylık döneme aittir. Tablo 3 de sayıları verilen yatırımcıların sahip olduğu portföy büyüklüğü ve yıllara göre değişimi yer almaktadır krizini takip eden dönemdeki yerli yatırımcı sayısındaki artış oranı önceki dönemlere oranla yavaş da olsa yükselmiştir. Ancak bu artış yeterli görülmemektedir. Borsanın daha fazla büyütülebilmesi için İMKB ve Sermaye Piyasası Kurulu, İMKB de yatırımcı sayısını artırmak amacıyla yatırımcı seferberliği başlatmıştır ( Bu seferberlikle tasarruf sahiplerinin finansal piyasalar ve borsa hakkında bilgilenmesi, doğru ve bilinçli yatırım kararları vermesi hedeflenmektedir. Bu çalışmaların başlatılması vergisel teşviklerin hisse senedi piyasasının derinleşmesinde etkili olmadığı düşüncesini desteklemektedir. Piyasada işlem gerçekleştiren yatırımcı sayısının ve bu yatırımcıların yönettiği portföy değerinin büyüklüğü sermaye piyasalarının gelişmişliğinde önemli iki göstergedir. Bu iki değişkeni pozitif yönde etkilemeyi amaçlayan vergi uygulamalarının başarısı da bu değişkenler üzeriden değerlendirilebilir. Bu açıdan bakıldığında İMKB deki gelişmeler vergi müşevviklerinden ziyade konjonktür ve küresel ekonomik gelişmeler tarafından şekillenmektedir. İMKB üzerinde hisse Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

167 Türkiye de Hisse Senedi Gelirlerinde Vergi İstisna Uygulaması: Amaç ve Sonuçlar Açısından Bir Değerlendirme senedi alım satımına vergi uygulamalarının sistem büyüklüğü ve işlem hacmi üzerinde belirleyici olmadığı düşünülmektedir Vergileme Adaleti Açısından Vergilemede adaletin sağlanmasındaki genel geçer kabul, vergi ödeme gücünün kavranmasıdır. Bir mükellefin ödeme gücünün kavranmasında önemli üç unsur bulunmaktadır. Bunlar sistemin en az geçim indirimi müessesesine sahip olması, ayırma prensibinin işletilmesi ve gelirin artan oranlı olarak vergilendirilmesidir. Bu başlık altında özel olarak hisse senedi gelirlerinin vergilendirilmesi açısından vergi adaletinin sağlanıp sağlanmadığı değerlendirilecektir. Yapılan değerlendirmeler İMKB verileri üzerinde yapılan genel ve basitleştirilmiş hesaplamalar üzerinden yapılmıştır. Vergi matrahının belirlenmesinde değer artış kazançları dikkate alınmıştır. Hesaplanan bu kazanç değerlerinin gerçek kişiler olduğu ve %10 üzerinden vergilendirilmiş oldukları kabul dilmiştir. Tüm bu kabuller üzerinden yapılan değerlendirmeler aşağıda sunulmuştur. Tablo 4 de İMKB de kayıtlı hisse senetlerinin portföy değerleri üzerinden elde edilen değer artış kazançları ve %10 oranında vergilendirilmeleri halinde ödenmesi gereken vergi miktarı hesaplanmıştır. Bu hesaplamalar sonunda, yerli yatırımcı başına 2006 yılında 218 TL, 2007 yılında TL, 2009 yılında TL olmak üzere üç yılda toplam 3072 TL vergi geliri elde edilmiştir. Ancak 2010 yılında yapılan değişiklikle fiili stopaj oranının sıfır olarak uygulanması hisse senedi sahipleri üzerindeki vergi yükünü ortadan kaldırmaktadır. Bu değişiklik sonrası 2010 yılında 935 TL vergi gelir kaybı ortaya çıkmıştır. Portföy büyüklüğü daha yüksek olan yabancı yatırımcıdan uğranan TL gelir kaybı da eklendiğinde kamu finansman sorunu yaşayan bir ülke açısından küçümsenemeyecek büyüklükte gelir kaybı ortaya çıkmaktadır. Gelir vergi sisteminin artan oranlı vergilendirme esasına dayandığı dikkate alındığında ortaya çıkan vergi kaybı daha da artacaktır. Tablo 4: İMKB Kayıtlı Hisse Senetleri Değer Artış Kazancı Üzerinden Hesaplanan Vergi Tutarları Yıl Borsa Kazancı (Bin $) Borsa Kazancı (Bin TL) ** Yatırımcı Başına Matrah (TL) Yatırımcı Başına Vergi*** (TL) Toplam Vergi (TL) Yerli Yabancı Yerli Yabancı Yerli Yabancı* Yerli Yabancı Yerli Yabancı * TOPLAM Kaynak: Türkiye Sermaye Piyasası Aracı Kuruluşlar Birliği 2010 Yılı Faaliyet Raporundan alınan verilerinden türetilmiştir. Yabancı yatırımcılar %99 oranında kurumsal niteliktedir. Not: * 2008 yılına ait portföy değerleri negatiftir. ** Yatırımcıların ABD doları cinsinden gelirleri TCMB ortalama kuru üzerinden TL ye çevrilmiştir. *** Vergi stopaj oranı %10 olarak alınmıştır. 162 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

168 U. SELEN, E. ÖZEN Tablo 5 de ise İMKB ye kayıtlı hisse senetleri üzerinden alınması gerekip de alınmayan verginin toplam Gelir Vergisine ve toplam vergi gelirlerine oranı yer almaktadır. Tablo 5 incelendiğinde, alınmayan stopajın toplam vergi gelirlerine oranı yıllık bazda sırasıyla %0,21, %3,24, %0, %3,85 ve son yılda ise %1,52 düzeyinde gerçekleştiği görülmektedir. Dönem ortalaması ise yaklaşık %1,80 olarak gerçeklemiştir. Benzer oranlama toplam Gelir Vergisi üzerinden de yapılmış olup, dönemsel ortalama oranın %8,36 olduğu hesaplanmıştır. Bu oranlar dikkate alındığında vazgeçilen stopajın, tasarrufları artırma ve üretime yönlendirmeye yönelik politika tercihinin fiskal maliyetini oluşturmaktadır. Diğer taraftan bu politika tercihinin vergi adaletini zedelediği ve mükellefin vergi bilincini olumsuz etkilediği gerçeği birlikte değerlendirildiğinde bu tercihin vergiye uyum maliyetine de neden olduğu söylenebilir. Ödeme gücünün kavranmasında kullanılan araçlardan bir tanesi de en az geçim indirimidir. En az geçim indirimi uygulamasının ana mantığı mükelleflerin asgari yaşam standardının garanti altına alınmasıdır. Bu uygulama tüm gelir unsurlarını toplu olarak ele almaktadır. Kişinin yıllık toplam gelirinin belli bir kısmı üzerinden vergi alınmamakta veya mükellefin ödemesi gereken toplam verginin belli bir kısmı silinmektedir. En az geçim indirimi uygulaması Türkiye de uygulanmadığı için bu konuda bir değerlendirmenin yapılması mümkün değildir. Tablo 5: Gerçekleşen Vergi Gelirleri ve İMKB ye Kayıtlı Hisse Senedi Stopajı Tutarı Oranı YIL Toplam Vergi Gelirleri (BinTL) Gelir Vergisi (BinTL) İMKB ye Kayıtlı Hisse Senedi Stopajı (%10) (TL) Stopaj/ Toplam Vergi (%) Stopaj/Gelir Vergisi (%) ,21 0, ,24 14, ,00 0, ,85 17, ,52 7,94 Toplam ,79 8,36 Not: Gelir Vergisi verileri adresinden alınmış, stopaj tutarları ise fiktif olarak tarafımızdan hesaplanmıştır. Ülkemizde emek gelirlerine göre menkul kıymetler üzerinden daha düşük oranda vergi alınması, ödeme gücünün kavranmasında kullanılan ayırma ilkesinin tam tersine işlemesine neden olmaktadır. Diğer bir ifadeyle mükellef grupları arasında dikey adaleti olumsuz etkilemektedir. Ayırma ilkesinin tersine işletildiğinin bir diğer göstergesi de asgari ücret üzerinden vergi alınmasıdır. Tablo 6 incelendiğinde, asgari geçim indirimi tutarı eklendiği halde, asgari ücret elde eden bir mükellefin, %15 i vergi yükü olmak üzere ortalama %20 dolayında mali yüke katlandığı görülmektedir. Hisse senedi gelirlerinin vergi dışı bırakılması, gelirin kaynağı dikkate alındığında ayırma ilkesinin tersine işletilmesine neden olmaktadır. Böyle bir vergilendirme koşulunda vergi adaletini sağlamanın imkânsız olduğu gerçeği ortaya çıkmaktadır. Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

169 Türkiye de Hisse Senedi Gelirlerinde Vergi İstisna Uygulaması: Amaç ve Sonuçlar Açısından Bir Değerlendirme Tablo 6: 2011 Yılı 2. Dönemine İlişkin Asgari Ücret Hesabı * 16 Yaşından Büyük 16 Yaşından Küçük Brüt Asgari Ücret 837,00 715,50 Toplam kesintiler ** 187,05 143,53 Net asgari ücret 658,95 571,97 Ortalama vergi vb Mali Yük % 21,27 % 19,99 Not: * Bu hesaplamalarda işçinin bekar ve çocuksuz olduğu dikkate alınmış olup, 59,74 TL asgari geçim indirimi ilave edilmiştir. ** Toplam kesintilerin hesaplanmasında SSK Prim Payı %14, İşsizlik Sigorta Primi %1, Gelir Vergisi %15 ve Damga Vergisi %06,6 olarak dikkate alınmıştır. Menkul kıymet gelirlerinin stopaj yoluyla düz ve düşük oranda vergilendirilmesi menkul kıymet geliri elde etmeyen mükellef grupları açısından vergi adaletini olumsuz etkilemektedir. Özellikle vergiden kaçınma imkânı sınırlı olan ücret geliri elde eden mükellefler açısından adaletsizlik daha net ortaya çıkmaktadır. Artan oranlı vergi uygulaması, menkul kıymet geliri dışında gelir elde eden mükelleflerin daha fazla vergi ödemelerine neden olmaktadır. Bu durumda mükelleflerde vergiden kaçınma eğilimi ortaya çıkacaktır. Bu eğilim, servet unsurlarının çözülmesi ve menkul kıymetleşmesiyle sonuçlanacaktır. Bu sonuç, menkul kıymete dönüşen servet unsurlarının İMKB üzerinden yatırımlara yönelmesi durumunda olumlu olarak değerlendirilebilir. Ancak kamu finansman gereksinimi yüksek ülkelerde menkul kıymetleşen sermaye unsurlarının devlet tahvillerine yönelmesi sermayenin üretimden bağımsızlaşması ve kamu kesimi finansman ihtiyacının artmasıyla sonuçlanacaktır lı yıllarda Türkiye ekonomisinde yaşanan gelişmeler bunun somut örneği olarak gösterilebilir. Sonuç Devlet, bireyin varlığı üzerine organize olmuş bir yapıyı ifade etmektedir. Toplumu oluşturan bireyin korunması ve yaşatılması devletin asli görevidir. Bu nedenle devlet hem bireyin yaşamını devam ettirecek imkânları sağlamak hem de temel gelir kaynağını kurutmamak amacıyla vatandaşların geçimini sağlayacak önlemleri almakla da görevlidir. Aynı zamanda devlet vergi yükünün dağılımın da adaleti sağlamak zorundadır. Bu iki gereklilikten hareketle vergileme yetkisine sahip olan devlet, vatandaşların vergi yüklerini sınırlı tutarken aynı zamanda vergi yükünün adil dağılımını sağlamalıdır. Ancak maliye politikası amaçları arasındaki çatışmaların varlığı devleti zorunlu politika tercihlerine yöneltmektedir. Politikalar siyasal tercihler doğrultusunda şekillenir. Ekonomik büyüme ve kalkınmanın sağlanması amacı adalet amacıyla sürekli olarak çatışma halindedir. Özellikle tasarruf yetersizliğinden kaynaklanan kalkınma sorunu yaşayan ülkelerde adalet ve kalkınma amacı yoğun biçimde çatışmakta ve karar vericiler amaçlardan birini tercih etmek zorunda kalmaktadır. Hükümetler iktisadi rasyonalite altında ekonomik büyüme ve kalkınma amacını her zaman adalet amacına tercih ederler. Bu güdüyle sermayenin tabana yayılması ve firmaların daha cazip finansman imkânına kavuşmasına yardımcı olmak amacıyla hisse senedi gelirleri vergiden istisna tutulmaktadır. Menkul kıymet sahibi 164 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

170 U. SELEN, E. ÖZEN mükellefler lehine bir vergileme politikası izlenmesinin temel amacı tasarruf açığını kapatarak yatırımlara yeterli iç ve dış kaynağın sağlanması olarak ortaya koyulabilir. Türkiye de İMKB nin gelişimine katkı sağlamak amacıyla vergisel çerçevede menkul kıymetlerin stopajla vergilendirilmesi yoluna gidilmektedir. Hisse senedi satış gelirlerine uygulanan stopaj oranları %0 düzeyinde olup, bunlar beyan kapsamı dışındadır. Bu çalışmada İMKB de işlem gerçekleştiren yatırımcı sayısı ve bu yatırımcıların yönettiği portföy değerlerindeki değişime bakılarak izlenen vergi politikasının amaçlara ulaşmadaki başarısı belirlenmeye çalışılmıştır. Bu açıdan bakıldığında İMKB deki gelişmeler vergi müşevviklerinden ziyade konjonktürel gelişmeler tarafından şekillenmektedir. İMKB üzerinde hisse senedi alım satımına yönelik vergi uygulamalarının yatırımcı sayısı ve piyasa büyüklüğü üzerinde yeterince belirleyici olmadığı düşünülmektedir. Vergi adaletinin sağlanmasında vergi sisteminin en az geçim indirimi müessesesine sahip olması, ayırma prensibinin işletilmesi ve gelirin artan oranlı olarak vergilendirilmesi gerekmektedir. Bu gereklilikten hareketle menkul kıymet gelirleri bu üç unsur açısından değerlendirilmiştir. Yukarıda tanımlanan kısıtlar altında yapılan çalışmada şu bulgulara ulaşılmıştır: Ülkemizde en az geçim indirimi uygulaması olmadığından bu açıdan bir değerlendirme yapılması da mümkün değildir. Ancak şunu belirtmek gerekir ki bu eksiklik, genel olarak vergi sisteminin adaletsiz olduğunun temel bir göstergesidir. Ayırma ilkesi açısından bakıldığında ise ayrımın emek gelirleri lehine işletilmesi gerekirken tam tersi sermaye lehine işletildiği görülmektedir. Asgari ücretli bir mükellef %15 oranında Gelir Vergisi yanında diğer mali yükümlülüklerle birlikte ortalama %20 oranında mali yüke katlanmaktadır. Buna karşılık hisse senedi alım satım geliri elde eden bir mükellefin bu gelirden dolayı katlandığı vergi yükü ise sıfırdır. Artan oranlı vergi uygulaması açısından ise durum farklı değildir. Ücret geliri elde eden bir mükellef tüm geliri üzerinden artan oranlı vergilendirilirken menkul sermaye geliri elde eden mükellefler düz oranlı bir vergiye tabi tutulmakta ve bu gelirlerini ancak özel koşularda beyannameye eklemek zorundadır. Özellikle devlet borçlanma senetlerinden ve hisse senedi alım satım gelirlerinden elde edilen kazanç için beyanname verme zorunluluğu bulunmamaktadır. Beyannameye dahil edilmeyen her gelir, mükellefin bir alt gelir diliminden vergilendirilmesine imkân sağlamaktadır. Dolayısıyla daha az vergi ödemesine neden olmaktadır. Verginin tarafsız ve sosyo-ekonomik açıdan düzenleyici olması vergi adaletini sağlamanın temel şartıdır. Verginin tarafsızlığı ödeme gücüne göre vergilendirmeyi, sosyo-ekonomik açıdan düzenleyici olması ise sosyal adaleti sağlayacak şekilde kişiler arasında var olan servet farklarını gidermeyi ifade etmektedir. Bu açıdan bakıldığında menkul sermeye gelirlerinin vergilendirmesinin vergi adaletini sağlamaktan uzak olduğu gözlenmektedir. Bu nedenle menkul sermaye iratlarının vergilendirme koşulları yeniden değerlendirilerek vergi adaletini öncelikli kılan bir vergi politikasının geliştirilmesine ihtiyaç vardır. Kaynakça Akoğan, A. (1997), Vergi Adaleti Açısından Türk Vergi Sisteminin Değerlendirilmesi, Vergi Dünyası, 200, Mayıs Akoğan, A. (2006), Kamu Maliyesi, 11.baskı, Ankara: Gazi Kitabevi. Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

171 Türkiye de Hisse Senedi Gelirlerinde Vergi İstisna Uygulaması: Amaç ve Sonuçlar Açısından Bir Değerlendirme Aksoy, Ş. (1998), Kamu Maliyesi, 3. Baskı, İstanbul: Filiz Kitapevi. Büker, S., Aşıkoğlu R. ve Sevil, G. (2009), Finansal Yönetim, 5. Baskı, Ankara. Çetintaş, H. ve Barışık, S. (2003), Türkiye de Bankalar, Sermaye Piyasası ve Ekonomik Büyüme: Koentegrasyon ve Nedensellik Analizi ( ) İMKB Dergisi, Yıl 7. Demirgüç, K. ve Maksimoviç, V. (1998). Law, Finance, And Firm Growth, Journal of Finance, 53, Edizdoğan, N. ve Çelikkaya, A.(2010), Vergilerin Ekonomik Analizi, Bursa: Dora. Gelir İdaresi Başkanlığı, Menkul Sermaye İradı Elde Edenler İçin Beyanname Düzenleme Rehberi (2011a), Gelir İdaresi Başkanlığı (2011b), GVK Geçici 67. Madde Uygulaması ile İlgili Olarak Gerçek Kişilere Yönelik Vergi Rehberi, Levine, R. (2005), Finance And Growth: Theory And Evidence. Forthcoming in Philippe, A. and Steven, D., eds. Handbook of economic growth, The Netherlands: Elsevier Science. Nadaroğlu, H. (1998), Kamu Maliyesi Teorisi, Istanbul: Beta Yayıncılık. Rajan, R. ve Zingales, L. (1998), Financial Dependence And Growth, American Economic Review, 88, Resmi Gazete, 15/10/2009 tarihli Esas No:2006/119 ve Karar No: 2009/145 sayılı Anayasa Mahkemesi Kararı, 08/01/2010 tarih ve sayı. Resmi Gazete, 27/09/2010 tarih ve 2010/926 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı, 30/09/2010 tarih ve sayı. Ricardo D. (1997), Ekonomi Politiğin ve Vergilendirmenin İlkeleri, (Çev: Tayfun, E.), İstanbul: Bilge Yayınları. Sağbaş, İ. (2010), Vergi Teorisi, Ankara. Saygın, M. (2006), Vergi Adaleti ve Türk Vergi Sisteminin Vergi Adaleti Açısından Değerlendirilmesi, Yayınlanmamış Yüksek Lisans Tezi, T.C. Marmara Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Maliye Anabilim Dalı Maliye Teorisi Bilim Dalı, İstanbul. Taş, M. (1991), "Ödeme Gücü İlkesi Açısından Türk Gelir Vergisi'nin Kısaca Değerlendirilmesi", Banka ve Ekonomik Yorumlar Dergisi, 6. Tosuner, M. ve Arıkan, Z. (2011), Türk Vergi Sistemi, 16. Baskı, İzmir. Türkiye Sermaye Piyasası Aracı Kuruluşlar Birliği, 2010 Yılı Faaliyet Raporu. Uluatam, Ö. (2009), Kamu Maliyesi, 10. Baskı, Ankara: Imaj. Yılmaz, E. ve Kayalıca, Ö. (2003), Türkiye de Finans Ve Büyüme: Nedensellik İlişkisi İMKB Dergisi, 6, Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

172 H.G. ÇİÇEK Türkiye de Orta Vadeli Harcama Sistemi Uygulamasına İlişkin Bir Alan Araştırması 1 Hüseyin Güçlü ÇİÇEK * Özet Bu çalışmada orta vadeli harcama sisteminin mali disipline, kaynak tahsisine ve kamu hizmetlerinin sunumunda etkinlik ve verimliliğe etkisi maliye bölümü öğretim elemanlarının, Devlet Planlama Teşkilatının ve Maliye Bakanlığının ilgili birimlerinde çalışan yetkililerin görüşleri doğrultusunda değerlendirilmektedir. Çalışmada sonuçlar, Türkiye de orta vadeli harcama sistemine geçişin teorisyenler ve uygulayıcılar tarafından bir takım olumlu etkilerden dolayı büyük ölçüde destek verdiğini göstermektedir. Ancak çalışma sistemden beklenen faydaların elde edilebilmesi için, kurumlararası uyumsuzluk, tahminleme yönteminin etkinsizliği, idarelerarası kaynak bölüşümündeki dengesizlikler, farklı kurumlar tarafından hazırlanan mali plan belgelerinin birbirleriyle tutarlı olmaması gibi sorunların da çözülmesi gerekliliğine işaret etmektedir. Anahtar Kelimeler: Orta Vadeli Harcama Sistemi, Çok Yıllı Bütçeleme, Türkiye de Orta Vadeli Harcama Sistemi, Orta Vadeli Program ve Mali Plan A Field Research on the Practice of Medium Term Expenditure System Abstract In the study, medium term expenditure system is discussed in terms of its effect on the efficiency and performance of financial discipline, resource allocation and public service deliver in accordance with the opinions of instructors of the department of public finance and the specialists of the State Planning Organisation and the Ministry of Finance. The findings of the study reveal that the theoreticians and the practitioners to a large extent support the transition to medium term expenditure system in Turkey 1 Bu çalışma 2010 yılında, Dokuz Eylül Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Maliye Anabilim Dalında tamamlanan, Orta Vadeli Harcama Sistemi ve Türkiye Uygulamasının Değerlendirilmesi konulu doktora tezinin ilgili kısmının yeniden gözden geçirilmesiyle hazırlanmıştır. * Yrd.Doç.Dr., Süleyman Demirel Üniversitesi, İİBF, Maliye Bölümü, huseyincicek@sdu.edu.tr. Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

173 Türkiye de Orta Vadeli Harcama Sistemi Uygulamasına İlişkin Bir Alan Araştırması because of its positive effects. However in order to reap the benefits of the system, the study points that the problems of inter-institutional inconsistencies, the inefficiency of the estimation method, inter-administrational resource allocation imbalances, inconsistencies among the financial plans prepared by different institutions should be eliminated. Key Words: Medium Term Expenditure System, Multiannual Budgeting, Medium Term Expenditure System in Turkey, Medium Term Program and Financial Plan JEL Classification Code: H61 Giriş Günümüz mali politikaların yürütülmesinde kısa dönemli yıllık bütçe formatlarının yetersizliği, özellikle uzun dönemli ekonomik planların başarısızlığına, mali istikrarsızlığa ve mali disiplinsizliğe sebep olmuştur. Bir yıllık zaman dilimine sıkıştırılan bütçeleme sürecinde, temel sorun üst yöneticilerin etkili bir yönetim gerçekleştirebilmesi için desteklenmesi ve bir yıllık zaman dilimi ile kısıtlanmasıdır (Diamond, 2006:8). Bir yıllık zaman aralığında sıkışan yöneticilerin mali yılın başlangıcından önce verilen ödenekleri harcama sırasında acele ettikleri ve sonuçta kaynakların gereksiz yere harcanması durumu özellikle geleneksel bütçe sisteminde görülmüştür (Diamond, 2006:8). Bu temel sorunlar ise kamu bütçe reformunu yeni arayışlara itmiş ve çok yıllı, uzun dönemli bütçeler önem kazanmıştır. Dünya Bankası yapmış olduğu bir çalışmada yıllık bütçelerin yetersizliğini şu gerekçelere dayandırmıştır: Politika oluşturma ve planlama kararları, bir yıllık bütçe sistemlerinde yeterince disipline edilemeyebilir ve harcama kontrolleri yetersiz olabilir. Bir yıllığına hazırlanan bütçeler, kamusal politikaların kapsamlı bir şekilde belirlenmesi, stratejik önceliklerin bu çerçevede sıralanması ve bu önceliklerin bütçe araçları yoluyla uygulamaya dökülmesinde yetersiz kalabilir. Ayrıca yıllık bütçelerde kaynakların yeniden tahsisi söz konusu olduğunda, bütçede öncelikli hizmetlerin belirlenmediği, mali veya politik harcamalara tam anlamıyla yansıtılmadığı ve sonucunda faaliyetin performansının bu durumdan olumsuz etkilenebileceği söylenebilir (Yılmaz ve Susam, 2005:119). İşte bu noktada orta vadeli harcama sistemi (OVHS/OVHSs), mali etkinliğin sağlanmasında operasyonel olarak kullanılabilecek bir mekanizmadır. Temel odak noktası tahsislerde verimliliği yükseltmek olan sistem, bütüncül mali disiplini sağlayacak ve işlevsel verimliliğe katkıda bulunacaktır. Bu bağlamda OVHS, çok yıllı harcama planlaması uygulamaları olup var olan hizmetlerle gelecek bütçe gerekliliklerini düzenleme ve gelecek politika değişiklikleri ve yeni programları etkileyen kaynakları tahmin etmede mali politika yapıcılarının en önemli aracı konumundadır (Pearson, 2002:1). Ayrıca sistem, politika değişikliklerinin bütçe üzerindeki etkilerinin ölçülmesinin yanında bütçe harcamasının uygulanması esnasında mali büyüklüklerle kıyaslama olanağı sağlar (Schick,1999:13). Ülkemizde ise uzun yıllardan beri tartışmaya konu olan kamu harcamalarının verimli ve etkili kullanılmadığı eleştirileri 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu (KMYKK) ile getirilen düzenlemeler sayesinde büyük ölçüde giderilmeye çalışılmıştır. Kanunun birincil amacı kalkınma planları ve 168 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

174 H.G. ÇİÇEK programlarda yer alan politika ve hedefler doğrultusunda kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde elde edilmesi ve kullanılmasını, hesap verebilirliği ve mali saydamlığı sağlamak olarak belirlenmiştir (TBMM, 2009). OVP ve OVMP kamu harcamalarında verimlilik ve etkinliği artırmak için Kanun ile getirilmiş unsurlardır. Günümüzde OVHS, tutarlı makroekonomik, mali ve sektörel çerçeveyle birlikte kamu harcama programlarını gerçekten birleştirmek için ideal bir araç olarak görülmekte ve fakirliği azaltma stratejilerinde yeniden ele alınmaktadır. Nitekim IMF nin yoksulluğu azaltma ve kalkınma planlarında OVHS reformuna sık sık yer verilmektedir. Benzer şekilde Dünya Bankası da OVHS ye büyük önem vermiş, borca batmış fakir ülkelerin borcunun hafifletilmesi girişimini ülke bazında yapmış ve borçların yeniden yapılandırılmasında OVHS ye oldukça ağırlık vermiştir. Bu önemi gösterir nitelikte Bankanın yönetim kurulunda şöyle bir yeni karar alınmıştır: Banka orta vadeli harcama sistemini desteklemek için uyum ve resmi krediye gereksinim duymaktadır. Bugün artık OVHS, Dünya Bankasının kamu harcama yönetimi ekibinde standart bir konu haline gelmiştir. Her geçen gün sistem kamu harcama yönetiminin vazgeçilmez temel bir unsuru olarak düşünülmektedir. Ayrıca OVHS Dünya Bankası ve IMF ye ilave olarak bazı eleştirel yaklaşımlara rağmen, Asya Kalkınma Bankası, OECD, AB gibi uluslararası pek çok kuruluş tarafından da kabul görmektedir. Bu çalışmada ülkemizde henüz çok yeni bir bütçe süreci uygulaması olan OVHS, maliye bölümü öğretim elemanlarının, Devlet Planlama Teşkilatının ve Maliye Bakanlığının ilgili birimlerinde çalışan yetkililerin görüşleri doğrultusunda değerlendirilmeye çalışılmıştır. Yapılan değerlendirmeler ile OVHS nin güçlü ve zayıf yönlerinin saptanmasına ve çeşitli önerilerin getirilmesine de çalışılmıştır. Çalışmada, kurumlararası uyum sorununun tespitine ayrı bir önem verilmiş, makro mali disiplin, harcama öncelikleri ve tahsisi ve hizmet sunumları ile ilgili olarak uygulayıcılar ile teorisyenler arasında görüş farkı bulunup bulunmadığı saptanmaya çalışılmıştır. Çünkü bütçe politikalarının sürdürülebilirliğinin ve başarısının en önemli unsurlarından biri kurumlararası uyumdur. 1. Orta Vadeli Harcama Sisteminin Mali Disipline Etkisinin Teorik Temelleri 1.1. Orta Vadeli Harcama Sistemi Süreci OVHS, kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde kullanımında hükümetlerin uyguladıkları politikaların temelini oluşturan kamu harcama yönetimi yaklaşımının ortaya koyduğu en önemli kurumsal düzenlemedir. Sistem, yıllık bütçe süreci açısından yukarıdan aşağıya kaynak kapsamı, mevcut kısa ve orta vadeli politika maliyetlerinin aşağıdan yukarıya tahmini ve nihayetinde bu maliyetlerin mevcut kaynaklarla uyumunu ihtiva etmektedir (World Bank, 1998:48). Süreci oluşturan ilk basamak, sektörlerin, makroekonomik modeli tamamlamak amacıyla (sıfır tabanlı bütçeleme yaklaşım benzeri) sektör içi ödenekleri optimize eden bir bakış açısıyla sektör politikaları ve faaliyetlerini tetkik etmesidir (Le Houerou ve Taliercio, 2002:2). İkinci basamak şeklinde ifade edilebilecek aşağıdan yukarıya maliyet belirleme sürecinde ise her bir sektörde, hükümet politikaları ve hedeflerindeki mevcut maliyetlerin tahmini yapılır. Birçok ülkede planlama ve bütçeleme sistemlerinin Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

175 Türkiye de Orta Vadeli Harcama Sistemi Uygulamasına İlişkin Bir Alan Araştırması politika maliyetlerinin doğruluğuna (ücretsiz temel eğitim gibi) kolay ulaşılamamaktadır. Maliyet bilgisi özellikle artan veya azalan özellikli sektör harcamalarının etkilerini tahmin etmekte gerekli olmaktadır (Muggeridge, 1997:8). Kaynaklar ile maliyetlerin uyumlaştırma süreci ise orta vadeli harcama sisteminin nihai aşamasını oluşturmaktadır. Uygulamanın getirdiği en önemli yenilik, sunulacak kamu hizmetlerinin büyüklüğünün, eldeki mevcut kaynaklara göre çerçevesinin çizilmesi, bir diğer deyişle, karar alma mekanizması ile eldeki kaynak paketinin sıkı bir ilişki içinde olması ve bunun doğal bir sonucu olarak da kaynakların tahsisinde önceliklerin belirlenmesinin öneminin ortaya çıkmasıdır (Mutluer vd., 2005:168). Üçüncü basamak olarak ifade edilebilecek harcama çatısına sektör ofislerinin kaynakların nasıl tahsis edileceğine ilişkin karar almada söz konusu bilgileri yerleştirmektir. İhtiyaçlar kaynakları aşacağı zaman sistem, hedefler ve özellikli politikaların maliyetlerini gösterebilecektir. Harcama çerçevesi politika maliyetleri bilgisinin tüm sektör ofislerinde ve ilgili kurumlarında en iyi şekilde tanımlanmasını sağlayacaktır (Muggeridge, 1997:7). Yukarıdan aşağıya kaynaklar ile aşağıdan yukarıya yapılan sektör programları yasal (yazılı) karar alma süreçleri tarafından bütünleştirilmektedir. Bu bağlamda sistem Dünya Bankası tarafından tahminlerin güçlendirilmesi ve politika, planlama ve bütçeleme süreçlerinin daha etkili olması, merkezi hükümet ve ilişkili kurumların işleyişi ve stratejik kaynakların tahsisinde kararlarını alma mekanizmalarını güçlendireceği için önerilmektedir. Birinci Adım Makroekonomik Çerçeve Mevcut Kaynaklar İkinci Adım Sektör İhtiyaçları Hedefler ve Politikalar Üçüncü Adım Öncelikler ile Kaynakların Eşlenmesi Yıllık Bütçe Kaynak: (Muggeridge, 1997:8). Şekil 1: OVHS Sürecinin Temel Aşamaları Şekil 1 den anlaşılacağı gibi, OVHS yaklaşımı kaynakların yukarıdan-aşağıya bir şekilde sektör programlarına bütünleştirilmesi ile oluşmaktadır. Sistem aşağı kaynak kapsamı, mali zorunlulukları ve kamu hizmeti reformu gibi hükümetin programına aldığı yüksek maliyetli programla mali hedeflerini gösteren, gelirler ve giderleri tahmin eden makroekonomik modeldir (Le Houerou ve Taliercio, 2002:2). Yukarıdan aşağıya belirlenen söz konusu kaynakların makro ekonomik yapıyla tutarlı olması ve doğru tahmini esastır (Mutluer vd., 2005:168). Birinci basamak olarak da nitelendirilebilecek yukarıdan-aşağıya gerçekleştirilen bu süreç, mevcut iç ve dış kaynakların orta vadede (üç veya beş yıllık dönemlerde) tahmin edilmesidir. 170 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

176 H.G. ÇİÇEK Bu öngörüler makroekonomik çerçevenin hazırlanmasını ve güncelliğini sağlamaktadır (Muggeridge, 1997:8). Bu bağlamda orta vadeli harcama sistemlerinin amaçları (World Bank, 1998:48): -Tutarlı ve gerçekçi harcama sistemleri ile makroekonomik dengenin geliştirilmesi, -Elde edilebilir kaynakların stratejik öncelikler ve sektörler arasında tahsisinin geliştirilmesi, -Programların sürdürülebilirliği ve bakanlıkların ileri seviyede planlar yapabilmesi, politika ve fonlama tahminlerinin taahhüdünün artırılması, -Kamu idarelerinin sıkı bütçe kısıtlamaları ve özerkliğin artırılmasının sağlanması ve böylelikle idarenin fon (kaynak) kullanmada etkinliğinin ve verimliliğinin artırılması şeklinde belirtilebilir Orta Vadeli Harcama Sistemi ve Mali Disiplin OVHS yi destekleyen temel düzenlemeler makro mali disiplinin sağlanması, kaynakların stratejik önceliklere göre tahsisi, etkili ve verimli bir kamu hizmeti sunumudur (World Bank, 2005a:1). Makro mali disiplinin sağlanması için en başta etkili bir bütçe kontrolü ve mali risk yönetimi gerekirken hükümet önceliklerinin belirlenmesinde, planlama ve bütçelemenin uyumlu olması, etkili bir kamu hizmet sunumu için ise tahsisi yapılmış kaynakların iyi şekilde yönetilmesi bir zorunluluktur (World Bank, 1998:27-30). Kamu harcama yönetiminin temel prensiplerinin başında gelen mali disiplinin sağlanmasında önemli bir diğer kurumsal düzenleme de sıkı bütçe kısıtlamalarıdır. OVHS nin esası harcama yönetiminde karar verici konumunda olanların orta dönemde gerçekçi kaynaklarla kısıtlı olduklarını bilmelerine dayanmaktadır. Bütçe sadece hükümet politikalarının uygulanması için gerekli olan kaynakları ihtiva etmelidir. Bütçe tahsisi bu kısıtlara sıkı sıkıya bağlı kalmalıdır (Ball ve Holmes, 2002:5). Mali disiplin, bütçe büyüklüklerinin etkili bir kontrolü ile ilişkili olup harcama tavanları aracılığıyla gerek makro düzeyde gerekse bireysel harcama birimlerini bağlayıcı bir rol üstlenmektedir (Allen ve Tommasi, 2001:19). Makro mali disiplinde, bütçe toplamlarının sadece harcama taleplerini düzenlemekle kalmayıp uygulanan kararlarda sonuçlar açık olmalıdır. Bu tutarlar, kişisel harcama kararları alınmadan önce oluşturulmalı ve orta vade ve daha ilerisinde sürdürülebilmelidir (Schick,1999:2). Kamu harcamalarını yapanlar, merkezi kontrol olmaksızın harcamalarını en üst seviyede tutmaya çalışacaklardır. Ancak mali disiplin, OVHS ile bütçe sisteminin temellerini oluşturursa o zaman bu durum değiştirilebilecektir. Burada uygulama son derece önem taşımaktadır. Mali disiplini sağlamada kuralların uygulanması ülkeler arasında farklılıklara neden olmaktadır. Bazı ülkeler sadece cari harcamalarda kurallara uyarken bazıları sermaye harcamalarında da uygulamaktadır (Schick, 2001:14). Mali disiplinin sağlanması harcama kontrollerinin kapsanmasını, gerçekçi gelir ve harcama tahminlerini ve mali hedefleri yükselterek çaba harcanmasını gerektirir. Bu ise ancak harcamayı gerçekleştiren kuruluşun baskın rolü ve ulaşılmak istenen makro ekonomik amaçlarla ilişkilidir. Söz konusu makro ekonomik amaçlar OVHS tarafından ortaya konmaktadır. Makro mali disiplin için kurumsal düzenlemeler yazılı kanunlar aracılığıyla (Maastricht, Yeni Zelanda, Avustralya) makro harcamalar üzerinde yazılı anayasal sınırlamalardan (Endonezya) (kanun koyucunun taahhüdü bulunarak veya Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

177 Türkiye de Orta Vadeli Harcama Sistemi Uygulamasına İlişkin Bir Alan Araştırması bulunmaksızın) yetkililerce yapılan kamu taahhütlerine kadar uzanır (World Bank, 1998:25). Makro mali disiplinin sürdürülebilmesi kurumsal düzenlemelerdeki değişiklikleri gerektirir. Bu kurumsal düzenlemeler başta OVHS olmak üzere merkezi bütçe kontrolü ve yaptırımları, sıkı bütçe kısıtlamaları ve bütçenin kapsamıdır. Politik ekonomi taraftarları, bütçe sürecinin tasarımında yer alan bu kurumsal düzenlemelerin, makro mali disiplinin sağlanmasında önemli belirleyici bir rol üstlendiğini iddia etmektedir (Von Hagen; 1998:17). Son olarak bütçe uygulaması boyunca bütçe dairelerinin mali disiplini sağlama kapasitesi yeterli olmalıdır. Aksi takdirde kurumlar ortak kaynakları tüketinceye kadar kendi istekleri doğrultusunda talepte bulunurlar (Schick, 1999:13) Türkiye de Orta Vadeli Harcama Sistemi 1990 lı yılların başlarından itibaren Türkiye de gelişmekte olan pek çok ülkeye paralel kamu harcama yönetiminde önemli gelişmeler yaşanmıştır. Özelde yaşanan ekonomik krizler başta olmak üzere AB ye uyum süreci, OECD, Dünya Bankası ve IMF nin baskıları, eski kanunların yürütülemez hale gelmesi, kamuoyu baskısı ve ekonomik-sosyal şartların etkisi, kamu maliyesinde yeniden yapılanma sürecine girilmesinin en temel gerekçelerini oluşturmuştur. Ayrıca reform öncesinde enflasyonun geçmiş yıllara nazaran nispeten düşürülmüş olması, kamu borçlanma faizlerinin aşağıya çekilmesi, büyümede istikrarın sağlanması, ihracatın düzenli şekilde artması, kamu borç stoku ve bütçe açıklarının GSMH içindeki payının düşürülmesi ile Türkiye önemli bir dönüm noktasına gelmiştir. Türkiye de bazı yıllarda sekteye uğramakla birlikte birincisi 1963 yılında hayata geçirilen kalkınma planlarının bugün dokuzuncusu ( ) uygulanmaktadır (DPT,2009). Yıllık bütçe uygulaması ise çok daha eski olmakla birlikte Cumhuriyet döneminin ilk bütçesi 1924 bütçesidir (Tüğen, 2008:18) yılından bu zamana kalkınma planları ile yıllık bütçeler arasında etkileşim söz konusu olmuştur. Ancak bu etkileşim zamanla aşınmış, plan ve programların bütçe ile bağlantıları hemen hemen kopmuştur (Aydemir, 2005:28; Yılmaz ve Susam, 2005:119). Yeterli düzeyde olmayan bağlantı ve eksiklik son olarak 5018 sayılı Kanunla birlikte OVP, OVMP ve strateji planları aracılığıyla giderilmeye çalışılmıştır. Yeni düzenlemede stratejik planlama ile bütçeleme süreci iç içe geçirilmiş ve bu yolla bütçeler ile plan ve politikalar arasındaki bağlantı güçlendirilmek istenmiştir (Yılmaz, 2006:153). Nitekim politika oluşturma, planlama ve bütçeleme arasında bağlantının stratejik planlamaya dayalı OVHS ile sağlanabileceği (Yılmaz ve Susam, 2005:119) düşüncesi yaygındır. Ancak yeni sistem içinde kalkınma planlarında da revizyona gidilmesi gerekmektedir (Bingöl, 2006:198). 2. Türkiye de Orta Vadeli Harcama Sistemine İlişkin Alan Araştırması Çalışmada, cari ve yatırım bütçelerinin hazırlanmasında ve uygulanmasında yer alan merkezi mali planlamanın iki önemli kurumu Devlet Planlama Teşkilatı (DPT) (Kalkınma Bakanlığına dönüştürülmüştür R.G: 08/06/2011 tarihinden itibaren) ve Maliye Bakanlığı yetkilileri ile maliye bilim insanlarının görüşleri yapılan anket sonrası elde edilen bulgular ışığında değerlendirilmiş ve bazı çıkarımlarda bulunulmuştur. Araştırmanın evreni, orta vadeli programı ve mali planı hazırlayan ve uygulayan Maliye Bakanlığı ve DPT nin ilgili birimlerinde çalışanlar ile plan ve programların kimi zaman teorik kimi zaman da uygulamasında yer alan maliye bilim insanlarıdır. 172 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

178 H.G. ÇİÇEK Tablo 1: Araştırmanın Evreni ve Kapsamı Evren Örneklem Yüzde Maliye Bilim İnsanları ~ %13 Bütçe ve Mali Kontrol Gn. Md. (Maliye Bakanlığı) ~94 60 %63 Strateji Geliştirme Başkanlığı (Maliye Bakanlığı) ~99 26 %26 Yıllık Programlar ve Konjonktür Değerlendirme Gn. ~25 16 %64 Md. (DPT) Genel Toplam ~ Tablo 1 de araştırmanın hangi kurumda hangi birimlere yapıldığı detaylı olarak verilmiştir. Tablodaki evren sayısı çalışanların askerlik, doğum izni vb. mazeretleri nedeniyle yaklaşık olarak verilmiştir. Çalışma evreninin büyük kısmı Maliye Bakanlığı çalışanlarıdır. Örneklem yüzdesi bakımından ise DPT yetkilileri ağırlıklıdır. Araştırma sorularının bir bölümü 7 11 Mayıs 2008 tarihleri arasında Hacettepe Üniversitesinin gerçekleştirmiş olduğu 23. Türkiye Maliye Sempozyumu nda oturum aralarında maliye bilim insanlarına elden dağıtılarak uygulanmıştır. Anketin uygulandığı maliye bilim insanları arasında profesör, doçent, yardımcı doçent, araştırma görevlileri ve öğretim görevlileri yer almaktadır. Maliye bilim insanlarının sayısı yaklaşık olarak 450 olup, bu sayının 60 ına uygulanabilmiştir. Araştırmanın diğer bölümü ise orta vadeli programın ve orta vadeli mali planın hazırlanmasında ve uygulanmasında görev alan meslek mensuplarına yönelik olarak Kasım 2008 tarihleri arasında elden dağıtılarak yapılmıştır. Meslek mensupları genel müdür, genel müdür yardımcısı, daire başkanı, uzman ve uzman yardımcısı unvanlarına sahip kişilerdir. Kurum çalışanı 218 aktif personelin arasından 96 sına ulaşılabilmiştir. Tablo 2 de kurumlar ve çalışan sayıları detaylandırılarak gösterilmiştir. Tablo 2: Anket Uygulanan Kurumlar ve Çalışanları Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü Strateji Geliştirme Başkanlığı Devlet Planlama Teşkilatı Bütçe Hazırlama ve Uygulama (Genel Müdür Yardımcılığı) Bütçe Politikası (Genel Müdür Yardımcılığı) İç Kontrol (Genel Müdür Yardımcılığı) Yıllık Programlar ve Konjonktür Değerlendirme Genel Müdürlüğü Ekonomik Hizmetler Genel ve Adalet Hizmetleri Eğitim Hizmetleri Yatırım Hizmetleri Sağlık ve Sosyal Hizmetler AB ye Uyum Bütçe Politikası ve Uluslararası İlişkiler Bütçe Araştırmaları ve Analiz Mali Yönetim ve Kontrol İç Denetim Merkezi Uyumlaştırma Kamu İç Mali Kontrolü Eğitim ve Rehberlik Stratejik Yönetim İç Kontrol Ekonomik ve Sektörel Analiz Destek Hizmetleri Aktif çalışan 50 uzman ve uzman yardımcısı bulunmakta olup, 37 sine anket uygulanmıştır. Aktif çalışan 19 uzman ve uzman yardımcısı olup, 8 ine anket uygulanmıştır. Aktif çalışan 25 uzman ve uzman yardımcısı olup, 15 ine anket uygulanmıştır. Aktif çalışan 99 uzman ve uzman yardımcısı olup, 26 sına anket uygulanmıştır. Aktif çalışan 25 genel müdür, daire başkanı, uzman ve uzman yardımcısı olup,16 sına anket uygulanmıştır Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

179 Türkiye de Orta Vadeli Harcama Sistemi Uygulamasına İlişkin Bir Alan Araştırması Araştırma hipotezlerinin temel kaynakları, Dünya Bankasının 1998 yılında basmış olduğu Kamu Harcama Yönetimi El Kitabı (World Bank, 1998:74; World Bank, 2005b:48) ile 2005 yılı basımı Kamu Mali Yönetiminde Performans Ölçüm Çerçevesi kitapçığıdır. Hipotezlerin oluşturulmasında ayrıca ilgili bürokratların görüşleri ve konuyla bağlantılı diğer literatür taramasından yararlanılmıştır. Anket demografik ve likert tipli sorulardan oluşmaktadır. Likert tipli sorularda; kamu harcama yönetimi ile ilgili genel sorular, makro mali disipline yönelik sorular, harcama öncelikleri ve tahsisine yönelik sorular ve son olarak hizmet sunumuna ilişkin sorular şeklinde dörtlü bir sınıflandırılmaya gidilmiştir. Araştırmada demografik olarak nitelendirilen 3 adet, likert tipli 59 adet soru sorulmuştur. Likert tipli sorularda; kamu harcama yönetimi ile ilgili genel (12 adet), makro mali disipline yönelik (20 adet), harcama öncelikleri ve tahsisine yönelik (14 adet), hizmet sunumuna ilişkin (13 adet) soru sorulmuştur Araştırma Yöntemi ve Veriler Araştırmanın amaçlarını gerçekleştirmek üzere öncelikle belirli sayıda hipotez test edilmek üzere saptanmıştır. Bu çalışmada hipotezler alternatif hipotez şeklinde kurulmuştur. Alternatif hipotez ise genellikle H a şeklinde gösterilir ve sıfır hipotezin reddedilmesi durumunda kabul edilecek değeri ifade eder. Alternatif hipotez sadece sıfır hipotezin reddedildiği durumlarda kabul edilir. Hipotezleri test etmek ve gerekli olan ampirik veriyi sağlamak için likert tipli sorular hazırlanmış, teorisyen ve uygulayıcılara elden dağıtılmıştır. Anketler aracılığı ile toplanan verilerin ve istatistiklerin hesaplanmasında SPSS istatistik paket programı kullanılmıştır. Öncelikle anketteki soruların birbiriyle tutarlılığını ve ölçme aracının (anket) güvenilir olup olmadığını anlamak için güvenilirlik analizi yapılmıştır. Yapılan güvenilirlik analizinin olumlu çıkması sonucu diğer analizlere geçilmiştir. Çalışmanın değerlendirilmesi için tanımlayıcı istatistiksel analizlerden; frekans analizleri, tek örneklem t-testi, ki kare testi yöntem olarak belirlenmiştir Araştırma Bulgularının Değerlendirilmesi Bulgular değerlendirilirken öncelikle elde edilen verilerin kendi aralarında tutarlılığının saptanması için güvenilirlik analizi yapılmıştır. Sonucun güvenilir çıkması ile ilk olarak demografik sorular analize tabi tutulmuş, sonrasında dört ana sınıflandırmaya ayrılan hipotezlerimiz belirlenen testler yoluyla sınanmıştır. Elde edilen veriler değerlendirildiğinde Tablo 3 de görüldüğü gibi (k=59, k>30) ve (n=162, n>50) koşullar yeterli şekilde sağlanmıştır. Anketin ilk bölümünde yer alan demografik özellikleri tespit etmeye yönelik 3 soru, 59 adet likert ölçeğine dayalı soru için Alfa Modeline göre yapılan güvenilirlik analizi sonucunda α (Alfa) =0,754 çıkmıştır. Bu durumda ölçek oldukça güvenilirdir. Tablo 3: Güvenilirlik Analizi Örnekler N % Geçerli ,5 Geçerli Olmayan (a) 53 32,5 Toplam ,0 Cronbach's Alpha Ölçüme Giren Soru Sayısı 0, Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

180 H.G. ÇİÇEK Tablo da 163 katılımcının 110 u (%67,5) cevapların güvenilirliği için uygun bulunmuş, 53 ü ise geçerli görülmemiştir Tanımlayıcı İstatistikler Araştırmaya katılanların demografik dağılımları kurum, unvan ve yaş şeklinde sırasıyla Tablo 4, 5 ve 6 daki gibi gerçekleşmiştir. Kurumları itibarıyla dağılımları incelendiğinde; orta vadeli program ve orta vadeli mali plan uygulayıcılarının (%62,6) ağırlıklı olduğu görülmektedir. Katılımcıların çalıştıkları kurumlarına göre dağılımı sayı ve yüzde olarak Tablo 4 de görülmektedir. Buna göre araştırmaya katılanların sırasıyla %52,8 i (86) Maliye Bakanlığı yetkilileri, %35,6 sı (58) maliye bölümü öğretim elemanları, %9,8 i (16) Devlet Planlama Teşkilatı yetkililerinden oluşmaktadır. 3 katılımcı ise kurumunu belirtmemiştir. Tablo 4: Çalıştığı Kurum Çalıştığı Kurum Frekans Yüzde Üniversite 58 35,6 Maliye Bakanlığı 86 52,8 DPT 16 9,8 Toplam ,2 Cevapsız 3 1,8 Toplam ,0 Maliye Bakanlığı içinde araştırmaya Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü (BÜMKO) ve Strateji Geliştirme Başkanlığı (SGB); Devlet Planlama Teşkilatı içinde Yıllık Programlar ve Konjonktür Değerlendirme Genel Müdürlüğü dahil edilmiştir. Katılımcıların unvanlarına göre dağılımları sırasıyla; %35,6 sı (58) devlet bütçe uzmanı, %15,3 ü (25) mali hizmetler uzmanı, %16,0 ı (26) araştırma görevlisi, %8 i (13) yardımcı doçent, %5,5 i (9+9) Profesör ve DPT uzmanı, %4,3 ü (7) öğretim görevlisi ve %1,8 i (3+3+3) doçent (DPT) genel müdür, (DPT) daire başkanı, (Maliye Bakanlığı) daire başkanlarıdır. Tablo 5: Unvan Unvan Frekans Yüzde Profesör 9 5,5 Doçent 3 1,8 Yardımcı Doçent 13 8,0 Araştırma Görevlisi 26 16,0 Öğretim Görevlisi 7 4,3 DPT Genel Müdür 3 1,8 DPT Daire Başkanı 3 1,8 DPT Uzmanı 9 5,5 Devlet Bütçe Uzmanı 58 35,6 Maliye (Mali Hizmetler) Uzmanı 25 15,3 Maliye Daire Başkanı 3 1,8 Toplam ,5 Cevapsız 4 2,5 Toplam ,0 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

181 Türkiye de Orta Vadeli Harcama Sistemi Uygulamasına İlişkin Bir Alan Araştırması Araştırmaya katılanların unvanları, eğitim durumlarının en az üniversite mezunu olduğunu göstermektedir. Eğitim durumunun yüksekliği çalışmanın güvenilirliğine ve geçerliliğine önemli katkı sağlamaktadır. Araştırma sorularının titizlikle cevaplandırıldığı düşünülmektedir. Araştırmada ağırlıklı olarak devlet bütçe uzmanı ve mali hizmetler uzmanlarının (%50,9) görüşlerinin yer aldığı söylenebilir. Toplamda en düşük kitle ise (%1,8) (DPT) genel müdürleri ve (Maliye Bakanlığı) daire başkanlarıdır. Çalışmaya görüşleriyle katkı sağlayan örneklemimizin büyük bölümü genç yaş grubu olarak nitelendirebileceğimiz yaş arasından oluşmakta ve %47,2 (77) ile ilk sırada yer almaktadır. Tablo 6: Yaş Durumu Yaş Durumu Frekans Yüzde Kümülatif Yüzde ,2 50, ,8 78, ,1 93, ,1 96,7 61 ve Üzeri 5 3,1 100,0 Toplam ,3 - Cevapsız 11 6,7 - Toplam ,0 - Diğer katılımcıların yaş dağılımı; %28,8 i (42) 31 ile 40, %14,1 i (23) 41 ile 50, %3,1 i (5) 51 ile 60 yaşları arasında ve %3,1 lik kısım ise (5) 61 yaş üzeridir Kamu Harcama Yönetimine İlişkin Genel Hipotezler Araştırma hipotezleri çalışmada demografik sorular dışında dört ayrı sınıflandırmaya ayrılmıştır. Bunlar; kamu harcama yönetimi ile ilgili genel hipotezler, makro mali disipline yönelik hipotezler, harcama öncelikleri ve tahsisine ilişkin hipotezler ve hizmet sunumuna ilişkin hipotezlerdir. İlk olarak kamu harcama yönetimi ile ilgili genel soruların değerlendirilmesi yapılmıştır. 176 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

182 H.G. ÇİÇEK Tablo 7: Kamu Harcama Yönetimi ile İlgili Genel Hipotezler Hipotezler N Ort. Std. Sap. Türk kamu mali yönetim sisteminin yeniden yapılandırılmaya ihtiyacı vardı ve bu kapsamda 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu nun kaldırılması ve 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu nun uygulamaya konulması yerinde olmuştur. Bütçenin hazırlanma sürecinde 5018 sayılı Kanun ile 1050 sayılı Kanun arasında büyük bir farklılık yoktur. Türk kamu mali yönetim sisteminin yeniden yapılandırılmaya ihtiyacı vardır ve bu kapsamda 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu nun kaldırılması yerinde olmuştur, ancak 5018 sayılı Kanunla getirilen yeni sistem uygun değildir. Merkezi idarelerde mali yönetim sistemimiz deneyimli personel tarafından uygulanmaktadır. Yerel idarelerde ve merkez dışı kamu idarelerinde mali yönetim sistemimiz deneyimli personel tarafından uygulanmaktadır. Türkiye de mali reformlar geçiş süreci akademik platformlarda yeterli düzeyde tartışılmadan yapılmaktadır. Mali reformlar genellikle siyasiler tarafından sahiplenilmektedir. Bürokrasi, mali reformları desteklemekte ve sahiplenmektedir. Türk kamu harcama yönetimi hakkında yeterli düzeyde akademik çalışma yapılmaktadır. Kamu harcama yönetim ve uygulaması anayasada ayrıntılı bir şekilde yer almalıdır. Uluslararası mali kuruluşların bütçeye yönelik kısıtlayıcı politikaları yerinde politikalardır. Türkiye de politika değişiklikleri ile ilgili olarak maliyet-fayda analizleri yapılmaktadır. Not: (i) n = ; (ii) tek örnek t-testi -t- Değeri -p- (Sig) 162 4,06 0,989 13,668 0, ,56 1,100-5,047 0, ,61 1,061-4,635 0, ,07 1,069 0,821 0, ,38 0,924-8,471 0, ,84 1,002 10,568 0, ,27 1,077 3,147 0, ,03 0,971 0,326 0, ,57 0,973-5,558 0, ,61 1,121-4,371 0, ,70 0,986-3,862 0, ,03,932-13,198 0,000 Sonuç Kabul Ret Katılmıyor Ret Katılmıyor Ret Kararsız Ret Katılmıyor Kabul Kabul Ret Kararsız Ret Katılmıyor Ret Katılmıyor Ret Katılmıyor Ret Katılmıyor Kamu harcama yönetimi ile ilgili genel hipotezlerin başında Türk kamu mali yönetim sisteminin yeniden yapılandırılmasının gerekliliği ve 1050 sayılı Muhasebei Umumiye Kanunu nun kaldırılıp, yerine 5018 sayılı KMYKK nın uygulamaya geçirilmesinin yerinde olup olmadığı yer almıştır. Bugün sadece merkezi idarelerde değil hemen hemen her seviyedeki kamu çalışanlarında daha iyi yönet(ilebil)eceklerine dair bir kanaat egemendir ve değişimin gerekliliğine inanan önemli bir kesim mevcuttur (Aydemir, 2005:30). Katılımcıların %83,5 i (136) Türk kamu mali yönetim sisteminin yeniden yapılandırılmasını ve 5018 sayılı Kanunun yerinde olduğunu düşünmektedir. (Frekans dağılımlarında yer alan ikinci yüzdelik dilimle Kesinlikle Katılmıyorum ve Katılmıyorum ile Kesinlikle Katılıyorum ve Katılıyorum ölçekleri birleştirilerek tabloların daha iyi analiz edilmesi amaçlanmıştır. Çünkü zaman zaman katılımcıların kesinlikle ifadesi ile derecelendirmede (farklılığı ayırt etmede) zorlandığı düşünülmüştür. İlk yüzde ile ise likert ölçeğin yapısı değiştirilmeden aktarılmıştır.) Oranın yüksekliği mali yönetim sistemimizin reform ihtiyacının geniş bir kesim tarafından desteklendiğini göstermektedir. Ancak düşük seviyede de olsa [%9,2 (15)] reform ihtiyacının gerekli olmadığını düşünen bir kesim de mevcuttur. Reform ihtiyacı karşısında kararsız Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

183 Türkiye de Orta Vadeli Harcama Sistemi Uygulamasına İlişkin Bir Alan Araştırması kalanların oranı %6,7 (9) olarak gerçekleşmiştir. Toplamda reforma karşı çıkanların ve kararsızların %15,9 a (15) ulaşması, Kanunun daha iyi tanıtılması ve kamuoyuyla paylaşılmasının gerekliliğini ifade etmektedir. Hipotez ortalamalar esas alındığında ise ilk sırada (4,06) yer almaktadır. Hipotezde t değeri 13,668 Sig. 0,000 çıkmış ve katılımcılar hipotezi desteklemişlerdir (Bu çalışmada literatüre paralel olarak istatistiksel analizlerde yaygın şekilde kullanılan p<0,05 anlamlılık düzeyi esas alınmıştır). Ayrıca yapılandırma ihtiyacının olup olmadığına yönelik kurumsal görüş farklılığını test ettiğimizde ise Pearson Chi-Square değeri ve Asym. Sig. (2- sided) (İki Taraflı Anlamlılık (Significance 2-tailed) 0,097 gerçekleşerek reddedilmiştir. Buna göre kurumlar arasında (Üniversite-Maliye Bakanlığı-DPT) görüş farklılığının olmadığı sonucuna ulaşılmıştır. Bu durum 5018 sayılı Kanuna olan desteği artırmaktadır. Gruplara göre ortalamalarda da fark görülmemektedir. Üç kurum da 5 li likert skalasında hipoteze katılıyorum şeklinde ifade etmişlerdir. Gruplara göre ortalamalar; üniversite; 3,98 - Maliye Bakanlığı; 4,13 - DPT; 4,13 değerlerinde gerçekleşmiştir. Reform ihtiyacının gerekliliği ve 5018 sayılı Kanunun bu gerekliliği karşılayıp karşılamadığı ile ilgili değerlendirilen hipoteze benzer amaçlı olmakla birlikte farklı olarak reform ihtiyacının gerekliliği ile birlikte 5018 sayılı Kanun ile getirilen yeni sistemin uygun olup olmadığı araştırılmıştır. Araştırma bulguları yeni sistemi uygun görenlerin %56,4 lük (92) bir orana sahip olduğu, %23,3 ünün (38) ise reform ihtiyacının gerekli ancak 5018 sayılı Kanun ile getirilen sistemin uygun olmadığı şeklinde çıkmıştır. Yine %17,8 (29) gibi önemli oranda kararsızların olduğu görülmektedir. Oransal olarak incelendiğinde hem reform ihtiyacının gerekliliği hem de yeni düzenlemenin bu ihtiyacı karşıladığı tezi destek bulmuştur. Hipotezde t değeri -4,635 ve sig. 0,000 çıkmış, reddedilmiştir. Katılımcıların 159 unun yanıt verdiği sorumuzda ortalama değer 2,61 olarak gerçekleşmiştir. Sonuç olarak hipoteze büyük ölçüde katılınmadığı ortaya çıkmıştır. Ayrıca kurumların ortalama değerlerinde de önemli bir farklılık gözlenmemektedir (üniversite; 2,56 - Maliye Bakanlığı; 2,75 - DPT; 2,25). Hipotezde, Pearson Chi-Square değeri 10,664 ve Asym. Sig. (2-sided) 0,221 olarak gerçekleşmiş ve hipotez %95 anlamlılık düzeyinde reddedilmiştir. Bu bağlamda Türk kamu mali yönetim sisteminin yeniden yapılandırılmaya ihtiyacı vardı ve bu kapsamda 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanununun kaldırılması yerinde olmuştur şeklinde test edilen hipoteze yönelik olarak kurumlar arasında (üniversite-maliye Bakanlığı-DPT) görüş farklılığı yoktur Makro Mali Disipline İlişkin Hipotezler Bugün dünyada mali disiplinin, mali sorumluluğun ve mali ahlakın kamu mali yönetiminin temel gereklilikleri olduğu yönünde giderek yaygın bir eğilimin yerleştiği gözlenmektedir. Nitekim Türkiye de bu gelişmelerin uzağında kalmamış özellikle OVHS ye geçilmesine gerekçe olarak en önemli sebeplerin başında kamu kesiminde makro mali disiplin yetersizliği gösterilmiştir. 178 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

184 H.G. ÇİÇEK Tablo 8: Makro Mali Disipline Yönelik Hipotezler Hipotezler N Ort. Std. Sap. Maliye politikalarının belirlenmesinde ve uygulanmasında kurumlararası uyum vardır sayılı Kanun ile kamu idarelerindeki harcamalar üzerinde Maliye Bakanlığının gücü zayıflatılmıştır. Planların (kalkınma planı, yıllık prog. vb.) mali disiplinin sağlanmasında katkısı vardır. Orta vadeli program (OVP) ve orta vadeli mali plan (OVMP) mali disiplinin sağlanmasında önemli bir rol üstlenecektir. Planlama ve programlama belgelerinin (kalkınma planı, yıllık program, hükümet programı, yıllık yatırım programı, orta vadeli program, orta vadeli mali plan, stratejik planlar, performans programları, sektörel plan ve programlar gibi) çokluğu maliye politikalarının etkinliğini zayıflatacaktır. Makro düzeyde harcama veya açıklara ilişkin mali kurallar yasal düzenlemelerde yer almalıdır sayılı Kanun ile bütçenin kapsamı uluslararası standartlara uygun bir şekilde belirlenmiştir. Döner sermaye işletmelerinin bütçe dışında tutulması mali disiplini bozucu etkiye sahiptir. Bütçenin üç yıllık yapılması makro mali disiplinin sağlanmasına katkıda bulunacaktır. Türkiye de çok yıllı bütçe anlayışının uygulanabilir olduğunu ve devam edeceğini sanmıyorum. Kamu idarelerinin ödenek üstü harcama yapmasını önleyen yeterli mekanizmalar vardır. Bütçelerin samimiyet prensibi çerçevesinde gerçek ihtiyaçlara ve gerçek rakamlarla uygun bir şekilde hazırlandığını düşünüyorum. Türk bütçe sisteminde planlama anlayışı yeterli düzeydedir. Yapılan planların şekli uygulamalar olduğunu düşünüyorum sayılı Kanunla birlikte ödenek tavanlarının Yüksek Planlama Kurulu (YPK) kararıyla bütçe sürecinden önce belirlenmesi bütçe sürecinin işleyişi için yerinde olmuştur. Harcamalara tavan getirilmesi harcamacı birimlerin aşırı harcama eğilimlerini azaltır. OVP ve OVMP hazırlık çalışmalarında akademisyenlerden yeterince yararlanılmamaktadır. OVP ve OVMP lerin amacına uygun olarak ve özenle düzenlendiğini düşünmüyorum sayılı Kanunla OVP, OVMP ve Strateji Planları kullanılarak kalkınma planları ile yıllık bütçeler arasında bağ kurulmuştur. Düzenleyici ve denetleyici kurumların 5018 sayılı Kanunun sadece bazı hükümlerine tabi tutulmasını doğru bulmuyorum. Not: (i) n = ; (ii) tek örnek t-testi -tdeğeri -p- (Sig) 160 2,34 0,932-8,907 0, ,94 1,079-0,668 0, ,36 1,119 4,032 0, ,48,974 6,167 0, ,84 1,080-1,842 0, ,90 0,890 12,734 0, ,53 0,866 7,645 0, ,72 1,079 8,357 0, ,66 1,024 8,031 0, ,79 1,066-2,479 0, ,81 1,036-2,319 0, ,42 1,039-6,993 0, ,42 0,939-7,700 0, ,29 1,103 3,340 0, ,42 0,933 5,715 0, ,59 0,906 8,197 0, ,37 1,049 4,428 0, ,08 0,964 1,000 0, ,28 0,928 3,746 0, ,44 1,120 4,821 0,000 Sonuç Ret Katılmıyor Ret Katılmıyor Kabul Kabul Ret Katılmıyor Kabul Kabul Kabul Kabul Ret Katılmıyor Ret Katılmıyor Ret Katılmıyor Ret Katılmıyor Kabul Kabul Kabul Kabul Ret Kararsız Kabul Kabul Maliye politikasının başarısı farklı mali kurumların ortak katkısı ve uygulamalarına bağlıdır. Özellikle Türkiye gibi gelişmekte olan ülkelerde kurumlararası uyum uygulanacak mali politikaları önemli ölçüde etkileyebilecektir. Bulgular bize genel olarak maliye politikalarının belirlenmesinde ve uygulanmasında %65 (106) gibi ağırlıklı olarak yeterli uyumun sağlanmadığını Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

185 Türkiye de Orta Vadeli Harcama Sistemi Uygulamasına İlişkin Bir Alan Araştırması göstermektedir. Uyum sorunu olmadığını düşünenlerin oranı ise %16 dır (26). Maliye politikası uygulamasında kurumlararası uyum politikanın etkinliğini ve performansını önemli düzeyde etkileyecektir. Bu noktada özellikle Türkiye de Maliye Bakanlığı ve Devlet Planlama Teşkilatı arasındaki ilişki belirleyici olmaktadır. Ancak katılımcılar 5 li likert skalasında 2,34 lük ortalama bir değerlendirme yaparak kurumlararası uyumun olmadığı görüşünü desteklemişlerdir. Hipotezde t değeri -8,907 ve sig. 0,000 gerçekleşmiş ve hipotez reddedilmiştir. Hipotezde pearson chi-square değeri 18,533 ve asym.sig. (2-sided) 0,005 olarak gerçekleşmiş ve hipotez %95 anlamlılık düzeyinde kabul edilmiştir. Buna göre hangi kurumlar arasında görüş farklılığı olduğunu anlamaya yönelik bağımsızlık (independent) testi yapılmıştır. Test sonucuna göre değerler, sig. 0,032 (üniversite- Maliye Bakanlığı), sig. 0,121 (üniversite-dpt), sig. 0,004 (Maliye Bakanlığı-DPT) şeklinde gerçekleşmiştir. Bu sonuçlar bize üniversite ile DPT arasında görüş farklılığının bulunmadığını ancak Maliye Bakanlığı ile teorisyenler ve DPT arasında görüş farklılığının olduğunu göstermektedir. Kurumların hipoteze verdikleri ortalama değerler ise üniversite; 2,46 - Maliye Bakanlığı; 2,14 - DPT; 2,88 şeklinde gerçekleşmiştir. Maliye Bakanlığı yetkilileri iyimser bir bakış ile daha çok uyumun olduğu yönünde görüş ortaya koyarken DPT yetkilileri kararsız bir tavır sergilemiştir. Bulgular mali disiplinin sağlanmasında OVP ve OVMP nin önemli bir rol oynayacağını da göstermektedir. Bu oran %56,4 dür (92). Burada kararsızların oranının artış göstererek %22,1 e (36) yükseldiği gözlenmiştir. OVP ve OVMP yeterince beklentileri karşılayabileceği düşüncesini oluşturamamıştır. Araştırmaya katılanlar 5 li likert skalasında 3,48 bir değerle hipotezi kabul etmişlerdir. Hipotezde t değeri 6,167 ve sig. 0,000 olarak saptanmıştır. Hipotezde pearson chi-square değeri 9,967 ve asym.sig. (2-sided) 0,267 olarak gerçekleşmiş ve hipotez %95 anlamlılık düzeyinde reddedilmiştir. Bu bağlamda orta vadeli program (OVP) ve orta vadeli mali plan (OVMP) mali disiplinin sağlanmasında önemli bir rol üstlenecektir şeklinde test edilen hipoteze yönelik olarak kurumlar arasında (üniversite-maliye Bakanlığı-DPT) görüş farklılığı bulunmamaktadır. Her üç kurumda planların mali disiplinin sağlanmasına katkı sağlayacağına inanmakla beraber DPT nin inancı görece olarak daha yüksek gerçekleşmiştir (Gruplara göre ortalamalar: üniversite; 3,56 - Maliye Bakanlığı; 3,36 - DPT; 4,00). TBMM nin bütçe hakkının güçlendirilmesi amacıyla merkezi yönetim bütçe kanunu tasarısına eklenecek belgeler artırılmış (Falay, 2006:30) ve buna yönelik olarak çeşitli kurumlar tarafından düzenli aralıklarla pek çok plan ve program hazırlamaya başlanmıştır. Kurum uzmanlarının ve stratejistlerinin önemli zaman harcayarak gerçekleştirdiği plan ve programların sayısında özellikle 5018 sayılı KMYKK nın yürürlüğe girdiği 2006 yılından itibaren bir artış yaşanmıştır. Plan ve programları değerlendirme ve bunlara yönelik sonuç üretme, karar verme ve denetleme durumunda olanların ise iş yükü önemli ölçüde artmıştır. Bütçe sürecinde hazırlanacak bu yeni belgeler kamu idareleri açısından sadece ek bir iş yükü müdür yoksa mali disipline ve kaynak etkinliğine aracılık eden kaynaklar mıdır? Bu bağlamda planlama ve programlama belgelerinin çokluğunun maliye politikalarının etkinliğini zayıflatmayacağını düşünenlerin oranı %45,4 (80) dür. Hipotez %95 anlamlılık düzeyinde sig. 0,067 gerçekleşerek reddedilmiştir. Hipotezde t değerinin - 1,842 gerçekleştiği ve 5 li likert skalasında 2,84 lük bir değerlendirme yapıldığı 180 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

186 H.G. ÇİÇEK görülmüştür. Ancak, 5018 sayılı Kanun sonrası plan ve programın bolluğunun birtakım sıkıntıları da beraberinde getireceği göz ardı edilmemelidir. Özellikle planların zaman içinde her şeyi kapsayan metinler haline dönüşmesi (Mutluer vd., 2055:129) bu belgelerin amaçlarından sapmalara neden olabilecektir. Hipotezde pearson chi-square değeri 27,850 ve asym.sig. (2-sided) 0,001 olarak gerçekleşmiş ve %95 anlamlılık düzeyinde kabul edilmiştir. Burada hangi kurumlar arasında görüş farklılığının olduğunu anlamaya yönelik bağımsızlık (indipendent) testi yapılmıştır. Test sonucuna göre değerler; sig. 0,485 (üniversite-maliye Bakanlığı), sig. 0,103 (üniversite-dpt), sig. 0,041 (Maliye Bakanlığı-DPT) olarak gerçekleşmiştir. Bu sonuçlar bize üniversitenin Maliye Bakanlığı ve DPT ile görüş farklılığı taşımadığını; DPT nin ise Maliye Bakanlığından ayrıldığını göstermektedir. Ancak burada kastedilen görüş ayrılığı bir kurumun evet, bir kurumun ise hayır dediği şeklinde değildir. DPT yetkililerinde program ve planlama belgelerinin maliye politikalarının etkinliğini zayıflatmayacağı görüşü hakim iken Maliye Bakanlığı yetkilileri ve akademisyenlerde kararsızlık söz konusu olduğudur. Görüş farklılığı ise özellikle DPT ve Maliye Bakanlığı arasında daha da açılmıştır (Gruplara göre ortalamalar: üniversite; 2,81 - Maliye Bakanlığı; 2,94 - DPT; 2,31). DPT yetkilileri, planlama ve programlama belgelerinin etkin olduğu görüşünü desteklemelerine rağmen genel planlama yaklaşımının stratejik planlama eksenine indirgenmiş olduğunu düşünmektedirler (Anket No; 75) yılına kadar yıllık hedeflerle sürdürülen devlet bütçesi, bu tarihten sonra üç yıllık ve devri bir şekilde yapılmaya başlanmıştır. Buna gerekçe olarak da üç yıllık tahminlerin mali disiplinin önemli bir unsurunu oluşturacağı şeklinde ifade edilmiştir. Sisteme katılımcıların %68,1 i bu etkinin varlığını destekler nitelikte görüş ifade etmişlerdir. Üç yıllık bütçelerin makro mali disipline etkisi olmayacağını düşünenler ise %16,6 lık kısmı oluşturmaktadır. Orta vadeli program ve mali plan uygulamasında en belirgin özelliği oluşturan 3-5 yıllık devri dönemlerin makro mali disipline etkisine yönelik test edilen hipotezimiz büyük ölçüde kabul görmüş ve 157 katılımcı tarafından ortalama olarak 3,66 lık bir değer verilmiş, t değeri 8,031 ve sig. 0,000 olarak gerçekleşmiştir. Hipotezde pearson chi-square değeri 11,587 ve asym.sig. (2-sided) 0,171 olarak gerçekleşmiş ve hipotez %95 anlamlılık düzeyinde reddedilmiştir. Hipoteze yönelik olarak kurumlar arasında (üniversite-maliye Bakanlığı-DPT) görüş farklılığı bulunmamıştır. Kurumların hipoteze yönelik olarak ortalama değerleri; üniversite; 3,83 - Maliye Bakanlığı; 3,52 - DPT; 3,81 oranında gerçekleşmiştir. Bütçenin üç yıllık bir perspektif içerisinde yapılmasının doğru bir yöntem olduğu kabul edilmektedir. Kamu politika ve programlarının daha etkin ve verimli uygulanabilmesine etki eden faktörlerden biri öngörülebilirliktir (Yılmaz ve Susam, 2005:119). Orta vadeli yaklaşımsa mali kaynakların politikalar ve makro ekonomik büyüklükler itibarıyla bu öngörülebilirliği artırmak ve harcama disiplinini geliştirmek amaçlarıyla genellikle üç yıllık bir zaman perspektifiyle yönetilmesidir (Aydemir, 2005:28). Türkiye de devlet bütçesinin bu öngörülebilirliğini sağlamak için üç yıllık zaman dilimi öngörülmüştür. Üç yıllık zaman diliminin doğru tahmini ise başta ekonomik istikrar ve kurumlararası uyum olmak üzere pek çok faktörden etkilenmektedir. Buna göre katılımcıların %47,8 i çok yıllı bütçeleme anlayışının uygulanabilir ve uzun dönemde sürdürülebilir olduğunu belirtmişlerdir. %27,6 lık bir kesimi ise uygulanabilirlik yönünden çekincelerini ifade etmişlerdir. Ayrıca uygulamanın Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

187 Türkiye de Orta Vadeli Harcama Sistemi Uygulamasına İlişkin Bir Alan Araştırması başlamasından üç yıl geçmesine rağmen %20,2 lik bir kararsız kesim bulunmaktadır. Bu düzeyde bir kararsızlık uygulamanın etkinliğini ve verimliliğini olumsuz yönde etkileyebilecektir. Uygulanacak maliye politikasının başarısı, ona duyulan güven ile doğru orantılıdır. Çalışmada katılımcılar 2,79 luk ortalama değer ile hipoteze katılmamakta yani çok yıllı bütçeleme anlayışının uygulanabileceği inancını taşımaktadır. Hipotezde t değeri -2,479 ve sig. 0,014 gerçekleşerek %95 anlamlılık düzeyinde reddedilmiştir. Hipotezin bu sonucu vermesi uzun vadede (3-5 yıllık) harcama planlarının sürdürülebilirliği yönündeki inancı güçlendirmektedir. Hipotezde pearson chi-square değeri 16,264 ve asym.sig. (2-sided) 0,039 olarak gerçekleşmiş ve %95 anlamlılık düzeyinde kabul edilmiştir. Burada hangi kurumlar arasında görüş farklılığı olduğunu anlamaya yönelik bağımsızlık (indipendent) testi yapılmıştır. Independent sample test sonucuna göre sig. 0,329 (üniversite-maliye Bakanlığı), sig. 0,094 (üniversite-dpt), sig. 0,025 (Maliye Bakanlığı-DPT) değerlerini almıştır. Bu sonuçlar üniversitenin, Maliye Bakanlığı ve DPT ile görüş farklılığı taşımadığını; DPT nin ise sadece Maliye Bakanlığı ile görüş ayrılığı taşıdığını göstermektedir. Kurumların hipoteze yönelik ortalama değerleri üniversite; 2,74 - Maliye Bakanlığı; 2,92 - DPT; 2,25 şeklinde gerçekleşmiştir. Bu bağlamda üç kurum içinden Türkiye de çok yıllı bütçe anlayışının uygulanabilir olduğuna ve devam edeceğine en çok inanan sırasıyla DPT, Maliye Bakanlığı ve üniversite olmuştur. Yüksek Planlama Kuruluna (YPK) 5018 sayılı Kanunla birlikte bütçe sürecinde önemli bir yer verilmiştir. Orta vadeli mali planın, orta vadeli program ile uyumlu olmak üzere gelecek üç yıla ilişkin toplam gelir ve gider tahminleri ile birlikte hedef açık ve borçlanma durumu ile kamu idarelerinin ödenek teklif tavanlarını içereceği ve bunun da YPK tarafından Maliye Bakanlığı tarafından hazırlandıktan sonra karara bağlanacağı ve Resmi Gazetede yayımlanacağı hükmü getirilmiştir (BUMKO, 2009). Ayrıca 5018 sayılı Kanunun 18 inci maddesinde makroekonomik göstergeler ve bütçe büyüklüklerinin en geç Ekim ayının ilk haftası içinde YPK da görüşülmesinden sonra TBMM ye sunulacağı belirtilmiştir. Kurulun Başbakanın başkanlığında toplanması bütçe sürecinin güç kazanmasını sağlayacaktır. Bu bağlamda katılımcıların %56,4 ü (92) YPK nın sürecin içindeki yerini doğru bulmuştur. Ödenek tavanlarının YPK kararıyla bütçe sürecinden önce belirlenmesinin bütçe sürecinin işleyişi açısından yerinde olduğu katılımcılar tarafından büyük ölçüde kabul görmüştür. Hipotezde t değeri 5,715 ve sig. 0,000 olarak saptanmıştır. Hipotezde pearson chi-square değeri 36,428 ve asym.sig. (2- sided) 0,000 olarak gerçekleşmiş ve %95 anlamlılık düzeyinde kabul edilmiştir. Independent sample test sonucuna göre sig. 0,778 (üniversite-maliye Bakanlığı), sig. 0,003 (üniversite-dpt), sig. 0,002 (Maliye Bakanlığı-DPT) olarak gerçekleşmiştir. Sonuçlar bize üniversite ile Maliye Bakanlığı arasında görüş farklılığının bulunmadığını, DPT nin ise diğer iki kurumdan görüş farklılığının olduğunu göstermektedir. Kurumların hipoteze yönelik olarak ortalama değerleri; üniversite; 3,37 - Maliye Bakanlığı; 3,33 - DPT; 4,13 dür. Bu bağlamda her üç kurum da ödenek tavanlarının YPK kararıyla bütçe sürecinden önce belirlenmesini doğru bulmakla beraber bu görüşe en çok katılan kurumun DPT olduğu gözlenmektedir. Her üç kurum arasında görüş farklılığı yoktur, sadece DPT hipoteze diğer iki kuruma göre daha çok katılmaktadır. 182 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

188 H.G. ÇİÇEK Çok yıllı bütçe uygulamasıyla getirilen gerçekçi bütçe tavanları sayesinde sektörlere kaynak akışında tahmin edilebilir düzeyin daha yüksek olması sağlanabilecektir. Çünkü kurumların harcama eğilimleri yüksektir. Araştırma bulguları yüksek oranda (%68 (111)) kamu idarelerinin yapacakları harcamalara tavan getirilmesinin harcamacı birimlerin aşırı eğilimlerini azaltacağı görüşünü destekler niteliktedir. Katılımcılar 3,59 luk ortalama değerler ile büyük ölçüde harcamalara tavan getirilmesini doğru bir uygulama olarak görmektedir. Yapılan test sonucunda t değeri 8,197 ve sig. 0,000 olarak gerçekleşmiştir. Hipotezde, pearson chi-square değeri 2,224 ve Asym.Sig. (2-sided) 0,973 olarak gerçekleşmiş ve %95 anlamlılık düzeyinde reddedilmiştir. Hipoteze yönelik olarak kurumlar arasında (üniversite-maliye Bakanlığı-DPT) görüş farklılığı yoktur. Kurumların hipoteze yönelik olarak ortalama değerleri şu şekilde gerçekleşmiştir: Üniversite; 3,66 - Maliye Bakanlığı; 3,55 - DPT; 3,56. Buna göre her üç kurumun da görüşleri aynı yönde olup harcamalara tavan getirilmesinin kurumların aşırı harcama eğilimlerini azaltacağı yönündedir. Planların amaçlarına uygun ve özenle yapılması gerekmektedir. Katılımcıların %39,3 ü (64) planların amacına uygun ve özenle hazırlandığını düşünmemekle beraber %32,6 (53) aksi yönde görüş belirtmiştir. %23,3 ü (38) ise kararsızdır. Çalışmanın yapıldığı yıla kadar (2009) 4 kez yapılan OVP ve OVMP nin amacına uygun olarak ve özenle hazırlandığı görüşü konusunda katılımcıların genel olarak 3,08 değerlendirme ile kararsızlık içinde oldukları görülmektedir. Ancak t değeri 1,000 ve sig. 0,319 gerçekleşerek hipotez reddedilmiştir. Bu durum, plan ve programı hazırlanmasında özellikle Maliye Bakanlığı ve DPT ye güvenin olduğunu göstermektedir. Hipotezde pearson chi-square değeri 15,765 ve asym.sig. (2-sided) 0,046 olarak gerçekleşmiş ve %95 anlamlılık düzeyinde kabul edilmiştir. Kurumlararası görüş farklılığının olduğu tespit edilmiştir. Burada hangi kurumlar arasında görüş farklılığının olduğunu anlamaya yönelik bağımsızlık (indipendent) testi yapılmıştır. Independent sample test sonucuna göre sig. 0,863 (üniversite- Maliye Bakanlığı), sig. 0,008 (üniversite-dpt), sig. 0,008 (Maliye Bakanlığı-DPT) olarak gerçekleşmiştir. Sonuçlar bize maliye bilim insanları ile Maliye Bakanlığı yetkilileri arasında görüş farklılığının bulunmadığını; DPT ile hem üniversite hem de Maliye Bakanlığı ile görüş ayrılığının olduğunu göstermektedir. Kurumların hipoteze yönelik olarak ortalama değerleri şu şekilde gerçekleşmiştir: Üniversite; 3,17 - Maliye Bakanlığı; 3,14 - DPT; 2,44. İlk iki kurum kararsız bir görüş sergilemesine rağmen DPT, OVP ve OVMP nin amacına uygun ve özenle hazırlandığı görüşüne daha yakın, diğer iki kurum ise daha uzak kalmaktadır. Buna göre katılımcıların %46,6 sı (76) bu bağın kurulduğu görüşünü dile getirmişlerdir. Araştırmaya katılanların %20,9 u (34) ise kalkınma planları ile bütçe ilişkisinin henüz kurulmadığı yönündedir. Ancak Bakanlar Kurulu Kararı olan kalkınma planları ve yıllık programların; yasama organı kararı olan bütçeler arasındaki uyumun sağlanamayacağı yönünde eleştiriler (Dikeç, 2005:75) göz ardı edilemez. Dikeç, bu uyumsuzluğun giderilmesi için mali yılda yapılacak faaliyetlerin icra organı tarafından önerilmesi ve kabul edilmesi gerektiğini belirtmektedir (Dikeç, 2005:75). Ayrıca Dikeç, özellikle uyumsuzluğun koalisyon hükümetlerinde artacağını ve bunun tek yolunun bütçelerin onama ilkesine getirilecek sınırlamalar ile giderilebileceği düşüncesindedir (Dikeç, 2005:76). Kesik ise söz konusu kopukluğun koalisyon hükümetlerinde detaylı analizleri de Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

189 Türkiye de Orta Vadeli Harcama Sistemi Uygulamasına İlişkin Bir Alan Araştırması kapsayan koalisyon anlaşmaları ile giderilebileceği ve hükümet politikalarının orta vadeli planlara yansıtılabileceği görüşündedir (Kesik, 2005:77). Kesik, sorunun çoğunluğu, iktidar partisinden oluşan komisyonların hükümetin uygulamaları ile bağdaşmayacak bir düşüncede ve eylemde olmayacağı kanaatini taşımaktadır (Kesik, 2005:77). Aynı görüşü Aktan da bütçe komisyonlarında hükümetten gelen bütçelerin şeklini, dengelerini alt üst edecek bir uygulamanın yaşanmayacağı (Aktan, 2005:81) görüşüyle desteklemiştir. Ancak bu uyumsuzluğa sadece belgelerin geçireceği süreçler ve işlemler değil zamanlaması ve içeriklerinin birbirleriyle tutarlılığı da etkileyecektir (Sezen, 1999:98). Araştırmaya katılan 153 katılımcı 3,28 lik bir ortalama değer vererek hipotezde olumlu bir değerlendirme yapmışlardır. t-değeri 3,746 ve sig 0,000 olarak gerçekleşerek hipotez kabul edilmiştir. Birçok ülkede bütçeleme sürecinde yaşanan temel sorun, stratejik kararların çok önemsenmemesi ve sonucunda stratejik kuralların olmaması ancak bütçe uygulamasının katı ve merkeziyetçi bir yapılanma sergilemesidir (Kesik, 2005:45-60). Stratejik kararlara yeterince önem verilmemesi ise plan-program-bütçe ilişkisini negatif yönde etkileyecektir. Plan-program-bütçe bağlantısının kurulması büyük ölçüde uygulama ile sağlanacaktır. Yeni kanun somut mekanizmalara ve ayrıntılı düzenlemelere yer vermemiştir (Yılmaz, 2006:154). Nitekim Yılmaz, planprogram-bütçe bağlantısının sağlanabilmesi için 5018 sayılı Kanun öncesinde de (540 sayılı KHK nın 28.md) yer aldığını ancak uygulamanın bu yönde gelişmediğini belirtmektedir. Bu açıdan kurumlararası uyum önem taşımaktadır. Hipotezde pearson chi-square değeri 9,559 ve asym.sig. (2-sided) 0,297 olarak gerçekleşmiş ve %95 anlamlılık düzeyinde reddedilmiştir. Bu bağlamda 5018 sayılı Kanunla OVP, OVMP ve Strateji Planları kullanılarak kalkınma planları ile yıllık bütçeler arasında bağ kurulmuştur şeklinde test edilen hipoteze yönelik olarak kurumlar arasında (üniversite-maliye Bakanlığı-DPT) görüş farklılığı yoktur. Her üç kurum için de ortalama değerler birbirine yakın çok yakın çıkmış ve plan-bütçe ilişkisinde önemli ölçüde bağ olduğuna yönelik görüş ortaya koymuşlardır (Gruplara göre ortalama değerler: üniversite; 3,23 - Maliye Bakanlığı; 3,32 - DPT; 3,25) Harcama Öncelikleri ve Tahsisine İlişkin Hipotezler Türkiye de OVHS ye geçilmesinde etkili olan bir diğer önemli neden ise harcama önceliklerinin doğru bir şekilde saptanamaması ve sonucunda kaynak tahsisinde etkinliğin gerçekleştirilememesidir. Özellikle geleneksel bütçe sisteminin sınırlı kaynaklar yerine ihtiyaç sistemine dayalı olması ve bu yüzden sektörlere kaynak akışının belirsiz ve hizmet üretiminin etkinliğinin düşük gerçekleşmesine neden olması çok yıllı bütçe anlayışının uygulanmasını zorunlu hale getirmiştir. Kamu kaynaklarının kurumlararası ihtiyaca göre önem ve öncelik sırasına göre dağıtılmaması, kaynakların verimli ve etkin bir şekilde kullanımında sorunlar yaşatmaktadır. Kamu idareleri ne yazık ki düşük bir verimlilikte hizmetlerini yürütmeye çalışmaktadırlar. Bu sıkıntıların üstüne bir de kamu idarelerine yönelik kaynak tahsisinde zaman zaman yaşanan politik ayrımcılığı da katmak gerekmektedir. 184 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

190 H.G. ÇİÇEK Tablo 9: Harcama Öncelikleri ve Tahsisata İlişkin Hipotezler Hipotezler N Ort. Std. Sap. Kamu kaynakları kurumlararası ihtiyaca göre önem ve öncelik sırasıyla adil bir şekilde dağıtılmaktadır. Açıklanan ekonomik ve mali veriler güvenilirdir. Merkezi yönetim birimlerinin kaynak tahsisi öncesinde tahsis yapılacak kamu idareleri hakkında yeterli bilgi ve belgeye sahip olduğunu düşünüyorum. Kamu harcama kanunlarının, tüzüklerinin ve yönetmeliklerinin açık, basit ve sade bir şekilde yapılmadığını düşünüyorum. Kamu kurumlarına ödenek tahsisinde performans kriterleri göz önüne alınmaktadır. Kamu kurumları, bütçe tekliflerini gerçekçi hazırlamaktadır. Merkezi idare ile yerel idare arasındaki kaynak dağılımı bu idarelerin görevleri ile uyumlu değildir. Kaynak tahsisinde bazı kamu idarelerine yönelik politik ayrımcılık yapılmaktadır. Bütçeler katılımcı yöntemlerle iç ve dış paydaşlarla (iş çevresi, STK lar, işçi birlikleri, çiftçi birlikleri vb.) hazırlanmaktadır. Bütçe çalışmaları öncesi, YPK (Yüksek Planlama Kurulu) yerine, Bakanlar Kurulunda bir toplantı yapılmalıdır. Bütçe öncelikleri ve hatta kurumların öncelikleri ve ödenek tavanları YPK tarafından belirlenmelidir. Merkezi mali yönetimlerde (DPT, Maliye Bakanlığı) mevcut ve önerilen program ve projelerin gelecekteki maliyet etkilerinin projeksiyonunu yapan bir gelecek tahmin sistemi vardır Kamu idarelerinde (genel yönetim, yerel idareler) mevcut ve önerilen program ve projelerin gelecekteki maliyet etkilerinin projeksiyonunu yapan bir gelecek tahmin sistemi vardır. Ödeneklerin artış yöntemini sağlıklı buluyorum. -tdeğeri -p- (Sig) 156 2,49 1,025-6,168 0, ,83 1,074-1,944 0, ,90 1,011-1,267 0, ,30 1,065 3,544 0, ,30 0,996-8,710 0, ,30 0,916-9,505 0, ,41 0,968 5,212 0, ,16 1,062 1,834 0, ,12 0,809-13,511 0, ,12 1,044 1,467 0, ,95 1,096-0,516 0, ,62 0,967-4,968 0, ,34 0,891-9,258 0, ,41 0,985-7,503 0,000 Sonuç Ret Katılmıyor Ret Katılmıyor Ret Katılmıyor Kabul Ret Katılmıyor Ret Katılmıyor Kabul Ret Kararsız Ret Katılmıyor Red Kararsız Ret Katılmıyor Ret Katılmıyor Ret Katılmıyor Ret Katılmıyor Not: (i) n = ; (ii) tek örnek t-testi OVHS nin esası oluşturulan ekonomik tahminlerle hedeflenen mali hedeflerin bütünleştirilmesi ve uyumlaştırılması söz konusudur. Bu ise ancak genel kabul görmüş analiz teknikleri ise sağlanabilecektir. Türkiye de bu teknikleri bütçe sürecinde uygulayan bir ekonomik tahmin dairesi (Hollanda da bu teknikleri kullanan bağımsız olarak faaliyet gösteren ekonomik tahmin dairesi bulunmaktadır. Kesik, 2005:45-60) bulunmamaktadır. Merkezi mali yönetimlerde (DPT, Maliye Bakanlığı) mevcut ve önerilen program ve projelerin gelecekteki maliyet etkilerinin projeksiyonunu yapan bir gelecek tahmin sisteminin olup olmadığına yönelik sorulan soruların bulguları şu şekildedir: Katılımcıların %43,6 sı (71) böyle bir sistemin olmadığı yönde görüş bildirirken %19,0 ı (31) tahmin sisteminin olduğunu düşünmektedir sayılı KMYKK ya kadar yıllık olarak hazırlanan bütçeler kanun sonrası her yıl yenilenen şekliyle üç yıllık dönemler itibarıyla hazırlanmaya başlanmıştır. Cari yıl bütçe planları dışında yer alan sonraki iki yılın gösterge niteliği taşıdığı ancak kanımca uzun vadede gösterge niteliğinden Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

191 Türkiye de Orta Vadeli Harcama Sistemi Uygulamasına İlişkin Bir Alan Araştırması bağlayıcılığa doğru bir eğilim göstereceği yönündedir (Mevcut uygulamada üç yıllık bütçenin yasalaşması söz konusu değildir. Anayasamız açık bir biçimde bütçelerin yıllık olarak yapılacağını hükme bağlamıştır, T.C Anayasası, md.161). Gerek yıllık bütçeler gerekse sonraki yıl bütçeleri ülkelerin geleceğinin şekillenmesinde doğrudan bir etki yaratmaktadır. Bu bağlamda merkezi mali yönetimlerde (DPT, Maliye Bakanlığı) mevcut ve önerilen program ve projelerin gelecekteki maliyet etkilerinin projeksiyonunu yapan bir gelecek tahmin sisteminin varlığı yönündeki hipotezde t değeri -4,968 ve sig. 0,000 gerçekleşmiş ve hipotez reddedilmiştir. Katılımcılar 5 li likert skalasında 2,62 lik bir değerlendirme ile söz konusu tahmin sisteminin olmadığı yönünde düşünmektedirler. Hipotezde pearson chi-square değeri 10,730 ve asym.sig. (2-sided) 0,271 olarak gerçekleşmiş ve %95 anlamlılık düzeyinde reddedilmiştir. Bu bağlamda merkezi mali yönetimlerde (DPT, Maliye Bakanlığı) mevcut ve önerilen program ve projelerin gelecekteki maliyet etkilerinin projeksiyonunu yapan bir gelecek tahmin sistemi vardır şeklinde test edilen hipoteze yönelik olarak kurumlar arasında (üniversite-maliye Bakanlığı-DPT) görüş farklılığı yoktur, yani üç kurum da aynı yönde düşünmektedir. Her üç kurum da merkezi mali yönetimlerde önerilen program ve projelerin gelecekteki maliyet etkilerinin projeksiyonunu yapan bir gelecek tahmin sisteminin olmadığı görüşündedir (Gruplara göre ortalamalar: üniversite; 2,83 Maliye Bakanlığı; 2,47 DPT; 2,75). Merkezi mali yönetimlere oranla katılımcıların diğer kamu idarelerine yönelik bakış açısı daha kötümser görünmektedir. Kamu idarelerinde genel yönetim ve yerel idareler mevcut ve önerilen program ve projelerin gelecekteki maliyet etkilerinin projeksiyonunu yapan bir gelecek tahmin sisteminin varlığına yönelik test edilen araştırma sorusuna %57,7 (94) oranla olmadığı yönünde görüş beyan etmiştir. Merkezi mali yönetimlerde (DPT, Maliye Bakanlığı) mevcut ve önerilen program ve projelerin gelecekteki maliyet etkilerinin projeksiyonunu yapan bir gelecek tahmin sisteminin olmadığı yönünde görüş bildiren katılımcılar aynı durumun genel ve yerel idareler için de geçerli olduğunu düşünmekte ve hipotezi reddetmektedir. Burada katılımcıların merkez mali yönetime göre daha büyük ölçüde genel yönetim, yerel idarelerin mevcut ve önerilen program ve projelerin gelecekteki maliyet etkilerinin projeksiyonunu yapan bir gelecek tahmin sistemi olmadığı görüşünü 2,34 lük bir değerlendirme ile yapmaktadırlar. Katılımcılar ağırlıklı olarak yerel idarelerin merkeze göre birçok alanda görece olarak daha zayıf kaldığını düşünmektedirler. Nitekim yerel yönetimlerin merkeze göre birçok gelişmeyi daha geriden takip etmekte olduğu ifade edilebilir. Hipotezde t değeri - 9,258 ve sig. 0,000 gerçekleşerek reddedilmiştir. Hipotezde pearson chi-square değeri 16,138 ve asym.sig. (2-sided) 0,040 olarak gerçekleşmiş ve %95 anlamlılık düzeyinde kabul edilmiştir. Kurumlararası görüş farklılığı bulunmaktadır. Hangi kurumlar arasında görüş farklılığının olduğunu anlamaya yönelik bağımsızlık (independent) testi yapılmıştır. Independent sample test sonucuna göre sig. 0,007 (üniversite-maliye), sig. 0,015 (üniversite-dpt), sig. 0,337 (Maliye Bakanlığı-DPT) olarak gerçekleşmiştir. Bu sonuçlara göre maliye bölümü öğretim elemanları ile hem DPT hem de Maliye Bakanlığı yetkilileri ile görüş farklılığı vardır. Mali yönetimin uygulamasında yer alan iki temel kurum olan DPT ve Maliye Bakanlığı yetkilileri arasında görüş farklılığı yoktur. Bir önceki hipoteze benzer şekilde kurumlar merkez dışı kamu idarelerinde de önerilen program ve projelerin gelecekteki maliyet 186 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

192 H.G. ÇİÇEK etkilerinin projeksiyonunu yapan bir gelecek tahmin sisteminin olmadığı yönünde görüş bildirmekle beraber farklı olarak daha kesin bir değerlendirme yapmışlardır. (Gruplara göre ortalamalar: üniversite; 2,64 - Maliye Bakanlığı; 2,22 DPT; 2,00). Devletin yapacağı hizmetler için kamu kurumlarına her yıl başlangıç ödenekleri verilmektedir. Ancak başlangıç ödenekleri ile hedeflenen tutarların yılsonu gerçekleşmeleri arasında önemli farklılıkların olduğu gözlenmektedir. Bütçeye yapılan en büyük eleştiriler de genelde bu sapmalara yöneliktir (Darıcı, 2002:1) sayılı Kanun öncesine kadar Türkiye de ödeneklerin artış yöntemine yönelik statik bir yöntem bulunmamaktadır. Kanun öncesi bütçelerin geçmiş yıl rakamlarından yola çıkılarak öngörülerde bulunulmaktaydı sayılı Kanunla birlikte Strateji Geliştirme Başkanlığı tarafından Stratejik Yönetim Sistemi (model ve yazılım) ve Performans Esaslı Bütçeleme Modeli Yazılımı proje çalışmaları yürütülmektedir (Maliye Bakanlığı Strateji Geliştirme Başkanlığı, 2008:25). Proje sonrası elde edilecek model ve yazılımlar ile sorunun bir ölçüde giderileceği düşünülmektedir. Ancak mevcut durum itibarıyla ödeneklerin artış yöntemini sağlıklı bulmayanların oranı %57,7 dir (84). Merkezi mali yönetim kamu kurumlarının ödeneklerini her yıl istisnai durumlar dışında büyük ölçüde artırmaktadır. Kamu harcamaları düzenli aralıklarla artmaktadır. Bu durum hem dünyada hem de Türkiye de benzer şekilde gelişim sergilemektedir. Artışın yapılacağı görüşünde fikir birliği olmasına rağmen artış yöntemi hakkında aynı durum söz konusu değildir. Araştırmaya katılan 155 katılımcı da ödeneklerin artış yöntemini sağlıklı bulmadığı kanaatini taşımaktadır (5 li likert skalasında 2,41 olarak değerlendirme yapılmıştır) ve sonuçta hipotez reddedilmiştir. Hipotezde t değeri ve sig. 0,000 olarak gerçekleşmiştir. Hipotezde pearson chi-square değeri 6,247 ve asym.sig. (2-sided) 0,620 olarak gerçekleşmiş ve %95 anlamlılık düzeyinde reddedilmiştir. Bu bağlamda ödeneklerin artış yöntemini sağlıklı buluyorum şeklinde test edilen hipoteze yönelik olarak kurumlar arasında (üniversite-maliye Bakanlığı-DPT) görüş farklılığı yoktur, üç kurum da aynı yönde düşünmektedir. Gruplara göre ortalamalar; üniversite; 2,58 - Maliye Bakanlığı; 2,38 DPT; 2,00 olarak gerçekleşmiştir Buna göre her üç kurum da ödeneklerin artış yöntemini sağlıklı bulmamaktadır Hizmet Sunumuna İlişkin Hipotezler Terim olarak kamu hizmeti, hükümetler veya ilgili devlet yönetimi tarafından vatandaşlarına kamu sektörü aracılığıyla direkt veya özel sektör aracılığıyla dolaylı olarak hizmet sağlamasıdır. Bu hizmetlerden hangilerinin belirli bir karşılıkla (genellikle paralı) yapılacağı hususunda literatürde ve uygulamada uzlaşma sağlanamamıştır (Bugün ortalama bir demokratik ülkede; adalet, polis hizmetleri, eğitim, sağlık, su, itfaiye hizmetleri, sosyal hizmetler gibi kamu hizmetleri genellikle doğrudan bir şekilde yerel veya merkezi idareler tarafından yapılmaktadır. Diğer pek çok hizmet ise devletin düzenlemeleri ile özel sektör tarafından karşılanmaktadır). Günümüzde pek verimsiz ve etkin olmayan pek çok kamu hizmetinin özel kesimin faaliyet alanına girmesi gerektiği görüşü hakimdir. Bu hizmetlerin tespiti ise en başta yapılacak kamu hizmetlerini yürütecek birimlerin görev, yetki ve sorumluluklarının belirlenmesi olarak tanımlanan devletin fonksiyonel analizi ile sağlanabilecektir (Mutluer vd., 2005:166). Ancak ister karşılıklı ister karşılıksız olsun kamu kurumlarının en temel amaçlarının başında vatandaşlarına yüksek standartlarda hizmet sunarak yaşam Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

193 Türkiye de Orta Vadeli Harcama Sistemi Uygulamasına İlişkin Bir Alan Araştırması kalitelerini en üst seviyeye çıkarmalarını sağlamaktır. Kamu kurumları artık rekabete açık, vatandaşların hizmet seçme, alternatifler arasında en iyisini tercih edebilme döneminin geldiği noktadadır. Kamu hizmetlerinin sunumunda çalışmanın pek çok yerinde belirtildiği gibi küresel kamu harcama yönetiminde yaşanan değişimlere paralel Türkiye de de önemli yasal ve kurumsal yenilikler zorunlu olarak gerçekleştirilmiştir. Kamu hizmetinin sunumunda ve yürütülmesinde de etkili olan bu düzenlemeler aşağıda yer alan çeşitli sorular ile uygulayıcılar ve teorisyenlerin görüş açıları doğrultusunda incelenmiştir. Türkiye de OVHS ye geçişe neden olduğu düşünülen bir diğer etken ise kamu hizmeti sunumunda yaşanan etkinsizliktir. OVHS çeşitli kurumsal düzenlemelerle birlikte uygulanan etkin bir harcama plan ve programıdır. Sistemin işlerliğinin sağlanması gerekli kurumsal ve yasal düzenlemelerin yapılması ile sağlanabilecektir. Tablo 10: Hizmet Sunumuna İlişkin Hipotezler Hipotezler N Ort. Std. Sap. Strateji Geliştirme Birimleri, kamu kaynaklarının kullanımında etkinliğin sağlanmasında önemli bir rol üstlenecektir. Kamu kurumlarında etkin ve etkili kaynak kullanımı yapılmaktadır Kanun ile birlikte harcama yetkililerinin (Genel Md., Dekan, Daire Başkanı vb.) yetki ve sorumlulukları açık ve uyumlu bir şekilde düzenlenmiştir. İç kontrol sistemi, kamu idarelerinin mali yönetim sisteminin geliştirilmesinde faydalı olacaktır. Türk bütçe sisteminde kamu idarelerine verilen ödenekler ile gerekli düzeyde katma değer yaratılmaktadır. Kamu idareleri bütçe uygulamalarını kamuoyuna düzenli aralıklarla duyurmaktadır. Kamu idareleri bütçe uygulamalarını kamuoyuna doğru bir şekilde duyurmaktadır İç denetim uygulamasının başarılı olacağını düşünüyorum. Kamu idarelerinde harcama yetkililerinin çalıştıkları birimlerinin zaman zaman değiştirilmesi (rotasyon) gerekmektedir. Kamu idarelerinde Strateji Geliştirme Birimlerine, personel istihdamında gerekli niteliklere sahip personel alımı yapılmamaktadır. Merkezi idare ile diğer kamu idareleri arasında bütçelemede anlayış, eğitim ve teknoloji kullanımında büyük farklılıklar vardır. Kamu idarelerince hazırlanan stratejik planlarların gerçekçi ve uygulanabilir olduğunu sanmıyorum. Yatırım programlarının etkinliği ve verimliliği için iz ödenek uygulamasının mali disiplin açısından bir tehlike olarak görüyorum (İz ödenek: Ekonomik konjonktür itibarıyla yatırımının durdurulmasına karar verilen ancak yatırım programında muhafazasında yarar görülen projelere tahsis edilen YTL tutarındaki ödenekleridir.) Not: (i) n = ; (ii) tek örnek t-testi -tdeğeri -p- (Sig) 154 3,55 1,017 6,657 0, ,20 0,902-10,917 0, ,21 0,946 2,742 0, ,74 0,873 10,503 0, ,54 0,795-7,122 0, ,19 1,111 2,111 0, ,89 1,010-1,361 0, ,22 1,018 2,710 0, ,38 1,072 4,312 0, ,51 1,023 6,106 0, ,60 0,915 8,064 0, ,41 0,986 5,066 0, ,97 0,986-0,332 0,740 Sonuç Kabul Ret Katılmıyor Kabul Kabul Ret Katılmıyor Kabul Ret Katılmıyor Kabul Kabul Kabul Kabul Kabul Ret Katılmıyor 188 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

194 H.G. ÇİÇEK Hizmet sunumunun Türkiye de etkinliğini ölçmeye yönelik sorulan ilk araştırma sorumuz yeni düzenleme ile kurulan strateji geliştirme birimlerinin önemi hakkında olmuştur. Temel fonksiyonları (RG, 2006:26084, m.4); stratejik yönetim ve planlama, misyon belirleme, kurumsal hedefler oluşturma, veri-analiz ve araştırmageliştirme, performans ve kalite ölçütleri geliştirme, yönetim bilgi sistemi ( Yönetim bilgi sistemleri; bilgi sistemlerinin etkili bir mali yönetimin aracı haline dönüştürülerek kullanılması olarak tanımlanmaktadır. Sistem planlama, bütçeleme ve izleme gibi yönetim döngüsünün bütün aşamalarını kapsamaktadır Aydemir, 2005:25), mali hizmetler, bütçe performans programı, muhasebe, kesin hesap ve raporlama, iç kontrol olarak Kanunda yer alan strateji geliştirme birimlerinin bulundukları kamu idareleri için kilit bir rol üstleneceği ortadadır. Araştırma sorumuzda da %60,8 (99) gibi yüksek bir oranda strateji geliştirme birimlerinin kamu kaynaklarının kullanımında etkinliğin sağlanmasında önemli bir rol üstleneceğini düşündükleri görülmektedir. Katılımcıların %17,2 si (28) kararsız kalırken %16,6 sı (27) aksi yönde görüş bildirmektedir sonrası kamu mali yönetiminde yaşanan küresel gelişmelere paralel olarak Türkiye de de bu alanda önemli atılımlar sağlanmaya çalışılmıştır. Bu bağlamda 5018 sayılı Kanunla birlikte getirilen önemli bir diğer yenilik de kamu idarelerinin bünyelerinde oluşturulan strateji geliştirme birimleridir. Strateji geliştirme birimlerinin kamu kaynaklarının kullanımında etkinliğin sağlanmasında önemli bir rol üstleneceği hipotezinde t değeri 6,657 ve sig. 0,000 çıkarak %95 anlamlılık düzeyinde kabul edilmiştir. Katılımcılar 3,55 lik değerlendirmeleri ile bu birimden beklentilerini yüksek tutmaktadırlar. Hipotezde pearson chi-square değeri 12,176 ve asym.sig. (2-sided) 0,144 olarak gerçekleşmiş ve %95 anlamlılık düzeyinde reddedilmiştir. Bu bağlamda strateji geliştirme birimleri, kamu kaynaklarının kullanımında etkinliğin sağlanmasında önemli bir rol üstlenecektir şeklinde test edilen hipoteze yönelik olarak kurumlar arasında (üniversite-maliye Bakanlığı-DPT) görüş farklılığı yoktur. Her üç kurum da aynı yönde düşünmektedir. Gruplara göre ortalamalar: üniversite; 3,58- Maliye Bakanlığı; 3,64 - DPT; 2,94 olarak gerçekleşmiştir. Buna göre SGB lerin mali yönetim sisteminde önemli bir yer alacağı konusunda kurumlararası görüş birliği olmakla birlikte DPT nin kararsız bir tutum sergilediği gözlenmektedir. Uzun vadeli planlar kategorisinde yer alan stratejik planlar (Yılmaz, 2006:145) Türk idari ve mali yönetim sistemine KMYK ile birlikte girmiştir. Kanuna göre stratejik plan kamu idarelerinin orta ve uzun vadeli amaçlarını, temel ilke ve politikalarını, hedef ve önceliklerini, performans ölçütlerini, bunlara ulaşmak için izlenecek yöntemler ile kaynak dağılımlarını içeren plan olarak tanımlanmıştır. Buna göre stratejik planlama, kuruluşun bulunduğu nokta ile ulaşmayı arzu ettiği durum arasındaki yolu tarif eder (DPT, 2003:7). Türkiye de stratejik planlamanın geliştirilmesinde ve uygulatılmasında Devlet Planlama Teşkilatına görev ve yetki verilmiştir. Nitekim 2003 yılında DPT bu öncülüğü Dünya Bankası ile yapmış olduğu bir kredi anlaşmasının gereği olarak (PEPSAL II), 8 pilot kuruluşta stratejik planlama hazırlık çalışmaları ile başlatmıştır. Tarım ve Köy İşleri Bakanlığı, DİE, Hudut ve Sahiller Genel Müdürlüğü, Karayolları Genel Müdürlüğü, Hacettepe Üniversitesi, Denizli İl Özel İdaresi, İller Bankası Genel Müdürlüğü, Kayseri Büyükşehir Belediyesi (Yılmaz, 2006: ). Stratejik planlamanın kamu idarelerinin idari kapasitelerini ve yapacakları hizmet kalitesini artıracağı hususu üzerinde mutabakatın olduğu belirtilebilir yılında DPT ve TÜİK tarafından üst Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

195 Türkiye de Orta Vadeli Harcama Sistemi Uygulamasına İlişkin Bir Alan Araştırması düzey idarecilere yönelik yapılan Stratejik Yönetim Araştırmasında yöneticilerin, stratejik yönetimin (stratejik planlamanın) idarelerinin hizmet kalitesini artıracağı yönünde iyimser oldukları saptanmıştır (Bingöl, 2006:200). Ancak gün geçtikçe idarelerce hazırlanan stratejik planların gerçekçi ve uygulanabilir olduğuna yönelik kuşkular giderek artmaktadır. Özellikle idarelerin daha fazla kaynak alabilmek için bu belgelere stratejik amaç ve hedeflerinin ötesinde daha fazla bilgi koyması amaçlardan sapmaya yol açabilecektir (Mutluer vd., 2005:146). Ayrıca hazırlanan stratejik planların değerlendirilmesi ve gerçekçi bir hale dönüştürülebilmesi ise planlamanın merkezinde yeterli düzeyde nicelik ve niteliğe sahip personelin varlığına bağlıdır. Kısa dönemde ise yeterli düzeyde personel istihdamı zor görülmektedir. Aktan, özel sektör için geliştirilmiş stratejik yönetim felsefesinin kamu idareleri için uygun olmayacağını sadece yasal zorunluluğun ve asgari formalitelerin yerine getirilecek bir şablon olacağını belirtmiştir. Aktan, bu eleştirilerine gerekçe olarak özellikle kamu idarelerinin gerçek bir sahibinin ve rekabetin olmamasına dayandırmıştır (Aktan, 2006: ). Ayrıca pek çok kamu idaresinin stratejik planlarının kamu ve kamuoyu denetimlerinin yapılabilmesi ve buna yönelik yaptırımların hayata geçirilmesi için yeterli zaman aralığı bulunmamaktadır. Özellikle Plan ve Bütçe Komisyonunun iş yükünün ve sorumluluklarının artması komisyonun yeniden yapılandırılmasını gerektirmektedir. Araştırmaya katılanların %50,9 u (83) kamu idarelerince hazırlanan stratejik planların gerçekçi ve uygulanabilir olduğunu düşünmediğini göstermektedir. Kamunun geleceğinin şekillenmesinde büyük önem atfedilen stratejik planların bu düzeyde destek görmemesi uygulamanın belki de yeni düzenlemeler ile revize edilmesini zorunlu kılmaktadır. Belki de en önemlisi stratejik planların bütçelerle ilişkisinin çok daha sıkı örülmesinin gereğidir. Ancak bu şekilde stratejik planların ayakları yere basar hale getirilebilecektir (Mutluer vd., 2005:147). Özellikle stratejik planlamadan sorumlu DPT yetkililerinin kamu idarelerince uygulanan stratejik planlara şüphe ile bakması dikkat çekicidir. Yılmaz, stratejik planlamanın başarısının yöneticilerin karar almadaki esnekliklerinin yüksek tutulduğu ajans tipi örgütlenmelerde daha yüksek olacağına ve mevcut idari yapıda doğabilecek aksaklıklara dikkat çekmiştir (Yılmaz, 2006:152). Bingöl ise yeknesak bir stratejik planlama modeli nin kamu idarelerine dayatılmasının idareler arası kültür ve ihtiyaç farklılığını gerekçe göstererek sakıncalarına dikkat çekmiştir (Bingöl, 2006:200). Bu şüphenin bir an önce giderilmesi ve henüz yolun başında iken stratejik planlara yönelik güvenin sağlanması gerekmektedir. Bu güvensizliğin kamuoyuna da yansıması kendisinden beklenen pek çok fayda (Susam, 2005:118) bu son derece önemli belgeleri değersizleştirebilecektir. Stratejik planlar ile kurumlar; faaliyetlerinde daha uzun dönemli perspektifleri ele alabilir, amaç ve hedefleri doğrultusunda kendi üzerlerine düşen görevleri daha kolaylıkla yapabilir ve böylelikle harcamaların denetimi kolaylaşır. Ayrıca bütçelerinin bu planlarda ortaya konan amaç ve hedefler doğrultusunda gerçekleşmesini sağlayacak kaynak tahsisinin önceliklere dayandırılmasına ve hesap verme sorumluluğuna imkân tanıyacaktır (Yılmaz ve Susam, 2005:118). Ancak planlardan beklenen bu faydaların elde edilmesi planların uluslararası kuruluşların dayattığı kurumsal ve hukuki düzenlemeler şeklinde sorgulanmadan kabul edilmesi (Soyak, 2003:172) şeklinde kamuoyunda oluşan genel algının giderilmesi gerekmektedir. Strateji birimlerinin kamu mali yönetiminde çok önemli bir yer bulacağını düşünen katılımcıların, bu 190 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

196 H.G. ÇİÇEK birimlerin hazırladıkları stratejik planlara bakışında ise farklılık bulunmaktadır. Bu bağlamda uygulayıcıların ve teorisyenlerin bu şekilde düşünmelerini sağlayan sistemin kendisinden çok sistemi uygulayan idare ve tabiî ki bu idarelerde çalışan personele yönelik taşıdığı olumsuz kanaat olduğu gözlenmektedir. Kamu idarelerince hazırlanan stratejik planların gerçekçi ve uygulanabilir olmadığı yönündeki hipotezde t değeri 5,066 ve sig. 0,000 olarak gerçekleşerek kabul edilmiştir. Katılımcılar 5 li likert skalasında 3,41 lik değerlendirme ile hipoteze büyük ölçüde katılmışlardır sayılı KMYKK ile bütçe sürecine dahil edilen stratejik plan uygulaması ile kamu idarelerinin orta ve uzun vadeli amaçlarını, temel ilke ve politikaları, hedef ve öncelikleri, performans ölçütleri, bunlara ulaşmak için izlenecek yöntemler ile kaynak dağılımları (KMYKK, 2009:3/n) belirlenecektir. Bu bağlamda idarelere kendi politikalarını üretme ve idari kapasitelerini, bir diğer ifadeyle Karar alma sürecinin aktörleri arasındaki koordinasyonun etkin ve verimli bir hale getirilmesi (Akbey, 2005:177) geliştirme fırsatı tanınmıştır. Nitekim araştırma sonuçları idarelere tanınan bu bağımsızlığın yerinde olduğu görüşünü destekler niteliktedir. Hipotezde pearson chi-square değeri 13,257 ve asym.sig. (2-sided) 0,103 olarak gerçekleşmiş ve %95 anlamlılık düzeyinde reddedilmiştir. Bu bağlamda kamu idarelerince hazırlanan stratejik planların gerçekçi ve uygulanabilir olmadığı şeklinde test edilen hipoteze yönelik olarak kurumlar arasında (üniversite-maliye, Bakanlığı-DPT) görüş farklılığı yoktur. (Gruplara göre ortalamalar: üniversite; 3,51 - Maliye Bakanlığı; 3,35 - DPT; 3,44). Sonuç Dünya ekonomileri giderek artan kamu harcamalarının finansmanı için artan bir şekilde vergileme ve borçlanma yoluna gitmekte ve sürdürülemez bir mali tabloya daha fazla yaklaşmaktadır. Bu durum, devleti finanse eden (vergisini ödeyen) duyarlı kişi ve kurumların, kamu kaynaklarının kullanımını yakından izlemelerini sağlamakta, kaynakların etkinsiz ve verimsiz kullanımı durumunda yetki verdikleri organlara karşı daha fazla tepki ve eleştiri yapmaya başlamalarına neden olmaktadır. Yaşanan her kriz sonrası kamu mali yönetim otoriteleri, toplumsal baskılar karşısında yeni çözüm arayışlarına başvurmaktadır. Çünkü sıkıntıların çözüm kaynağı ve reform gerektiği düşünülen ilk alanlardan biri olarak kamu mali yönetim sistemleri gösterilmektedir. Bu çalışmada, kamu mali yönetim ekseninde ortaya konan ve kamu harcama yönetiminin en temel kurumsal düzenlemesi orta vadeli harcama veya literatürdeki bir diğer ifadesiyle çok yıllı bütçeleme sistemi ele alınmıştır. Çalışmada, OVHS nin gelinen noktada kamu bütçesinin uygulayıcıları ve çeşitli şekillerde ona yön veren teorisyenleri tarafından makro mali disiplin, harcama öncelikleri ve kaynak tahsisi, kamu hizmetlerinin sunumunda etkinlik ve verimlilik ekseninde nasıl algılandığı ve değerlendirildiği anket araştırması aracılığıyla ortaya konmaya çalışılmıştır. Araştırma sonuçlarında aşağıdaki temel bulgulara ulaşılmıştır: Öncelikle Türk kamu mali yönetim sisteminin yeniden yapılandırılmaya ihtiyacı olduğu gerçeği geniş bir kesim tarafından destek bulmuştur. Bu destek yapılan reformun istenen amaca ulaşılmasında en önemli unsurunu oluşturacaktır. Buna ek olarak 5018 sayılı KMYKK ya yönelik bazı noktalarda (teknik ve kurumsal) Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

197 Türkiye de Orta Vadeli Harcama Sistemi Uygulamasına İlişkin Bir Alan Araştırması eleştiriler olsa bile söz konusu Kanunun uygulamaya geçirilmesinin isabetli olduğu konusunda önemli ölçüde mutabakat sağlanmıştır. Politikaların ve planların belirlenmesinde, uygulanmasında oluşacak kurumlararası bir entegrasyon, maliye politikalarının etkinliğini artıracaktır. OVP ve OVMP nin kaynaklarını oluşturan stratejik planların ve performans programlarının kanun ile iki farklı kuruma verilmesi (DPT-Maliye Bakanlığı) sistemden beklenenin elde edilmesi için uyum ve işbirliğini zorunlu kılmaktadır. Özellikle bu kurumlar tarafından hazırlanacak belgelerin içeriklerinin birbiriyle tutarlı olması ve çelişkili amaç-hedefler barındırmaması büyük önem taşımaktadır. Çalışmada uyum sorunu test edilmiş ve genellikle olumlu sonuçlanmış, bazı istisnalar dışında çoğunlukla kurumlararası uyumun gerçekleştiği gözlenmiştir. Test sonuçları ayrıca 5018 sayılı Kanun ile birlikte Türk bütçe sisteminde yer bulan OVP ve OVMP nin mali disipline katkı sağlayacağına işaret etmektedir. Yeni plan belgelerinin temel amaçlarının başında kamu bütçelerinde oluşan mali disiplinsizliği giderme çabası gelmektedir. Söz konusu planlar ile başlangıçta belirlenen mali hedeflerin ne düzeyde gerçekleştirilip gerçekleştirilmediği ve sapmaların hangi kalemlerde olduğu tespit edilebilecektir. Ancak planlama ve programlama belgelerinin çokluğu konusunda bazı olumlu ve olumsuz eleştiriler yapmak mümkündür. Bu belgelerin nicel olarak fazla olması kamuoyunun daha çok aydınlatılmasını sağlamış, hesap verilebilirliği ve şeffaflığı artırmıştır. Belgeler aynı zamanda maliye politikalarının etkinliğini azaltırken plan ve programları değerlendirme ve bunlara yönelik sonuç üretme, karar verme ve denetleme durumunda olanların iş yükünü artırmıştır. KMYKK ile kamu harcamalarının kamu idareleri tarafından daha verimli ve etkin şekilde yapılması için getirilen bir başka yenilik harcama tavanları uygulamasıdır. Sistemin en başında belirlenen öncelikler ve makroekonomik hedefler dikkate alınarak belirlenen harcama tavanlarının kamu idareleri tarafından ödenek üstü harcama yapılmasını önemli ölçüde engelleyeceği düşünülmektedir. Diğer bir anlatımla harcamalara tavan getirilmesi harcamacı birimlerin aşırı harcama eğilimlerini azaltacaktır. Ancak çalışmada gerek uygulayıcılar gerekse teorisyenler henüz yeterli ölçüde ödenek üstü harcama yapılmasını önleyici mekanizmaların oluşmadığını düşünmektedir. Bu sonuç bize harcama tavanları uygulamasının daha farklı yöntemlerle desteklenmesi gerekliliğine işaret etmektedir. OVHS ile getirilen yeni yapılanmayla birlikte kamu idareleri, yapmak zorunda oldukları stratejik planlar ile politika ve harcama önceliklerini peşinen belirlemek durumundadırlar. Hangi sektöre ağırlık verileceği detaylı analizlerle orta vadeli olarak planlanmalıdır. Ancak bu yöntem ile harcamaların tahsisinde etkinlik ve verimlilik sağlanabilecektir. Ülkemizde de temel sorunların odağında, toplanan gelirlerin kurumların ihtiyaçlarına göre dağıtılmaması yer almaktadır. Ayrıca bu ihtiyaçların belirlenmesinde ana dayanağı oluşturan yeterli bilgi ve belgeye merkezi yönetim birimlerinin sahip olmadığı düşünülmektedir. Oysa kaynak tahsisi öncesinde tahsis yapılacak kamu idareleri hakkında gerekli her türlü veriye sahip olunması gerekmektedir. Araştırmada elde edilen diğer bir sonuç ise katılanların önemli bir yüzdesinin kamu kurumlarına ödenek tahsisinde performans kriterlerinin göz önüne alınmadığı ve merkezi idare ile yerel idare arasındaki kaynak bölüşümünün idarelerin görevleri ile orantısız olduğu görüşüdür. Performans esaslı bütçelemenin yürürlüğe girdiği 192 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

198 H.G. ÇİÇEK 2006 yılından çalışmanın yapıldığı zamana dek üç yıllık bir süre geçmiştir. Ancak hâlâ idarelerin performanslarının neler olduğu ve bunların nasıl denetleneceği konusu açıklığa kavuşturulamamıştır. Özellikle çok farklı sektörlerde hizmet veren kamu idarelerinin performans denetimi için yeterli uzman kadrolarının oluşturulması gerekmektedir. Zira stratejik amaç ve hedeflerin ve bununla bağlantılı olarak yapılan performans programlarının denetimini sadece o işin uzmanları yapabilecektir. Sayıştayın ve TBMM nin yapılacak denetimlerde ilgili sektör içinden yetişmiş kişilerden sistemli bir biçimde yararlanması ve destek alması gerekmektedir. Bunun yolu ise ilgili birimlerde bağımsız sektör denetim komisyonları oluşturulmasından geçmektedir. Mevcut düzenlemede performans denetimi konusundaki belirsizlik uygulamayı olumsuz yönde etkilemektedir. Bu nedenle kanundan beklenen faydaları almak için henüz çok erkendir. Ayrıca kaynak tahsisinde bazı kamu idarelerine yönelik politik ayrımcılığın varlığı konusunda önemli şüpheler bulunmaktadır. Araştırma sonuçları bu durumun varlığını doğrulamakta özellikle teorisyenler mevcut tahsis sürecinde bu anlayışın egemen olduğunu düşünmektedirler. Yeni düzenleme ile bütçe sistemimize ilk kez getirilen OVP ve OVMP lerin gelecekteki maliyet etkilerinin projeksiyonunu yapan bir gelecek tahmin sisteminin tam anlamıyla kurulamadığı düşünülmektedir. Yanlış ve eksik tahminler ise çoğunlukla harcamaların düşük, gelirlerin ise yüksek tahmin edilmesi sonucunu doğuracaktır. Neticede mali yıl içerisinde ek bütçe ve/veya ek vergileme ihtiyacı gündeme gelecektir. Doğru bir tahmin sistemi ancak sağlam veriler ile oluşturabilecektir. Kurumlararası farklı bütçe, borçlanma, muhasebe verileri hata paylarını yükseltebilecektir. Son dönemde yapılan yeni düzenlemeler, Dünya Bankası ve IMF ile uyumlaştırma çabaları bu yönde harcanan yerinde çabalar olarak görülmektedir. Bir diğer önemli sorun bütçe sürecinde uygulanan aşırı katı bütçe uygulama kuralları ve bunun aksine politika yapma sürecinin daha esnek tutulmasıdır. Oysa yeni kamu mali yönetim anlayışında stratejik kararlara ve kurallara verilen önem her geçen gün artmakta ancak bu kararlar tatminkâr ölçüde yeterli kaliteye ulaşamamaktadır. Buradaki temel sorun mali yönetimin, stratejik yönetimin temel bir yapı taşı olduğunun idrak edilememiş olmasıdır. Oysa strateji geliştirme birimlerinin, mali yönetim sistemimize stratejik niteliklerle örülü bir bütçe sistemi kazandıracağına ve bütçe süreci içinde önemli bir rol üstleneceğine ilişkin bir beklentisi bulunmaktadır. Nitekim araştırmada, strateji geliştirme birimlerinin kamu kaynaklarının kullanımındaki etkinliğine olan güven sorgulanmış ve 5018 sayılı Kanunla getirilen yeni yapılanma katılımcılardan büyük destek görmüştür. Sonuç itibarıyla kamu kesiminde yapılan reformların sürdürülebilirliği değişime olan inançla doğru orantılıdır. KMYKK nın hazırlanması önemli bir başarıdır. Ancak Kanunun etkinliğini artırmak daha fazla önceliğe sahiptir sayılı KMYKK nın tam olarak uygulanması ile birlikte bütçe uygulama sistemi çoğu OECD ülkesi ile ortak özelliklere sahip olacaktır. Söz konusu niteliklerin başında kamu idarelerinin kendi finansal hizmetler birimi içinde göreceli olarak basit önkontrol sistemi, nakit dağıtımı ve yönetiminden sorumlu bir Hazine ve birleştirilmiş muhasebe sistemi gelmektedir. Fakat sisteme çok kısa bir zaman içinde geçilmiştir. Sistemin tam olarak işlevsel olabilmesi için biraz zaman gerekecektir. Kamu mali yönetim sistemimizin geliştirilmesi için daha uzun mesafeler alınması gerekmektedir. İstikrarlı bir bütçe politikası ancak uzun dönemli stratejilere Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

199 Türkiye de Orta Vadeli Harcama Sistemi Uygulamasına İlişkin Bir Alan Araştırması dayalı OVHS (çok yıllı bütçeleme anlayışı) sayesinde yakalanabilecektir. AB üyeliğine yaklaştığımız son birkaç yılda yapılan 5018 sayılı KMYKK (ilave olarak yapılan 5436 ve diğer ikincil mevzuatlar da dâhil) ile önemli bir noktaya gelinmiştir. Türk kamu maliyesinde yeni bir yola girilmiştir. Bu başlangıç, Türk bütçe sisteminde 1970 lerden bu yana yapılan en köklü reform hareketidir. Yapılan düzenlemeler ile bütçe süreci yeniden ele alınmıştır. Mali yönetimdeki bu yeni yapılanmanın uygulanabilirliği ve sürdürülebilirliği hem uygulayıcılar hem de teorisyenler tarafından önemli ölçüde destek bulmuştur. Desteğin varlığı, orta vadeli bütçe yaklaşımının uygulanabilmesi için gerekli olan en önemli şarttır. Kaynakça Africa Research Bulletin (2005), Economic, Financial and Technical Series, 42, 5, May 16th June 15th 2005, Blackwell Publishing, Akbey, F. (2005), Neo-Liberal Dönüşüm Çerçevesinde 5018 sayılı Kanunun Değerlendirilmesi, Türkiye de Yeniden Mali Yapılanma 20. Türkiye Maliye Sempozyumu, İkinci Oturum Tartışmaları, Karahayıt/Pamukkale, Mayıs. Akgül, A. ve Çevik, O. (2003), İstatistiksel Analiz Teknikleri (SPSS te İşletme Yönetimi Uygulamaları), Emek Ofset, Ankara. Aktan, C.C. (2006), Türkiye de Stratejik Planlamaya Dayalı Performans Esaslı Bütçeleme Sisteminin Uygulanabilirliği Eleştirel Bir Perspektif, Aktan, C.C. (der), Kamu Yönetiminde Stratejik Planlama, Kamu Mali Yönetiminde Stratejik Planlama ve Performans Esaslı Bütçeleme, Seçkin Yayıncılık, Birinci Baskı. Aktan, H.B. (2005), İkinci Oturum Tartışmaları, Türkiye de Yeniden Mali Yapılanma 20. Türkiye Maliye Sempozyumu, Karahayıt/Pamukkale, Mayıs. Aydemir, B.(2005), Stratejik Yönetim ve Bütçe, Türkiye de Yeniden Mali Yapılanma 20. Türkiye Maliye Sempozyumu, Karahayıt/Pamukkale, Mayıs. Ball, N. ve Holmes, M. (2002), Integrating Defense Into Public Expenditure Work, UK, Department for International Development. Bingöl, N. (2006), Kamu Yönetiminde Stratejik Planlama Aktan, C.C. (der), Kamu Mali Yönetiminde Stratejik Planlama ve Performans Esaslı Bütçeleme, Seçkin Yayıncılık, Birinci Baskı. Darıcı, H. (2002), Bütçe Niçin Ek Ödenek İster? Maliye Dergisi, Sayı: 139, Ocak- Nisan. Devlet Planlama Teşkilatı, 1994 tarihli Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname (KHK 540), İkinci Kısım, Birinci Bölüm, m.5 A. Devlet Planlama Teşkilatı, 1994 tarihli Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname (KHK 540), Birinci Kısım, m. 2 g. Devlet Planlama Teşkilatı, Devlet Planlama Teşkilatı Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname (KHK 540). Devlet Planlama Teşkilatı, (Erişim: 10/01/2009) Devlet Planlama Teşkilatı (2003), Kamu Kuruluşları İçin Stratejik Planlama Kılavuzu, Ankara. 194 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

200 H.G. ÇİÇEK Diamond, J. (2006), Budget System Reform in Emerging Economies The Challenges and the Reform Agenda, International Monetary Fund Occasional Paper, 245, Washington DC. Dikeç, Ü. (2005), İkinci Oturum Tartışmaları, Türkiye de Yeniden Mali Yapılanma,20.Türkiye Maliye Sempozyumu, Karahayıt/Pamukkale, Mayıs. Falay, N. (2006), Çok-Yıllı Bütçeleme Nedir? Türkiye de Uygulanabilirliği? İktisat Dergisi, Şubat-Mart (Erişim: 05/01/2009) (Erişim: 15/01/2009). Keating, M. (2001), Public Management Reform and Economic and Social Development, OECD Journal on Budgeting. Kesik, A. (2005), Yeni Kamu Mali Yönetim Sisteminde Orta Vadeli Program ve Mali Plan Çerçevesinde Çok Yıllı Bütçelemenin Uygulanabilirliği, Türkiye de Yeniden Mali Yapılanma 20. Türkiye Maliye Sempozyumu, Karahayıt/Pamukkale, Mayıs. Kesik, A. (2008), 2007 Birim Faaliyet Raporu, Maliye Bakanlığı Strateji Geliştirme Başkanlığı. Kurtuluş, K. (2004), Pazarlama Araştırmaları, İÜ İşletme Fakültesi Yayın No:28, İstanbul. Le Houerou, P. ve Taliercio, R. (2002), Medium Term Expenditure Frameworks: From Concept to Practice Preliminary Lessons from Africa, Africa Region, Working Paper Series, No.28, February. Mali Hizmetler Uzmanlığı Yönetmeliği, Sayı:26624, madde 3/c, 5018 sayılı Kanun md.60, 5436 sayılı Kanun md.15. Maliye Bakanlığı Bütçe Mali Kontrol Genel Müdürlüğü (BÜMKO) (2009), 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu Çerçevesinde Bütçe Hazırlama Süreci. Maliye Bakanlığı, Devlet Bütçe Uzmanları Görev ve Çalışma Yönetmeliği, md.3. Maliye Bakanlığı Strateji Geliştirme Başkanlığı (2008), Birim Faaliyet Raporu, 25. Maliye Bakanlığı, 1983 tarihli, 178 sayılı Maliye Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname, md.1. Muggeridge, E. (1997), Draft Report Mozambique: Assistance with the Development of a Medium Term Expenditure Framework, World Bank Draft Report, June. Mutluer, M.K., Öner, E. ve Kesik, A. (2005), Bütçe Hukuku, İstanbul Bilgi Üniversitesi Yayınları 99, Birinci Baskı, İstanbul, Mayıs. Pearson, M. (2002), Medium Term Expenditure Frameworks (OVHSs), DFID s Health Systems Resource Centre for the UK Department for International Development, London. Schiavo Campo, S. ve Tommasi, D. (1999), Managing Government Expenditures, Asian Development Bank, Chapter Thirteen. Schick, A. (1999), A Contemporary Approach to Public Expenditure Management, World Bank Institute, Governance, Regulation, and Finance Division, Second Printing. Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

201 Türkiye de Orta Vadeli Harcama Sistemi Uygulamasına İlişkin Bir Alan Araştırması Schick, A. (2001), The Changing Role of the Central Budget Office, OECD (Organısatıon For Economıc Co-Operatıon and Development) Journal on Budgeting, 1,1. Sezen, S. (1999), Devletçilikten Özelleştirmeye Türkiye de Planlama, TODAİE, Ankara. Soyak, A. (2003), Türkiye de İktisadi Planlama: DPT ye İhtiyaç Var mı? Doğuş Üniversitesi Dergisi, 4/2, Strateji Geliştirme Birimlerinin Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik, Bakanlar Kurulu Karar Tarihi - No: 06/01/ /9972, Resmi Gazete Tarihi: 18/02/2006, Resmi Gazete Sayısı: 26084, m.4. T.C. Anayasası, madde:161. Tüğen, K. (2008), Devlet Bütçesi, 7.Baskı, Bassaray Matbaası, İzmir, 18. Ural, A. ve Kılıç, İ. (2005), Bilimsel Araştırma Süreci ve SPSS ile Veri Analizi, Detay Yayıncılık, Ankara. World Bank (1998), Public Expendıture Management Handbook, Washington, DC The International Bank for Reconstruction and Development/ The World Bank, World Bank (2005a), Public Financial Management, Public Expenditure and Financial Accountability (PEFA), June, Washington, DC USA, PEFA Secretariat/The World Bank, 1. World Bank (2005b), Public Financial Management Performance Measurement Framework, PEFA Secretariat, June, 48. Yılmaz, B.E. ve Susam N. (2005), Türkiye de Yeniden Yapılanma Sürecinde Orta- Vadeli Harcama Sistemine Geçişin Bütçe Büyüklükleri Üzerindeki Etkileri: Türkiye Üzerine Bir Tahmin Modeli, Türkiye de Yeniden Mali Yapılanma, 20. Türkiye Maliye Sempozyumu, Mayıs, Karahayıt/Pamukkale. Yılmaz, O. (2006), Stratejik Planlama ve Kamusal Örgütlerde Esneklik Arayışları, N.Falay/M.Şahin/A.Kesik (der), Kamu Maliyesine Yeni Bakış (Teori ve Uygulama), Seçkin Yayıncılık, Birinci Baskı, Ankara tarihli 5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu md.1, (Erişim: 10/01/2009) 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu m.3/n. Von Hagen, J. (2007), Budgeting and Budgetary Institutions (Editör; Anwar Shah), Herndon, VA, USA: World Bank. 196 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

202 İ. ÖZTÜRK, A. OZANSOY Ücret Gelirleri Üzerindeki Vergi Yükünün Analizi İlhami ÖZTÜRK * Ahmet OZANSOY ** Özet Sosyal güvenlik primleri hariç toplam vergi gelirlerinin GSYİH ye oranı dikkate alındığında Türkiye vergi yükü en hızlı artan ülkedir. Yüksek artışa rağmen genel vergi yükü yönüyle Türkiye halen AB ülkelerinin gerisindedir. Ücret gelirleri üzerindeki vergi yükü bakımından ise Türkiye de üretim ve istihdam üzerindeki vergi yükü ağırdır ve bu durum yeni yatırımları engellemekte, kayıt dışını büyütmekte, ekonomik rekabet gücünü ve istihdam artışını zayıflatmaktadır. Öte yandan kamu personeline ödenen ücretlere ilişkin vergi muafiyet ve istisnaları kamu personeli ile özel sektörde istihdam edilen işçi ücretleri üzerindeki vergi yükünün farklılaşmasına yol açmaktadır. Bu farklılıkların anayasal vergileme ilkeleri ile uyumlu olduğunu söylemek güçtür. Anahtar Kelimeler: Vergi Yükü, Bireysel Vergi Yükü, Global Vergi Yükü, Vergileme İlkeleri, İstihdam Vergileri The Analysis of Tax Burden on Wage Income Abstract Considering the ratio of total tax revenues to GDP, excluding social security contributions, Turkey has the highest increase in the tax burden. Despite the highrise in overall tax burden, Turkey still lags behind the EU countries. Tax burden in Turkey is heavy on production and employment with respect to wage income and this situation hinders the new investments, spread outs the informal economy and weakens economic competitiveness and employment growth. On the other hand, the tax exceptions and exemptions for wages paid to public employees leads to differentiation of the tax burden on wages between workers employed in private * Başbakanlık SPK Üyesi, ozturkilhami@hotmail.com ** Dr., Vergi Başmüfettişi, Maliye Bakanlığı Vergi Denetim Kurulu Başkanlığı, aozansoy@gmail.com Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

203 Ücret Gelirleri Üzerindeki Vergi Yükünün Analizi sector and in public sector. It is hard to say that this differentiation is consistent with the constitutional principles of taxation. Key Words: Tax Burden, Individual Tax Burden, Taxation Principles, Employment Taxes JEL Classification Code: H21 Giriş Devletin ekonomik ve sosyal fonksiyonlarının giderek artmasının doğal bir sonucu olarak gelir kaynağı ihtiyaçları da artmıştır. Devletin kamu giderlerini karşılamada en temel gelir kaynağı vergilerdir. Vergi, mükelleflerin iktisadi gücünde bir azalmaya sebep olmasının yanında psikolojik anlamda da bir yük olarak karşımıza çıkmaktadır. Bir ülke ekonomisinde kaynakların ne kadarlık kısmının devlet tarafından vergi ve diğer adlar altında alındığını ifade eden vergi yükü kavramı, bir ülke kamu maliyesinin değerlendirilmesinde göz önünde tutulan en önemli göstergelerden biridir. Vergilerin toplumu oluşturan bireyler üzerinde oluşturduğu yük ve bu yükün adaletli dağılımı önem arz etmektedir. Vergi yükü, vergilendirme yetkisinin kullanımında ülkeler arasında ve sektörler arasında objektif bir karşılaştırma imkânı sağlar. Günümüzde vergi yükü ve özellikle bu yükün kesimler ve gelir grupları arasında dağılımı tartışma konusu yapılmaktadır. Vergi yükü, bireylerin ve kurumların katlanmış oldukları yükün belirlenmesi açısından olduğu kadar ekonomik büyüme ve istikrarın sağlanması, gelir dağılımı gibi makroekonomik hedeflerin belirlenmesinde ve ülkeler arası karşılaştırmalar anlamında da önem taşımaktadır. Ücret gelirlerinin vergilendirilmesinde özel kesim ile kamu kesimi arasında çeşitli vergi muafiyet ve istisnaları yoluyla farklı vergi yükleri söz konusudur. Kanun koyucunun bilinçli tercihi sonucunda sadece özel-kamu kesimi ücret gelirleri arasında değil kamu personeli arasında da vergi yükü açısından ciddi farklılıklar oluşmuştur. Kamu personeli arasında öteden beri var olan ücret farklılıkları ve ücret adaletsizliğinin bir boyutu da vergi yükü farklılığıdır. 1. Vergi Yükü Kavramı ve Önemi Vergi yükü yazarlar arasında, değer yargılarına göre, tartışma yaratan (Aksoy, 1991:295) ve uygulamada değişik anlamlarda kullanılan (Bilici, 2007:150) bir kavram olup en genel şekliyle vergi miktarının vergi matrahına oranını ifade eder. Başka bir ifadeyle vergi ile vergi matrahı arasında nisbi bir ölçüdür. Vergiler, mal varlığında ya da gelirde bir azalma meydana getirdiği için vergi yükümlüsü üzerinde olumsuz etki doğururlar (Korkmaz, 1998:22). Devletin egemenlik gücüne dayanarak elde ettiği gelirlerin en önemlisini oluşturan verginin temel özelliği herhangi bir karşılığa dayanmadan, bir kamu hizmetine bağlı olmaksızın birtakım parasal değerlerin, geri verilmemek üzere, kesin biçimde, kamu kesimine aktarılmasıdır (Uluatam ve Methibay, 2001:7). Doğal olarak her vergi, o vergiyi ödeyenlerin devlete kanunen borçlu oldukları ve buna zorunlu tutuldukları için bir yük olarak karşılayacakları fedakârlıktır (Doğan, 2002:151). Verginin kişiler üzerinde sübjektif ve objektif etki olarak iki türlü etkisi vardır. Sübjektif etki, verginin birey üzerinde bıraktığı vergi baskısı sonucu ortaya 198 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

204 İ. ÖZTÜRK, A. OZANSOY çıkan psikolojik bir etki olup ölçülmesi mümkün olmamaktadır. Objektif etki ise kişinin geliri ile ödediği vergi tutarı arasındaki ilişkiyi ifade ettiği için ekonomik bir değer olarak ölçülebilir (Türk Harb-İş, 1997: ). Vergi yükü kavramı, bir ülke kamu maliyesinin değerlendirilmesinde göz önünde tutulan en önemli göstergelerden biridir (DPT, 2007:3). Bu gösterge, bir ülke ekonomisinde kaynakların ne kadarlık kısmının devlet ve diğer kamu kuruluşları tarafından vergi ve diğer isimler altında alındığını ifade eder (Bilici, 2007:150). Vergi yükü, yalnızca belirli bir vergi tutarını değil aynı zamanda vergi ile üzerinden ödendiği gelir ve servet arasındaki ilişkiyi belirlemekte olup belirli bir devre içinde devlet ve diğer kamu tüzel kişilerine yapılan ödemeler ile bu ödemeleri yapan mükelleflerin aynı devre içindeki gelirleri arasındaki rakamsal ilişkinin belirlenmesi şeklinde ortaya çıkmaktadır (Akdoğan, 1999:440). Vergi mükellefleri sadece vergi ödemekle kalmaz ayrıca bu vergileri ödemek için çeşitli masraflara katlanır, defter tutar, bu iş için personel istihdam eder ve zaman harcarlar (Korkmaz: 1998:22). Vergi yükü hesaplamalarında vergiye ilişkin bu gizli maliyetlerin de dikkate alınması daha gerçekçi vergi yükü hesaplamaları için gereklidir. Bireysel planda vergi yükü, vergi yükümlülerinin ödedikleri vergilerin gelirlerine oranını ifade eder. Milli ekonomi açısından vergi yükü ise vergi ve benzeri kamu gelirlerinin gayrisafi yurtiçi hasılaya (GSYİH) oranını ifade etmektedir (Türk, 1992:224). Makro açıdan bakıldığında vergi yükü, belirli bir dönemdeki vergilerin toplamının gayrisafi yurtiçi hasılaya oranlanması şeklinde hesaplanan sayısal değerdir ve söz konusu vergiler toplamına tüm merkezi yönetim ve yerel yönetim vergileriyle, resim, harç, parafiskal gelirler ve fonlar dâhildir. Vergi Gelirleri/GSYİH şeklindeki vergi yükü hesaplamalarının yol göstericilik özelliği olmakla birlikte genel bir gösterge olduğu ve bazı sorunları da beraberinde getirdiği sıklıkla ifade edilmektedir. Ülkeler arası kurumsal yapılanma farkları her bir vergi türünün yarattığı gerçek etki veya yarattığı gerçek vergi yükünün aynı olmaması (Türk, 1992:224) gibi nedenler vergi yükü karşılaştırmalarını tartışılır kılmaktadır. Vergi yükü, ödenen vergi ve vergi ödeme gücünün bir fonksiyonudur. Yük; ödenen vergi ile doğru, ödeme gücü ile ters orantılı olarak değişmekte ve ödenen vergi arttıkça vergi yükü artmakta ödeme gücü arttıkça da vergi yükü azalmaktadır (Maliye Bk. APK, 1986:11). Vergi yükü ve zaman içinde bu oranda meydana gelen değişiklikler devlet tarafından kontrol edilebilir. Bununla birlikte gelişmekte olan ülkelerde ortaya çıkan vergi yükü değişiklikleri o ekonomilerin temel bazı özellikleri hakkında bilgiler içermektedir. Bunlar genel olarak kamu harcamalarına olan talep, borçlanma ve para yaratılması gibi vergi dışı mali kaynakların kullanım durumu, eğilimi ve ekonominin vergi kapasitesi gibi özelliklerdir. Vergi kapasitesi bir ülkede, kişilerin vergi ödeme ve devletin vergi toplama yeteneğine bağlı olmakta; vergi gayreti ise bu kapasitenin kullanım derecesini göstermektedir (Ataç, 2002:304). Vergi yükü kavramı ve hesaplamaları günümüzde hükümet ve vergi yükümlülerince vergi politikası tedbirlerini savunmak veya reddetmek, vergi yoluyla sektörler ve kişiler arasında gelir dağılımını daha eşit hale getirmek, ekonomide tam çalışmayı sağlayabilmek, uluslararası karşılaştırmalar yapmak, ekonomik ve politik Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

205 Ücret Gelirleri Üzerindeki Vergi Yükünün Analizi bütünleşmeler ile ülkeler arası vergi uyumlaştırılmasına gidilmesi öncesinde karşılaştırma aracı olarak kullanılmaktadır. Bu itibarla vergi yükü hesaplarının bilinmesi önem kazanmaktadır (Türk, 1998:66-67; Uçkun, 1995:34-35). Vergi yükü hesaplamaları bir ülkenin maliye politikası, gelir dağılımı, kalkınma plan ve programları, yatırım, ihracat, teşvik mevzuatı gibi makroekonomi politikalarının tespiti ve uygulanması açısından da büyük önem taşımaktadır. Doğru politikalar tespit etmek ve kararlar alabilmek için öncelikle vergi yükü incelemeleri için gerekli olan doğru istatistiki bilgilere ihtiyaç duyulmaktadır (Türk Harb-İş, 1997:29). 2. Türkiye de Ücret Gelirleri Üzerindeki Vergi Yükü 2.1. Türkiye de Vergi Bakımından Ücretin Tanımı Gelir Vergisi Kanunu'nun 61 inci maddesinde ücret, işverene tabi ve belirli bir işyerine bağlı olarak çalışanlara hizmet karşılığı verilen para ve ayınlar ile sağlanan ve para ile temsil edilebilen menfaatler şeklinde tanımlanmıştır. Gerçek kişilerin bir takvim yılı içinde elde etmiş oldukları ücret gelirleri gelir vergisine tabidir. Ücret bedensel ya da zihinsel bir emek karşılığında işverenden elde edilen hasılayı ifade eder. Bu hasıla para şeklinde olabileceği gibi ayni veya para ile temsil edilebilen menfaat şeklinde de olabilir (GİB, 2011:6). Ücretin ödenek, tazminat, kasa tazminatı (mali sorumluluk tazminatı), tahsisat, zam, avans, aidat, huzur hakkı, prim, ikramiye, gider karşılığı veya başka adlar altında ödenmiş olması veya bir ortaklık ilişkisi niteliğinde olmaması şartı ile kazancın belli bir yüzdesi şeklinde tespit edilmiş olması ücretin niteliğini değiştirmez Global Vergi Yükü ve Diğer Ülkelerle Karşılaştırılması Türkiye de vergi yükü OECD verilerine göre; 2000 yılında 24,2, 2001 yılında 26,1, 2002 yılında 24,6, 2003 yılında 25,9, 2004 yılında 24,1, 2005 yılında 24,3, 2006 yılında 24,5, 2007 yılında 24,1, 2008 yılında 24,2 ve 2009 yılında 24,6 olarak gerçekleşmiştir. Türkiye nin vergi yükü Avrupa Birliği ortalamasının altında olmakla birlikte son yıllarda dolaylı vergilerin ağırlık kazandığı bir görünüm arz etmektedir. Toplam vergi gelirlerinin yurt içi milli hasılaya oranı olarak hesaplanan vergi yükü AB-27 için 2007 yılında 39,7, 2008 yılında ise 39,3 olarak gerçekleşmiştir. AB üyesi ülkeler içerisinde en yüksek vergi yükü 2009 yılı için 48,2 ile Danimarka ya aittir. Yine 2009 yılı için en düşük vergi yükü 27,8 ile İrlanda ya aittir. Buna rağmen İrlanda nın vergi yükünün 2009 yılı için 24,6 olan Türkiye nin vergi yükünün üzerinde olduğu görülmektedir yılında Danimarka, İtalya, Finlandiya, Belçika, Avusturya ve Norveç in vergi yükleri %40 ın üzerinde gerçekleşmiştir. Yeni üyelerin katılımı AB nin vergi yapısındaki dağınıklığı artırmıştır yılı itibarıyla yeni ülkelerin vergi yükünün eski ülkelere kıyasla yaklaşık olarak 7 puan daha az olduğu görülmektedir. Slovenya ve Macaristan hariç diğer tüm yeni üyelerin vergi yükü AB-25 ortalamasının altındadır. AB-15 ülkelerinde toplam vergi gelirlerinde dolaysız vergilerin baskın olduğu görülürken yeni üyelerde aksi durum söz konusudur. Yeni üye ülkelerde, AB-15 e kıyasla kurumlar vergisi oranı ortalama olarak %10, gelir vergisi üst dilimi ise %11 daha düşüktür. Ayrıca vergi yükü ve vergilerin ekonomik dağılımında da önemli farklılıklar görülmektedir (DPT, 2007:4-5). AB üyesi ülkelerde orta ve alt gelir grubundaki işgücü üzerindeki vergi yükünün azaltılmasına yönelik gelir vergisi dilim ve oranlarının azaltılması ile 200 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

206 İ. ÖZTÜRK, A. OZANSOY vergiden muaf gelirin yükseltilmesi gibi düzenlemeler yapılmış olmakla birlikte işgücü üzerindeki vergi yükü diğer ülkelerle kıyaslandığında hala yüksektir (DPT, 2007:5). Tablo 1: OECD Ülkelerindeki Vergi Yükü ( ) YIL Turkey Spain Portugal Switzerland Greece Japan Australia New Zealand United States Ireland OECD Total Italy Canada Iceland Luxembourg Norway Denmark Finland United Kingdom Belgium Germany Netherlands Sweden Austria Chile Czech Republic Hungary Israel Korea Mexico Poland Slovak Republic Slovenia Kaynak: OECD, Revenue Statistics, Yukarıdaki Tabloda yer alan oranlara bakılarak AB ülkeleri karşısında Türkiye nin vergi yükünün düşük kaldığı söylenebilir. Ancak vergi yükü karşılaştırmaları ve değerlendirmeleri yapılırken milli gelir hesaplama yöntemleri, Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

207 Ücret Gelirleri Üzerindeki Vergi Yükünün Analizi bütçe açıkları, kişi başına düşen milli gelir düzeyi, dolaylı vergi yükü gibi unsurların göz önünde bulundurulması gerekir. Aksi halde yanıltıcı sonuçlara ulaşılabilir. Kamu gelirleri alanında Türkiye nin (sosyal güvenlik primleri dahil) %36,5 olan vergi yükü, %40,4 olan AB ortalamasının altında kalıyor gibi görünse de kişi başına düşen milli gelir seviyesi ve bütçe açığı gibi unsurlar dikkate alındığında gerçek vergi yükünün AB ortalamasının üstünde olduğu görülecektir. Türkiye de üretim ve istihdam üzerindeki vergi yükü ağırdır ve bu durum işletmelerin uluslararası rekabet gücüne zarar vermektedir. AB içindeki eğilim de yüksek oranlar yerine düşük oranlar uygulayarak vergi yükünün düşürülmesi yönündedir. Bu nedenle dolaylı vergilerde oran uyumlaştırması yapılırken altına inilemeyecek asgari oranlar belirlenmiş, üye ülkenin rekabet üstünlüğü elde etmesinin önüne geçilmek istenmiştir. Türkiye açısından tam üyeliğe kadar teşvik edici vergileme uygulamaları daha rahat bir şekilde yapılabilecektir. Bu olanak değerlendirilmelidir. Kaybedilmiş gibi görünen vergilerin ekonominin büyümesi ile fazlasıyla geri alınacağı göz önünde tutulmalıdır (Bilici, 2007:154) Bireysel Vergi Yükü Gerçekte vergi yükü kavramı, vergiyi ödeyen bireyler açısından değerlendirilebileceği gibi ekonominin bütünü açısından da değerlendirilebilir. Bu takdirde karşımıza toplam yani global vergi ile bireysel (ferdi) vergi yükü kavramları çıkmaktadır. Ülkemizde bu bağlamda toplumsal yani global vergi yükü ile ferdi vergi yükü arasında da büyük farklar olabilmektedir. Vergi kanunları açısından milyarlarca lira kazananın geliri vergi dışı bırakılırken insanca yaşam sağlamaktan çok uzak asgari ücretin vergi kapsamında değerlendirilmesi bu uçurumun çarpıcı örneğini oluşturmaktadır (Seviğ, 2008). Global vergi yükü bu yükün toplumun değişik kesimleri arasında nasıl dağıldığı, adil dağılıp dağılmadığı gibi konularda herhangi bir fikir vermez. Bunun için vergi mükelleflerinin sosyal kesimler ya da gruplar itibarıyla üzerlerine düşen vergi yüklerinin hesaplanması gereklidir. Bu bizi bireysel vergi yükü kavramına götürür ki bu da bireylerin ödedikleri vergilerin elde ettikleri gelirler içindeki oranını gösterir. Bireysel vergi yükü dağılımı sosyal kesimler itibarıyla ele alındığında asıl çarpıklık o zaman ortaya çıkar (Durmuş, 2003:205). Vergi yansıması olgusundan yola çıkarak işverenler tarafından ödenen sosyal güvenlik katkı paylarının da işçiler üzerinde bir yük oluşturduğu ve bireysel vergi yükü hesaplamalarında dikkate alınması gerektiği kamu ekonomistlerince yaygın bir şekilde savunulmaktadır (Durmuş, 2003:207). Bu itibarla ücretli kesimin bireysel vergi yükünün vergi adaleti ve ödeme gücüne göre vergilendirme ilkeleri kapsamında gözden geçirilmesi sürdürülebilir bir büyüme ve kalkınma politikası açısından da önem arz eder Türkiye de Milli Gelir Hesaplama Yöntemindeki Değişikliğin Vergi Yüküne Etkisi Ülkeler arasında yapılan vergi yükü karşılaştırmalarında kullanılan yöntemlerden en yaygın ve popüler olanı, bir ülkenin vergi yükünün, benzer nitelikli ülkelerin vergi yükleri ile karşılaştırılmasıdır. Ancak özellikle 1960 ve 1970 li yıllarda popüler olsa da bu yöntemin tamamen istatistiki olduğu ve teorik bir dayanağı bulunmadığı göz önünde bulundurulmalıdır. Bu anlamda yapılacak karşılaştırmalarda ülkelerin kendilerine özgü karakteristikleri de dikkate alınmalıdır (Karaca, 2001:105). 202 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

208 İ. ÖZTÜRK, A. OZANSOY Türkiye yeni milli gelir dizisine göre, 1998 yılından bu yana en düşük vergi yüküne sahip ülkelerden birisi haline gelmiştir li yıllardan beri uygulanmakta olan vergi alma yerine borçlanmayı tercih etme biçimindeki politikalar olumsuz etkisini, kamu ekonomisinin temel fonksiyonlarından sapmalara yol açarak üretimin düşmesi biçiminde göstermiş ve ekonomik kriz yaratılmasına yol açmıştır. Ancak ülkemizde son dönemlerde uygulanan vergi politikaları ile vergi sistemi yapısal değişikliğe uğratılmış bunun sonucunda dolaylı vergilerin toplam vergi gelirleri içerisindeki payı artırılarak tüketim, ağır bir vergi baskısı altında bırakılmıştır. Bu bağlamda dolaysız vergilerin en önemlisi olan gelir vergisi uygulaması tam anlamı ile stopaj vergisine dönüştürülmek suretiyle vergi mükellefi sayısının artması engellenmiş, dolaysız vergilerin yükü belli bir mükellef grubu üzerinde yoğunlaştırılmıştır. Günümüzde yeni milli gelir dizisine göre hesaplanan vergi yüklerinin AB ülkeleri bir yana OECD ülkeleri ile bile mukayesesi zor hale gelmiştir (Seviğ, 2008). Ayrıca sürdürülebilir büyüme açısından vergi sistemimizdeki aksaklıklar, Türkiye nin uluslararası rekabetteki en temel meselelerinden biridir. Vergi stratejisinin olmaması vergi sisteminin güven ve istikrar içinde uygulanmasının önündeki en büyük engeldir. Vergi kanunlarında sık yapılan değişiklikler bir yandan iş dünyasının sisteme duyduğu güveni sarsarken öte yandan vergi rejiminin karmaşık ve muğlak hale gelmesine sebep olmaktadır. Küresel alanda yaşanan vergi rekabetinde, vergi sistemi basitleşmekte ve vergi oranları giderek düşmektedir. Türkiye nin vergi yükü ise OECD ortalamasına doğru yükselmektedir Bütçe Açığı ve Vergi Yükü İlişkisi Klasik anlamda vergi yükü hesaplamaları, devletin borçlanma yoluyla sağladığı gelirleri dikkate almamaktadır. Oysa devletler topladıkları kamu gelirlerinin yanında borçlanma yoluyla kaynak sağlayarak ilave harcama yapmaktadırlar. Açık bütçe yapılarak gerçekleştirilen ilave harcamanın boyutu ülkeden ülkeye değişmektedir. Bir ülkenin bütçe açığı yüzdesi, o ülkenin borç alarak yaptığı harcamanın GSYİH sine oranlanması ile elde edilmektedir. Bilindiği gibi AB de bütçe açıkları %3 le sınırlandırılmıştır. Türkiye de ise bütçe açıklarının geçmiş yıllarda bu oranın çok üstünde olması zaman zaman ekonomik krizlere yol açmıştır (Bilici, 2007:152). Vergi yükü hesabının bütçe açıkları da dikkate alınarak (yani kamu gelirleri yerine kamu harcamaları esas alınarak) yapılması durumunda sonuçlar değişecektir. Devletin borçlanma yoluyla elde edip harcadığı paraların faizleri bugün olmasa bile izleyen yıllarda yine mükelleflerden toplanan gelirlerle geriye ödenmektedir. Bu faizler mevcut vergileri artırmak, yeni vergiler koymak, yüksek enflasyon uygulaması gibi yollarla yine piyasadan toplanan paralarla geriye ödenmektedir. Bu gerçekler göz önünde tutulduğunda vergi yükü hesaplarında bütçe açıklarının da dikkate alınması düşüncesinin haklılığı anlaşılır. Örneğin; Türkiye için 2002 yılı için bütçe açıklarının dikkate alınması suretiyle yapılan hesaplama neticesinde %36,5 olan vergi yükü %51,1 e yani AB ortalamasının üzerine çıkmaktadır (Bilici, 2007:153). Son yıllardaki bütçe açıklarındaki hızlı düşüş sebebiyle 2009 yılı için aynı oran %28,21 olarak gerçekleşmiştir AAE4F54DAF9B 05/08/2011. Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

209 Ücret Gelirleri Üzerindeki Vergi Yükünün Analizi 2.6. Kişi Başına Milli Gelir Düzeyi ve Vergi Yükü İlişkisi Vergi yükü hesaplarında ve karşılaştırmalarında dikkate alınması gereken diğer bir husus, ülkelerin milli gelir düzeyleridir. Bu hususun dikkate alınması durumunda sonuçların çok daha önemli ölçülerde değiştiği görülmektedir. GSYİH nin ne kadarının kamu geliri olarak toplandığının yanında, ülkede yaşayan insanların ellerindeki paranın ne kadarının vergi olarak alındığı (vergi gayreti) ve sonrasında bu insanların elinde harcamak veya tasarruf etmek için ne kadar paranın kaldığı da çok önemlidir. AB-25 ortalaması, kişi başına GSYİH miktarı 2010 yılı için yaklaşık euro, Türkiye nin kişi başına GSYİH si ise yaklaşık eurodur. Türkiye deki mükellefler, euro olan gelirlerinin (sosyal güvenlik primleri dahil) yaklaşık %40 ını, yani eurosunu vergi olarak vermektedir. Vergiden sonra Türk insanının elinde yaşamını idame ettirmek için euro kalmaktadır. Oysa, yine satın alma gücü paritesine göre KBYİH si ortalama euro olan AB vatandaşı bir mükellef, %43 vergi ödediği vakit elinde euro gibi bir para kalmaktadır. Türkiye de vergi yükünün artırılması Türk vatandaşının elinde kalan euroyu daha da aşağılara çekecektir. Bu para ile de zaten sıkıntı içinde olan Türk vatandaşının, tasarruf etmesi bir yana, yaşamını idame ettirmesi de zorlaşacaktır. Bu değerlendirmeler Türkiye nin vergi yükünün düşük olmadığını ortaya koymaktadır (Bilici, 2007:154) Vergi Yükü Artış Hızı Vergi yükü bakımından OECD ülkeleri ile kıyaslandığında döneminde; Türkiye nin OECD ülkeleri içinde vergi yükünü en çok artıran ülke olduğu göze çarpmaktadır yılında Türkiye de verginin milli gelire oranı %15,4 iken 18 puanlık artışla 2002 yılında %33,2 ye çıktığı görülüyor. Diğer ülkelerdeki artış, Türkiye nin artış hızının çok altındadır. Bu arada İngiltere, Hollanda ve İrlanda da söz konusu dönemde ( dönemi) vergi yükü artışı bir tarafa, azalma olmuştur (Kızılot, 2004a). OECD ülkeleri arasında vergi yükü artışında rekor Türkiye dedir. OECD verilerine göre, döneminde ülkemizde vergi yükü %15,7 artarken; İngiltere, Almanya, Hollanda, Lüksemburg ve İrlanda da bu yük aksine azaltılmıştır. Bu ülkeler aynı zamanda genellikle işsizlik oranının düşük olduğu ülkelerdir. Türkiye de dönemin kriz ortamında 2001 de vergi gelirleri GSYİH nin %29,3 üne, 2002 de ise %33,2 sine ulaşmıştır yılından bu yana vergi gelirleri GSYİH nin ortalama %20 sine tekabül etmektedir yılı için vergi yükü (sosyal güvenlik primleri hariç) %21,3 tür. 2 Ülkemizde vergi denilince akla hemen kazanç ya da ücret üzerinden ödenen vergiler gelmektedir. Oysa asıl ödenen ağırlıklı vergi; işsiz vatandaş, öğrenci, emekli, ev hanımı, işçi, memur, esnaf, sanatkâr ve diğer kişilerin ödediği dolaylı vergi olan Katma Değer Vergisi ve Özel Tüketim Vergisidir. Sosyal güvenlik primleri hariç toplam vergi gelirlerinin GSYİH ye oranı dikkate alındığında Türkiye, vergi yükü en hızlı artan ülkedir. Son 40 yılda AB ülkelerinde vergi yükü %50 civarında artarken Türkiye de %240 artmıştır. Son 20 yılda AB ülkelerinde vergi yükü %4, Türkiye de ise %100 ün üzerinde artmıştır. Yüksek artışa rağmen genel vergi yükü yönüyle Türkiye halen AB ülkelerinin gerisindedir. Bunda dolaysız vergi /08/ Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

210 İ. ÖZTÜRK, A. OZANSOY gelirlerimizin toplam vergi gelirleri içindeki payının (2009 yılı için) %32,7 olmasının büyük etkisi vardır (Kızılot: 2005) Dolaylı Vergi Yükündeki Artış Türkiye de yıllar itibarıyla toplam vergi gelirleri içindeki dolaylı vergilerin payları artmıştır. Küreselleşme sürecinde özellikle Kurumlar Vergisi oranlarındaki indirimler dolaylı vergilerin artırılmasına neden olmuştur yılında ülkemizde dolaylı vergilerin payı %37, dolaysız vergilerin payı %73 iken 2010 yılı için dolaylı vergi payı %70 e çıkarak büyük bir artış göstermiş, dolaysız vergi payı ise aynı yıl için %30 a düşmüştür. Aynı oranlar AB ülkeleri için dolaylı vergilerde %35 ve dolaysız vergilerde %65 civarındadır. Yani tersine bir durum söz konusudur. Bir vergi sisteminin adilliğinden söz edebilmek için toplam vergi gelirleri içerisindeki dolaysız vergilerin payının fazla olması gerekmektedir. Oysaki son yıllarda toplam vergi gelirleri içerisinde dolaylı vergilerin payı giderek artmaktadır. Hükümetlerin vergi rekabeti ile sınırlandırılmaları tüketim vergileri gibi dolaylı vergiler üzerine yönelmelerine ve sermaye üzerinden alınan vergiler lehine bir durum sergilemelerine sebep olmaktadır. Tahsilat payları bu durumun açık tezahürüdür. Aynı zamanda dolaysız vergilere göre tüketim vergilerinin payının artması, vergi rekabeti sonucunda vergi yükünün adaletli dağılmadığı ve mobil olan faktörlerden daha çok mobil olmayan faktörler üzerinde bu yükün çoğunluğunun kaldığını göstermektedir. Bir ülkede dolaylı vergilerin dolaysız vergilere göre tahsilatta daha dominant karakterli olması, o ülkede vergi kültürünün yerleşmediğine veya yerleşik vergi kültürü varsa bile olgunlaşmadığına işarettir. Genellikle gelişmiş olan ülkelerde toplam vergi gelirleri içinde dolaysız vergi payları daha yüksek oranlarda yer almaktadır. Ancak gelişmekte olan ülkelerde bu durum tersine işlemektedir İstihdam Vergilerinin Fazla Oluşu Türkiye de yatırım ve istihdam artışının önündeki en önemli engellerden birini oluşturan vergi ve sosyal güvenlik primi yükünün ağırlığı, işsizliğin ve kayıt dışı ekonominin artış nedenleri arasındadır (Kızılot, 2004a). Ayrıca asgari ücretten yapılan vergi ve sosyal güvenlik prim kesintileri toplamının ele geçen net asgari ücrete oranını AB ülkeleri ile kıyasladığımızda arada korkunç bir fark olduğu göze çarpmaktadır (Kızılot:2005). OECD verileri kullanılarak yapılan sıralamada Türkiye otuz OECD ülkesi içinde istihdam vergilerinin ağırlığı bakımından üst sıralarda yer almaktadır. OECD ülkelerinin çoğunda aile ve çocuk için vergi yardımları uygulandığından; ailevi vergi desteklerinin hesaba katıldığı OECD verileri incelendiğinde, en üst sırada bulunan Türkiye de ortalama işçilik maliyetinin %42,7 sinin istihdam vergilerine ayrıldığı görülmektedir. Bu oran 2005 verilerine göre OECD genelinde ortalama %27,7, AB15 de ortalama %36,16 iken ABD de %11,9, İrlanda da %8,1 düzeyindedir. Rakip ekonomiler, işsizliği önlemek için istihdam vergilerini azaltırken Türkiye de söz konusu yükler sürekli artmaktadır. Üretim üzerindeki ağır vergi yükü yeni yatırımları engellemekte, kayıt dışını büyütmekte, ekonomik rekabet gücünü ve istihdam artışını zayıflatmaktadır. Vergi, sosyal güvenlik primi, işsizlik primi, kıdem tazminatı gibi ücret dışı işgücü maliyet ödemeleri, OECD ortalaması hedeflenerek belirli bir takvime bağlı ve kademeli indirime tabi tutulmalıdır (TİSK, 2006). Türkiye brüt ücretten devlete yapılan vergi ve sosyal güvenlik kesintilerinin en yüksek olduğu ülkedir yılı itibarıyla ortalama brüt ücretin %40 ı kesintiye Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

211 Ücret Gelirleri Üzerindeki Vergi Yükünün Analizi uğramaktadır. Bu oran AB15 de ortalama %16,8 düzeyinde iken İrlanda da devlet tarafından yapılan aile yardımları nedeniyle işçinin net geliri brüt ücret seviyesinin de üstüne çıkmaktadır (OECD, 2006). Ülkemizde işsizlik sorunu artarak devam ederken işçi çalıştırmanın yüksek vergi ve sosyal güvenlik prim yükü yoluyla adeta cezalandırılması yönündeki politikalar halen sürmektedir. İşletmelerin işçi adına ödediği vergi, sosyal güvenlik primi ve işsizlik sigortası primi hariç tutularak yapılan uluslararası karşılaştırma da ülkemizdeki reel sektörün rekabet dezavantajını bir kez daha yansıtmaktadır. İşveren yükümlülükleri oranı AB üyesi ülkelerden Danimarka da %10,6 ya kadar inmektedir. Türkiye de %25 düzeyinde bulunan bu oranın, uluslararası piyasalarda rekabet ettiğimiz ülkelerde daha düşük olması, Türkiye nin ihracatı ve dolayısıyla ihracata dayalı istihdam kapasitesi üzerinde olumsuz etkiler doğurmaktadır Memur ile İşçi Ücretleri Arasındaki Vergi Yüklerinin Farklı Oluşu Anayasanın 128 inci maddesi uyarınca; devletin, kamu iktisadi teşebbüsleri ve diğer kamu tüzel kişilerinin genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevler, memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görülür. Bu hükme paralel olarak, çeşitli personel kanunları ile memurlar ve diğer kamu görevlilerine ilişkin ayrıntılı düzenlenmeler yapılmıştır. Bazen müstakil personel kanunları dışında çeşitli kamu kurum ve kuruluşların teşkilat kanunları içinde de kamu personeli ve bunların özlük haklarına yer verilmiştir. Ayrıca Anayasanın anılan maddesi hükmü uyarınca memurlar ve diğer kamu görevlilerinin hakları, yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ile diğer özlük işleri ancak kanunla düzenlenmektedir. Ücret gelirlerinin vergilendirilmesine ilişkin usul ve esaslar ile ücret gelirlerine ilişkin muafiyet ve istisnalar Gelir Vergisi Kanunu nda yer almaktadır. Bu Kanunda düzenlenen muafiyet, istisna ve indirimlerin birçoğu gerek kamu gerekse özel kesimde ücret geliri elde eden kişiler için geçerlidir. Ancak çeşitli kanunlar ile bazı kamu personeline yapılan çeşitli ödemelere ilişkin getirilen muafiyet ve istisnalar sonucunda aynı ücreti alan kamu personeli ile özel sektör tarafından istihdam edilen işçilerin elde ettikleri ücret gelirleri üzerindeki vergi yükleri arasında ciddi farklılık oluşmuştur. Aylık ücreti TL olan işçi, aylık ücreti TL olan memurdan daha fazla gelir vergisi ödemektedir. Üstelik işçinin ödediği vergi memurun ödediği verginin 3-4 katı olabilmektedir. Memurun vergisi hesaplanırken brüt ücretinden %16 Emekli Sandığı kesintisi yapıldıktan sonra makam tazminatı, özel hizmet tazminatı, mali sorumluluk tazminatı, ek tazminat, askeri tazminat, dil tazminatı, üniversite ödeneği, yargı ödeneği, temsil ve görev tazminatı, aile yardımı gibi ödemeler vergi dışı bırakılmaktadır. Böylece çoğu kez ücretin %70-%80 i gelir vergisine tabi olmamaktadır. Özellikle müsteşar, genel müdür, denetim elemanı, Danıştay, Yargıtay ve Sayıştay üyeleri, öğretim üyeleri, brüt ücretinin %3 ila %6 sı kadar gelir vergisi ödemektedir. Bu oran odacı, bekçi, şoför gibi düşük gelirli memurlar da ise %10-%11 civarındadır. Ücreti ya da TL olan işçi ile memurun bu ücret gelirleri üzerinden aynı oranda vergi kesilmemektedir (Kızılot, 2007). Buna ek olarak, özel sektörde TL net gelir elde eden bir işçinin Gelir Vergisi tarifesindeki artan oranlılık dikkate alındığında hesaplanan vergi yükü aynı ücreti elde eden kamu personelinin oldukça üzerindedir. Bir başka ifadeyle özelkamu kesimi ücret ödemelerindeki vergi yükü çeşitli kamu personel kanunlarında 206 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

212 İ. ÖZTÜRK, A. OZANSOY yer alan muafiyet ve istisna hükümleri ile gelir vergisindeki artan oranlı tarifenin de etkisiyle farklılık arz etmektedir. İşçiler, memura kıyasla daha yüksek oranda vergi ödemektedir. Örneğin; asgari ücretli bir işçi, aylık brüt geliri üzerinden %11 oranında gelir vergisi ödemektedir. İşçinin ücreti yükseldikçe ödediği vergi %14 e, %21 e kadar çıkabilmektedir. Bu oran yüksek ücretlerde %40 a kadar yaklaşmaktadır TL ücret alan bir işçi, aynı ücreti alan on genel müdürün ödediğinin toplamı kadar gelir vergisi ödemektedir. Buradan da anlaşılacağı gibi, özel kesimde çalışanların vergi yükü, kamu kesimi çalışanlarına göre daha ağırdır (Kızılot, 2002). Bu durum özel sektörün rekabet gücünü sınırladığı gibi anayasal vergileme ilkelerine uyum konusunda da tartışma yaratmaktadır Memurlar ve Diğer Kamu Görevlileri Arasındaki Vergi Yükü Farklılıkları Kamu personeline ilişkin çeşitli personel kanunları ile teşkilat kanunlarıyla yapılan düzenlemeler sonucunda getirilen muafiyet, istisna ve indirimler sonucunda kamu personelinin vergi yükleri arasında da ciddi farklılıklar oluşmuştur. 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu nda düzenlenen din hizmetleri, emniyet hizmetleri, adalet hizmetleri gibi sınıflar arasında bu yük çeşitli tazminat ve ödemeler ile bunlara bağlı muafiyet ve indirimler nedeniyle farklılaşmıştır. Öte yandan aynı sınıfa tabi personel arasında da görev unvanlarından kaynaklanan vergi yükü farklılıkları söz konusudur. Örneğin; genel idare hizmetleri sınıfındaki bir genel müdürün vergi yükü yine genel idare hizmetleri sınıfındaki daire başkanı ya da hizmetlinin altındadır. Buna ek olarak farklı personel kanunlarına tabi kamu personeli arasında da vergi yükleri farklıdır. Örneğin; 2802 sayılı Hakimler ve Savcılar Kanunu na tabi bir hakim ile ya da hakim genel müdür ile 657 sayılı Kanuna tabi genel müdürün vergi yükleri aynı değildir. Gelir Vergisi Kanunu nda %15 den başlayan tarifeye rağmen devlet memurlarının brüt ücretlerinden %2 ila %7 vergi kesilmektedir. Özellikle üst düzey kamu görevlileri ortalama %2 oranında vergi ödemektedirler. Örneğin; brüt gelirleri üzerinden Maliye Bakanlığının denetim elemanları %2, vergi dairesi müdürü %2,6, vergi mahkemesi başkanı %2, valiler %2,5, vali yardımcıları %3, Yargıtay ve Danıştay üyeleri %2,1, genel müdürler %2, albaylar %2,1 vergi ödemektedir. Yüksek gelir elde eden kamu görevlileri aylık brüt gelirlerinin %2 si kadar vergi öderken bunların yanında çalışan düşük gelirli kamu görevlileri %6-%7 oranında vergi ödemektedir (Kızılot, 2002). Kamu personelinden kendilerine kamu konutu tahsis edilenler ile -bu konutların emsal kira bedelleri dikkate alındığında- kamu konutu tahsis edilmeyen kamu personeli arasındaki fark daha da açılacaktır. 3. Ücretler Üzerindeki Vergi Yükü Farklılıklarının Anayasal Vergileme İlkeleri Açısından Analizi Vergilendirme ilkeleri konusunda çeşitli tanımlar yapılmakla birlikte bu ilkeler vergilemenin mali, ekonomik, sosyal ve diğer amaçlarının gerçekleştirilmesi rasyonel ve etkin bir vergi sisteminin oluşturulması için vergilerin ve vergi sistemlerinin sahip olması gereken nitelik ve özellikleri gösteren kurallardır. Vergileme ile hedeflenen sonuçlara ulaşmada vergi ilkeleri araç olma niteliği taşır (Çelik, 2001:5) Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

213 Ücret Gelirleri Üzerindeki Vergi Yükünün Analizi Vergileme ilkeleri mali, ekonomik, sosyal, ahlaki vb. yönlerden etkin olmayan vergi şekilleri ve tekniklerinin yerine daha etkinlerinin vergi sisteminde yer almasını sağlamak (Neumark, 1975:19), vergilemeyi mevzuat ve uygulama açısından başarılı bir şekilde sürdürmek için geliştirilmişlerdir (Akdoğan, 1999:192 ve Akgül, 2006:164). Vergi sisteminin başarısı veya başarısızlığı vergilemede dikkate alınan vergileme ilkelerine göre belirlenmektedir (Özer, 1972). Vergileme ilkeleri normatif ilkelerdir (Turhan, 1998:190; Aksoy, 1991:221 ve Gökbunar, 1998:10); ekonomik ve sosyal şartlar, teknolojik imkânlar, toplumun dünya görüşü ve zihniyeti, hukuk bilincinin oluşum seviyesi ve kamu hukukunun durumuna göre değişebilmektedir (Turhan, 1998:190; Aksoy, 1991:221 ve Gökbunar, 1998:11), nispi bir önemi vardır, ilkelerin her biri tek tek değil birlikte ele alınır ve değerlendirilir (Gökbunar, 1998:11). Vergi ilkeleri tarihi süreç içerisinde bilim adamları tarafından incelenerek çeşitli şekillerde sınıflandırılmakla birlikte günümüzde öğretide yaygın olan şekliyle mali, ekonomik, sosyal ve idari nitelikli vergi ilkeleri olarak tasnif edebiliriz. Vergilendirmeye ilişkin ilkeler 1982 Anayasası nın siyasi haklar ve ödevler bölümünün vergi ödevi başlıklı 73 üncü maddesinde yer almıştır. Buna göre anayasal vergilendirme ilkeleri şunlardır: Verginin genelliği ilkesi, verginin kamu giderlerinin karşılığı olması ilkesi, 3 verginin mali güce göre alınması ilkesi, 4 verginin adaletli ve dengeli dağılımı ilkesi ve verginin yasallığı ilkesi. Nitekim Anayasa Mahkemesi yakın tarihli bir kararında; 5 Anayasanın 73 üncü maddesinin birinci ve ikinci fıkralarında, Herkes, kamu giderlerini karşılamak üzere, mali gücüne göre, vergi ödemekle yükümlüdür. Vergi yükünün adaletli ve dengeli dağılımı, maliye politikasının sosyal amacıdır. denilmiştir. Verginin mali güce göre alınması ve genelliği ilkeleriyle vergilendirmede eşitlik ve adaletin gerçekleştirilmesi amaçlanmıştır. Ekonomi ve vergi hukuku alanında mali güce ilişkin göstergelerin gelir, sermaye ve harcamalar olduğu kabul edilmektedir. Mali güç; ödeme gücünün kaynağı, dayanağı ve varlık koşuludur. Kanun koyucunun vergilendirmede kişilerin sahip olduğu ekonomik değer ile mali güçlerini göz önünde bulundurması gerekir. Vergide genellik ilkesi, herhangi bir ayrım yapılmaksızın mali gücü olan herkesin vergi yüküne katılmasını ve vergi ödemesini ifade eder. Mali güce göre vergilendirme verginin, yükümlülerin ekonomik ve kişisel durumlarına göre alınmasıdır. Bu ilke aynı zamanda vergide eşitlik ilkesinin uygulama aracı olup mali gücü fazla olanın mali gücü az olana göre fazla vergi ödemesini gerektirir. Vergide eşitlik ilkesi ise mali gücü aynı olanlardan aynı, farklı olanlardan ise farklı oranda vergi alınması esasına dayanır. demek suretiyle vergileme ilkelerine açıklık getirmiştir. Bu itibarla kamu-özel sektör arasında ücrete ilişkin vergi yüklerinin farklılaştırılmasına yönelik düzenlemeler anayasal vergileme ilkeleri açısından aşağıda irdelenecektir. 3 Verginin kamu giderlerinin karşılığı olması ilkesi; vergilerin kanunlarla belirtilmiş olan kamu giderlerinin finansmanında kullanılması anlamına gelmektedir. 4 Mali güce göre vergileme, kişilerin ekonomik ve diğer durumları göz önünde bulundurularak vergilendirilmesidir. 5 Anayasa Mahkemesinin 10/2/2011 tarih ve E.2007/114, K.2011/36 sayılı Kararı (14/04/2011 tarihli Resmi Gazete de yayımlanmıştır). 208 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

214 İ. ÖZTÜRK, A. OZANSOY 3.1. Verginin Genelliği İlkesi Açısından Vergilemenin sosyal ilkeleri arasında yer alan genellik ilkesi, 6 vergi ödeme gücüne sahip olan ve kanunların verginin doğumunu bağladığı olay ile ilişkisi olan bütün gerçek ve tüzel kişilerin -hukuki tabiiyet, mevki, sınıf, din, ırk vs. gibi ekonomi dışı ölçüler dikkate alınmaksızın- vergilendirilmesini gerektirir (Öner, 1986:77). Dolayısıyla bir ülkede oturan vatandaşlar, yabancılar ve yurt dışında oturmakla beraber ülke içinde ekonomik faaliyette bulunan, gayrimenkulü veya malı olan herkesin vergi ödemesi öngörülmektedir (Gökbunar, 1998:31 ve Söyler, 2005:126) Anayasası'nın 73 ncü maddesinin birinci fıkrasında herkes,...vergi ödemekle yükümlüdür denilmek suretiyle genellik ilkesine yer verilmiştir. Herkes ibaresinden; vergi kanunlarının vergiyi bağladıkları olayla ve hukuksal durumla ilişki kuranlar ve vergi ödeme gücü bulunanlar anlaşılmalıdır (Aliefendioğlu, 1983:62-63). Vergiyi herkesten öngören genellik ilkesi aynı zamanda vergi yükünün adil bir biçimde ülkedeki bütün gerçek ve tüzel kişilere yaygınlaştırılması çabasıdır (Gündüz, 1995:106). Hemen belirtmek gerekir ki; bu ilke vergi muafiyet ve istisnalarına izin verilmeyeceği anlamına gelmemektedir. Ekonomik, sosyal ve kültürel nedenler ile sağlık politikası veya vergi tekniğine ilişkin başka motiflerin zorunlu kıldığı ölçüde vergi farklılaştırmalarına gidilebilir (Öz ve Tosuner, 2004). Ancak bu muafiyet ve istisnalar Anayasanın diğer hükümlerine dayanmalıdır. Örneğin; tarımın ve çiftçinin korunmasına yönelen düzenlemeler Anayasanın 45 inci maddesine, ekonomik büyüme ve kalkınmayı destekleyici yatırımların ve ihracatın teşvik edilmesi amacıyla yapılan istisnai düzenlemeler Anayasanın 166 ncı maddesine dayanmaktadır. Muafiyet ve istisna içeren bu düzenlemelerle Anayasanın öngördüğü genellik ve eşitlik ilkesi ihlal ediliyor gibi algılansa da yine Anayasada yer alan diğer hükümlerinde belirtilen amaçlar gerçekleştirilmektedir (Öz ve Tosuner, 2004). Kamu personeline çeşitli adlarla yapılan ücret ödemelerine ilişkin olarak getirilen muafiyet ve istisna hükümlerine ilişkin madde gerekçelerine bakıldığında bu uzaklaşmanın Anayasanın diğer hükümlerine dayandırıldığı yönünde açık ibarelere rastlanılmamaktadır. Gerekçe yazılmaması anayasal hükümlere uygunluk yönünden denetimi güçleştirmekle birlikte madde metinlerinde yer alan hükümler ile Anayasa hükümleri arasında bir dayanak ilişkisi kurmak mümkündür Vergilerin Kamu Giderlerinin Karşılığı Olması İlkesi Açısından Anayasanın 73 üncü maddesinin birinci fıkrasında, verginin kamu giderlerini karşılamak üzere alınacağı hükme bağlanmıştır. Kamu personeline yapılan ücret ödemelerine ilişkin olarak getirilen ve kamu personelinin vergi yükünü etkileyen muafiyet ve istisnaları düzenlemeleri sonucunda devlet belli bir vergi gelirini elde etmekten vazgeçmektedir. Bu sebeple vazgeçilen vergi gelirlerinin vergilerin kamu giderlerinin karşılığı olma ilkesi açısından incelenmesine imkân yoktur Verginin Mali Güce Göre Alınması İlkesi Açısından Mali güce göre vergilendirme, sosyal devletin vergi adaleti ile ilgili ilkesidir (Öncel, Kumrulu ve Çağan, 1999:52 ve Tavşanlı, 2004:147). Anayasanın 73 üncü maddesinde verginin mali güce göre ödenmesi ilkesine yer verilmiştir. Bu ilke 6 Öğretide verginin genelliği diye bağımsız bir ilke olmadığı, bunun yasallık ilkesinin içeriğinde olduğu ileri sürülmüştür (Saban, 2006:50). Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

215 Ücret Gelirleri Üzerindeki Vergi Yükünün Analizi uyarınca kanun koyucu, vergi sistemini bu ilkeye uygun olarak düzenleyecek ve kişilere mali güçlerini aşan ölçüde vergi yüklemeyecektir (Çağan, 1988: 220). Bu ilke, mali gücü fazla olanın az olana nazaran daha fazla vergi ödemesini sağlayacak şekilde tedbir ve uygulamaları gerektirir. Mali güç anayasada tanımlanmamakla birlikte genellikle ödeme gücü anlamında kullanılmaktadır. Kamu maliyesi öğreti ve uygulamasında mali gücün göstergeleri; gelir, servet ve harcamalardır. Mali güce göre vergileme ilkesine göre, mali güç arttıkça mükellefin ödeyeceği vergi yükü de artacaktır (Akdoğan, 1999:211). Mali güce göre vergilendirmeyi sağlamak için çeşitli araçlar ve tedbirler geliştirilmiştir. En az geçim indirimi, artan oranlı vergi tarifeleri, emek gelirlerinin sermaye gelirlerine göre daha hafif vergilendirilmesi (ayırma kuramı), sosyal amaçlı vergi muaflık ve istisnaları ile vergi indirimleri gibi yöntemler mali güce göre vergileme ilkesinin hayata geçirilmesi amacıyla geliştirilmiştir. Özel sektörde istihdam edilen işçilere yapılan ödemelerden farklı olarak kamu personeline yapılan ücret ödemelerine yönelik olarak getirilen muafiyet ve istisnaların aynı ya da daha fazla ücret geliri elde eden kamu personelinin vergi yükünü işçilerle kıyaslandığında azaltacağından ödeme gücüne göre vergileme ile uyumlu olduğunu söylemek güçtür Verginin Adaletli ve Dengeli Dağılımı İlkesi Açısından Anayasanın 73 üncü maddesinin ikinci fıkrasına göre Vergi yükünün adaletli ve dengeli dağılımı, maliye politikasının sosyal amacıdır. adaletli ve dengeli dağılım ilkesi devletin sosyal devlet olma niteliğinin sonucudur (Sönmez ve Ayaz, 1999:53). Bu ilke, önceki anayasalarda yer almamış olup ilk kez 1982 Anayasası nda yer almıştır. İlkeyle, maliye ve vergi politikalarının amaçlarından birinin sosyal devlet özelliğini gerçekleştirme 7 (verginin adil alınması yoluyla sosyal adalet, sosyal yarar, iktisadi ve sosyal denge oluşturulması) olduğu vurgulanmaktadır (Kaneti, 1989:117). Bazı kamu görevlilerinin elde ettikleri ücret gelirinin tutarı itibarıyla ödeme gücüne sahip oldukları yönünde tereddüt yoktur. Bu kişilerden, tanınan muafiyet ve istisnalar yoluyla vergi alınmaması özel sektörde istihdam edilen kişilerle kamu görevlileri arasında farklılık yaratmaktadır. Ayrıca bu istisna ve muafiyetler, kamu personelinin kendi içinde de farklılıklar oluşturmaktadır. Öte yandan meydana gelen bu farklılıkların dayandığı gerekçelerin haklılığı hususundaki tartışmalar da dikkate alındığında bu durumun anılan ilkeye uyumlu olduğunu söylemek güçtür Verginin Yasallığı İlkesi Açısından Vergilendirmede yasallık ilkesi; vergi ve benzeri mali yükümlülüklerin 8 şekli ve maddi düzenlemelerin kanun ile konulmasını, değiştirilmesini ve kaldırılmasını yani vergilendirme yetkisinin yasama organına ait olmasını öngörmektedir (Aksoy, 1999:48; Tanör ve Yüzbaşıoğlu, 2004:48). Diğer bir ifadeyle vergilendirme yetkisinin; genel, soyut, kişisel olmayan, vergiye ilişkin temel unsurları içeren ve yasama organı tarafından çıkarılan kanunlarla gerçekleştirilmesini öngörmektedir 7 Vergi yükünün adaletli ve dengeli dağılımının bir ilke olmadığı, sosyal devlet ilkesinin bir unsuru olduğu, hukuki açıdan emredici nitelik taşmadığı ve bir etkinliğe sahip olmadığı yolunda düşünceler bulunmaktadır (Öz ve Tosuner, 2004; Oğurlu, 1995:117, Tavşancı, 2004: , Aksi yöndeki görüş; Seviğ, 2001:239). 8 Benzeri mali yükümlülük deyimi kamu kesiminin genel gereksinimlerinin finansmanından çok, belli özel gereksinimlerin finansmanı için alınan paraları ifade etmektedir (Uluatam ve Methibay, 2000:10). 210 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

216 İ. ÖZTÜRK, A. OZANSOY (Doğrusöz, 1998:4). Bu ilkeye aykırılık durumu, özdeş veya benzer durumda olanlara farklı işlem uygulanarak farklı vergi alınması sonucunu doğuracağından vergi eşitlik ilkesi de yara alacaktır (Kumrulu, 1979:145). Anayasanın 73 üncü maddesinin üçüncü fıkrasında yer alan Vergi, resim, harç ve benzeri mali yükümlülükler kanunla konulur, değiştirilir veya kaldırılır hükmü vergilemenin yasallığı ilkesinin doğrudan kaynağıdır. Bu hükmün yanında Anayasanın 2, 6, 7, 8, 10, 11, 13, 73, 123 ve 125 nci maddeleri yasallık ilkesiyle yakından ilgilidir (Öz, 2004:72). Kamu personeline yapılan ücret ödemelerine ilişkin muafiyet ve istisna hükümleri incelendiğinde genel olarak yasallık ilkesine uyulduğu gözlenmektedir. Muafiyet ve istisna hükümlerinin kanun ile düzenlendiği açıktır Eşitlik İlkesi ve İstihdam Düzeyinin Yükseltilmesi Amacı Açısından Doğrudan anayasal vergileme ilkelerinden olmamakla birlikte konunun Anayasanın 10 uncu maddesi ve 166/2 nci maddeleri açısından ele alınmasında da fayda vardır. Anayasa Mahkemesi kararları uyarınca; Anayasanın 10 uncu maddesinde yer verilen eşitlik ilkesi ile eylemli değil hukuksal eşitlik öngörülmektedir. Buna göre; eşitlik ilkesinin amacı aynı durumda bulunan kişilerin kanunlarca aynı işleme bağlı tutulmalarını sağlamak ve kişilere yasalar karşısında ayırım yapılmasını ve ayrıcalık tanınmasını önlemektir. Bu ilkeyle, aynı durumda bulunan kimi kişi ve topluluklara ayrı kurallar uygulanarak kanun karşısında eşitliğin ihlali yasaklanmıştır. Durum ve konumlarındaki özellikler kimi kişiler ya da topluluklar için değişik kuralları gerekli kılabilir. Aynı hukuksal durumlar aynı, ayrı hukuksal durumlar farklı kurallara bağlı tutulursa Anayasanın öngördüğü eşitlik ilkesi ihlal edilmiş sayılmaz. 9 Anayasa Mahkemesinin Anayasanın 10 uncu maddesine ilişkin bu ve benzeri yerleşik hale gelmiş kararları ışığında; hukuksal statüleri farklı kamu personeli arasında ya da kamu personeli ile işçiler arasında vergi yükünün farklı olması eşitlik ilkesinin ihlali anlamına gelmeyecektir. Anayasanın Planlama başlıklı 166/2 nci maddesi 10 yatırım ve istihdamı geliştirici şekilde planlama yapılmasını zorunlu kılmaktadır. Bu amaç doğrultusunda yoğun işgücünü gerektiren sektörlere yatırım yapılması amacıyla kamu gelirleri ve kamu harcamaları araç olarak kullanılarak sektörlere teşvikler getirilebileceği gibi, bu sektörlerde çalışanlara vergi muafiyetleri getirilebilir veya ücretlerinin belirlenmesinde istisnalara yer verilebilir (Çelik, 2001:29). İstihdam seviyesinin artırılması istenilen belli bölgelere yatırım yapan yatırımcılara veya bu bölgelerde çalışanların ücretlerine vergisel teşvikler de sağlanabilir (Çelik, 2001:30). Ancak kamu personeline yapılan ücret ödemelerine ilişkin olarak getirilen muafiyet ve istisna hükümleri yoluyla bir başka ifadeyle kamu personelinin vergi yükleri özel sektör çalışanlarına kıyasen farklılaştırılarak istihdamın artırılmasına hizmet edilmiş olacağını söylemek oldukça güçtür. 9 Anayasa Mahkemesinin 10/2/2011 tarih ve E.2007/114, K.2011/36 sayılı Kararı. 10 Planda millî tasarrufu ve üretimi artırıcı, fiyatlarda istikrar ve dış ödemelerde dengeyi sağlayıcı, yatırım ve istihdamı geliştirici tedbirler öngörülür; yatırımlarda toplum yararları ve gerekleri gözetilir; kaynakların verimli şekilde kullanılması hedef alınır. Kalkınma girişimleri bu plana göre gerçekleştirilir. Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

217 Ücret Gelirleri Üzerindeki Vergi Yükünün Analizi Sonuç AB ülkelerinde vergi yükü, kamu kesiminin ekonomideki payının artmasına paralel olarak yükselmektedir. Özellikle sosyal güvenlik açığını finanse etmek amacıyla vergi yükü hızla artmış ve (sosyal güvenlik ödemeleri dâhil) ortalama %40 lar düzeyine yükselmiştir. Vergi yükündeki artış eğilimi son yıllarda durma eğilimi göstermekte hatta bazı ülkelerde vergi yükünde bir miktar azalma gözlemlenmektedir (DPT, 2007:4). Türkiye, vergi yükünde görülen artışa rağmen, genel vergi yükü yönüyle AB ülkelerinin gerisinde yer almaktadır. Bunda dolaysız vergi gelirlerimizin toplam vergi gelirleri içindeki payının %30 olmasının büyük etkisi vardır (Kızılot, 2005). Ancak vergi yükü karşılaştırmalarında daha sağlıklı bir analiz için global vergi yükü yanında vergi yükünün bileşenlerinin de dikkate alınması gerekir. Vergi yükü karşılaştırmalarında kişi başına düşen milli gelirin ve bütçe açıklarının dikkate alınması durumunda düşük gibi görünen bu vergi yükünün Türkiye de yaşayan kişiler açısından pek de rahatlatıcı sonuçlarının olmadığı görülecektir. Türkiye deki vergi yükünün AB üyesi ülkeler ile kıyaslandığında düşük olduğu açık olmakla birlikte gerçek sorun, kayıt altındaki dürüst mükellefler ile dolaylı vergilerin vergi gelirleri içindeki önemli payı nedeniyle düşük gelirli vatandaşlar üzerindeki vergi yükünün adil olmamasıdır. Türkiye nin vergi yükü artış oranının küresel rekabet koşulları dikkate alındığında OECD ortalamasına yakın bir oran olarak belirlenmesinin uygun olacağı düşünülmektedir. Özellikle emek gelirleri üzerinden alınan sosyal güvenlik primleri dâhil vergi yükü oldukça yüksektir. Piyasa mekanizması içinde işveren tarafından ödenen sosyal güvenlik paylarının yansıtıldığı düşünüldüğünde emek geliri elde edenler üzerindeki sektörel vergi yükünün ağırlığı daha kolay anlaşılabilecektir. Bu durum Türkiye nin uluslararası rekabet imkânlarını daraltmaktadır. Gelir Vergisi tahsilatının büyük bir kısmının beyan yerine tevkifat yoluyla sağlandığı dikkate alındığında özellikle emek gelirleri üzerindeki vergi yükü daha net ortaya çıkacaktır. Üretim üzerindeki vergi yükünün azaltılmasının istihdam ve büyümeye sağlayacağı olumlu katkının belli bir süre sonra bu kesimden sağlanan toplam vergi gelirlerinde de artışa sebebiyet vereceği hesaba katılmalıdır. Kamu personeline yapılan ücret ödemelerine ilişkin vergi muafiyet ve istisnaları kamu personeli ile özel sektörde istihdam edilen işçi ücretleri üzerindeki vergi yükünün farklılaşmasına yol açmaktadır. Bu farklılık sadece kamu kesimi-özel kesim arasında gerçekleşmemekte kamu personelinin de kendi içinde vergi yükünün farklı olması sonucu doğmaktadır. Bu farklılıkların anayasal vergileme ilkeleri ile uyumu ise yukarıda açıklandığı üzere tartışmalıdır. Bu sebeple çeşitli kamu personel kanunlarında yer alan muafiyet ve istisnaların kaldırılarak kamu-özel kesim ücret ödemelerinin vergi yükünün eşitlenmesi ve buna paralel olarak da kamu personeli arasındaki ücret gelirleri üzerindeki vergi yükünün eşit hale getirilmesine yönelik kanun düzenlemelerinin yapılmasının yararlı olacağı düşünülmektedir. Bu düzenlemelerin sadece vergi yükü ile sınırlı etkiler doğurmakla kalmayacağı kamu yönetimine duyulan güveni artırıcı birçok alanda mevcut kamu-özel kesim ayırımını giderici etkiler doğuracağı açıktır. 212 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

218 İ. ÖZTÜRK, A. OZANSOY Kaynakça Akdoğan, A. (1999), Kamu Maliyesi, Gazi Kitabevi, Ankara. Akgül, Y.G. (2006), Kamu Maliyesi Ders Notları, İstanbul. Aksoy, Ş. (1991), Kamu Maliyesi, Filiz Kitabevi, İstanbul. Aksoy, Ş. (1999), Vergi Hukuku ve Türk Vergi Sistemi, 5.Baskı, İstanbul. Aliefendioğlu, Y. (1983), Vergileme Yetkisi ve 1980 Sonrası Türk Vergi Politikası, Danıştay Dergisi, 50-51, Ataç, B. (2002), Maliye Politikası, Anadolu Üniversitesi Eğitim, Sağlık ve Bilimsel Araştırma Çalışmaları Vakfı Yayınları, Anadolu Üniversitesi Basımevi, No:118, Eskişehir. Bilici, N. (2007), Avrupa Birliği-Türkiye İlişkileri, Seçkin Yayınevi, Ankara. Çağan, N. (1988), Kamu Maliyesinin Anayasal Çerçevesi, Bahri Savcı ya Armağan, Mülkiyeliler Birliği Vakfı Yayınları, No:7, Ankara. Çelik, B.(2001), Vergilemede Müdahale İlkesi, Gazi Kitabevi, Ankara. Doğan, S. (2002), Türkiye de Vergi Yükünün Gelişimi (1980 lerden 2000 e), Vergi Dünyası, 246. Doğrusöz, B. (1998), Yargı Kararlarının Işığında Vergilerin Kanuniliği İlkesi Açısından Türk Vergi Mevzuatının Değerlendirilmesi, VIII. Maliye Sempozyumu, Bodrum. DPT, (2007), Dokuzuncu Kalkınma Planı Vergi Özel İhtisas Komisyonu Raporu, Ankara. Durmuş, M. (2003), Maliye Politikaları, Teori ve Uygulamalarının Değerlendirilmesi, Yaklaşım Yayınları, Ankara. GİB (2011), Ücret Kazançları Vergi Rehberi. Gökbunar, A.R. (1998), Türk Vergi Sisteminin Malî ve İktisadi Vergileme İlkeleri Açısından Analizi, Doktora Tezi, Dokuz Eylül Üniversitesi, İzmir. Gündüz, N.K. (1995), Verginin Anayasal Çerçevesi, Vergi Sorunları Dergisi, 78, Kaneti, S.(1989), Vergi Hukuku, Filiz Kitabevi, 2.Basım, İstanbul. Karaca, Y. (2000), Gelişmekte Olan Ülkelerde Vergi Politikaları: Vergi Yükü ve Vergi Gelirlerinin Kompozisyonu Açısından Türkiye Nerede?, Yaklaşım, 93, 08/09/2011. Karaca, Y. (2001), OECD Alanında Vergi Yüküne İlişkin Değerlendirmeler, Yaklaşım, 108, Kızılot, Ş. (2002), Odacı, Genel Müdürden 3,5 Kat Fazla Vergi Ödüyor, Hürriyet 16/10/2002. Kızılot, Ş. (2004a), Vergi Yükü Artışında Rekor Türkiye de Hürriyet, 28/09/2004. Kızılot, Ş. (2004b), OECD, AB Ülkeleri ve Türkiye deki Vergi Yükleri, Hürriyet, 29/09/2004. Kızılot, Ş. (2005), AB ve Türkiye de Vergi Yükü, Hürriyet, 08/10/2005. Kızılot, Ş. (2007), İkisi de Ücretli, Peki İşçi Niye Fazla Vergi Ödüyor?, Hürriyet, 27/02/2007. Korkmaz, E. (1998), İktisadi Gelişme ve Mali Sistem, Filiz Kitabevi, İstanbul. Kumrulu, A. (1979), Vergi Hukukunun Anayasal Temelleri, Ankara Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi, 1-4, XXXVI, Ankara. Nadaroğlu, H. (1983), Kamu Maliyesi Teorisi, Kan Dağıtımcılık Yayıncılık Ltd. Şti. İzmir. Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

219 Ücret Gelirleri Üzerindeki Vergi Yükünün Analizi Neumark, F. (1975), Vergi Politikası, (Çev: Cankorel, İ.), İstanbul Üniversitesi, İktisat Fakültesi, Maliye Enstitüsü No: 2090/357/53, İstanbul. OECD (2006), Taksing Wages , Şubat Oğurlu, Y. (1995), Anayasal Vergilendirme İlkeleri Işığında Devletin Vergilendirme Yetkisi, Yayınlanmamış Yüksek Lisans Tezi, Marmara Üniversitesi, Sosyal Bilimler Enstitüsü, Maliye Ana Bilim Dalı, Mali Hukuk Bilim Dalı, İstanbul. Öncel, M., Kumrulu, A. ve Çağan, N. (1999), Vergi Hukuku, Turhan Kitabevi, Ankara. Öner, E. (1986), Kamu Maliyesi, Maliye ve Gümrük Bakanlığı APK Yayın No:1986/282, Ankara. Öz, E. ve Tosuner, M. (2004), Vergilendirmede Kanunilik İlkesinin Uluslararası Konumu, Vergi Dünyası, 272, 05/09/2011. Özer, İ. (1972), Türk Vergi Sisteminin Geliştirilmesi, Maliye Tetkik Kurulu Yayınları, 39, Ankara. Saban, N. (2006), Vergi Hukuku, Beta Yayınları, 4.Baskı, İstanbul. Seviğ, V. (2008), Yeni Milli Gelir Serisi ve Vergi Yükü, Referans, 17/05/ Seviğ, V. (2001), Anayasa Hukuku Açısından Hayat Standardı Esası, Vergi Dünyası, Temmuz 2001, 239. Sönmez, E. ve Ayaz, G. (1999), Vergi Yargısı, Oluş Yayıncılık, Ankara. Söyler, İ. (2005), Vergilemede Genellik İlkesi Açısından Türk Vergi Sisteminin Değerlendirilmesi, Vergi Dünyası, 289, Tanör, B. ve Yüzbaşıoğlu, N. (2004), 1982 Anayasasına Göre Türk Anayasa Hukuku, Beta Yayınları, 6. Bası, İstanbul. Tavşancı, A. (2004), Yürütme Organının Vergilendirme Yetkisi ve 1982 Anayasası, Vergi Sorunları, 189, Terlemez, B. (2001), 1982 Anayasası nda Vergileme İlkeleri, Yaklaşım, 4, TİSK (2006), Avrupa Birliğine Üyelik Sürecinde AB Ülkeleri ve Diğer Aday Ülkeler Karşısında Türkiye nin Durumu, Kıyaslama Raporu. Turhan, S. (1998), Vergi Teorisi Politikası, Filiz Kitabevi, İstanbul. Türk, İ. (1992), Kamu Maliyesi, Turhan Kitabevi, Ankara. Türk, İ. (1998), Maliye Politikası, Turhan Kitabevi, Ankara. Türk Harb-İş Sendikası (1997), Türkiye de Ücretliler Üzerindeki Vergi Yükü, Dosya Yayıncılık, Ankara. Maliye Bakanlığı APK Araştırmaları (1986), Türkiye de Vergi Yükü, XII, Maliye Bakanlığı Yayını 1986/275, Ankara. Uçkun, N.Ö. (1995), OECD Ülkelerinde Vergi Yükü ve Türkiye Uygulaması, Yüksek Lisans Tezi, Uludağ Üniversitesi, Sosyal Bilimler Enstitüsü, Bursa. Uluatam, Ö. ve Methibay, Y. (2000), Vergi Hukuku, İmaj Yayıncılık, Ankara. 214 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

220 B. ÖZGÜR Yönetim Tarzlar ve Etkileri Bünyamin ÖZGÜR * Özet Yönetim sürecinde üstlerin astlar nda uyand rd klar duygular, astlar n i i yaparken sergileyecekleri davran lar n en önemli temelini olu tururlar. Ödül ve ceza yöntemiyle yöneten geleneksel yöneticinin uygulamalar öfke, korku veya ödül duygusuna sebep olur. Bu duygular isyan, kötü niyetli itaat veya gönüllü boyun e me davran lar n ortaya ç kar r ve bu da verimsizli i do urur. Problemin temeli, insan n bedeni, nefsi, zihni, kalbi ve ruhu ile bir bütün oldu unu dikkate almayan ve onun bir nesne gibi yönetilebilece i inanc na dayanan geleneksel yönetim paradigmas d r. Yöneticiler etkili olmay ö renmedikçe üretim potansiyelinden tam olarak faydalanamazlar. Etkili yönetici olmak üretim ile üretim unsurlar n n üretici niteli ine birlikte odaklanarak bunlar aras ndaki dengeyi kurabilmektir. Bu da yönetim paradigmas n n de i tirilerek insan n bir bütün olarak dikkate al nmas ile mümkün olabilir. Ülkemizde yönetim sorunlar na bir çözüm olarak görülen lider kavram, yöneticilerde gerekli dönü ümü sa lamamaktad r. Liderli in bilgelikle ba n n kurularak benmerkezci olmaktan uzakla mas n n temin edilmesi gerekmektedir. Yöneticilerin geleneksellikten kurtularak bilge lidere dönü meleri esas olarak bireysel bir seçim ve içsel bir süreçtir. Kurumlarda hâkim bulunan anlay sebebiyle dönü üm için bilge liderli e ula ma amaçl bireysel çabalar büyük önem ta maktad r. Anahtar Kelimeler: Yönetim, Verimlilik, Etkili Yönetici, Liderlik, Bilge Liderlik Types of Management and its Effects Abstract Emotions aroused in juniors by seniors during their management are the foundation of the attitudes adopted by juniors while perfoming their duties. Practices of a traditional manager who acts on reward and punishment rituel triggers feelings of fear, anger or award. Those feelings create rebellion, hostile obeidence or unquestionning obeidence which result in unproductiveness. Basis of * Gümrük ve Ticaret Bakanl, Personel Dairesi Ba kan, bunyaminozgur@gmail.com Maliye Dergisi Say 161 Temmuz -Aral k

221 Yönetim Tarzları ve Etkileri the problem is the traditional management paradigim which adopts the idea of managing human beings as an object without taking into account the fact that people are consist of body, soul (ego-nefs), mind, will power and heart. Managers can not fully benefit from production potential without learning how to be effective. One can be an effective manager by focusing on production and production factors together while balancing both. This could be possible by changing management paradigim with a notion to accept human being as a whole. Leaderhip concept which is seen as a solution to management problems in our country, does not provide the necessary transfomation of managers. Leadership should be linked to wisdom while de-coupling it from the egocenric ideas. Transformation of managers into a wise leaders primarly is a journey of of personal choice and internal process. Due to dominant conseption in instutuions, personal efforts to achieve wise leadership is critically important. Key Words: Mangement, Productivity, Effective Manager, Leadership, Wise Leadership JEL Classification Codes: M, M1, M12 Giri Kurumlar n herhangi bir düzeyinde bulunan yöneticiyle yönetim problemleri hakk nda konu tu unuzda genellikle unlara benzer cümleler duyars n z: Üstlerim anlay s z, diktatörce davran yor, görü lerime önem vermiyor, i lerin daha iyi olmas için önerdi im fikir ve projelerimi engelliyorlar. Sanki her eyi biliyorlar ve her zaman onlar hakl. Astlar m yeterince çal m yor, kendilerini i e vermiyor, sorumluluklar n ö renmiyor ve üstlenmiyorlar. Çok çal yorum, astlar m nitelikli olmad ndan birçok i i kendim yapmak zorunda kal yorum. Gün bana yetmiyor, hele özel i lerime hiç zaman kalm yor, çok yoruluyorum, aileme de yeterli zaman ay ram yorum. yerimde insanlar çok bencil, herkes kendi hesab nda, birlikte verimli çal ma ortam yok. Canla ba la çal t m ama bu tutumlar çal ma evkimi yok etti, beni iyice hassasla t rd. Art k enerjimin bitti ini hissediyorum Bu yak nmalar ifade eden yöneticiler, ba lang çta görevlerine gayretle hizmet etme arzusu ve umuduyla ba lam lar ama ço unlu u zaman içinde ya ad klar yla y lg n hale dönü mü lerdir. in garibi, yak nmalar n duydu unuz yöneticinin üstünden ve/veya ast ndan da benzer yak nmalar duyman z ve hem yak nan hem de yak n lanlar n yönetim anlay lar n n birbirine çok benzer olmalar d r. Peki bunca iyi niyetli yöneticinin olu turdu u yap lar, neden verimli ve etkin hizmet üretememektedir? Yöneticileri bu duruma dü üren, kurumlar bu hale getiren nedir ve nas l bir süreçtir? Bu sorunlar n ya anmas kaç n lmaz m d r ve çözülmesi mümkün müdür? Bu çal mada, yönetim sürecinin analizi yap larak sorunlar n çözülmesine yönelik dü üncelerimiz aç klanacakt r. 1. Yönetimin ve Yöneticinin levi Birden fazla insan n birlikte oldu u hemen her faaliyetin yönetilmesi gerekti i genel olarak kabul edilen bir husustur. Faaliyet kurumsal ise yönetimin ve yöneticili in önemi daha çok ortaya ç kmakta ve çal anlar belirlenmi yöneticiler 216 Maliye Dergisi Say 161 Temmuz -Aral k 2011

222 B. ÖZGÜR idare etmektedir. Yönetici, elindeki kaynaklar en iyi ekilde kullanarak mümkün olan en yüksek üretimi sa lamaya çal mas gereken insand r ve amac n gerçekle tirme sürecinde kurallar uygular, kurallar koyar, kurallara uyar, emir al r ve emir verir. Kurumun performans n etkileyen iç ve d faktörlerin olu turdu u engellerin a lmas konusunda yöneticilerin dinamizmi, verimlili i ve etkilili i belirleyici unsurdur. Yönetici, yönetti i birimin görevlerinin yerine getirilmesinden ve amaçlar n n gerçekle tirilmesinden sorumludur. Bunu sa lamak için yöneticinin ne yapmas ve nas l yapmas gerekti i yöneticili in temel sorusudur. Yöneticinin ne yapmas gerekti i genel olarak özel sektörde usullerle, kamuda da mevzuatla belirlenmi tir, nas l yapmas gerekti i ise aç k de ildir. 2. Yönetim Tarzlar Yönetim tarzlar n geleneksel yönetim ve lider yönetimi olarak ikiye ay rabiliriz. Geleneksel yöneticiler otoriter, demokratik ve insanc l; liderler de otokratik, demokratik, bürokratik, karizmatik, durumsal, etkile imci, organizasyonel, müte ebbis ve do al lider gibi birçok türe ayr labilmektedir. Yönetim tarzlar n yöneticinin oda, arac ve amac na göre alt bölümlere ay rmak mümkündür (Tablo 1). Tablo 1: Yönetim Tarzlar n n Özellikleri YÖNET M TARZLARI TÜRÜ ODA I ARACI AMACI Otoriter Yönetici Disiplin sa lamak Ceza Sistemi sürdürmek GELENEKSEL YÖNET M nsanc l Yönetici Verimi art rmak Ödül Üretimi ço altmak lgisiz Yönetici L DER YÖNET M KLAS K L DER YÖNET M Acil Durum Lideri Devrim Lideri Ola an Durum Lideri Düzen kurmak Yenilik yapmak steklendirmek (Motivasyon) nisiyatif Kar tl k Te vik Sistem kurmak Sistemi de i tirmek Üretimi ço altmak B LGE L DER YÖNET M Bilge Lider Liderler yeti tirmek Güvenilirlik Sistemi dönü türmek 2.1. Geleneksel Yönetim lkel insan n tehdit olarak alg lad durumlar kar s ndaki tutumu sald r ya da kaç seçimini yapmakt r. Bunun toplumsal hayata uyarlanmas, zay fa kaba güçle Maliye Dergisi Say 161 Temmuz -Aral k

223 Yönetim Tarzları ve Etkileri hükmetmek güçlü olana ise -bir yandan da f rsat kollayarak- itaat etmektir. Bu anlay n yönetim alan ndaki uygulamalar gelenekselle mi yönetim tarz olarak binlerce y ld r devam ettirilmektedir. Geleneksel yöneticiler, kurulu lar n n yönetimini, ustalar ndan ö rendikleri tarzda; k tl k, rekabet, ödül-ceza, mevzuat, sicil esaslar, kendilerinin dü ünüp planlad ve a a dakilerin uygulad, yapyapma, yöneten-yönetilen ay r m ve emir-komuta-kontrol gibi yöntemlerle, otorite piramitleri eklindeki örgütlerde, patronlar ya da üst kademeyi memnun etmek amac yla sürdürüp giderler (Peker ve Aytürk, 2000:34) Geleneksel Yöneticilerin Çal ma Tarzlar Geleneksel yönetim tarz n n ana yönelimi otoriterliktir. leri düzeyde otoriter olanlar, cezaland rma yöntemini daha çok uygularlar. Astlar na kar bask c ve tehditkâr davranmalar na ra men üstlerine kar a r derecede itaatkâr, iltifatkâr ve hürmetkârd rlar. Astlar ndan da benzer davran lar bekler, onlar n kendilerinden korkmalar n isterler. Öncelikle ekle, i e ve sonuca odakl d rlar. Onlar için görüntü ve davran biçimleri ön plandad r. Astlar ndan fikir de il sayg beklerler. Onlara göre çal an n n ceketinin iliklenmi olmas, kendisine efendim diye hitap etmesi, konu urken gözlerine çok fazla bakmamas ve sesini yükseltmemesi çok önemli sayg davran lar d r. Kamuda kendini siyasi veya bürokratik olarak güçlü hissedenler ile özel sektörde de patrona yak n olanlar, özellikle güçsüz gördükleri amirlerine kar diklenme e ilimindedirler. Yönetim alan ndaki çat malar cezayla bast r rlar. Kibirlidirler; kendilerini güçlü ve önemli göstermeye çal rlar. Bunlar n bir k sm verimi bask lama ile art rma gayretinin i e yaramad n zamanla görürler. Ancak ba ka türlü nas l yönetmesi gerekti ini -yönetim paradigmalar sebebiyle- bilemez; i levlerine ilgisizle ir, umutsuz, mutsuz ve pasif hale dönü ürler. Kimilerinin de verimi art rman n çal anlarla olumlu diyaloglar kurmakla ba lant l oldu unu anlayarak insanc l tav rlara yöneldikleri görülür. Bunlar n ceza uygulamalar azal r ve ödül yöntemine daha çok yer vermeye ba larlar. Az otoriter ve daha insani tav rl olanlar astlar taraf ndan babacan veya tatl -sert olarak nitelendirilirler ve bask c lara göre ehven-i er say l rlar (Özgür, 2004:23-24) Otoriter Yönetim Süreci ve Do urdu u Sonuçlar Otoriter yönetim alt na giren astlar n ço u k sa bir süre içinde korku, tedirginlik, önemsizlik ve engellenmi lik duygular ya amaya ba lar; gayretle çal maktan vazgeçer, pasif bir ekilde itaat eder, birçok i te söyleninceye kadar bekler ve sadece söyleneni yapar. Bu durum, otoriter yöneticide otoriter ol, emir ver, kontrole devam et dü üncesinin do ru oldu u kanaatini ve davran n güçlendirir. Bu da astlar n pasifli ini devam ettirir. Böylece bir k s r döngü olu ur ( ekil 1). Amirin otoriter olmak gerekti i dü üncesi kendini do rulayan kehanet haline gelir. Bunlar ço u yönetilenin kendini i lerden geri çekmesine ve i le gönülsüzce, zoraki ilgilenmesine, kapasitesini ve zekâs n büyük oranda kullanmamas na yol açar ve böylece astlar da otoriter yöneticinin kehanetlerine uygun davranmay kabullenmi olurlar. Bu süreçle, üst-ast aras nda birbirinin dü ünce ve davran kal plar n do rulayan kar l kl ba ml l k (e ba ml l k) olu ur. E ba ml l k döngüsü, eninde sonunda do runun boyun e me ya da sadakat ile tan mland ve yanl n yakalanmak oldu u politize bir s rt s vazlama kültürü yeti tirir. Bu dinamik, farkl fikirlerin tatmin edici güven ortam nda, çekinmeden, aç kça ve kar l kl iyi niyetle ortaya konulup çözümlerin üretildi i sa l kl anla mazl klar 218 Maliye Dergisi Say 161 Temmuz -Aral k 2011

224 B. ÖZGÜR ortadan kald r r ve içerleme, öfke, kötü niyetli itaat, dü ük güven, dü ük kalite ve dü ük performans üretir. Öte yandan bu olumsuz duygulara sebep olan olaylar ve sözler zamanla unutulabilir ama astlar n ifade edilememi kötü duygular hiçbir zaman yok olup gitmez, zihinlerine gömülür, içten içe güçlenir ve ileride f rsat buldu unda daha çirkin bir hal alarak ortaya ç kar. Otoriter olmalıyım fikri Düşük performans, düşük üretim Otoriter yönetim Gönülsüz veya kötü niyetli itaat Tehdit ve ceza Korku ve öfke ekil 1: Otoriter Yönetimin K s r Döngüsü Otoriter yönetimle disiplin ve sayg l davran lar olu turulabilir ama insanlar n içten sayg s, kendini i ine vermesi ve yarat c fikirler üretmesi sa lanamaz. Görünü te sessiz ama alttan alta gönülsüz itaatin, güvensizli in, bo vermi li in, yak nmalar n ve dedikodunun hüküm sürdü ü bir ortam olu ur. Ancak otoriter yönetici, sadece disiplin, sessizlik, itaat ve sayg l davran lar gördü ünden, istedi i görünüme uyan bu halde verimlili in neden dü ük oldu unun gerçek sebeplerini bir türlü anlayamaz ve verim azl n n sebebinin astlar n i hakk ndaki bilgilerinin yetersizli i ve i süreçlerinin yeterince ayr nt l belirlenmemi oldu u kanaatine vararak verimi art rmak için astlar n i in tekni i hakk nda e itimine ve i in yöntem, süreç ve ad mlar na odaklan r; daha ayr nt l ve kat kurallar koyar. Bunun sonucunda, idari mekanizmada inisiyatifleri en aza indiren kat kurallar insan sa duyusunun yerini al r. Sürecin sonucunda yönetim yap s ndaki büyük ço unluk kendi ç kar na hizmet eder hale gelir ve patronu/üstü ho nut etmeyi kendi dürüstlü ünün önüne koyar. Yönetende sertle en otorite, yönetilenlerde içerleme, öfke, kötü niyetli itaat ve dü ük güven ile kapasitesini, zekâs n ve becerisini kullanmaktan geri durma, te kilatta da dü ük kalite ve dü ük performans devam eder. Baz yöneticiler ise zamanla umutsuzla r, otoriter olma çabalar zay flar ve bo vermeye ba lar. Kurumlarda herkesin yak nd bu ortam olu turan temel problem, yönetim Maliye Dergisi Say 161 Temmuz -Aral k

225 Yönetim Tarzları ve Etkileri paradigmas d r. Bu paradigma; geleneksel yöneticilerce insanlar n bir nesne gibi yönetilebilece ine inan lmas d r (Covey, 2005: ). Bu anlay insan n tüm yönleri ile bir bütün oldu unu dikkate almaz Lider Yönetimi Yöneticiler, kurumsal amaçlar gerçekle tirebilmek için bir yandan prosedürel görevlerini yaparken di er yandan da -var ise- vizyonlar n insanlara a layarak ve onlar motive ederek çal ma evki de olu turabiliyorlarsa k smen liderlik de yap yorlar demektir. Bu nedenle yöneticilikte yön verme ve liderlik yapma bir paran n iki yüzü gibidir ve ikisi de önemlidir. nsan gücünü etkili bir ekilde kullanabilmeniz için hem liderlik hem de yöneticilik vasf yla nitelik ve becerilerinizin bir arada olmas gerekir ( zgören, 2003:19). yi yönetici denilen ki iler asl nda lider nitelikleri de bulunan yöneticilerdir. Lider yöneticinin, uygulama, yönetme (liderlik yapma ile yön verme) ve temel nitelik (karakter) hususlar nda yetkin niteliklere sahip olmas gerekir. Liderler ba kalar n etkileyebilir ve inand rarak bir hedefe yönlendirebilirler. çinde bulunulan artlar n farkl l, liderlerde de farkl özelliklere ihtiyaç do urur. Kaosun hâkim oldu u ve herkesin akl na geldi i gibi bireysel davrand deprem ve kaza gibi ola and durumlarda oradakilerden birinin inisiyatifi ele alarak sistem kurmas ve düzenlili i olu turmas gerekir. Bu acil durum liderli idir ve geçici bir süre içindir. Topluma hâkim mevcut sistemin insanlar n ço unlu unu memnun etmedi i ve sisteme kar tl n olu tu u toplumlarda bir lider ç karak sistemi de i tirebilir. Bu devrim liderli idir. Gelenekselle mi ola an yap larda insanlar motive ederek verimi ço altabilen ki i ola an durum lideridir. Bütün bu liderliklerin ortak özelli i, insanlar yönlendirme ve arzu ettikleri yöne sürüklemede motivasyon esasl etkiye sahip olmalar, yap içinde tek adam olmaya özen göstermeleri ve ba ka liderlerin ortaya ç kmas na izin vermemeleridir. Bu yönleriyle geleneksel yöneticilere benzerler. Nitekim devrim liderleri, genellikle resmi makam ele geçirerek yeni düzenin kurulumunu sa lama a amas nda kendi statüsünü garantiye alacak güç ili kilerini ve hukuki mekanizmalar olu turarak h zla otoriter nitelikli geleneksel yöneticilere dönü ürler. Bu lider tipleri ortaya ç kabilecek yeni liderleri kendi otorite alanlar na tehdit olarak gördüklerinden, çevrelerindeki liderlik potansiyeli bulunan ki ileri yönetimden uzak tutmaya çal rlar. Motivatör tutumlar na ra men maiyetlerine inisiyatif verme konusunda çok tedbirli davran rlar ve ilkelerden ziyade kendilerine sad k, silik ve emre amade olanlara güvenirler. Bundand r ki liderleri (!) seçilen kurumlarda -ola anüstü durumlar ortaya ç kmad kça- neredeyse ömürlük ba kanlar bulunur ve alternatif lider k tl ya an r. Bu liderlerin örgütlerdeki olumlu etkileri üst düzeye ç kamaz ve var olan k s tl etki de kendi dönemleri ile s n rl kal r. Asl nda bu ki ilere lider denilmesi, liderli in gerçek anlam ile çeli ir. Liderli in özü, ba kalar n n potansiyellerini görebilmelerine ve harekete geçirebilmelerine yard mc olmak ve onlara ilham verebilmektir. Lider niteli i bulunan insan n bunu yapabilmek için asl nda bir yönetici unvan na da ihtiyac yoktur. Önce kendine liderlik ederek potansiyelini harekete geçirmeyi ba arm insanlar, çevrelerindeki herkese -ve üstlerine de- liderlik yapabilirler. Kurumlarda lider denilen ki inin vizyonuna içten kat lma, inanma, destekleme ve hiçbir zorlama olmaks z n bunun gereklerini yerine getirme var ise gerçek liderli in oldu u söylenebilir. Bunu sa layabilenler, otoritelerini içsel niteliklerinden al rlar ve 220 Maliye Dergisi Say 161 Temmuz -Aral k 2011

226 B. ÖZGÜR takipçilerinin her birini yeni liderlere dönü türmek için gayret ederler. Yöneten, makam gücüyle hükmetmenin ve korkutman n, disiplinli görüntünün ötesinde bir fayda temin etmeyece inin bilincinde olup, astlar n n ve üstlerinin üretici niteli ini art rman n psikolojik zeminini olu turmaya bilinçli olarak gayret ediyor ve ba arabiliyorsa liderdir. Lider, insanlarda uyand rmakta oldu u duygular n ne kadar önemli oldu unu, insanlar n genel olarak duygular na göre karar vererek davrand klar n ve bu davran lar na mant ksal gerekçeler ürettiklerini bilip, bunu gözeterek yönetir. Bunlar ilkelli in egosunu koruma temelli sald r ya da kaç ikilemindeki birinin yapmas tabii ki mümkün olamaz ve ancak bilgele mi ki iler yapabilir. Bilgelik, ilkelere dayanan ve dürüstlü ü esas alan sa lam bir karakter ile nefs, özgürlük, bütünlük, bolluk ve hizmet bilinçlerinden olu an olgunluk yeterlili inin sonucudur. Bunlar sa duyulu davran ve güvenilirli i do urur, insan n manevi otoritesini sa lar ve onu lider yapar. Bunlar bilge liderlerdir. 3. Yöneticinin Bilmesi Gereken nsan n Bütüncül Yap s Bir yönetici, çal anlar n i ini uyarmaya gerek kalmadan en kaliteli ekilde yapmas n ; te kilattaki sistemin h zl i lemesini ve süreçlerde t kanmalar olmamas n ; mal ve hizmet alanlar n da kaliteden memnun olmas n arzu eder. Yöneticilerin amaçlar n gerçekle tirmek için kulland klar üretim unsurlar ; makine ve bina gibi fiziksel varl klar ile çek, senet ve nakit gibi parasal varl klar ve bütün bu varl klar kurum içinde çe itli düzeylerde kullanan ve yöneten insanlardan olu ur. Üretimin istenen seviyede yap labilmesi için bütün üretim unsurlar n n üretici niteli inin iyi seviyede olmas ve bu seviyenin korunmas gerekir. Yöneticiler bunu sa lamak için fiziksel varl klar n ihtiyaç duyulan yerlerde bulundurulmalar na, bak mlar n n periyodik olarak yap lmas na ve gerekti inde yenilenmelerine dikkat ederler. Parasal varl klar n en çok kazanc sa layacak alanlarda kullan lmalar na ve miktarlar n n gereken seviyenin alt na dü erek üretici niteliklerinin azalmamas na özen gösterirler. Bütün bunlar yaparak bu maddi üretim unsurlar n yönetirler. nsanlar ise fiziksel ve parasal varl klar gibi yönetilemezler. Çünkü onlar sadece fiziksel varl ktan ibaret de ildirler. nsanlar n üretici niteli inin kaynaklar, i inden maddi tatmini, yapt i le ilgili bilgi seviyesi, duygusal durumu ve i inden ald manevi tatminidir. Geleneksel yönetici, çal an n i in nas l yap laca hakk nda yeterli seviyede bilgisinin olmas, maddi ortam n haz rlanmas, tatmin olabilece i gelirin verilmesi ve duruma uygun sertlikte emredilmesi halinde i ini en iyi ekilde yapaca na inan r. Hâlbuki çal anlardan en iyi verimin al nabilmesi için onun bedeni, zihni, kalbi, ruhu ve nefsi ile bir bütün olarak dikkate al nmas gerekir. nsan n bu be farkl yönünün her birinin amac, özelli i ve iste i vard r (Tablo 2). nsanlar n bu yönlerini dikkate almayan ve onlar sadece bir makine gibi gören yakla m, onlar n potansiyellerinden yeteri kadar faydalanamaz. Yöneticilik insanlarla çal mak oldu una göre, yönetici insan yap s n çok iyi tan mal d r. Çünkü her usta üzerinde çal t varl n do as n bilmek zorundad r. A ac n tabiat n bilmeyen bir marangozun usta oldu u dü ünülemez. Asl nda ona marangoz bile denemez. Maliye Dergisi Say 161 Temmuz -Aral k

227 Yönetim Tarzları ve Etkileri Tablo 2: nsan n Bütüncül Yap s NSANIN BÜTÜNCÜL YAPISI YÖNLER AMACI ÖZELL STE BEDEN Var olmak Disiplin htiyaçlar kar la NEFS Varl n ispat etmek H rs Doyum sa la Z H N Bilmek Tasar m Yetene ini kullan KALP Sosyalle mek Tutku Yapmay sev RUH Yücelmek Vicdan Do ru olan yap nsan n be yönünün isteklerinin çak t alan, ona hayat nda gerçekle tirebilece i, çevresinin ihtiyaçlar n kar layacak, yeteneklerine uygun, tutkuyla yapmay sevebilece i, do rulu una inand ve egosunu tatmin edecek faaliyeti gösterir ( ekil 2). Buna insan n ki isel anlam diyebiliriz. nsan bu anlam n buldu unda kendini her yönüyle tatmin edecek olan faaliyeti de belirlemi olur. Lider, bu de i ik yönlerinin iç dengesini kurmu, fark ndal ve nefsini terbiye etmesiyle bilgele mi, hayat n n anlam n ke fetmi ve böylece yapt i i anlamland rm olan ki idir. Lider di er yandan da çevresindeki herkesin hayat anlamlar n bulmalar n ve i lerini bu duyguyla yapmalar n sa lamaya gayret eder (Covey, 2005:99-102). Hangi alana derin bir tutku duyuyorsunuz? (KALP) Ekonomik ihtiyacınızı ne karşılar? (BEDEN) KİŞİSEL ANLAM Hangi alanda en iyi olabilirsiniz? (ZİHİN) Hangi alanda çalışmaya hırsınız var? (NEFS) Vicdanınız size neyi öğütlüyor? (RUH) ekil 2: te Ki isel Anlam n Olu umu 4. Yöneticinin Etkili Olabilmesi Hayatta ve yönetimde etkili olmak insana bütün yönlerini dikkate alarak davranmakla mümkündür. Bu yakla m insan n üretme yetene ini ortaya ç kar r, üretme niteli ini art r r ve her düzeydeki yöneticiyi etkili yönetici haline getirir. Etkili yönetici olmak üretim (sonuçlar) ile üretim unsurlar n n üretici niteli i aras ndaki dengeyi kurabilmektir. 222 Maliye Dergisi Say 161 Temmuz -Aral k 2011

228 B. ÖZGÜR X E ÜRETİM (SONUÇLAR) B A C D ÜRETİCİ NİTELİĞİ (KAYNAKLAR) ekil 3: Üretim/Üretici Niteli i (Ü/ÜN) Dengesi Herhangi bir organizasyonun üretim miktar, üretim unsurlar n n üretici niteli indeki seviye ile do rudan ba lant l d r ve bunun sonucudur. Üretim unsurlar n n kapasitesi her yönden tam (10) olan, ancak bu kapasiteyi üretime dönü türme amaçl bilinçli gayretle yönetilmeyen ve ili kilerin de insani oldu u bir biriminde, üretim unsurlar n n üretici niteli inin seviyesi ancak orta düzeyde (5) olabilir. ekil 3 de görüldü ü gibi, 5 seviyesindeki üretici niteli i, yine 5 seviyesinde üretim sa layabilir ve A miktar nda ürün ortaya ç kar. Yönetici üretimi art rmaya odaklan p bunu sa lamak için makam otoritesini kullanarak çal anlar zorlad nda, yukar da aç klad m z otoriter yönetim süreci ba lar. Astlar n kalbini ve ruhunu dikkate almayan disiplin, onlar n egolar n n tepkisiyle kar la r ve üretici niteli ini azalt r. Buna ba l olan üretim de ayn paralelde dü er ve ancak B miktar nda ürün ortaya ç kabilir. Bu süreci tersine çevirmenin yolu, üretimle birlikte üretim unsurlar n n ve tabii ki öncelikle çal anlar n üretici niteli ine odaklanmak ba ka bir deyi le üretim/üretici niteli i (Ü/ÜN) dengesini gözetmektir. Önceli in çal anlar olmas n n sebebi, di er üretim unsurlar n n üretici niteliklerinin yükseltilmesinin, bunlar kullanan ve yöneten insanlara ba l olmas d r. Bu yakla m sonucunda, üretici niteli in artmas na paralel olarak üretimin de ço almas ve ürün miktar n n a amal olarak C, D ve E seviyelerine yükselmesi mümkün olabilir. Özetle, üretimin hangi seviyeye ç kar lmas hedefleniyorsa önce üretim unsurlar n n seviyesinin onun gerektirdi i düzeye ç kar lmas zorunludur. Bunun sa lanabilmesi için çal anlara geleneksel yönetici veya motivatör lider anlay yla de il, bilgece yakla lmas gerekir. Y Maliye Dergisi Say 161 Temmuz -Aral k

229 Yönetim Tarzları ve Etkileri 5. Yönetici Tiplerinin Yönetilenlere Etkileri 5.1. Yönetici Davran lar n n Yönetilenlerde Do urdu u Duygu ve Davran lar Üstlerin yönetim sürecinde astlar nda uyand rd klar duygular, ast n i ine, amirine, kurumuna, topluma ve devlete yönelik duygular olarak ortaya ç karlar ve i i yaparken sergileyecekleri davran lar n en önemli temelini olu tururlar. A a daki Tablo alttan yukar ya do ru incelenerek yönetim tarzlar n n nelere yol açt ve yarat c heyecan olmayan çal anlar n neden ve nas l olu tu u görülebilir (Tablo 3). Yönetimle hiç ilgilenmeyen yöneticinin bulundu u birimde ba bo luk hâkimdir ve çal anlar n ço u kurals zl k, güvensizlik ve ilgisizlik duygular içindedir. ler bu duygulara kap lmam az say daki personel taraf ndan k smen yürütülmeye çal l r. Bu özel sektörde bir kurum ise tabii ki iflas edecek kamu kurumu ise genel olarak sadece arkadan iti li i ler yap lacakt r. 1 Ödül ve ceza yöntemiyle yöneten geleneksel yöneticinin otoriter uygulamalar, özellikle de bu sert tav rlar n ve verilen cezalar n haks z uygulamalar oldu u kanaati uyanan yönetilenlerde, öncelikle bu amire ve zamanla da kuruma ve devlete kar öfke duygusu do urur. Bu duygu, isyan ve/veya istifa davran n ortaya ç kar r. Böyle bir çal andan hiçbir üretim beklenemez. Öfkeliler, di er çal anlar da yönetime kar k k rtmaya ve çal maktan uzakla t rmaya gayret ederler. Tablo 3: Yönetici Davran lar n n Yönetilenlerde Do urdu u Duygu ve Davran lar YÖNET M TARZI L DER YÖNET M YÖNET C N N YÖNET LEN N T P DAVRANI I DUYGUSU DAVRANI I B LGE L DER YÖNET C KLAS K L DER YÖNET C Bilgece liderlik yaparak yönetme Motivasyona dayal liderlik yaparak yönetme ANLAM (Yapt i in yüce bir anlam oldu unu hissetme) SEVG (Kurumuna/i ine/üstün e sevgi hissetme) GÖREV ( ini bir görev olarak içten benimseme) MOT VASYON ( i yapmak için istek duyma) EK P (Bütünün parças olman n mutlulu unu hissetme) BA (Amirine ba l l k duyma) Yarat c heyecanla çal ma Kalpten ba lanarak çal ma Keyifli i birli i ile çal ma Ba armay isteyerek çal ma Ortak amaçlar için çal ma Amirine mahçup olmamak için çal ma 1 Arkadan iti li i ler, i in bir an önce bitirilmesinde ve yap l tarz nda i sahibinin belirgin ve yak n ç kar n n oldu u i lerdir. Bu nedenle i lerin süratlenmesi ve bazen i sahibinin istedi i tarzda yap lmas na ikna olmas için, çal anlar de i ik yollarla sürekli olarak itilir veya bask lan r. Bu amaçla, me ru oldu u kadar, gayrime ru yollara da ba vurulabilir (Özgür, 2010:7). 224 Maliye Dergisi Say 161 Temmuz -Aral k 2011

230 B. ÖZGÜR GELENEKSEL YÖNET M NSANCIL YÖNET C OTOR TER YÖNET C LG S Z YÖNET C Ödül odakl yönetme Ceza odakl yönetme Yönetimle hiç ilgilenmeme ÖDÜL (Takdir edilme duygusu hissetme) KORKU (Ceza almaktan/i ten at lmaktan korkma) ÖFKE (Üste/kuruma/devlete öfke duyma) LG S ZL K ( lere ilgisizlik duygusu) GÜVENS ZL K (Bulunulan ortamda güven duymama) KURALSIZLIK (Kendini kurallara tâbi hissetmeme) Gönüllü boyun e erek çal ma Kötü niyetli itaatle çal ma syan ya da istifa lerle ilgilenmeme Kendini güvene alma odakl ya ama Kendi kurallar na göre ya ama Otoriter yönetimin ve cezalar n tehdidi bir k s m astta da korku duygusu do urur. Korku, en iyi ihtimalle gönülsüz itaat ama ço unlukla kötü niyetli itaat davran na yol açar. Korkanlar, itaatkâr ve çal r görünmekle birlikte yapabileceklerinin en az n ve en kalitesizini üretmeye özel gayret gösterirler. Ödül ve ceza ile yönetim ortam nda ödül alan yönetilen, k sa süreli de olsa takdir edilmi olman n mutlulu unu hisseder. Bu duygu onu otoriter uygulamalara gönüllü boyun e me ve itaate yöneltir. Bu durum çal an n yetene ini ve zekâs n fazla devreye sokmadan rutin i leri yapmas n ve ancak orta düzeyde verimini sa lar. Çal anlar n geleneksel yönetici yöntemiyle yükseltilebilecekleri en iyi hâl bu seviyedir. Motivasyona dayal klasik liderlik yönetilenlerde ba, ekip ve istek (motivasyon) duygular olu turur. Amirine ba duygusu, ona mahçup olmamak için çal may ; ekip duygusu, bütünün parças olman n mutlulu unu hissetmeyi ve ortak amaçlar için çal may ; motivasyon da i i yapmak için istek duymay ve ba armay isteyerek çal may sa lar. Bilgece liderlik yaparak yönetme ise yönetilenlerde klasik liderin do urdu u duygulara ilave olarak görev, sevgi ve anlam duygular da do urur. Görev duygusunda olanlar i lerinin yap lmas n bir görev olarak kabullenmi lerdir ve di er personelle keyifli bir i birli i ile çal rlar. Sevgi duygusu hissedenlerin bu duygular, i lerine, üstlerine ve/veya kurumlar nad r. Bunlara kalpten ba l l k hissederler ve potansiyellerini en üst seviyede kullanmaya çal rlar. Yapt i in yüce bir anlam oldu unu hissedenler ise en verimli, en üretken ve en yarat c gruptur. Kanaatimizce Türkiye de genel olarak geleneksel yönetimin orta seviyede otoriter ve insanc lla ma e ilimli yönetim anlay hâkimdir. Bu nedenle çal anlar m z n ço unlu u gönüllü boyun e me ve kötü niyetli itaat bir k sm da isyan ya da istifa davran ndad r. Keyifli i birli i, kalpten ba lanma ve hele de yarat c heyecan davran nda olanlar ise çok azd r. Maliye Dergisi Say 161 Temmuz -Aral k

231 Yönetim Tarzları ve Etkileri 5.2. Yönetim Tarzlar n n Etki Üçgenleri nsanlar n genel e ilimlerinden bahsedilse de her birinin ayr bir yap s ve dünyas oldu undan yönetim tarz n n insanlar üzerindeki etkileri ve buna ba l olarak al nan tepkiler, insanlar n bu de i ik yap lar ile ba lant l olarak farkl l klar gösterir. En otoriter yöneticinin dahi astlar ndan baz lar kendilerine kar yap lan bütün olumsuz davran lara ra men verimli çal ma gayretini sürdürürler. Bilge lider nitelikli bir yöneticinin astlar ndan da olumsuz tav rda olanlar bulunabilir. Bu durumlar istisnaidir ve birinci hal çal an n idealist yap s ndan, ikincisi ise ast n bireysel dünyas n n problemlerinden do ar. A YARATTIĞI DUYGULAR X GELENEKSEL YÖNETİCİ B ÖFKE KORKU ÖDÜL TEPKİLERİN (DUYGULARIN) DERECESİ ekil 4: Geleneksel Yöneticinin Etki Üçgenleri C Y A YARATTIĞI DUYGULAR X KLASİK LİDER YÖNETİCİ B C D E BAĞ EKİP İSTEK TEPKİLERİN (DUYGULARIN) DERECESİ ekil 5: Klasik Lider Yönetiminin Etki Üçgenleri Y Maliye Dergisi Say 161 Temmuz -Aral k 2011

232 B. ÖZGÜR A YARATTIĞI DUYGULAR ÖFKE X B TEPKİLERİN (DUYGULARIN) DERECESİ ekil 6: Bilge Lider Yönetiminin Etki Üçgenleri C BİLGE LİDER YÖNETİCİ D KORKU ÖDÜL BAĞ EKİP İSTEK Bir yöneticinin sahip olmas gereken uygulama, yön verme, liderlik ve karakter hususlar ndaki yetkinliklerinin seviyeleri -10 dan +10 a uzanan bir ölçek üzerinde gösterildi inde ve bunlar n ortalamas al nd nda bulunan de er, o yöneticinin yetkinlik ölçe i üzerindeki konumunu ve niteli ini gösterir. Tam otoriter geleneksel yönetici, en olumsuz durum olan -10 da bulunur ve cezaland rma odakl d r. Olumsuz özellikler -9 da bulunan yöneticide bir derece azd r, s f r konumuna do ru gidildikçe daha da azal r, insanc lla r ve ödüllendirme oda öne ç kar. En olumlu durum olan +10 da bulunan bilge lider yöneticinin yetkinlikleri tamd r. Bilgelik +9 da bulunan yöneticide daha azd r ve s f r konumuna do ru gidildikçe azalmaya devam eder. Yönetici yetkinli i ölçe inde farkl konumlardaki yöneticilerin, astlar n ne kadar nda hangi tür duygular ve buna ba l davran lar do urdu u, taraf m zca olu turulan etki üçgeni modeliyle anlat lmaktad r ( ekil 4, 5 ve 6). Bu ekillerde, yönetilenlerin korku, ödül, motivasyon, sevgi ve anlam gibi duygular n n konumu da -10 dan +10 a uzanan bir ölçek üzerinde gösterilmi tir. Bu duygulardan kaynaklanan tepkilerinin hangisinin yönetilenlerin toplam say s nda ne oranda olu tu u, yöneticinin yetkinlik ölçe indeki konum noktas ile duygular n -10 (X) ve + 10 (Y) noktalar n n birle tirilmesi ile olu turulan üçgende görülür. Üçgen alan 100 birimdir ve çal anlar n toplam n temsil eder. Örne in; konumu -10 (A) olan yöneticinin yönetilenlerden alaca tepkilerin da l m AXY üçgeninde oldu u gibidir ( ekil 4). Görüldü ü üzere bu durumda olumsuz duygu ta yanlar çok fazla, olumlu duygu ta yanlar ise azd r ve bunlar n içinde de öfke duygusu ya ayanlar en fazla orandad r. Yöneticinin konumu -10 dan uzakla t kça olumsuz duygular azal rken olumlu duygular art gösterir. ekillerin incelenmesinde anla laca üzere yönetici tiplerinin yönetilenlerde olu turduklar duygular n karakteristikleri vard r. -10 daki otoriter geleneksel yönetici %75 oran nda olumsuz duygular olu mas na sebep olurken %25 lik k s m her eye ra men içten gelen direnciyle olumlu duygular n koruyabilir. Klasik lider yöneticilerde durum bunun tersidir ve +10 da iken çal anlarda %75 oran nda GÖREV SEVGİ ANLAM E Y Maliye Dergisi Say 161 Temmuz -Aral k

233 Yönetim Tarzları ve Etkileri olumlu duygular olu tururlar. Ancak personelin %25 i bu yakla mdan etkilenmeyerek olumsuzluklar n sürdürür. Bilge liderler ise çal anlar n büyük ço unlu unun duygular n n olumlu hale dönü mesini sa layabilirler. Çabalara ra men ki isel yap lar sebebiyle olumsuz duygular n sürdüren %3- %5 lik bir bölümün olmas da tabiidir. Yöneticinin geleneksel otoriter veya bilge lider olmas n n yönetilenlerin duygu, davran ve üretimlerine etkisindeki çarp c farkl l k, ekil 4 deki AXY üçgeni ile ekil 6 daki EXY üçgenlerinin kar la t r lmas nda görülür Yönetim Tarzlar n n Üretim S n rlar ve Yönetim Engeli Yönetilenlerin sorumluluk ve bilgi seviyeleri, üretebilme kapasitesini (üst s n r n ) ve astlara verilebilecek inisiyatifin derecesini belirler. Yönetim tarz n n çal an n seviyesinin alt nda olmas, insanlar n duygusal tepkilerine yol açar ve kapasitelerini ortaya koymamalar ile üretici niteliklerinde azalmaya sebep olur. Böylece bu tip yönetim tarzlar üretimi s n rlar ve üretimin önünde yönetim engeli olu tururlar. Personelin üretim kapasitesinin 100 oldu u birimde olu turabildikleri azami olumlu duygu seviyelerinin sonucu olarak bu kapasitenin otoriter yönetim %25, insanc l yönetim %50 ve motivasyoncu lider yönetimi de %75 ini üretime aktarabilir ve bu seviyelerde yönetim engeli olu tururlar. Bundan dolay otoriter yönetim %75, insanc l yönetim %50 ve klasik lider yönetimi %25 oran nda üretim kayb na sebep olur. Bilge lider ise insanlar n seviyelerine uygun farkl yönetim tarzlar uygulad ndan engel olu turmaz, üretici kapasiteyi üretici niteli e ve üretime dönü türebilir. 6. Yöneticilerin Bilge Lidere Dönü ümü Liderlik Türkiye de yeterince anla lmam t r. Yöneticilerimizin büyük ço unlu u konunun fark nda ve bilincinde de ildir. Liderli i ö renmeye çal an, okuyan, ara t ran özellikle kamuda yok gibidir. lgilenenlerin zihni de liderli in ne oldu u ve nas l yap laca konusunda kar kt r. Birçok yöneticimizde liderli in kurumlarda uygulanamayaca fikri hâkimdir. Çünkü bir yöneticiye Liderin karizmas vard r. Yönetici atanm t r, liderin kendisi gelmi tir. Yönetici i leri do ru yapar, lider do ru i leri yapar. Yönetici kurallara uyar, lider kural koyar. Yönetici taklit eder, lider yeniyi yapar. Yönetici statükoyu kabullenir, lider statükoyu de i tirir. gibi cümlelerle liderlik anlat ld nda, mevcut örgüt yap lar ndaki bu insanlar n ba ka türlü dü ünmesi mümkün de ildir. Öte yandan onlara özde lik kuramayacaklar büyük liderler, genellikle de devrim liderleri örnek gösterilerek liderlik ula lamaz bir kavram haline getirilmektedir. Bunlar liderlik kavram n bir efsane haline dönü türmekte, e itimlere kat lanlar geleneksel yönetim al kanl klar na devam etmekten ba ka uygun çözüm olmad sonucuna varmakta ve birimlerine döndüklerinde bu usule devam etmektedirler. Yöneticilerin geleneksellikten kurtularak lidere veya bilge lidere dönü meleri, esas olarak bireysel bir seçim ve içsel bir süreçtir. Bu, dü ünme biçiminde ve buna ba l olarak da davran larda de i imi gerektirir. Zor olan bu de i imin sa lanabilmesi için bireysel ve kurumsal olarak yap labilecekler vard r. Bunun için yöneticilerce öncelikle bugüne kadar uygulana gelmekte olan geleneksel yönetim tarz n n neye yol açt n n fark edilmesi ve paradigmalar n n sorgulanmas laz md r. Mevcut durumdan ç karc yöneticiler rahats z olmad klar ndan, rahats z olanlar lider olmak ve kurumsal yap lar n de i tirmek için gayret göstermeye karar vermeli ve 228 Maliye Dergisi Say 161 Temmuz -Aral k 2011

234 B. ÖZGÜR bu konularda kendilerini geli tirmelidirler. Lider olmayan yöneticiler reaktif yap da olduklar ndan, çevrelerinden ve özellikle de amirlerinden çok kolay etkilenir ve olumsuz davran lar -ço unlukla da katlayarak- astlar na yönlendirirler. Liderler, özellikle bilge liderler ise daha üst bilinç düzeyinde ve durumun fark nda olduklar ndan üstlerinden ald klar negatif etkileri ba kalar na intikal ettirmezler; liderlik yapma, çevresindekilerin potansiyellerini ortaya ç karma ve yeni liderler yeti tirme gayretine devam ederler. Bu nitelikteki yöneticinin bulundu u yer dönü üm noktas d r ve statüsü ne kadar yukar daysa kurumsal etkisi de o oranda fazla olur. Kurumlarda bu tür dönü üm noktalar tespit edilmeli, desteklenmeli ve say lar n n art r lmas sa lanmal d r. Bunun için öncelikle lider yöneticileri seçecek performans de erlendirme sisteminin yürürlü e konulmas gerekmektedir. Ancak üst yönetiminde geleneksel yönetici tipi bulunan kurumlar n lider yönetici yeti tirme çal malar n n olmas pek mümkün de ildir. Bu kurumlarda tutuculuk ve atalet mevcuttur. Örgütler bu yap lar yla liderler yeti tirmek de il, geleneksel yöneticiler geli tirmek yoluyla otoriter yap n n ve verimsizli in devam n sa lamaktad rlar. Bu nedenle, kurumlar n dönü ümü için liderle me amaçl bireysel çabalar büyük önem ta maktad r. Sonuç Kurumlar n her düzeyindeki yöneticilerinin hem astlar ve hem de üstleri ile ilgili yak nmalar vard r ve bu durumun sistemik sebepleri bulunmaktad r. Problemin özü insan n bedeni, akl, kalbi, ruhu ve nefsi ile bir bütün oldu unu dikkate almayan ve onun bir nesne gibi yönetilebilece i inanc na dayanan yönetim paradigmas d r. Türkiye de genel olarak insanc lla ma e ilimli, orta seviyede otoriter geleneksel yönetim anlay hâkimdir. Bu nedenle çal anlar m z n ço unlu u gönüllü boyun e me ve kötü niyetli itaat bir k sm da isyan ya da istifa davran ndad r. Keyifli i birli i, kalpten ba lanma ve hele de yarat c heyecan davran nda olanlar ise çok azd r. Yönetimin etkisizli ine bir çözüm olarak öne ç kar lan lider yönetici profili de derde deva olamamaktad r. Bunun birinci sebebi liderli in yanl anla lmas ve uygun olmayan örneklemelerin, liderlik kavram n ula lamayacak bir efsane haline dönü türmesidir. kincisi de anlat lan liderli in belirleyici niteli inin, insanlar arzu ettikleri yöne sürüklemede motivasyona dayanmas ve yap içinde ba ka liderlerin ortaya ç kmas na izin vermeyecek anlay do urmas d r. Bu güya hakim ve güçlü liderlik yakla m, maiyetlerine inisiyatif verme konusunda çok tedbirli davranma ve ilkeci olanlardan ziyade kendilerine sad k olanlara güvenme, liderlik niteli i bulunanlar ve ilkelere sad k olanlar ise öteleme sonucu üretmektedir. Gerçek liderler, çevrelerindeki herkesi lidere dönü türmek için gayret ederler. Bunlar bilge liderlerdir. Bilgelik, ilkelere dayanan ve dürüstlü ü esas alan sa lam bir karakter ile nefs, özgürlük, bütünlük, bolluk ve hizmet bilinçlerinden olu an olgunluk yeterlili inin sonucudur. Bu özellikler sa duyulu davran ve güvenilirli i do urur, insan n manevi otoritesini sa lar ve onu gerçek lider yapar. Bilge liderler, insanlar n bütünlü ünü kavrayarak onlara ki isel anlamlar n bulmalar ve dönü erek liderle meleri yönündeki yakla m ve gayretleri sonucunda çal anlar n büyük ço unlu unun duygular n n olumlula mas n, potansiyellerini fark etmelerini ve harekete geçirmelerini sa layabilirler. Bu da çal anlar n üretim potansiyellerinin üretici niteli e dönü mesini temin eder. Maliye Dergisi Say 161 Temmuz -Aral k

235 Yönetim Tarzları ve Etkileri Yöneticilerin geleneksellikten kurtularak bilge lidere dönü meleri, esas olarak bireysel bir seçim ve içsel bir süreçtir. Kurumlarda hâkim anlay sebebiyle dönü üm için bilge liderli e ula ma amaçl bireysel çabalar büyük önem ta maktad r. Kaynakça Covey, S.R. (2005), 8 inci Al kanl k, Sistem Yay nc l k, Birinci Bas m, stanbul. zgören, A.. (2003), Ya am nda 100 Kanguru, Elma Yay nevi. Özgür, B. (2004), Kamu Yönetiminde Yönetici Ç kmaz, Maliye Dergisi, Say 145, Ocak-Nisan 2004, md/md145/bunyaminmakale.pdf Özgür, B. (2010), Gümrük Te kilat n n Sorunlar ve Yeniden Yap land r lmas, Gümrük Dünyas Dergisi, Say 64, Dergiler/64/3.pdf Peker, Ö. ve Aytürk, N. (2000), Etkili Yönetim Becerileri, Yarg Yay nevi, Ankara. 230 Maliye Dergisi Say 161 Temmuz -Aral k 2011

236 U. SÖKMEN Devlet Memuruna Hediye Rüşvet (mi)dir? Uğur SÖKMEN * Özet Devlet memurlarının görevleri esnasında veya görevleri dışında görevlerinden dolayı herhangi bir şekilde kişisel menfaat sağlamaları ve hediye kabul etmeleri Devlet Memurları Kanunu nda açık bir şekilde yasaklanmıştır. 16 ncı yüzyılda yaşamış olan Defterdar Sarı Mehmet Paşa nın rüşvet ve hediye konusunda Devlet Adamlarına Öğütleri nde; Allah korusun kanuna göre yapılması lâzım gelen işleri rüşvet ile geri bırakıp yasaya aykırı kötü bir işi işleme kadar büyük bir günah yoktur. Ve devlet sahiplerine rüşvet hastalığı gibi ilâcı müşkül belki ilâcı yok bir devasız hastalık yoktur, iyi düşünüp bundan son derece perhiz etmek ve çekinmek lâzımdır. Meğer ki kişinin kendi dostu bir hediye getire, bu hediyeyi almakta sakınca yoktur. O da bir nesne dolayısıyla olmaya; ancak sevginin artmasını sağlamak niyeti ile ola şeklindeki ifadesi konumuzun özetini gayet güzel vermektedir. Anahtar Kelimeler: Devlet Memuru, Hediye, Menfaat, Rüşvet Is Giving a Present to a Civil Servant Bribe? Abstract The Law on Civil Servants strictly forbids that civil servants derive personal benefits and receive presents during or outside their duties, and because of their duties. In Devlet Adamlarına Öğütler written by the Head of Provincial Treasury, Sari Mehmet Pasha, who lived in the 16th century, summarised our subject with these words: There is no bigger sin than leaving a task which should be fulfilled according to the laws and doing something bad which is against the law just because of receiving bribe. And there is no illness whose cure is either difficult or impossible to find like bribery for the statesmen; therefore, one must think thoroughly and avoid this. However, if that person s close friend brings him a * Daire Başkanı, Maliye Bakanlığı Personel Genel Müdürlüğü, usokmen@maliye.gov.tr Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

237 Devlet Memuruna Hediye Rüşvet (mi)dir? present, there is no obstacle in receiving that present. And this present should not be for receiving something in return, but for increasing their close friendship. Key Words: Civil Servant, Present, Personal Interest, Bribery JEL Classification Code: Z19 Giriş Genel idare esaslarına göre yürütülen asli ve sürekli kamu hizmetlerini ifa ile görevlendirilenler devlet memuru sayılmaktadır. Devlet memuru her durumda tarafsız olmak ve devletin menfaatlerini korumak zorundadır. Görevini yerine getirirken ayırım yapmaması, kişilerin yararına veya zararına bir davranışta bulunmaması gerekir. Devlet memurunun görevi sırasındaki eylem, işlem ve kararlarının etkilenmemesi için hediye almaması ve menfaat sağlamaması düşünülmüş ve Devlet Memurları Kanunu nun 29 ve 30 uncu maddeleriyle hediye alma, menfaat sağlama yasağı düzenlenmiştir. Devlet memuruna sağlanan kişisel menfaatler memurun görevi sırasındaki eylemini, işlemini ve kararını etkilemektedir. Kişisel menfaatte ilk akla gelen rüşvettir. Ancak açıkça rüşvet denilmeyen ama memurun eylemini, işlemini ve kararını etkileme ihtimali bulunan, bugün için masum olarak görülebilecek ufak bir hediyenin alınması, kabul edilmesi veya küçük bir menfaat sağlanması yarın memuru doğru yolundan çıkarabilecektir. Bu çalışmamızda, hediye rüşvet (mi)dir? konusu; 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu, 5176 sayılı Etik Kanunu ve bu Kanuna ilişkin Anayasa Mahkemesinin verdiği kararlar doğrultusunda açıklanmaya çalışılacak, görevle ilgili olarak menfaat sağlama suçları ve cezaları ile bu cezaların memuriyete etkisi mevcut yasal düzenlemeler çerçevesinde incelenip, değerlendirilecektir. 1. Kavramlar 1.1. Memur Devlet hizmetinde aylıkla çalışan resmi görevi olan kimse memurdur (Sökmen, 2009:29). Genel idare esaslarına göre asli ve sürekli kamu hizmetlerini ifa ile görevlendirilenler ise devlet memuru sayılmıştır (657 s.k.md.4/a) Hediye Türkçe sözlükte hediye birini sevindirmek, mutlu etmek için verilen şey, armağan olarak tarif edilmiştir. Devlet memuru açısından hediye ise devlet memurunun tarafsızlığını, performansını, kararını veya görevini yapmasını etkileyen veya etkileme ihtimali bulunan, ekonomik değeri olan ya da olmayan, doğrudan ya da dolaylı olarak kabul edilen her türlü eşya ve menfaat olarak tanımlanmıştır (Sökmen, 2010:233) Menfaat Türkçe sözlükte menfaat dolaylı bir biçimde elde edilen kazanç, çıkar, yarar olarak tarif edilmiştir. Devlet memuru açısından menfaat ise haksız ve gayri kanuni yollardan elde edilen her türlü eşya, çıkar, değer, para, kıymetli evrak, mal ve gelir olarak tanımlanabilir. 232 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

238 U. SÖKMEN 1.4. Rüşvet Yaptırılmak istenen bir işte yasa dışı kolaylık ve çabukluk sağlanması için bir kimseye mal veya para olarak sağlanan çıkar, rüşvettir (Sökmen, 2009:137). Türk Ceza Kanunu na göre rüşvet ise bir devlet memurunun görevinin gereklerine aykırı olarak bir işi yapması veya yapmaması için kişiyle vardığı anlaşma çerçevesinde bir yarar sağlamasıdır (4237 s.k.md.25). 2. Hediye Devlet memurlarının doğrudan doğruya veya aracı eliyle hediye istemeleri ve görevleri sırasında olmasa dahi menfaat sağlama amacı ile hediye kabul etmeleri veya iş sahiplerinden borç para istemeleri ve almaları yasaklanmıştır (657 s.k.md.29). Kamu Görevlileri Etik Kurulu, hediye alma yasağının kapsamını belirlemeye ve en az genel müdür veya eşiti seviyedeki üst düzey kamu görevlilerince alınan hediyelerin listesini gerektiğinde her takvim yılı sonunda bu görevlilerden istemeye yetkilidir (5176 s.k.md.9). Hediye ve menfaat yasağı, devlet memurunun görevi sırasındaki eylem, işlem ve kararlarının etkilenmemesi amacına yöneliktir. Mevzuatımızda, devlet memurunun görevleri esnasında veya görevleri dışında, görevlerinden dolayı herhangi bir şekilde kişisel menfaat sağlamaları ve hediye kabul etmeleri açık bir şekilde yasaklanmıştır (Sökmen, 2009:139). Ahlaki değerlere önem veren bir devlet memuru, açıkça rüşvet almaz veya kişisel bir menfaat sağlamaz. Buna karşılık kendisine verilen ve ilk anda masum olarak görülebilecek hediyeyi kabul edebilir. Zaten verilen bir hediyenin geri çevrilmesi hoş karşılanmaz. Ancak hediye verenin gerçek niyeti belli olmadığı için söz konusu hediye, ileride devlet memurunun "tarafsızlığı nı etkileyecek bir tuzağa dönüşebilir. Hediye alan veya menfaat sağlayan devlet memuru ileride nelerle karşılaşabilir? Aşağıdaki örnekler günlük hayatımızda yaşanan ve sıkça karşılaşılan nitelikteki örneklerdir (Şen, 2010:2). Örnek 1: Kağan Bey, kurumun mali işler yöneticisidir. Kurumun yıllık yemek hizmeti alımı ile ilgili ihalede ihale komisyonu başkanı olarak son kararı verecek kişidir. Her bakımdan şartları aynı olan ve aynı teklifi veren üç firma arasından seçim yapacaktır. Kağan Bey ve ailesi bu firmalardan birinin sahip olduğu kaplıca otelinde daha önce bir hafta ağırlanmıştır. Kağan Bey, diğer iki firmanın sahibini ise hiç tanımamaktadır. Bu durumda Kağan Bey nasıl davranacaktır? Örnek 2: Gökçe Hanım, bir kasabanın sağlık ocağı tabibidir. Muayene için kendisine gelen hastaların getirdiği yiyecekleri hediye olarak kabul etmektedir. Bir kovan bal getiren bir hasta muayene olduktan sonra Dr. Gökçe Hanımdan, sağlık güvencesi bulunmayan bir komşusunun sürekli olarak kullandığı ilacı kendi reçetesine eklemesi ricasında bulunur. Dr. Gökçe Hanım nasıl davranacaktır? Örnek 3: Nisa Hanım, bir lisenin müdiresidir. İş adamı Onur Bey, dönem başında okula on adet tablet bilgisayar bağışlamıştır. Müdire tablet bilgisayarları okulun demirbaşına kaydettirmiş ve birini kendisi kullanmaya başlamış, diğerlerini öğretmenlere zimmetletmiştir. Dönem içinde Onur Bey, okulda okuyan yeğeninin başarısız olduğu dersler için müdireden yardım istemiştir. Müdire Nisa Hanım nasıl davranacaktır? Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

239 Devlet Memuruna Hediye Rüşvet (mi)dir? Örnek 4: Sefa Bey, ilçenin Belediye Başkanıdır. Sarper Seramik Fabrikası açılışa gelen Belediye Başkanına 144 parça porselen yemek takımı hediye edilmiştir. Daha sonra belediye görevlileri yaptığı denetimde, fabrikanın atık malzemelerinin çevreyi kirlettiğini tespit ederek ceza tutanağı düzenlemiştir. Fabrikanın sahibi Merve Hanım Belediye Başkanı Sefa Beyi arayarak yardımcı olmasını istemektedir. Sefa Bey nasıl davranacaktır? Ahlaki değerlere önem vermeyen ve kişisel menfaatine düşkün bir devlet memuru, resmi sıfatının gerektirdiği itibar ve güvene layık olduğunu hizmet içinde veya dışında gösteremez, memuriyet meslek onurunu zedeler ve devletin itibarını da düşürür. Bu durum, vatandaşın devlet memuruna ve dolayısıyla devlet yönetimine duyduğu itibar ve güvenin sarsılmasına yol açar. Basit ve önemsiz görünen hediye, devlet memurunun tarafsızlığını, performansını, kararını ve görevini yapmasını etkilemektedir. Devlet memuru, görevini yerine getirirken ayırım yapamaz, kişilerin yararına veya zararına bir davranışta bulunamaz ne doğrudan ne de dolaylı bir menfaat sağlayamaz. Her durumda tarafsız olmak ve devletin menfaatlerini korumak zorundadır. Yukarıda örnek olarak verilen hediyeler alındığı veya kabul edildiği için kişilerin isteklerine göre davranışta bulunup bulunmamakta zorlanılacaktır. Tabii ki kişilerin isteklerine göre davranışta bulunmak doğru olmayacaktır. Kamu hizmeti gören devlet memuru, kişisel istek ve kişisel menfaatleri için değil, devletin menfaatleri için çalışmalıdır. 3. Rüşvet Rüşvet suçu, Türk Ceza Kanunu nun ikinci kitabında, millete ve devlete karşı suçları düzenleyen dördüncü kısmın, kamu idaresinin güvenilirliğine ve işleyişine karşı suçları düzenleyen birinci bölümünde düzenlenmiştir. Bir devlet memurunun görevinin gereklerine aykırı olarak bir işi yapması veya yapmaması için kişiyle vardığı anlaşma çerçevesinde bir yarar sağlaması ile işlediği suç, rüşvet suçunu oluşturur. Ceza Kanunu nun rüşvet suçu maddesine ilişkin gerekçesinde ise kamu hizmetlerinin gerek eşitlik gerek liyakatlilik açısından adalet ilkelerine uygun yürütülmesi, devlet memurunun rüşvet kabul etmez ve satın alınamaz oldukları hususunda toplumda hâkim olan güvenin, inancın sarsılmaması gerekir. Rüşvete ilişkin suç tanımı bu güveni korumayı amaçlamıştır (Sökmen, 2010:65). Devlet memurunun görevini kötüye kullanmak suretiyle maddi veya diğer şekillerde bir menfaat temin etmesine rüşvet adı verilir. Devlet memurunun kendinden beklenen görevi yapması ya da yapmaması için armağan, komisyon ya da başka bir adla menfaat sağlanması çok sık kullanılan bir yöntemdir. Böyle bir durumda, vatandaşların büyük bir kısmı yararlandıkları kamu hizmetlerinin daha hızlı bir şekilde görülmesi amacıyla ilave bir ücret ödemeyi olağan saymaktadır. Bu şekilde kurumsallaşan rüşvet sayesinde verimlilik, rasyonellik ve etkinlik gibi ilkelerden uzak ve ağır bir biçimde işleyen bürokrasi mekanizması harekete geçmekte, rüşvetle birlikte işlerin çabuk ve ekonomik bir biçimde yürütülmesi sağlanabilmektedir (Sökmen, 2010:2). Devleti temsil eden makamlar topluma karşı bir görev üstlenmişlerdir. Rüşvet bu görevin suistimal edilmesi ve sosyal sözleşmenin ihlal edilmesi demektir. 234 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

240 U. SÖKMEN 16 ncı yüzyılda yaşamış olan Defterdar Sarı Mehmet Paşa rüşvet hastalığından uzak durulması için; Allah korusun kanuna göre yapılması lâzım gelen işleri rüşvet ile geri bırakıp yasaya aykırı kötü bir işi işleme kadar büyük bir günah yoktur. Ve devlet sahiplerine rüşvet hastalığı gibi ilâcı müşkül belki ilâcı yok bir devasız hastalık yoktur, iyi düşünüp bundan son derece perhiz etmek ve çekinmek lâzımdır. Meğer ki kişinin kendi dostu bir hediye getire, bu hediyeyi almakta sakınca yoktur. O da bir nesne dolayısıyla olmaya; ancak sevginin artmasını sağlamak niyeti ile ola şeklinde devlet adamlarına öğüt vermiştir (Sökmen, 2010:2). Rüşvet, kamu idaresinin işleyişini de bozar. Kamu idaresinin başlıca vazifesi kanunların eşit ve genel olarak uygulanmasıdır. Rüşvet veren kişi kanunların kendisi hakkında uygulanmamasını sağlamış olmaktadır. Rüşvet sonucu oluşturulan yeni statü sona erene kadar kamu düzenini kendi niteliği ve niceliği oranında bozar ve tehdit eder. Bu nedenle rüşvet, devlet disiplinine karşı işlenmiş bir suçtur (Sökmen, 2010:3). Yolsuzluk günümüze has bir olgu değildir. Devlet denen soyut kavramın kurumları ile tecessüm ettiği günden bu yana değişik türde yolsuzlukların da var olduğunu söylemek yanlış olmaz. Weber'e göre devlet, meşru güç kullanma tekelidir. Devletin bu tekeli elinde bulundurması nedeniyle birtakım rantlar ortaya çıkmaktadır ve rantın olduğu her yerde rüşvet ve yolsuzluk vardır (Aykın, 2000:8). 4. Hediye-Rüşvet Devlet memuruna sağlanan kişisel menfaatler, memurun görevi sırasındaki eylemini, işlemini ve kararını etkilemektedir. Kişisel menfaatte ilk akla gelen rüşvettir. Ancak açıkça rüşvet denilmeyen memurun eylemini, işlemini ve kararını etkileme ihtimali bulunan, bugün için masum olarak görülebilecek ufak bir hediyenin alınması, kabul edilmesi veya küçük bir menfaat sağlanması yarın memuru yoldan çıkarabilecektir. Hediye ile rüşveti birbirinden ayırmak oldukça zordur. Çoğu zaman rüşvet ile hediye birbirine karıştırılmaktadır. Hediye almak ve hediye vermek insanlar arasındaki dostluğu ve sevgiyi artırmaktadır. Hediyeyi kabul etmemek veya geri çevirmek hoş karşılanmadığı gibi doğru bir davranış da değildir. Bu çerçevede, müsteşarından genel müdürüne, daire başkanından şube müdürüne hatta en alt kademedeki unvanlıya kadar herkes hediye alabilmektedir. Hediye genellikle devlet memurunun bir isteği ve talebi olmadan verilmektedir. Devlet memurlarına verilen hediyeleri hediye verenin niyeti açısından; menfaat beklentisi olan ve olmayan şeklinde ikiye ayırmak mümkündür (Şen, 2010:3) Menfaat Beklentisi Olan Hediyeler Hediye verenin bir menfaat elde etme yönünde beklentisi bulunmaktadır. Bu kapsamdaki hediyeler genellikle sembolik olmanın ötesinde devlet memuruna belli bir menfaat sağlamayı hedeflemektedir Niyeti Bilinenler Hediyeyi verenin niyeti bazı durumlarda açıkça belli olmaktadır. Örneğin; - Bazı firmaların promosyon adı altında hediye ve numune ilaç dağıtmaları ve hekimlerin kendi ilaçlarını yazmalarını sağlamak amacıyla tıp kongrelerinde onların konaklama, ulaşım ve kongre kayıt ücretlerini karşılamaları, Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

241 Devlet Memuruna Hediye Rüşvet (mi)dir? - Kamu hizmetlerini ihale yoluyla yürüten yüklenici firmaların hak edişlerde kolaylık sağlaması amacıyla kontrol mühendislerine araç tahsis etmesi ve çeşitli hediyeler vermesi Niyeti Bilinmeyenler Hediyeyi veren başlangıçta niyetini açıkça belli etmemektedir. Çoğu zaman hediyenin verildiği anda devlet memuru ile hediyeyi veren arasında hizmetle ilgili bir bağlantı da bulunmamaktadır. Böyle durumlarda devlet memuru hediyeyi verenin uzun dönemdeki niyetini sezemediği ve durumdan şüphelenmediği için hediyeyi kabul etmektedir. Örneğin; - Araba ya da ev tahsis etmek, - Tuttuğu takımın kombine maç biletlerini hediye etmek, - Konferans verdirmek, - İnceleme amaçlı gezilere davet etmek, - Gerçek fiyatının çok altında gayrimenkul satmak, - Herhangi bir eşyasını ücretsiz tamir etmek, - Ücretsiz yemek ve konaklama imkânı sunmak, - Kurulma aşamasındaki bir tesise ortak edilen bir bürokrattan ileride işletmenin karşılaşabileceği zorluklar karşısında bizzat ya da başka bürokratlar üzerinde etkili ve yardımcı olmasını istemek, - İmar açısından problemli bir arazi üzerinde kurulan bir kooperatife, aidatsız ya da çok cüzi bir aidatla yetkili bürokratların önceden üye olarak kaydedilerek problemin halledilmesine yardımcı olmasını istemek Menfaat Beklentisi Olmayan Hediyeler Hediye verenin herhangi bir menfaat beklentisi bulunmamaktadır. Bu tür hediyeler daha çok sembolik niteliktedir. Örneğin; - Yabancı bir ülkeyi ziyaretinde Cumhurbaşkanına verilen "Pekin Ördekleri", - Öğretmenler Gününde öğretmene verilen bir dolmakalem, - Yöneticilik görevine getirilen amirlere hayırlı olsun ziyaretinden önce gönderilen saksı çiçeği, - En üst düzey göreve atanan hemşehri veya eski yöneticiyi ziyaret eden memurların veya dostlarının verdikleri çikolata, lokum, tatlı, çiçek gibi hediyeler, - Yılbaşında verilen ajanda ve benzeri hediyeler, - Hastanede yatan bir hastanın kendisine iyi muamele eden hemşirelere taburcu olduktan sonra getirdiği bir pasta, - Arabası çalınan bir kişinin arabayı kısa sürede bulan polislere hediye ettiği bir gömlek. 5. Hediye ile Rüşvet Arasındaki Farklar Hediye ile rüşvet arasındaki temel farklılıkları şöyle açıklamak mümkündür: - Hediye, her zaman menfaat sağlamak amacıyla verilmez. Rüşvet her durumda karar vericiyi etkilemek ve menfaat sağlamak amacıyla verilir. - Hediyede genellikle süreci hediyeyi veren başlatır. Rüşvette süreci kimin başlattığı önemli değildir. - Devlet memuru, hediye alma karşılığında hediye verene menfaat sağlama konusunda bir taahhütte bulunmaz. Rüşvette sağlanan bir menfaat karşılığında 236 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

242 U. SÖKMEN devlet memurunun görev gereklerine aykırı hareket etmesi konusunda tarafların karşılıklı anlaşmaları söz konusudur. - Hediyeyi alan devlet memurunun hediyeyi veren tarafa bir menfaat sağlama "ihtimal"i vardır. Rüşveti alan devlet memuru "kesinlikle" karşı tarafa bir menfaat sağlayacaktır. İslam hukukunda da Kur an ve Sünnet te cömertlik ve yardımlaşma teşvik edilmiş, Allah ın gerçek lütuf ve bağışta bulunan (vehhâb) olduğu bildirilmiş, Resûl-i Ekrem de hediyeleşmeyi, hayır amaçlı olarak bağışta bulunmayı, ihtiyaç sahiplerine karşılıksız yardım etmeyi teşvik etmiştir. Özetle; rüşvet günahtır, hediyeleşmek sünnettir, hediyeleşmek Cenab-ı Hakk ın muhabbetini kazanmaya vesiledir, hediyeleşmek insanlar arasındaki sevgiyi pekiştirir, bazı kimselerin hediye almaları haramdır, vazife vesilesiyle alınan hediye rüşvettir, yardım karşılığı alınan hediye faiz hükmüne geçer (Diyanet, 2011:1). Rüşvet Bir memura, haklı veya haksız bir işi gördürmek için verilen ücret veya hediye olarak tanımlanmaktadır. Yüce Allah mallarınızı aranızda haksız sebeplerle yemeyin emriyle, rüşveti reddediyor (Bakara Suresi, 2:188). Rüşveti alanın da verenin de Allah ın rahmetinden uzak olacağını bildiren Resûl-i Ekrem de rüşvete açılan bütün kapıları kapatıyor (ibn Mace, Ahkâm:2). Bir keresinde zekât toplamaktan dönen bir memurun kendisine hediye olanları ayırdığını fark eden Peygamberimiz şöyle diyordu: Tuhaf şey! Bu adam (bir zekât memuru olmayıp da) babasının veya anasının evinde otursaydı, kendisine hediye verilir miydi, verilmez miydi, o zaman görürdü (Buhari, Hibe:15). Bu sözlerinden sonra Peygamberimiz böyle kimselerin ahirette de büyük bir azaba uğrayacaklarını bildiriyor. Peygamberimizin bu beyanı hediye ile rüşveti birbirinden ayıracak en temel ölçümüzdür (Paksu, 2008:2). Hediye ile rüşveti birbirinden kesin hatlarla ayırt edecek bir ölçü var mı? Tek kelimelik bir cevabı var bu önemli sorunun; var ve yok. Var ve yok iki kelime değil; aksine tek kelime ama bunun hangisi olduğunu kişi vicdanına danışarak kendisi belirleyecek. Çünkü vicdan yalan söylemez (Kurucan, 2011:1). Rüşvetle hediyeyi birbirinden ayırmak lazımdır. Rüşvet sayılan hediye, haklı veya haksız işini gördürürken hediyeyi bir aracı olarak kullanır. Rüşvet sayılmayan hediye ise maddi ve manevi hiçbir karşılık beklemeden verilen bir hediyedir. Hediyeyi veren kimse bunun karşılığında ne bir iş gördürme niyetini taşır ne de verdiği kimseyi bir minnet altında bırakır. Tamamen içinden gelerek, gönlünden doğarak çıkarır, verir. Bu konuda dikkat edilmesi gereken husus, hediye verenin bir menfaat ummasıdır. Hediyeyi alanın da o kişiyi diğerlerinden ayrı tutmasıdır. Buna göre alıcı konumunda bulunan tarafın "Ben bu görevde olmasaydım hediye ismi altında bana verilen bu şey verilecek miydi?" sorusuna vereceği cevap, onun hediye mi rüşvet mi olduğunu ona söyleyecektir. Hakeza veren taraf için de aynısı geçerli: O görevde olmasaydı ben ona bunu verir miydim? Bu sebeple müsteşarından genel müdürüne, polisinden daire başkanına, öğretmeninden belediye görevlisine önceden hediyeleşme alışkanlığı olmayan insanların verdikleri hediyeler hukuken kılıf uydurulması mümkün olsa dahi rüşvettir ya da rüşvet olma ihtimali çok yüksektir. Ne yapılacak o zaman? İnce eleyip sık dokunulacak. Vermeden de almadan da önce binlerce defa düşünülecek Ya rüşvet olursa? sorusu sorulacak vicdanlara. Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

243 Devlet Memuruna Hediye Rüşvet (mi)dir? Özellikle devlet yetkisini kullanan memurun sorumluluk şuuru canlı olacak, daha dikkatli davranılacak. Bugünün bir de yarını, bu dünyanın bir de öbür dünyası var (Kurucan, 2011:1). Başkaları böyle yapıyor/yapıyordu ama... sözü ahlaki değerlere önem veren bir devlet memuru için ne ölçü olabilir ne de mazeret. Hediye verme, rüşvetten farklı gibi görünse de verenin veriş amacının gerisinde yatan gerçeği saklamaktan öteye geçmemektedir. Bir menfaat elde etmek için devlet memuruna açıkça rüşvet veremeyenler hediye vermek suretiyle ona menfaat sağlarlar. Bu anlamda hediyeyi, rüşvet olarak değerlendirmek mümkündür (Şen, 2010:4). 6. Devlet Memurunun Hediye Alması, Menfaat Sağlaması Devlet memurunun hediye alması, menfaat sağlaması yasaktır. Devlet memurunun yurt içinde doğrudan doğruya veya aracı eliyle hediye istemesi veya alması görevleri sırasında olmasa dahi menfaat sağlama amacı ile hediye kabul etmesi yasaklanmış bulunmaktadır (657 s.k.md.29). Devlet memurunun denetimindeki teşebbüsten menfaat sağlaması yasaktır. Devlet memurunun denetimi altında bulunan veya kendi görevi veya mensup olduğu kurum ile ilgisi olan bir teşebbüsten doğrudan doğruya veya aracı eliyle her ne ad altında olursa olsun bir menfaat sağlaması yasaklanmıştır (657 s.k.md.30). Hediye alma ve menfaat sağlama yasağı, devlet memurunun görevi sırasındaki eylem, işlem ve kararlarının etkilenmemesi amacına yöneliktir. Devlet memurunun hediye almaması, devlet memuruna hediye verilmemesi ve görev sebebiyle menfaat sağlanmaması temel ilke olarak kabul edilmiştir. Ayrıca özel şahıs veya şirketlerce çeşitli vesilelerle sunulan hediyeleri devlet memurlarının iade etmeleri gerektiği ilke olarak kabul edilmiştir (Etik Kurulu 2007/1 s.k.). Devlet memurlarının yürüttüğü görevle ilgili bir iş, hizmet veya menfaat ilişkisi olan gerçek veya tüzel kişilerden kendileri, yakınları veya üçüncü kişi veya kuruluşlar için doğrudan doğruya veya aracı eliyle herhangi bir hediye alamayacakları ve menfaat sağlayamayacakları düzenlenmiştir. Bu düzenleme ile kamu görevlileri ile hizmet sundukları kişiler yani vatandaşlar arasındaki menfaat ilişkileri düzenlenmiştir. Burada hediye istemek ya da görev dışında da olsa menfaat sağlama amacı ile hediye kabul etmek ve borç istemek ya da almak yasaklanmıştır. Bu düzenleme ile sadece görev esnasında değil, görev dışında da menfaat sağlama amacıyla hediye kabul edilmesi yasaklanmaktadır. Bu durumda devlet memuruyla iş ilişkisi içinde olan vatandaşlarla o anda iş ilişkisi içinde olmamakla beraber gelecekte muhtemelen iş ilişkisinde olabilecek vatandaşların, menfaat sağlamak amacıyla devlet memuruna hediye vermesi ya da devlet memurunun bu kişilerden hediye kabul etmesi kesin olarak yasaklanmıştır. Amir ile memur arasındaki menfaat ilişkisi, amir durumda olan devlet memurlarının görev ve sorumluluğu başlığı altında düzenlenmiştir. Amir, maiyetindeki memurdan hususi bir menfaat temin edecek bir talepte bulunamaz, hediyesini kabul edemez ve borç alamaz (657 s.k.md.10). Burada yer alan menfaat ilişkisinde amirin maiyetindeki memurdan hediye kabul etmesi ve borç alması da menfaat ilişkisi kapsamına alınmıştır. Amirin memurla ilgili herhangi bir tasarrufta bulunması ya da bulunmaması karşılığında ondan bir menfaat elde etmeye çalışması da bu kapsamdadır. 238 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

244 U. SÖKMEN Amirin maiyetindeki memurun hediyesini kabul etmesi kesin olarak yasaklanmıştır. O halde gelenek ve göreneğimizde de var olan ancak yükselmek ya da hoş görünmek amacıyla maiyetteki memurun amirine hediye vermesi menfaat ilişkisinden başka bir şey olmayacaktır Hediye Alma ve Menfaat Sağlama Yasağı Mevzuatımızda, devlet memurunun görevi esnasında veya görevi dışında, görevinden dolayı herhangi bir şekilde kişisel menfaat sağlaması ve hediye kabul etmesi açık bir şekilde yasaklanmıştır. Devlet memurunun tarafsızlığını, performansını, kararını veya görevini yapmasını etkileyen veya etkileme ihtimali bulunan, ekonomik değeri olan ya da olmayan, doğrudan ya da dolaylı olarak kabul edilen her türlü eşya ve menfaat hediye kapsamındadır (Etik Yönt.Md.15/1). Yukarıda belirtilen mevzuatla kesinlikle yasaklanmış olmasına rağmen bazı devlet memurlarına yılbaşı, bayram gibi özel günlerde hediye geldiği gözlenmektedir. Devlet memurlarına verilen veya devlet memurlarınca alınan hediyeler, kamu yönetimine duyulan itibar ve güvenin sarsılmasına yol açmaktadır. Basit ve önemsiz görünen hediye, devlet memurunun tarafsızlığını etkilemektedir. Hediyenin ekonomik değerinin olup olmaması önemli değildir. Devlet memurları yürüttükleri görevle ilgili bir iş, hizmet veya menfaat ilişkisi olan gerçek veya tüzel kişilerden kendileri, yakınları veya üçüncü kişi veya kuruluşlar için doğrudan doğruya veya aracı eliyle herhangi bir hediye alamazlar ve menfaat sağlayamazlar. Devlet memurunun hediye almaması, devlet memuruna hediye verilmemesi ve görev sebebiyle menfaat sağlanmaması temel ilkedir (Etik Yönt.Md.15/2). Devlet memuru, yürüttüğü görevle ilgili bir iş, hizmet veya menfaat ilişkisi olan gerçek veya tüzel kişilerden kendileri, yakınları veya üçüncü kişi veya kuruluşlar için doğrudan doğruya veya aracı eliyle herhangi bir hediye alamaz ve menfaat sağlayamaz (Etik Yönt.Md.15/3). Devlet memurları, kamu kaynaklarını kullanarak hediye veremez, resmi gün, tören ve bayramlar dışında, hiçbir gerçek veya tüzel kişiye çelenk veya çiçek gönderemez, görev ve hizmetle ilgisi olmayan kutlama, duyuru ve anma ilanları veremezler (Etik Yönt.Md.15/4) Hangi Hediyeler Alınabilir Aşağıda belirtilenler hediye alma yasağı kapsamı dışındadır (Etik Yönt.Md.15/6): a) Görev yapılan kuruma katkı anlamına gelen, kurum hizmetlerinin hukuka uygun yürütülmesini etkilemeyecek olan ve kamu hizmetine tahsis edilmek, kurumun demirbaş listesine kaydedilmek ve kamuoyuna açıklanmak koşuluyla alınanlar (makam aracı ve belli bir devlet memurunun hizmetine tahsis edilmek üzere alınan diğer hediyeler hariç) ile kurum ve kuruluşlara yapılan bağışlar, b) Kitap, dergi, makale, kaset, takvim, cd veya buna benzer nitelikte olanlar, c) Halka açık yarışmalarda, kampanyalarda veya etkinliklerde kazanılan ödül veya hediyeler, d) Herkese açık konferans, sempozyum, forum, panel, yemek, resepsiyon veya buna benzer etkinliklerde verilen hatıra niteliğindeki hediyeler, e) Tanıtım amacına yönelik, herkese dağıtılan ve sembolik değeri bulunan reklam ve el sanatları ürünleri, Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

245 Devlet Memuruna Hediye Rüşvet (mi)dir? f) Finans kurumlarından piyasa koşullarına göre alınan krediler. Aşağıdaki örnekler hediye alma yasağı kapsamı dışındadır (Etik Rehberi, 2010:66): Örnek 1: Hayırsever bir iş adamı, ilköğretim okulundaki dersliklerde kullanılmak üzere yirmi bilgisayar bağışlamıştır. Bilgisayarların demirbaş kaydı yapılmış ve okulun internet sitesinde duyurulmuştur. Örnek 2: Bir vatandaş, hastaneye diyaliz makinesi bağışlamıştır. Örnek 3: Satın alma biriminde görevli memura kurumun iş yaptığı firmalardan birisi takvim hediye etmiştir Hangi Hediyeler Alınamaz Aşağıda belirtilenler ise hediye alma yasağı kapsamındadır (Etik Yönt.Md.15/7): a) Görev yapılan kurumla iş, hizmet veya menfaat ilişkisi içinde bulunanlardan alınan karşılama, veda ve kutlama hediyeleri, burs, seyahat, ücretsiz konaklama ve hediye çekleri, b) Taşınır veya taşınmaz mal veya hizmet satın alırken, satarken veya kiralarken piyasa fiyatına göre makul olmayan bedeller üzerinden yapılan işlemler, c) Hizmetten yararlananların vereceği her türlü eşya, giysi, takı veya gıda türü hediyeler, d) Görev yapılan kurumla iş veya hizmet ilişkisi içinde olanlardan alınan borç ve krediler. Aşağıdaki örnekler ise hediye alma yasağı kapsamındadır (Etik Rehber, 2010:66): Örnek 1: Selim Bey, kızının matematik öğretmenine kullandırılmak üzere okula dizüstü bilgisayar hediye etmiş, okul müdürü de bilgisayarı demirbaşa kaydedip Selim Beyin kızının matematik öğretmenine tahsis etmiştir. Örnek 2: İle yeni atanan Valiye hoş geldiniz ziyaretinde bulunan bir müteahhit, kıymetli bir el halısı hediye etmiştir. Örnek 3: Yaşlı bir teyze, askere giden çocuğuna yardımda bulunan kaymakama hindi hediye etmiştir. Örnek 4: Başarılı Çocuklara Yardım Derneği, derneği denetlemekle görevli bir denetim elemanının kızına burs vermektedir. Örnek 5: Sınıf anneleri öğretmene, Öğretmenler Gününde 22 ayar bir bilezik hediye etmişlerdir. Örnek 6: Bir il müdürü, kızının düğünü için piyasa fiyatının yarısına düğün salonu kiralamıştır Hediyenin Ölçütü Hediyeye ilişkin düzenlemelerde, miktar ya da büyüklükle ilgili herhangi bir ölçüt konulmadığı için her türlü hediye yasaktır. Ancak uygulamada miktarı fazla büyük olmayan hediyelerin alınıp verildiği ve bununla ilgili olarak hediye alan devlet memuru hakkında yetkili mercilerce herhangi bir işlem yapılmadığı görülmektedir. Kesin yasaklamaya rağmen hediye alışverişi devam etmektedir. Böyle bir ortamda, gerçekten menfaat sağlama amacına yönelik hediyeler de diğerlerinden ayırt edilememekte, rahatça alınıp verilebilmektedir. Bu nedenle uygulamada var olan hediye verme geleneğini mevzuatla tamamen yasaklamak mümkün görünmemektedir (Şen, 2010:5). Devlet memurunun gelir durumu, sosyal yaşantısı, kariyeri, ahlaki değerlere bağlılığı gibi koşullar hediyeden etkilenme derecesini belirleyecektir. Örneğin; 240 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

246 U. SÖKMEN devlet memurunun birisi parasal değeri küçük bir hediyeden etkilenebilir, parasal değeri olmasa da rüşvet kabul edilen busenin etkisi güçlü olabilir, nefsine yenik düşebilir. Bir başkası ise parasal değeri büyük bir hediyeden etkilenmeyebilir. Bunun yanında ikram edilen bir kahve bile etkili olabilir. Çünkü Bir kahvenin kırk yıl hatırı vardır atasözü dostluğu vurgular. Örneğin; bir fincan kahve görgü ve nezaket kuralları çerçevesinde kabul edilmesi gereken bir ikram mıdır, hediye midir? Kahveyi karşı taraf mı sunmuştur, kahve talep mi edilmiştir? Kız istemeye mi, taziyeye mi gidilmiştir? Yanında çikolata var mıdır? Kahve, hayırlı işlere vesile olduğu gibi üzüntü ve acının ikramıdır. Neticede ikram edilen kahve dostluğu vurgular. Ancak bir şeyi daha vurgular ki o da geçen gün kahve ikram etmedik mi? şeklindeki hesap sorucu tavır ve geçen gün kahvesini içmiştim şeklindeki borçlu hissetme davranışıdır. Etik Yönetmeliğinde sembolik nitelikli hediyeler yasak kapsamı dışında tutulmuştur. Örneğin; kitap, dergi, makale gibi hediyeler yasak değildir. Hediye almak kanunla yasaklanmışken Etik Yönetmeliği ile sembolik bazı hediyelerin istisna tutulması hukuki eleştirilere neden olmuştur. Hediyenin istisnası olmaz. Yasak kapsamı dışında tutulan yani yasak olmayan hediyelerin istisna kapsamından çıkarılması gerekir. Her türlü hediye yasaktır. Yukarıda yaptığımız açıklamalara göre hediyenin miktar ya da büyüklükle ilgili ölçütü olamaz Etik Kurulu Kamu görevlilerinin uymaları gereken saydamlık, tarafsızlık, dürüstlük, hesap verebilirlik, kamu yararını gözetme gibi etik davranış ilkelerini belirlemek ve uygulamayı gözetmek üzere 25/5/2004 tarihli ve 5176 sayılı Kanunla Kamu Görevlileri Etik Kurulu kurulmuştur. Etik Kurulu, Bakanlar Kurulu tarafından atanan 11 üyeden oluşmaktadır. Genel bütçeye dahil daireler, özel bütçeli diğer idareler, kamu iktisadi teşebbüsleri, döner sermayeli kuruluşlar, mahalli idareler ve bunların birlikleri, kamu tüzel kişiliğini haiz olarak kurul, üst kurul, kurum, enstitü, teşebbüs, teşekkül, fon ve sair adlarla kurulmuş olan bütün kamu kurum ve kuruluşlarında çalışan yönetim ve denetim kurulu ile kurul, üst kurul başkan ve üyeleri dahil tüm personeli kanun kapsamındadır. Ancak Cumhurbaşkanı, milletvekilleri, bakanlar, TSK mensupları, hakimler ve savcılar ile üniversiteler hakkında 5176 sayılı Kanun hükümleri uygulanmaz. Etik Kurulu; - Kamu görevlilerinin görevlerini yürütürken uymaları gereken davranış ilkelerini hazırlayacağı yönetmeliklerle belirlemek, - Etik davranış ilkelerinin ihlal edildiği iddiasıyla re'sen veya yapılacak başvurular üzerine gerekli inceleme ve araştırmayı yaparak, sonucu ilgili makama bildirmek, - Kamuda etik kültürünü yerleştirmek üzere çalışmalar yapmak veya yaptırmak ve bu konuda yapılacak çalışmalara destek olmak, - Hediye alma yasağının kapsamını belirlemeye ve en az genel müdür veya eşiti seviyedeki üst düzey kamu görevlilerince alınan hediyelerin listesini gerektiğinde her takvim yılı sonunda bu görevlilerden istemeye yetkilidir Etik Kurulunun Yetki Alanına Giren Kamu Görevlileri TBMM de; Genel Sekreter, Genel Sekreter Yardımcısı, Cumhurbaşkanlığında; Genel Sekreter, Genel Sekreter Yardımcısı, Devlet Denetleme Kurulu Üyeleri, Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

247 Devlet Memuruna Hediye Rüşvet (mi)dir? Başbakanlık ve Bakanlıklarda; Müsteşar, Müsteşar Yardımcısı, Genel Müdür, Teftiş Kurulu Başkanı, Kurul Başkanı (Ek göstergesi 6400 ve üzerinde olanlar), Valiler, Kaymakamlar, Büyükelçiler, Daimi Temsilciler, Başbakan Başmüşaviri, Bağlı-İlgili ve İlişkili Kurum ve Kuruluşlarda; Müsteşar, YÖK Başkanı, Yürütme Kurulu Üyeleri, Genel Sekreter ve ÖSYM Başkanı, Müsteşar Yardımcısı, Genel Müdür, Teftiş Kurulu Başkanı ve Diğer Denetim Kurullarının Başkanları, Genel Sekreter ve Genel Sekreter Yardımcıları (ek göstergesi 6400 ve üzeri), Başkan (ek göstergesi 6400 ve üzeri olanlar), Düzenleyici ve Denetleyici Kurum ve Kurul Başkan ve Yardımcıları, Kurul Üyeleri, Kurum ve Kuruluş Başkan Yardımcıları (ek göstergesi 6400 ve üzeri olanlar), Kamu İktisadi Teşekkülleri ve bağlı ortaklıklarının Genel Müdürü, Kamu İktisadi Teşekkülleri Yönetim ve Denetim Kurulu Üyeleri, Mahalli İdarelerde; Büyükşehir Belediye Başkanı, İl ve İlçe Belediye Başkanları, Büyükşehir Belediyesi Genel Sekreteri ve Genel Sekreter Yardımcıları, Büyükşehir Belediyesi ve Bağlı Kuruluşları Genel Müdürü, Büyükşehir Belediyesi Teftiş Kurulu Başkanı, İl Belediye ve İl Özel İdare Birlikleri ile bunların Üst Birlik Başkanları, Büyükşehir Belediye Şirketleri Genel Müdürleri, Yönetim ve Denetim Kurulu Üyeleri, Büyükşehir sınırları içindeki Belediye Başkanları, Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarında; Yönetim Kurulu Başkanı, Üst Birliklerde Başkan, Yönetim Kurulu Üyeleri ve Genel Sekreter, 5176 sayılı Kanun çerçevesinde; ilgili mevzuatında özlük hakları veya emeklilik yönünden müsteşar, müsteşar yardımcısı, genel müdür statüsünde olduğu belirtilenler, Kanun kapsamında bulunan kurum ve kuruluşlardaki diğer yönetim ve denetim kurulu üyeleri ile teşkilat yapısı ve yürüttükleri hizmetlerin niteliği dikkate alınarak Kurul tarafından en az genel müdür veya eşiti sayılan diğer kamu görevlileri. Hediye alma ve menfaat sağlama yasağı ile ilgili olarak 02/04/2010 tarihli Akşam Gazetesi nde çıkan bir habere ilişkin Etik Kurulundan 02/04/2010 tarihinde yapılan açıklama aynen şöyledir: 02/ tarihli Akşam Gazetesi'nde, Etik Kurulu rüşvet tarifesi başlıklı yazıda özetle, Kurulumuz ile Avrupa Birliği ve Avrupa Konseyi ile birlikte yürütülmekte olan Yolsuzluğun Önlenmesi İçin Etik Projesi çerçevesinde 2009 yılında kamu görevlileri için yayınlanan Etik Rehberinde hediye alma başlığı altında yer alan bazı örneklerden yola çıkarak Kurulumuzca memura 20 lira para verilmesinin etik dışı kabul edilmediği iddia edilmiştir. Söz konusu yazı, kamuoyunu yanlış bilgilendirmekte ve Kurulumuzun 2005 yılından bu yana kamuda etik kültürünü yerleştirmek amacıyla yürüttüğü faaliyetler ile bağdaşmamaktadır. Etik Rehberi, etik davranış ilkelerini Avrupa Konseyi ile birlikte yürütülen Yolsuzluğun Önlenmesi İçin Etik Projesi çerçevesinde gerçek hayatta olması olası durumları sanal örneklerle açıklamak amacıyla hazırlatılmış, eğitici ve öğretici bir kitapçıktır. Bu kitapçıkta yer alan anlatımları ve örnekleri, başlangıç ve sonuç hükümleriyle bağlantılı olarak değerlendirmek gerekir. Söz konusu Rehberde, hediye alma yasağına geniş yer ayrılmış ve bu konuda bir sınıflama yapılmıştır. Söz konusu sınıflamada hediyeler iyi niyetle verilen hediyeler ve menfaat sağlama amacıyla verilen hediyeler olarak iki grupta değerlendirilmiştir. 242 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

248 U. SÖKMEN Sonunda ise aynen ister iyi niyetle, isterse menfaat sağlama amacıyla verilsin, devlet memurunun hediye almaması, devlet memuruna hediye verilmemesi ve görev sebebiyle menfaat sağlanmaması temel ilkedir denilmiştir. Daha sonra Kamu Görevlileri Etik Davranış İlkeleri ile Başvuru Usul ve Esasları Hakkında Yönetmeliğin 15'inci maddesinde düzenlenen hediye alma ve menfaat sağlama yasağı na ayrıntılı olarak yer verilmiştir. Öte yandan, Rehberin Hediye Alma başlığını taşıyan bölümünün giriş kısmında; İlk anda masum, zararsız ve tehlikesiz olarak görülebilecek hediyeler, çoğu zaman devlet memurunun tarafsızlığını, kararını ve görevini etkilemekte, adeta bubi tuzağı na dönüşmektedir. ifadesi yer almaktadır. Hal böyle olunca, Rehberdeki iyi niyetle verilen hediyeler sınıflaması içinde yer alan sanal örnekleri meşru gösterecek bir yaklaşım sergilemek gerçeklerle, Rehberin amacıyla ve Kurul kararlarımızla bağdaşmamaktadır. Kaldı ki Kurulumuzun, iddia edildiği gibi, bahşişi meşrulaştıracak yönde alınmış bir kararı da bulunmamaktadır. Söz konusu Yönetmelik hükmüne göre devlet memurunun tarafsızlığını, performansını, kararını veya görevini yapmasını etkileyen veya etkileme ihtimali bulunan, ekonomik değeri olan ya da olmayan, doğrudan ya da dolaylı olarak kabul edilen her türlü eşya ve menfaat hediye kapsamındadır. Devlet memurunun hediye almaması, devlet memuruna hediye verilmemesi ve görev sebebiyle menfaat sağlanmaması temel ilkedir. Sonuç olarak mevzuatımızda, kararlarımızda, tüm çalışmalarımızda, eğitimlerde ve konferanslarda belirtildiği gibi Yönetmelikte, hediye alma yasağı kapsamı dışında sayılan sınırlı sayıdaki istisnalar haricinde hediye olayında sıfır tolerans prensibi kabul edilmektedir. Doğru bilgilendirmek adına kamuoyuna saygıyla duyurulur (Etik Kurulu, tekzip, 02/04/2010) Etik Kurulu Kararları Hediye alma ve menfaat sağlama yasağı ile ilgili Etik Kurulunun bazı kararları Resmi Gazete de yayımlanmıştır. Ancak Danıştay; Etik Kurulunun verdiği kararların Resmi Gazete de yayımlanmasına ilişkin olarak 25/5/2004 tarih ve 5176 sayılı Kamu Görevlileri Etik Kurulu Kurulması ve Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun un 5 inci maddesinin üçüncü fıkrasının Anayasaya aykırı olduğunu belirterek Anayasa Mahkemesine gitmiştir. Danıştay Beşinci Dairesi itiraz yoluyla Anayasa Mahkemesine başvurusunda; hakkında etik dışılık kararı alınan devlet memuru ile ilgili kararının Kanunun 5 inci maddesine göre Resmi Gazete de yayımlanmasının, Anayasanın 38 inci maddesinin dördüncü fıkrasındaki, suçluluğu hükmen sabit oluncaya kadar, kimse suçlu sayılamaz hükmüne aykırı olacaktır. bir devlet memurunun işleminin veya eyleminin suç olduğu henüz yargı yerlerince saptanmamış iken bir başka ifadeyle henüz ortada hükmen kesinleşmiş bir suçu mevcut değil iken bu devlet memuru hakkında Kurulca verilen kararın Anayasanın 38 inci maddesinin dördüncü fıkrasına aykırı olarak Resmi Gazete de yayımlanması, o devlet memurunun Anayasa ile korunmuş olan kişilik haklarının ihlali anlamını taşıyacaktır şeklinde itirazını belirtmiştir. Anayasa Mahkemesi, 5176 sayılı Kanunun 5 inci maddesinin üçüncü fıkrasının Anayasaya aykırı olduğuna ve iptaline karar verilmiştir. Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

249 Devlet Memuruna Hediye Rüşvet (mi)dir? Anayasa Mahkemesi Kararı Anayasa Mahkemesinin 4/2/2010 tarih ve E:2007/98, K:2010/33 sayılı Kararı; Kamu Görevlileri Etik Davranış İlkeleri ve Başvuru Usul ve Esasları Hakkında Yönetmeliğin bazı hükümlerinin iptali ve yürürlüğünün durdurulması istemi ile açılan davada, itiraz konusu kuralın Anayasaya aykırı olduğu kanısına varan Danıştay Beşinci Dairesi iptali için başvurmuştur. Başvuru kararında, 5176 sayılı Kanun un 5 inci maddesinin üçüncü fıkrasında, Kamu Görevlileri Etik Kurulu tarafından devlet memurunun etik ilkeye aykırılığının tespitine ilişkin kararının ve bu kararın yargı tarafından iptali halinde de yargı kararının Resmi Gazete de yayınlanacağına ilişkin düzenlemenin tespit niteliğindeki Kurul kararlarının idari davaya konu olabilecek icrai işlem niteliğini taşımaması ve suçluluğu hükmen sabit olmayan bir durumun alenileştirilerek kişilik haklarının ihlaline neden olması gerekçeleriyle Anayasa nın 38 inci maddesine aykırı olduğu ileri sürülmüştür sayılı Kanun un 1 inci maddesinde bu Kanunun amacı, devlet memurlarının uymaları gereken saydamlık, tarafsızlık, dürüstlük, hesap verebilirlik, kamu yararını gözetme gibi etik davranış ilkeleri belirlemek ve uygulamayı gözetmek üzere Kamu Görevlileri Etik Kurulunun kuruluş, görev ve çalışma usul ve esaslarının belirlenmesi olarak gösterilmiştir. Etik Kurulun, etik ilkeye aykırı davranışın tespitine ilişkin karar verme ve inceleme ve araştırma sonucunu ilgililere ve Başbakanlığa yazılı olarak bildirme yetkisi kamuda etik kültürünün yerleşmesi ve kamu görevinin işleyişinde etkinliğin sağlanması için gerekli görülebilirse de bu yazılı bildirimin 5176 sayılı Kanun kapsamında devlet memurunun kendileri ve bunların hiyerarşik üstlerine bildirilmesi ile yetinilmeyip, idari yargı denetimine açık olan bu eylemlerin yargısal kesinlik kazanmadan Resmi Gazete ile kamuoyuna duyurulması ilgilinin herkese teşhiri anlamına gelmekte; bu durum ise bütün temel hak ve özgürlükler için dokunulmaz ve her türlü değerler ölçütünün dışında kabul edilen insan onuru ile kişinin maddi ve manevi varlığının önemli ölçüde zedelenmesine yol açmaktadır. Öte yandan Kamu Görevlileri Etik Kurulu kararının idari yargı tarafından iptal edilerek maddi olguların mevcut olmadığının tespiti halinde, Kanun gereği bu iptal kararının da Resmi Gazete de yayımlanmasının daha önceki yayım nedeniyle yazılı ve görsel medyaya haber teşkil edip farklı sübjektif değerlendirmelere maruz kalarak onuru zedelenen ve toplum önünde teşhir edilen kişilerin uğradıkları manevi zararlarını tümüyle gidermeyeceği de açıktır. Hukuk devletinin temel gereklerinden olan insan haklarının, demokratik toplum içinde nitelikli bir şekilde kullanılabilmeleri sağlanırken bu kullanımın sonucunda ortaya çıkacak düzensizliklerin olumsuz sonuçlarının kaldırılabilmesi belli bir dengenin kurulmasını gerektirir. Kamuda etik kültürünün yerleşmesi için etik ilkeye aykırılık kararları ile bunların denetimi sonucu idari yargı tarafından verilen iptal kararlarının Resmi Gazete de yayımlanmasının suç niteliği taşımayan bir konuda kişinin teşhirine, dolayısıyla toplum içindeki konumunun, maddi ve manevi varlığının ağır bir şekilde etkilenmesine yol açması, kişi özgürlüğü ile kamu gücünün kullanılması arasındaki hassas dengenin özgürlük aleyhine bozulması demektir. Bu nedenle kural, demokratik toplum düzeninin gereklerine ve adalet ilkelerine dolayısıyla hukuk devletine ve kişinin maddi ve manevi varlığını geliştirme hakkına aykırı bulunmaktadır. 244 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

250 U. SÖKMEN Açıklanan nedenlerle itiraz konusu kural Anayasa nın 2 ve 17 nci maddelerine aykırıdır ve iptali gerekir... 25/5/2004 günlü, 5176 sayılı Kamu Görevlileri Etik Kurulu Kurulması ve Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun un 5 inci maddesinin üçüncü fıkrasının Anayasaya aykırı olduğuna ve iptaline 4/2/2010 gününde oybirliğiyle karar verilmiştir (18/5/2010 tarih ve sayılı RG de yayımlanmıştır). 7. Devlet Memurlarının Yurt Dışında Aldıkları Hediyeler Mal Bildiriminde Bulunulması, Rüşvet ve Yolsuzluklarla Mücadele Kanun Teklifinin Türkiye Büyük Millet Meclisinde görüşülmesi sırasında, milletlerarası protokol ve nezaket kaideleri gereği yabancı devletlerden kamu görevlilerine verilen hediyelere açıklık getiren ve bunlardan hangilerinin hazineye intikal edeceğini gösteren Hediye başlıklı madde 25/1/1990 tarihinde Adalet Komisyonu tarafından eklenmiştir. Hediyeye ilişkin hükümler 19/4/1990 tarihli ve 3628 sayılı Mal Bildiriminde Bulunulması, Rüşvet ve Yolsuzluklarla Mücadele Kanunu nda yer bulmuştur. Buna göre; 3628 sayılı Kanunda sayılan kamu görevlileri, milletlerarası protokol, mücamele veya nezaket kaideleri uyarınca veya diğer herhangi bir sebeple yabancı devletlerden, milletlerarası kuruluşlardan, sair milletlerarası hukuk tüzel kişiliklerinden, Türk uyruğunda olmayan herhangi bir özel veya tüzel kişi veya kuruluştan aldıkları tarihteki değeri on aylık net asgari ücret toplamını aşan hediye veya hibe niteliğindeki eşyayı aldıkları tarihten itibaren bir ay içinde kendi kurumlarına teslim etmek zorundadırlar. Ancak yabancı devlet adamları ve milletlerarası kuruluş temsilcileri tarafından verilen imzalı hatıra fotoğraflarının çerçeveleri bu madde hükümlerine dahil değildir. Hediyelerin bedellerinin tespiti çıkarılacak yönetmeliğe göre Maliye Bakanlığınca yapılır (3628 s.k.md.3). Devlet memurunun görevi esnasında veya görevi dışında, görevinden dolayı herhangi bir şekilde kişisel menfaat sağlaması ve hediye kabul etmesi açık bir şekilde yasaklanmış ve devlet memurlarının hediye alma ve menfaat sağlama yasağı Etik Yönetmeliğinde de ayrıntılı olarak düzenlenmiştir. Ancak milletlerarası protokol ve nezaket kaideleri gereği yabancı devletlerden kamu görevlilerine verilen hediyelere ilişkin 3628 sayılı Kanunda yer alan hükme göre Mal Bildirimi Yönetmeliğinde düzenleme yapılmıştır. Ayrıca Etik Yönetmeliğinde de 3628 sayılı Kanunun 3 üncü maddesine atıf yapılarak devlet memurlarının yurt dışında aldıkları hediyeler ile ilgili olarak uluslararası ilişkilerde nezaket ve protokol kuralları gereğince yabancı kişi ve kuruluşlar tarafından verilen hediyeler yasak kapsamı dışında tutulmuş, ancak beyan zorunluluğu getirilmiştir (Etik Yönt.Md.15/5). Mal Bildirimi Yönetmeliğinde hediye ve hibe eşyalarda yapılacak işleme ilişkin yapılan düzenlemeye göre; - Yönetmelikte belirtilen kamu görevlileri, milletlerarası protokol, mücamele veya nezaket kaideleri uyarınca veya diğer herhangi bir sebeple yabancı devletlerden, milletlerarası kuruluşlardan, sair milletlerarası hukuk tüzel kişiliklerinden, Türk uyruğunda olmayan herhangi bir gerçek veya tüzel kişi veya kuruluştan aldıkları tarihteki değeri on aylık net asgari ücret toplamını aşan her hediye veya hibe niteliğindeki eşyayı, aldıkları tarihten itibaren bir ay içinde kendi kurumlarına teslim etmek zorundadırlar. Ancak yabancı devlet adamları ve Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

251 Devlet Memuruna Hediye Rüşvet (mi)dir? milletlerarası kuruluş temsilcileri tarafından verilen imzalı hatıra fotoğraflarının çerçeveleri bu madde hükümlerine dahil değildir (Mal Bildirimi Yönt.Md.13). - Yönetmelikte belirtilen kamu görevlileri ve bunların eşlerine, milletlerarası protokol, mücamele veya nezaket kaideleri uyarınca veya diğer herhangi bir sebeple yabancı devletlerden, milletlerarası kuruluşlardan, sair milletlerarası hukuk tüzel kişiliklerinden, Türk uyruğunda olmayan herhangi bir gerçek veya tüzel kişi veya kuruluş tarafından verilen hediye veya hibe niteliğindeki eşyayı alan ilgilisi, bu eşya değerinin on aylık net asgari ücret toplamını aşan değerde olduğunu belirlemesi halinde, yurt içinde aldıkları tarihten, yurt dışında yurda dönüşleri tarihinden itibaren on gün içinde bulundukları il defterdarlığına (takdir komisyonu başkanlığına) değer takdiri için kurumları vasıtasıyla gönderir. Hediye veya hibe niteliğindeki bu eşyanın (yabancı devlet adamları ve milletlerarası kuruluş temsilcileri tarafından verilen imzalı hatıra fotoğraflarının çerçeveleri hariç) gerçek değerinin takdiri ile net asgari ücretin on aylık toplamını aşıp aşmadığı, 213 sayılı Vergi Usul Kanunu nun değişik 72 nci maddesine göre kurulan takdir komisyonunca en geç on gün içinde tespit olunarak ilgiliye ve bağlı bulunduğu kuruma bildirilir. Kıymet takdirini müteakip, takdir komisyonu tarafından ilgilisine geri verilen hediye veya hibe niteliğindeki eşyadan değeri net asgari ücretin on aylık toplamını aşanlar, ilgilisi tarafından en geç on gün içinde kendi kurumlarına verilir. Bu eşyalar, kurumca sergilenmek veya başka bir şekilde muhafaza edilmek suretiyle değerlendirilir veya ilgisi sebebiyle diğer bir kuruma tevdi edilebilir (Mal Bildirimi Yönt.Md.14). Bu düzenlemelere göre devlet memuru, Türk uyruğunda olmayan herhangi bir gerçek veya tüzel kişi veya kuruluştan yurt dışında aldığı hediye veya hibe niteliğindeki eşyayı, değeri on aylık net asgari ücret toplamını aşması halinde bir ay içinde kendi kurumuna teslim etmek zorundadır. Görüldüğü gibi buradaki hediye, yabancı devlet, milletlerarası kuruluş ya da Türk uyruğunda olmayan herhangi bir özel veya tüzel kişi veya kuruluş tarafından devlet memuruna verilmektedir. Veriliş amacı da milletlerarası protokol, mücamele veya nezaket kaideleri uyarınca veya diğer herhangi bir sebepledir sayılı Kanun, bu tür hediyeleri kişisel menfaat amaçlı görmemektedir. Ancak on aylık asgari ücret toplamı gibi bir limit koymakta bunun üzerindeki bir değere sahip olan hediyelerin kuruma teslim edilmesi zorunluluğunu getirmektedir. Kanuna göre limitin altındaki hediyelerin bildirilme zorunluluğu yoktur. Ancak Etik Yönetmeliği ile limitin altındaki hediyelere de beyan zorunluluğu getirilmiştir. Buna göre uluslararası ilişkilerde nezaket ve protokol kuralları gereğince yabancı kişi ve kuruluşlar tarafından verilen hediyeler de beyan edilecektir (Etik Yönt.Md.15/5). Kanunda yer almayan beyan zorunluluğunun yönetmelikle getirilmesi de hukuki tartışmalara neden olmuştur. Ancak 3628 sayılı Kanun ile Mal Bildirimi Yönetmeliğindeki devlet memurunun Türk uyruğunda olmayan herhangi bir gerçek veya tüzel kişi veya kuruluştan yurt dışında aldıkları hediye veya hibe niteliğindeki eşya ile ilgili düzenleme, gerçekten de bazı olumsuzluklar içermektedir. Birinci olumsuzluk diğer herhangi bir sebep ifadesidir. Hediyenin veriliş amacı arasında diğer herhangi bir sebep ifadesinin yer almasıdır. Milletlerarası bir kuruluş ya da yabancı bir devlet, hediyeyi menfaat amaçlı olarak verebilir, hediyeyi bu amaçla vermese dahi verilen hediyeler devlet memurunun o ülkeye karşı olan tutumunu etkileyebilir. Örneğin; yabancı bir devlet kendi menfaatlerini gözetme konumundaki bir devlet memuruna sık sık hediye verebilir. 246 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

252 U. SÖKMEN İkinci olumsuzluk yabancı kişi ve kuruluş ifadesidir. Hediye vermesi meşru kabul edilenler arasında Türk uyruğunda olmayan herhangi bir gerçek veya tüzel kişi veya kuruluş ifadesinin yer almasıdır. Günümüzde yabancı kişi ve kuruluşlar, Türkiye de çeşitli ihalelere katılmakta ve yatırım yapmaktadır. Söz konusu yabancı kişi ve kuruluşlar, işleriyle ilgili olarak diğer Türk vatandaşları gibi devlet memurlarıyla muhatap olmaktadırlar. Bu yabancı kişi ve kuruluşların devlet memurlarına verecekleri hediyeler menfaat amaçlı olabilir. Üçüncü olumsuzluk hediyelerden hangilerinin hazineye intikal edeceğini gösteren limittir. Verilen hediyelerin devlet memurunda kalıp kalmayacağını belirleyen limit olan on aylık asgari ücret toplamı, çeşitli kamu görevlileri açısından göreceli bir miktardır. Söz konusu miktar, farklı konumdaki iki devlet memuru açısından farklı biçimde algılanabilir. Hediye vermenin Türklere tamamen yasaklanması Türk uyruğunda olmayan herhangi bir gerçek veya tüzel kişi veya kuruluşlara ise serbest olması bir çelişkidir. Bu nedenlerle 3628 sayılı Kanunda yer alan devlet memurlarının Türk uyruğunda olmayan herhangi bir gerçek veya tüzel kişi veya kuruluştan, yurt dışında aldıkları hediye veya hibe niteliğindeki eşya ile ilgili söz konusu düzenleme kanun metninden çıkarılmalıdır (Şen, 2010:6). 8. Görevle İlgili Menfaat Sağlama Suçu ve Cezası 8.1. Devlet Memurları Kanununa Göre 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu nun Yasaklar başlıklı dördüncü bölümünde Hediye alma ve menfaat sağlama yasağı ile Denetimindeki teşebbüsten menfaat sağlama yasağı da yer almıştır. Devlet memurlarının doğrudan doğruya veya aracı eliyle hediye istemeleri ve görevleri sırasında olmasa dahi menfaat sağlama amacı ile hediye kabul etmeleri veya iş sahiplerinden borç para istemeleri ve almaları yasaktır (Md.29). Devlet memurunun denetimi altında bulunan veya kendi görevi veya mensup olduğu kurum ile ilgisi olan bir teşebbüsten, doğrudan doğruya veya aracı eliyle her ne ad altında olursa olsun bir menfaat sağlaması yasaktır (Md.30). Amir, maiyetindeki memurdan hususi bir menfaat temin edecek bir talepte bulunamaz, hediyesini kabul edemez ve borç alamaz (Md.10). Devlet Memurları Kanunu ndaki düzenleme ile; -Devlet memuru için doğrudan doğruya veya aracı eliyle hediye istemek ya da görev dışında da olsa menfaat sağlama amacı ile hediye kabul etmek veya iş sahiplerinden borç istemek ve almak yasaklanmıştır. Görüldüğü üzere devlet memurunun hediye istemesine kesin bir hükümle yasaklık getirilmiştir. -Denetimindeki teşebbüsten menfaat sağlamak yasaklanmıştır. Bu madde hükmü de her ne ad altında olursa olsun bir menfaat sağlama dan bahisle, yasaklığın çerçevesini bir hayli geniş çizmiş, menfaat unsurunun bulunduğu her durumu yasaklık kapsamına almıştır. Menfaatin tanımı icabı, yasaklık, dolaylı bir biçimde elde edilen kazanç ve yararı da içermektedir. -Amir durumunda olan devlet memuru için maiyetindeki memurdan menfaat temin etmek, hediyesini kabul etmek ve borç almak yasaklanmıştır. Görüldüğü gibi mevzuatımızda, devlet memurlarının görevleri esnasında veya görevleri dışında, görevlerinden dolayı herhangi bir şekilde kişisel menfaat sağlamaları ve hediye kabul etmeleri açık bir şekilde yasaklanmıştır. Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

253 Devlet Memuruna Hediye Rüşvet (mi)dir? Bu yasağa uymayan devlet memurları hakkında uygulanacak yaptırımlar, Devlet Memurları Kanunu nun yedinci bölümünde yer almıştır. Kamu hizmetlerinin gereği gibi yürütülmesini sağlamak amacı ile kanunların, tüzüklerin ve yönetmeliklerin devlet memuru olarak emrettiği ödevleri yurt içinde veya dışında yerine getirmeyenlere, uyulmasını zorunlu kıldığı hususları yapmayanlara, yasakladığı işleri yapanlara durumun niteliğine ve ağırlık derecesine göre 125 inci maddede sıralanan disiplin cezalarından birisi verilir (Md.124/2). Buna göre hediye alma ve menfaat sağlama yasağına uymayanlar hakkında durumun niteliğine ve ağırlık derecesine göre disiplin cezası verilebilecektir. Disiplin amiri devlet memurunun uyarma, kınama, aylıktan kesme, kademe ilerlemesinin durdurulması ve memurluktan çıkarma cezasından biriyle cezalandırılması gereken disipline aykırı davranışını öğrendiği tarihten itibaren kanunen belli süreler içinde disiplin soruşturmasını başlatarak gerekli cezayı uygulayarak disiplin cezası verme yetkisinin zamanaşımına uğramasını önlemek zorundadır (Disiplin Amirleri Yönt.Md.19). Disiplin amirlerinin sorumluluklarının başında disiplin soruşturmasını başlatmak ve yürütmek gelir. Disiplin hukukunda savunma, isnada ilişkin açıklama niteliğinde olduğundan böyle bir açıklama, ancak memur hakkındaki isnat belli olduktan sonra yapılabilir. Bu da soruşturmanın açılması ve yapılmasını gerektirir (Sökmen, 2009:169). Disiplin suçlarının tespiti ve ortaya çıkartılması için soruşturma yapılır (Sökmen, 2009:169). Danıştay ın; fiilin işlenildiğinin öğrenilmesi halinde ilgili memur hakkında soruşturma açılması ve disiplin amirince bağımsız bir soruşturmacı atanarak ayrıntılı bir soruşturma yapılmasının sağlanması bağımsız bir soruşturmacı atanmadan ve usulüne uygun bir soruşturma yapılmadan disiplin cezası verilemez şeklindeki istikrar kazanan kararları disiplin soruşturması yapılmadan disiplin cezası verilmesinin hukuka aykırı olacağı yönündedir (Sökmen, 2009:170). Buna göre disiplin cezası vermeye yetkili mercilerce disiplin suçu sayılacak eylemlerin işlenildiğinin öğrenilmesi halinde bu kişiler hakkında soruşturma emri verilerek soruşturmacı görevlendirilmesiyle başlatılacak soruşturmada, varsa iddia sahipleri ile olayın açıklığa kavuşması için gerekli tanık ve soruşturulanın ifadeleri alınarak yapılacak araştırma ve inceleme ile soruşturma sonucunda olayın değerlendirilmesi; adli, idari ve disiplin yönünden soruşturulan hakkında soruşturmacı kanaat teklifinin de yer aldığı soruşturma raporunun hazırlanması, olayın şüpheye yer vermeyecek şekilde somut delillerle ortaya konulması, isnat edilen suç konusu eylem, işlem, tutum ve davranışların tek tek bildirilerek savunmasının alınması ve bunlardan sonra yetkili amir ve kurullarca yukarıda sıralanan bilgi ve belgelerin bulunduğu soruşturma dosyasının incelenerek karar verilmesi gerekmektedir (Sökmen, 2009: ). Hediye alma ve menfaat sağlama yasağına riayet etmeyenlere verilecek disiplin cezaları ile durumun niteliğine ve ağırlık derecesine göre her bir disiplin cezası uygulanacak fiil ve haller şunlar olabilecektir: Uyarma: Devlet memuru vakarına yakışmayan tutum ve davranışta bulunmak (Md.125/A-e). Kınama: Hizmet dışında devlet memurunun itibar ve güven duygusunu sarsacak nitelikte davranışlarda bulunmak (Md.125/B-d). 248 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

254 U. SÖKMEN Aylıktan kesme: Hizmet içinde devlet memurunun itibar ve güven duygusunu sarsacak nitelikte davranışlarda bulunmak (Md.125/C-ı). Kademe ilerlemesinin durdurulması: Görevi ile ilgili olarak her ne şekilde olursa olsun çıkar sağlamak (Md.125/D-c). Devlet memurluğundan çıkarma: Memurluk sıfatı ile bağdaşmayacak nitelik ve derecede yüz kızartıcı ve utanç verici hareketlerde bulunmak (Md.125/E-g). Görevi ile ilgili olarak her ne şekilde olursa olsun çıkar sağlamak kademe ilerlemesinin durdurulması cezasını gerektirmekte ise de olayın oluş biçimine, sağlanan menfaatin cinsine, alınan veya kabul edilen hediyenin türüne göre uyarma cezasından memuriyetten çıkarma cezasına kadar disiplin cezalarından birisi verilebilecektir Görevi ile İlgili Olarak Her Ne Şekilde Olursa Olsun Çıkar Sağlamak Kademe ilerlemesinin durdurulması cezası, fiilin ağırlık derecesine göre memurun bulunduğu kademede ilerlemesinin 1-3 yıl durdurulmasıdır (Md. 125/D). Devlet Memurları Kanunu nun 125 inci maddesinin D fıkrasının (c) bendine göre, görevi ile ilgili olarak her ne şekilde olursa olsun çıkar sağlamak kademe ilerlemesinin durdurulması cezasını gerektirmektedir. Olayın oluş biçimine, sağlanan menfaatin cinsine, alınan veya kabul edilen hediyenin türüne göre, kademede ilerleme 1 yıl, 2 yıl veya 3 yıl durdurulacaktır. Yasak olan kuralın ihlali için bir başka ifade ile suçun oluşumu için; memurun, - görevle ilgili olarak, - her ne şekilde olursa olsun, - menfaat sağlamış bulunması gerekmektedir. Görevle ilgili olarak her ne şekilde olursa olsun menfaat sağlama ya da menfaat sağlama amacı ile hediye kabul etme esasen ceza kanunlarına göre soruşturmayı gerektirmekte ise de idare içinde disiplin hükümlerinin uygulanması bakımından hediye alma ve menfaat sağlama yasağı Devlet Memurları Kanunu nda düzenlenmiştir. Devlet memuru her durumda tarafsız olmak ve devletin menfaatlerini korumak zorundadır. Görevini yerine getirirken ayırım yapamaz, kişilerin yararını veya zararına bir davranışta bulunamaz. Görevi sırasındaki eyleminin, işleminin ve kararlarının etkilenmemesi için hediye almaması ve menfaat sağlamaması gerekir. Devlet memuru her ne şekilde olursa olsun çıkar sağladığı takdirde bu durum kademe ilerlemesinin durdurulması cezasını gerektirir. İlköğretim okulu müdürünün, mezun öğrencilere diploma verilmesi karşılığında 5 er TL alınması için müdür yardımcılarına talimatıyla belgesiz olarak diploma parası toplanmasının görevi ile ilgili olarak çıkar sağlamak fiili subut bulduğundan eylemin karşılığı olarak verilen kademe ilerlemesinin durdurulması cezasında hukuka aykırılık görülmemiştir. (Danıştay 12.D. nin 15/5/2005 t. ve E:2002/4325, K:2005/2510 s.k.) Disiplin Cezalarının Etkisi Disiplin cezaları niteliklerine göre; önleyici, cezai nitelikli ve yasaklayıcı olmak üzere üçe ayrılmaktadır (Sökmen, 2009:160). Uyarma ve kınama cezaları önleyici disiplin cezalarıdır (Sökmen, 2009:160). Devlet memuru vakarına yakışmayan tutum ve davranışta bulunmaktan dolayı verilen uyarma cezasında; memura, görevinde ve davranışlarında daha dikkatli olması gerektiği yazı ile bildirilmektedir. Hizmet dışında devlet memurunun itibar Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

255 Devlet Memuruna Hediye Rüşvet (mi)dir? ve güven duygusunu sarsacak nitelikte davranışlarda bulunmaktan dolayı verilen kınama cezasında; memura, görevinde ve davranışlarında kusurlu olduğu yazı ile bildirilmektedir. Aylıktan kesme ve kademe ilerlemesinin durdurulması cezaları cezai nitelikte yani somut sonuçlu disiplin cezalarıdır. Her iki cezanın da maddi yönü bulunmakta ve aylığa etki etmektedir. Hizmet içinde devlet memurunun itibar ve güven duygusunu sarsacak nitelikte davranışlarda bulunmaktan dolayı verilen aylıktan kesme cezasında; memurun, brüt aylığından 1/30-1/8 arasında kesinti yapılmaktadır. Görevi ile ilgili olarak her ne şekilde olursa olsun çıkar sağlamaktan dolayı verilen kademe ilerlemesinin durdurulması cezasında; memurun, bulunduğu kademede ilerlemesi 1-3 yıl durdurulmaktadır. Öğrenim durumları nedeniyle yükselebilecekleri kadroların son kademesinde bulunan memurların ise brüt aylığından 1/4 1/2 arasında kesinti yapılmakta ve tekerrüründe görevlerine son verilmektedir (Sökmen, 2009:160). Devlet memurluğundan çıkarma yasaklayıcı disiplin cezasıdır. Memuriyet statüsüne etkisi bulunmaktadır. Memurluk sıfatı ile bağdaşmayacak nitelik ve derecede yüz kızartıcı ve utanç verici hareketlerde bulunmaktan dolayı verilen devlet memurluğundan çıkarma cezasında bir daha devlet memurluğuna atanmamak üzere memurluktan çıkarılmaktadır (Sökmen, 2009:160). Ayrıca aylıktan kesme ve kademe ilerlemesinin durdurulması cezalarının bazı görevlere atanamamaya etkisi bulunmaktadır. Üst yönetim görevlerine atanacakların bu göreve atanırken cezai nitelikli disiplin cezası almamış olması ve bu görevi yürütürken ise cezai nitelikli disiplin cezası almaması gerekmektedir. Aylıktan kesme cezası ile tecziye edilenler 5 yıl, kademe ilerlemesinin durdurulması cezası ile tecziye edilenler 10 yıl boyunca daire başkanı kadrolarına, daire başkanı kadrosunun dengi ve daha üstü kadrolara, bölge ve il teşkilatlarının en üst yönetici kadrolarına, düzenleyici ve denetleyici kurumların başkanlık ve üyeliklerine, vali ve büyükelçi kadrolarına atanamazlar (Md.132/4) Ceza Kanunlarına Göre Görevle ilgili olarak her ne şekilde olursa olsun menfaat sağlama ya da menfaat sağlama amacı ile hediye kabul etme ceza kanunlarına göre soruşturmayı gerektirmektedir. Ceza kanunlarına göre soruşturma, ceza soruşturmasıdır. Ceza Soruşturması: Bir suç işlendiğinde, suçun öğrenilmesinden hükmün kesinleşmesine kadar şüpheli veya sanık hakkında yapılacak bütün işlemlerin adli makamlarca yapılması genel kuraldır. Bu erkler ayrılığı ilkesinin de bir gereğidir. Bir başka deyişle soruşturma ve kovuşturma yetkisi her aşamada yargı makamlarınındır. Devlet memurlarının suç işlemesi halinde ceza soruşturması üç şekilde yapılır (Sökmen, 2007:3): 1) 5237 sayılı Türk Ceza Kanunu na göre veya genel hükümlere göre ceza soruşturması, 2) 4483 sayılı Memurlar ve Diğer Kamu Görevlilerinin Yargılanması Hakkında Kanuna göre ceza soruşturması, 3) 3628 sayılı Mal Bildiriminde Bulunulması, Rüşvet ve Yolsuzluklarla Mücadele Kanuna göre ceza soruşturması. 250 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

256 U. SÖKMEN sayılı Türk Ceza Kanuna Göre Ceza Soruşturması Kamu görevlilerinin diğer kişiler gibi suç işlemesi halinde, adli makamlarca soruşturma ve kovuşturma yapılır ve toplum düzenine aykırı davranışlarda bulunanlar hakkında ceza kanunlarındaki yaptırımlar uygulanır (Sökmen, 2009:1). Ceza Muhakemesi Kanunu na göre bir suç işlendiğinde önce Cumhuriyet savcıları tarafından hazırlık soruşturması yapılır. Bu aşamadan sonra mahkeme önünde yapılan kovuşturmaya geçilir. Genel Hükümlere Göre Soruşturma veya TCK ya göre ceza soruşturması, Türk Ceza Kanunu nda ve diğer ceza hükümlü özel kanunlara göre işlenmiş veya işlenmesi muhtemel bir suç ile ilgili makul bir şüphenin varlığı halinde, bu suç sayılan eylemler, cürüm ve kabahatler ile ilgili Cumhuriyet savcıları tarafından yürütülen ve kamu görevlisinin eyleminin kamu davası açılmasını gerektirip gerektirmediğinin tespiti amacıyla Ceza Muhakemesi Kanunu nda yer alan usul ve esaslar çerçevesinde yapılan soruşturmadır (Sökmen, 2009:2). TCK ya göre ceza soruşturma ve kovuşturma yetkisi adli yargıya aittir sayılı Memurlar ve Diğer Kamu Görevlilerinin Yargılanması Hakkında Kanuna Göre Ceza Soruşturması Kamu görevlileri üstlendikleri görevleri yerine getirirken görevleri sebebiyle bir suç işlediklerinde bunun soruşturulması aşamasında genel kuraldan ayrılma söz konusu olmaktadır. Ülkemizde, memurlar ve diğer kamu görevlilerinin görevleri sebebiyle işledikleri suçlar nedeniyle doğrudan doğruya ceza soruşturma/kovuşturmasına tabi tutulmalarının kamu hizmetinin işleyişinde aksamalara ve kamu otoritesinin saygınlığının zedelenmesine yol açabileceği düşüncesiyle bu sakıncaları gidermek ve asılsız isnat ve iftiralar karşısında memurlar ve diğer kamu görevlilerini korumak için bunların görevleri sebebiyle işledikleri suçlar hakkında adli makamların soruşturma/kovuşturma yapmasından önce idarenin bir inceleme yapması ve bu incelemenin sonucuna göre olayın adli makamlara intikal ettirilmesini öngören izin sistemi benimsenmiştir (Sökmen, 2009:1) Memur Suçlarının Soruşturulması Memurlar ve diğer kamu görevlileri hakkında işledikleri iddia edilen suçlardan ötürü ceza kovuşturması kanunla belirlenen istisnalar dışında idari mercinin iznine bağlıdır (Anayasa, Md.129). Kovuşturma ve yargılama: Devlet memurlarının görevleri ile ilgili veya görevleri sırasında işledikleri suçlardan dolayı soruşturma ve kovuşturma yapılması ve haklarında dava açılması özel hükümlere tabidir (657 s.k. Md.24). Kamu yönetimini zaafa uğratmadan memurların bu görevleri sebebiyle işledikleri iddia olunan suçlarda yargılama aşamasına geçilmeden yapılacak özel soruşturmanın basit, etkili ve süratli biçimde işlemesini sağlamak amacıyla 04/12/1999 tarihinde 4483 sayılı Memurlar ve Diğer Kamu Görevlilerinin Yargılanması Hakkında Kanun yürürlüğe girmiştir. Bu Kanun, memur ve diğer kamu görevlileri görevleri sebebiyle suç işlediklerinde, Cumhuriyet başsavcılıklarının soruşturma açabilmesi için yetkili mercilerce izin verilmesi sistemini getirmiştir. Bu nedenle kamu görevlilerinin görevleri sebebiyle işledikleri suçlar söz konusu olduğunda idari merciler soruşturma izni vermekte ve ancak bundan sonra adli makamlar soruşturma ve kovuşturma aşamasına geçebilmektedirler. Kanunun amacı, memurların görevleri sebebiyle işledikleri suçlardan dolayı yargılanabilmeleri için izin vermeye yetkili mercileri belirtmek ve Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

257 Devlet Memuruna Hediye Rüşvet (mi)dir? izlenecek usulü düzenlemektir. Yetkili merci ön inceleme raporu üzerine 30 (+15) gün içinde karar verir. İzni Vermek kararı yargılanmasına izin vermedir. İzni Vermemek kararı yargılanmasına izin vermemektir (Sökmen, 2009:182) sayılı TCK ya göre Memur ve Diğer Kamu Görevlileri Suçları Türk Ceza Kanunu nda, kamu idaresinin güvenilirliğine ve işleyişine karşı işlenen suçlar, ikinci kitap (özel hükümler), dördüncü kısım (millete ve devlete karşı suçlar ve son hükümler), birinci bölümde düzenlenmiştir sayılı Kanunun kapsam maddesinde, memurlar ve diğer kamu görevlilerinin görevleri sebebiyle işledikleri suçlar hakkında uygulanacağı belirtilmiş ancak bu görevlilerin görevleri sebebiyle işleyebilecekleri suçların neler olduğu belirtilmemiştir. Başka bir anlatımla, Kanun suçları tek tek belirlememiş, görev sebebiyle işlenen suç ifadesiyle genel bir tanımlama yapılmıştır. Bunun nedeni tüm suçlar ve cezalar Türk Ceza Kanunu nda düzenlenmiştir. Türk Ceza Kanunu nda memur suçları ile ilgili ayrı bir bölüm bulunmamakla birlikte birçok maddede suçun görevi gereği kamu görevlisince işlenmesi şeklinde ifade içeren hükümler bulunmaktadır. İşte bu hükümler irdelenmek suretiyle, memurlar ve diğer kamu görevlilerinin görevleri sebebiyle işleyebilecekleri suçları tespit etmek mümkün olmaktadır (Sökmen, 2009:192). Türk Ceza Kanunu nda yer alan memur ve diğer kamu görevlilerinin görevleri sebebiyle işledikleri bazı suçlar şunlardır (Sökmen, 2009:192): a) Nitelikli dolandırıcılık (Md.158), b) Mühür bozma (Md.203), c) Resmi belgede sahtecilik (Md.204), ç) Resmi belgeyi bozmak, yok etmek veya gizlemek (Md.205), d) Denetim görevinin ihmali (Md.251), e)yetkili olmadığı bir iş için yarar sağlama suçu: Görevine girmeyen ve yetkili olmadığı bir işi yapabileceği veya yaptırabileceği kanaatini uyandırarak yarar sağlayan kamu görevlisi bir yıldan beş yıla kadar hapis ve adli para cezası ile cezalandırılır (Md.255), f) Zor kullanma yetkisine ilişkin sınırın aşılması (Md.256), g) Görevi kötüye kullanma suçu: (1) Kanunda ayrıca suç olarak tanımlanan haller dışında, görevinin gereklerine aykırı hareket etmek suretiyle kişilerin mağduriyetine veya kamunun zararına neden olan ya da kişilere haksız bir menfaat sağlayan kamu görevlisi, altı aydan iki yıla kadar hapis cezası ile cezalandırılır. (2) Kanunda ayrıca suç olarak tanımlanan haller dışında, görevinin gereklerini yapmakta ihmal veya gecikme göstererek kişilerin mağduriyetine veya kamunun zararına neden olan ya da kişilere haksız bir menfaat sağlayan kamu görevlisi, üç aydan bir yıla kadar hapis cezası ile cezalandırılır. (3) İrtikap suçunu oluşturmadığı takdirde görevinin gereklerine uygun davranması için veya bu nedenle kişilerden kendisine veya bir başkasına çıkar sağlayan kamu görevlisi, bir yıldan üç yıla kadar hapis ve beş bin güne kadar adli para cezası ile cezalandırılır (Md.257). ğ) Göreve ilişkin sırrın açıklanması (Md.258), h) Kamu görevlisinin ticareti (Md.259), ı) Kamu görevinin terki veya yapılmaması (M.260), i) Kişilerin malları üzerinde usulsüz tasarruf (Md.261), j) Gerçeğe aykırı bilirkişilik ve tercümanlık (Md.276), k) Suçu bildirmeme (Md.278), 252 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

258 U. SÖKMEN l) Kamu görevlisinin suçu bildirmemesi (Md.279), m) Sağlık mesleği mensuplarının suçu bildirmemesi (Md.280), n) Suç delillerini yok etme, gizleme veya değiştirme (Md.281), o) 3628 sayılı Kanun kapsamına giren suçları müsteşar, vali ve kaymakamların işlemesi (Md.17) sayılı Mal Bildiriminde Bulunulması, Rüşvet ve Yolsuzluklarla Mücadele Kanuna Göre Ceza Soruşturması Kanunun amacı, rüşvet ve yolsuzluklarla mücadele etmek için mal bildirimi ile Kanunda belirlenen suçlarla bazı suçlardan dolayı kamu görevlileri ve suç ortakları hakkında takip ve muhakeme usulünü düzenlemektir (Md.1) sayılı Kanunun 17 nci maddesi uyarınca bu Kanunda yazılı olan süresinde mal bildiriminde bulunmama, gizli olan mal bildiriminin içeriği hakkında açıklama yapma, bilgi verme ve yayında bulunma, gerçeğe aykırı mal bildiriminde bulunma, haksız mal edinme, haksız edinilen malı kaçırma veya gizleme suçları ile 5411 sayılı Bankacılık Kanunu nda sayılan suçlarla, irtikap, rüşvet, ihtilas ve zimmete para geçirme, görev sırasında veya görevinden dolayı kaçakçılık, resmi ihale ve alım ve satımlara fesat karıştırma, devlet sırlarının açıklanması veya açıklanmasına sebebiyet verme suçlan ile bu suçlara iştirak etmekten sanık olanlar hakkında 4483 sayılı Memurlar ve Diğer Kamu Görevlilerinin Yargılanması Hakkında Kanun hükümleri uygulanmayarak bu Kanunda öngörülen usule göre soruşturma yapılır (Sökmen, 2009:238) sayılı Kanun Kapsamına Giren Suçlar Bu Kanunda ve Bankacılık Kanunu nda yazılı suçlarla bazı suçlardan dolayı kamu görevlileri ve suç ortağı olmaktan sanık olanlar hakkında müsteşar, vali ve kaymakamlar hariç 4483 sayılı Memurlar ve Diğer Kamu Görevlilerinin Yargılanması Hakkında Kanun hükümleri uygulanmaz sayılı Kanun, Kanun kapsamına giren suçları bu Kanunda belirlenen suçlar, Bankacılık Kanunu nda yazılı suçlar ve bazı suçlar olarak üçe ayırmıştır (Sökmen, 2010:62). 1) Bu Kanunda yazılı suçlar şunlardır (Sökmen, 2010:62-63): a) İhtara rağmen süresinde mal bildiriminde bulunmama suçu (Md.6, 10/1), b) Soruşturma ile ilgili olarak verilen süre zarfında mal bildiriminde bulunmama suçu (Md.10/2, 19/2), c) Gerçeğe aykırı açıklama suçu (Md.9/1), d) Gerçeğe aykırı bildirimde bulunma suçu (Md.12), e) Haksız mal edinme, mal kaçırma veya gizleme suçu: Kanuna veya genel ahlaka uygun olmayan mal edinmek veya geliriyle uygun olmayan aşırı harcamalar yapmak, haksız mal edinme, mal kaçırma veya gizleme suçunu oluşturmaktadır (Md.13). f) Muhakkik ve müfettişlerin ihbar ve evrakı tevdi etmemesi suçu (5237 s.tck, Md.257/2), g) Bilgi verme zorunluluğuna uymamak suçu (Md.20). 2) 5411 sayılı Bankacılık Kanunu nda yazılı suçlar şunlardır (Sökmen, 2010:64): a) İzinsiz faaliyette bulunmak (Md.150), b) Mevduat ve katılım fonu sahiplerinin haklarını engellemek (Md.151), c) Düzeltici, iyileştirici ve kısıtlayıcı önlemleri almamak (Md.152), d) Yetkili merciler ile denetim görevlilerince istenen bilgi ve belgeleri vermemek ve görevlerini yapmalarını engellemek (Md.153), Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

259 Devlet Memuruna Hediye Rüşvet (mi)dir? e) Belgelerin saklanması yükümlülüğüne aykırı davranmak (Md.154), f) Gerçeğe aykırı beyanda bulunmak (Md.155), g) İşlemlerin kayıt dışı bırakılması ve gerçeğe aykırı muhasebeleştirme (Md.156), h) Sistemi engelleme, bozma, verileri yok etme veya değiştirme (Md.157), ı) İtibarın zedelenmesi (Md.158), i) Sırların açıklanması (Md.159), j) Zimmet (Md.160), k) Diğer kanunlara aykırılıklar (Md.161). 3) Bazı suçlar şunlardır (Sökmen, 2010:65-66): a) İrtikâp: Güncel Türkçe Sözlükte, irtikap; kötü iş yapma, kötülük etme, yiyicilik, yalan söyleme, hile yapma şeklinde tarif edilmiştir. İrtikâp suçu, 5237 sayılı Türk Ceza Kanunu nda şu şekilde düzenlenmiştir: Kamu görevlisinin; görevinin sağladığı nüfuzu kötüye kullanmak suretiyle kendisine veya başkasına yarar sağlanmasına veya bu yolda vaatte bulunulmasına bir kimseyi icbar etmesi veya görevinin sağladığı güveni kötüye kullanmak suretiyle gerçekleştirdiği hileli davranışlarla, kendisine veya başkasına yarar sağlanmasına veya bu yolda vaatte bulunulmasına bir kimseyi ikna etmesi ile işlediği suç irtikap suçunu oluşturur (TCK, Md.250). b) Rüşvet: Rüşvet suçu, bir kamu görevlisinin, görevinin gereklerine aykırı olarak bir işi yapması veya yapmaması için kişiyle vardığı anlaşma çerçevesinde bir yarar sağlaması ile işlediği suç rüşvet suçunu oluşturur. Rüşvet suçu, 5237 sayılı Türk Ceza Kanunu nda şu şekilde düzenlenmiştir: (1) Rüşvet alan kamu görevlisi, dört yıldan on iki yıla kadar hapis cezası ile cezalandırılır. Rüşvet veren kişi de kamu görevlisi gibi cezalandırılır. Rüşvet konusunda anlaşmaya varılması halinde suç tamamlanmış gibi cezaya hükmolunur. (2) Rüşvet alan veya bu konuda anlaşmaya varan kişinin yargı görevi yapan, hakem, bilirkişi, noter veya yeminli mali müşavir olması halinde, birinci fıkraya göre verilecek ceza üçte birden yarısına kadar artırılır. (3) Rüşvet, bir kamu görevlisinin, görevinin gereklerine aykırı olarak bir işi yapması veya yapmaması için kişiyle vardığı anlaşma çerçevesinde bir yarar sağlamasıdır. (4) Birinci fıkra hükmü, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları, kamu kurum veya kuruluşlarının ya da kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının iştirakiyle kurulmuş şirketler, bunların bünyesinde faaliyet icra eden vakıflar, kamu yararına çalışan dernekler, kooperatifler ya da halka açık anonim şirketlerle hukuki ilişki tesisinde veya tesis edilmiş hukuki ilişkinin devamı sürecinde, bu tüzel kişiler adına hareket eden kişilere görevinin gereklerine aykırı olarak yarar sağlanması halinde de uygulanır. (5) Yabancı bir ülkede seçilmiş veya atanmış olan yasama veya idari veya adli bir görevi yürüten kamu kurum veya kuruluşlarının, yapılanma şekli ve görev alanı ne olursa olsun devletler, hükümetler veya diğer uluslararası kamusal örgütler tarafından kurulan uluslararası örgütlerin görevlilerine veya aynı ülkede uluslararası nitelikte görevleri yerine getirenlere, uluslararası ticari işlemler nedeniyle bir işin yapılması veya yapılmaması veya haksız bir yararın elde edilmesi veya muhafazası amacıyla doğrudan veya dolaylı olarak yarar teklif veya vaat edilmesi veya verilmesi de rüşvet sayılır (TCK, Md.252). c) İhtilas ve zimmete para geçirme: Güncel Türkçe Sözlükte, ihtilas; aşırma, bir malı açıkça sahibinden veya evinden hızla kapıp almadır. Zimmet ise bir kimsenin 254 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

260 U. SÖKMEN yasal olmayan yollardan üzerine geçirip ödemeye zorunlu olduğu para şeklinde tarif edilmiştir. İhtilas ve zimmete para geçirme suçu, 5237 sayılı Türk Ceza Kanunu nda şu şekilde düzenlenmiştir: Kamu görevlisinin görevi nedeniyle zilyedliği kendisine devredilmiş olan veya koruma ve gözetimiyle yükümlü olduğu malı kendisinin veya başkasının zimmetine geçirmesiyle işlediği suç ihtilas ve zimmete para geçirme suçunu oluşturur (TCK, Md.247). d) Resmi ihale, alım ve satımlara fesat karıştırma suçu: Kişilerin, kamu kurum veya kuruluşları adına yapılan mal veya hizmet alım veya satımlarına ya da kiralamalara ilişkin ihalelere ve yapım ihalelerine fesat karıştırması ile işlediği suç bu suçu oluşturur (TCK, Md.235, 236), (2886 s.k, Md.83), (4734 s.k, Md.60). e) Görev sırasında veya görevinden dolayı kaçakçılık: Görev sırasında veya görevinden dolayı kaçakçılık suçu 5607 sayılı Kaçakçılıkla Mücadele Kanunu nda şu şekilde düzenlenmiştir: Kaçakçılık fiillerini önlemek, izlemek, araştırmak ve soruşturmakla görevli kişilerin, ithalatın ve ihracatın kanuni gereği yerine getirilmeden yapılması veya meslek ve sanatın sağladığı kolaylıklardan yararlanmak suretiyle veya belgede sahtecilik yapılarak veya bu suçların işlenmesine kasten göz yummak suretiyle işlemesi ile işlediği suç görev sırasında veya görevinden dolayı kaçakçılık suçunu oluşturur (5607 s. K.Md.3,4). f) Devlet sırlarının açıklanması veya açıklanmasına sebebiyet verme: Devlet sırlarının açıklanması veya açıklanmasına sebebiyet verme suçları 5237 sayılı Türk Ceza Kanunu nda şu şekilde düzenlenmiştir: Devletin güvenliğine ve siyasal yararlarına ilişkin bilgileri açıklama veya gizli kalması gereken bilgileri açıklama veya devlet sırlarından yararlanma, devlet hizmetlerinde sadakatsizlik veya yasaklanan bilgileri açıklama, yasaklanan bilgileri siyasal veya askeri casusluk maksadıyla açıklama suçu devlet sırlarının açıklanması veya açıklanmasına sebebiyet verme suçlarını oluşturur (TCK, Md. 329, 330, 333, 336, 337) Adli Yargının Verdiği Cezaların Memuriyete Etkisi Görevle ilgili olarak her ne şekilde olursa olsun menfaat sağlama ya da menfaat sağlama amacı ile hediye kabul etme ile ilgili olarak yukarıda belirtilen suçlardan ceza kanunlarına göre yapılan soruşturma ve kovuşturma sonucunda adli yargının verdiği cezanın memuriyete etkisi bulunmaktadır. Ceza mahkûmiyetinin sonucu olarak memur olunamamakta veya memuriyet statüsü kaybedilebilmektedir (Sökmen, 2010:625). Devlet memuru olabilmek için devlet memurluğuna alınmada genel ve özel şartlar aranır. Devlet memurluğuna alınma şartları 657 sayılı Kanunda belirtilmiştir. Devlet memurluğuna alınacaklarda aranılacak genel şartlar arasında bulunan 48 inci maddenin A fıkrasının 4 numaralı bendindeki kamu haklarından mahrum bulunmamak ile 23/1/2008 tarihli ve 5728 sayılı Kanunun 317 nci maddesiyle değiştirilmiş olan 5 numaralı bendindeki kasten işlenen bir suçtan bir yılın üstünde hapis cezası almamış olmak ve Kanunda tek tek sayılan; devletin güvenliğine karşı suçlar, Anayasal düzene ve bu düzenin işleyişine karşı suçlar, milli savunmaya karşı suçlar, devlet sırlarına karşı suçlar ve casusluk, zimmet, irtikâp, rüşvet, hırsızlık, dolandırıcılık, sahtecilik, güveni kötüye kullanma, hileli iflas, ihaleye fesat karıştırma, edimin ifasına fesat karıştırma, suçtan kaynaklanan malvarlığı değerlerini aklama veya kaçakçılık suçlarından dolayı mahkûm olmamak şartları aranır. Memur iken bu genel şartların, memuriyet süresince muhafaza edilmesi, devlet memuru olarak kalabilmek için bu şartların kaybedilmemesi yani memur olma şartını taşıyor Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

261 Devlet Memuruna Hediye Rüşvet (mi)dir? olmak gerekmektedir. Bu şartları kaybetme halinde 98 inci maddenin b fıkrasına göre memurluğun sona ermesi söz konusu olmaktadır (Sökmen, 2010:619). Kamu hakları herkes tarafından kullanılan devredilmez haklardır. Bu hakların en önemlisi seçme ve seçilme hakkı ve çalışma özgürlüğüdür. Ancak memur olmak isteyen kimsenin, seçme ve seçilme hakkını veya memur olmasını engelleyen mahkûmiyetinin bulunmaması koşuldur. Bu haklar ancak kanunla kısıtlanabilir. Böylece kamu hakları kanunla kısıtlanmış olan kimse devlet memuru olamaz (Sökmen, 2010:622). Devlet Memurları Kanunu na göre, devlet memuru olabilme genel şartları arasında yer alan Kamu haklarından mahrum bulunmamak (Md. 48/A-4) şartı, Kanunun ilk metninde yer alan ve değiştirilmeyen bentlerinden birisidir sayılı Türk Ceza Kanunu nun Belli Hakları Kullanmaktan Yoksun Bırakılma başlıklı 53 üncü maddesinde güvenlik tedbirleri yer almaktadır. Bu madde hükmüne göre kişi hakkında, kamu görevlisi sıfatıyla haiz olduğu hak ve yetkileri kötüye kullanarak işlenen suçlar (zimmet, irtikap, rüşvet, görevi kötüye kullanma suçu vb.) dolayısıyla hapis cezasına mahkumiyet halinde güvenlik tedbirlerine hükmedilecektir. Söz konusu maddeye göre; birinci fıkrada sayılan hak ve yetkilerden birinin kötüye kullanılması suretiyle işlenen suçlar dolayısıyla hapis cezasına mahkûmiyet halinde ayrıca cezanın infazından sonra işlemek üzere hükmolunan cezanın yarısından bir katına kadar bu hak ve yetkinin kullanılmasının yasaklanmasına karar verilir. Kamu haklarını kullanmaktan yoksun bırakılan kimse, hak yoksunluğu süresince devlet memuru olamaz ve devlet memurluğu yapamaz (Sökmen, 2010:623). Devlet memuru iken memurluk görevine son verilmeyi gerektirmeyen yani devlet memuru olma şartını kaybettirmeyen hürriyeti bağlayıcı bir ceza nedeniyle mahkûm olan ve bu mahkûmiyete bağlı olarak belli hakları kullanmaktan yasaklanan, söz konusu mahkûmiyeti nedeniyle memuriyeti sona ermeyen ancak mahkûm olduğu için memurluk yapamayan ve memurlukları askıya alınan kimseler, hak yoksunlukları sona ererek yasaklanan haklarını yeniden kazanmaları durumunda memuriyete iade edilirler (Sökmen, 2010:624). Memuriyete alınmaya kesin engel olan ve memuriyet statüsünün kaybedilmesine neden olan mahkûmiyetler bakımından süresiz hak yoksunluğu söz konusudur. Haklarında hükmün açıklanmasının geri bırakılması kararı verilmiş olanlar bakımından herhangi bir şartsızlık söz konusu olmayacaktır (Sökmen, 2010:637). Memuriyet göreviyle ilgili olarak her ne şekilde olursa olsun menfaat sağlayarak ya da menfaat sağlama amacı ile hediye kabul ederek devlet memurlarının devlet görevlisi sıfatıyla haiz olduğu hak ve yetkileri kötüye kullanarak işledikleri rüşvet, irtikap, görevi kötüye kullanma vb. gibi yukarıda belirtilen suçları dolayısıyla ceza kanunlarına göre yapılan soruşturma ve kovuşturmanın sonucunda adli yargının verdiği cezanın memuriyete etkisi bulunmaktadır. Bu etki memuriyet statüsünün kaybedilmesi olacaktır. Sonuç Devlet memuru her durumda tarafsız olmak ve devletin menfaatlerini korumak zorundadır. Görevini yerine getirirken ayırım yapmaması, kişilerin yararına veya zararına bir davranışta bulunmaması, ne doğrudan ne de dolaylı bir menfaat sağlamaması gerekir. Genel idare esaslarına göre yürütülen asli ve sürekli kamu 256 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

262 U. SÖKMEN hizmetlerini ifa ile görevlendirilen devlet memurlarının kişisel istek ve kişisel menfaatleri için değil, devletin menfaatleri için çalışması gerekir. Devlet memurunun görevi sırasındaki eylem, işlem ve kararlarının etkilenmemesi için hediye almaması ve menfaat sağlamaması düşünülmüş ve Devlet Memurları Kanunu nun 29 ve 30 uncu maddeleriyle hediye alma, menfaat sağlama yasağı düzenlenmiştir. Devlet memuruna sağlanan kişisel menfaatler, memurun görevi sırasındaki eylemini, işlemini ve kararını etkilemektedir. Kişisel menfaatte ilk akla gelen rüşvettir. Ancak açıkça rüşvet denilmeyen memurun eylemini, işlemini ve kararını etkileme ihtimali bulunan, bugün için masum olarak görülebilecek bir hediyenin alınması, kabul edilmesi veya bir menfaat sağlanması, yarın memuru zor durumda bırakacak ve yoldan çıkarabilecektir. Bu çalışmamızda, hediye rüşvet (mi)dir? konusunda 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu, 5176 sayılı Etik Kanunu ve bu Kanuna ilişkin Anayasa Mahkemesinin verdiği kararlar doğrultusunda açıklamalar yapılmaya çalışılmış, görevle ilgili olarak menfaat sağlama suçları ve cezaları ile bu cezaların memuriyete etkisi mevcut yasal düzenlemeler çerçevesinde incelenip değerlendirilmiştir. Herhangi bir menfaat beklentisi olmadan sevginin artması niyeti ile hediyeleşmek sevgiyi güçlendirir, dostluğu pekiştirir. Devlet görevinde bulunanlar açısından menfaat yoktur demek doğru olmayacaktır. Çünkü hediyeyi veren tarafın bir menfaat elde etme yönünde bir beklentisi bulunmaktadır. Hediyeyi alan devlet memurunun ise hediyeyi veren tarafa bir menfaat sağlama ihtimali vardır. Hediye verenin bir menfaat umması, alanın da o kişiyi değerlendirirken ayrı tutacak olması nedeniyle devlet görevlilerine verilen hediyenin ileride rüşvet olma ihtimali yüksektir. Bu sebeple Ben bu görevde olmasaydım bu şey bana verilir miydi? sorusuna verilecek cevap, o şeyin hediye mi rüşvet mi? olduğunu ona söyleyecektir. Memuriyet göreviyle ilgili olarak her ne şekilde olursa olsun menfaat sağlayarak ya da menfaat sağlama amacı ile hediye kabul ederek devlet memurlarının devlet görevlisi sıfatıyla haiz olduğu hak ve yetkileri kötüye kullanarak işledikleri rüşvet, irtikap, görevi kötüye kullanma vb. gibi yukarıda belirtilen suçları dolayısıyla ceza kanunlarına göre yapılan soruşturma ve kovuşturmanın sonucunda adli yargının verdiği cezanın memuriyete etkisi olacağı gibi Devlet Memurları Kanunu na göre verilecek cezanın üst görevlere yükselmemeye ve memuriyet statüsünün kaybedilmesine etkisi bulunmaktadır sayılı Kanunda yer alan, devlet memurlarının yurt dışında aldıkları hediye veya hibe niteliğindeki eşya ile ilgili söz konusu düzenlemenin, hediye vermenin Türklere tamamen yasaklanması, Türk uyruğunda olmayan herhangi bir gerçek veya tüzel kişi veya kuruluşlara ise serbest olması bir çelişki olması nedeniyle yasa metninden çıkarılması için yasal düzenleme yapılması gerektiği değerlendirilmektedir. Özetle, hukuki mevzuat devlet memurunun hediye almasını ve kabul etmesini kesinlikle yasaklamıştır. Hediye verme, rüşvetten farklı gibi görünse de verenin veriş amacının gerisinde yatan gerçeği saklamaktan öteye geçmemektedir. Bir menfaat elde etmek için devlet memuruna açıkça rüşvet veremeyenler, hediye vermek suretiyle ona menfaat sağlamaktadırlar. Bu anlamda hediyeyi rüşvet olarak değerlendirmek mümkündür. Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

263 Devlet Memuruna Hediye Rüşvet (mi)dir? Hediye ile rüşveti birbirinden ayıracak ölçü olmadığından devlet memurlarının devlet görevlisi sıfatıyla verilen hediyeyi kabul etmemesi veya geri çevirmesi en doğru davranış biçimi olacaktır. Kaynakça Anayasa Mahkemesi internet sitesi, Aykın, H. (2000), "Rüşvetin Nedenleri Ekonomik Etkileri ve Rüşvetle Mücadele", Yaklaşım, Ağustos Başbakanlık internet sitesi, Danıştay internet sitesi, Diyanet İşleri Başkanlığı internet sitesi, y_dokumcevap.xsl?-db=fetvavt&-lay=wfkweb&-recid=1017&-find= (ET: 17/10/2011) Kamu Görevlileri Etik Kurulu (2010), Etik Rehber, Ankara. Kamu Görevlileri Etik Kurulu internet sitesi, duyurular/tekzip/tekzip_aksam.htm (ET: 10/05/2010), kurulkararlari/kurulkararlari.htm (ET: 10/05/2010) Kurucan, A. (2011), Hediye mi Rüşvet mi? (06/10/2011), Maliye Bakanlığı internet sitesi, Paksu, M. (2008), Rüşvet Sayılan Hediye (10/08/2008), Sakarya Üniversitesi internet sitesi, Sökmen, U. (2009), Kamu İdaresinde Soruşturma Kovuşturma, Maliye Bakanlığı Strateji Geliştirme Başkanlığı, Yayın No:2009/400, Ankara, Sökmen, U. (2010), Açıklamalı-İçtihatlı-Örnekli Kamu Hizmetçilerinin Mal Beyanı, Ankara, Sökmen, U. (2005), 3628 sayılı Kanuna Göre Soruşturma ve Suçlar, Maliye Bakanlığı Personel Genel Müdürlüğü, El Kitabı:9, Ankara, Mayıs 2005, Sökmen, U. (2010), Kamu İdaresinde Mahkumiyeti Olanların Devlet Memuru Olmaları ve Memuriyet Statüsünü Kaybetmeleri, Maliye Dergisi, Maliye Bakanlığı Strateji Geliştirme Başkanlığı, Ocak-Haziran 2010, Sayı:158, Ankara, Sökmen, U. (2010), Kamu Hizmetinde ve Kamu Görevinde Bulunanların Servet Beyanı, Mali Kılavuz Dergisi, Yıl:12, Sayı:47, Ocak-Mart Sökmen, U. (2007), Soruşturma ve Disiplin, Kamu İdaresi İç Denetçileri Eğitim Programı basılmamış ders notları (Maliye Bakanlığı İç Denetim Koordinasyon Kurulunca düzenlenen İç Denetçiler Eğitim Programı; 1.Dönem, Aralık Dönem, Mayıs-2011), Şen, M. L. (2010), Kamu Görevlilerini Yoldan Çıkartan Bubi Tuzakları: Hediye ve Kişisel Kullanım Amacıyla Yapılan Bağışlar, Sakarya Üniversitesi, İİBF. TBMM internet sitesi, develop/owa/kanunlar_sd.durumu? kanun _no= Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

264 M.S. BAĞLI Etkinlik-Eşitlik Çelişkisi Bağlamında Yeniden Dağıtım Politikalarının Sosyal Refah Üzerindeki Etkisi Mehmet Selim BAĞLI * Özet Pareto tanımlı sosyal refah teorisi esas alındığında, rekabetçi serbest piyasa ekonomisinde yeniden dağıtıma yönelik politikaların eşitlik ilkesini gerçekleştirmeye çalışırken etkinlik ilkesini olumsuz etkileyeceği öne sürülmektedir. Bu çalışmada, yeniden dağıtım politikalarının etkinlik ve eşitlik çelişkileri bağlamında sosyal refah üzerindeki etkileri tartışılırken farklı refah tanımlamalarının mümkün olabileceğine ve farklı refah tanımlamaları esas alındığında yeniden dağıtım politikalarının etkinlik-eşitlik çelişkisine yol açmayabileceğine dair tartışmalar gözden geçirilmektedir. Anahtar Kelimeler: Etkinlik, Eşitlik, Yeniden Dağıtım, Sosyal Refah Effect of Redistribution Policies on Social Welfare in the Context of Efficieny-Equality Tradeoff Abstract It is argued that during redistribution policies are trying to realize equality principles according to Pareto based social welfare theories within competitive free market economies, which can affect on efficeny principle unfavorably. In this study, not only it is discussed that effect of redistribution policies on social welfare in efficieny-equality tradeoff also at same time, it is reviewed that discussions regarding that it is possible to define variety of welfare and redistrubition policies couldn`t result in efficieny-equality tradeoff based on that different welfare definitions. Key Words: Efficieny, Equality, Redistribution, Social Welfare * TBMM İç Denetçisi, Ankara Üniversitesi Kamu Ekonomisi Doktora Öğrencisi, mehmet.bagli@tbmm.gov.tr Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

265 Etkinlik-Eşitlik Çelişkisi Bağlamında Yeniden Dağıtım Politikalarının Sosyal Refah Üzerindeki Etkisi JEL Classification Codes: D63, I31 Giriş Kamu ekonomisinin yanı sıra siyaset bilimi ve felsefe disiplinlerinin tartıştığı etkinlik-eşitlik çelişkisi, kamunun yeniden dağıtım politikalarının sınırını belirlediği gibi siyaset-iktisat alanlarının ayrıştırılmasına da teorik alt yapı oluşturmaktadır. Eşitlik-etkinlik çelişkisi iki temel hedefin eş anlı gerçekleşmeyeceğini ima ederek politika yapıcıları bir tercih yapmaya zorlamakta ve bu tercihin etkinlikten yana yapılması için de bolca teorik ve ampirik malzeme sunulmaktadır. Adalet-eşitlik, hak-ihtiyaç, büyüme-refah vb. birçok kavram arasındaki ilişkiler üzerinden yürütülen tartışmaların temelinde eşitlik-etkinlik çelişkisi bulunmaktadır. Neo-liberalizmin yükselmesi ile birlikte ana akım iktisadın temel tezleri tekrar gündeme getirilmekte ve tüm ekonomik aktivitelerin piyasa dinamiklerine bırakılması ideolojik bir dogma olarak tüm toplumlara dayatılmaktadır. Bu dayatmanın meşrulaştırılması için de marjinalist iktisadın matematiksel ifadelerine dayandırılan Pareto etkinlik kavramı ile fayda temelli dar tanımlı sosyal refah fonksiyonu kullanılmaktadır. Rekabetçi serbest piyasada ortaya çıkan her durumun etkin sonuçlar ve piyasanın sosyal refahı artırmada en sağlam yol olduğu tezi genel kabul görürken kamunun sosyal adalet, hak ve ihtiyaçlar gerekçesiyle piyasaya müdahalesinin ve yeniden dağıtımcı politikalar uygulamasının etkinliği bozarak sosyal refahta gerilemeye yol açacağına dikkat çekilmektedir. Yapılan literatür çalışmasında, etkinlik-eşitlik çelişkisinin ağırlıklı olarak etkinlik kavramının tanımına bağlı olduğu bunun da sosyal refah tanımı ile ilintili olduğu sonucuna varılmıştır. Farklı sosyal refah tanımlamalarına bağlı geniş kapsamlı etkinlik tanımlaması yapıldığı durumda etkinlik-eşitlik çelişkisi ortadan kalktığı gibi yeniden dağıtım politikalarının da zorunlu olarak etkinliği azaltıcı olmaktan ziyade eşitlikçi politikalarla etkinliği artırmanın mümkün olabileceği dile getirilmiştir. Bu çalışmada, öncelikle sosyal refah kavramı üzerinden durulmuş, Pareto etkinlik temelinde fayda eksenli sosyal refah tanımlamasının ne denli kısıtlı olduğu, sosyal refahı faydanın göstergeleri olan gelir-tüketim üzerinden tanımlamanın tutarsızlıklarına dikkat çekilerek sosyal refahın zorunlu olarak etkinlik kadar eşitliği de içeren bir kavram olduğu belirtilmiştir. Daha sonra, etkinlik ve eşitliğin sosyal refah ile ilişkisi üzerinde durulmuş ve kamunun yeniden dağıtım politikalarının etkinlik ve eşitlik üzerindeki etkileri tartışma konusu edilmiştir. Ağırlıklı olarak Paretocu etkinlik kavramı temelinde geliştirilen etkinlik-eşitlik çelişkisinin ne kadar tutarlı olduğu çalışmada irdeleme konusu edilmektedir. Çalışmanın temel amacı kamunun yeniden dağıtım politikalarının sosyal refah üzerindeki etkisi tartışılırken Paretocu etkinlik kavramının yeterli olmadığına işaret etmektir. 1. Sosyal Refah Tanımlamaları Etkinlik-eşitlik çelişkisinin sosyal refah üzerindeki etkisi en başta sosyal refah tanımına bağlı olduğundan öncelikle sosyal refah tanımlamalarına genel olarak göz atmak gerekir. Refah iktisadının kurucusu Pigou, refahın aslında mutluluk ya da doyum olmasından ötürü ekonomik refahı aşkın olduğuna da dikkat çekmekle birlikte refahı parasal olarak ölçülebilir ilişkiler olarak tanımladığı için ekonomik refaha ağırlık vermiştir (Albayrak, 2003:13). Pigoucu refah tanımlamasına göre, 260 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

266 M.S. BAĞLI maddi refahı oluşturan kişinin geliri ya da sahip oldukları refahın kendisini oluşturmamakla birlikte kişinin doyuma ulaşmasına ve isteklerini gerçekleştirmesine aracılık ettikleri için refahın göstergeleridirler. Mishan, bireysel refah ile toplumsal refah arasındaki farkı öne çıkartıp bireyin refahının arttığını nasıl bilebiliriz? sorusuna basitçe kişi refahının arttığına inandığında kişinin refahı artar yanıtını vermektedir. Mishan, bireysel refahtan toplumsal refaha geçebilmek için değer yargılarına dayalı önermelerin yapılması gerektiğini vurgulamıştır. Bu değer yargılarından ilki Pareto iyileştirmesi olup, buna göre hiç kimsenin durumu kötüleşmeden herkes daha iyi bir duruma gelebiliyorsa sosyal refah artacaktır. İkinci değer yargısı ise sosyal refahın bireyler arasında eşit dağılması durumunda sosyal refahın artacağını belirtmektedir. Mishan a göre birinci değer yargısı metodolojik bireycilik temeline dayanmakta, buna karşılık toplumdaki her bireyin daha iyi duruma gelmesi durumunda toplumun da daha iyi duruma geleceğini iddia eden yaklaşım ise toplumun bütüncül yorumunu öne çıkartmaktadır (Albayrak, 2003:14-15). Bireysel refahı tanımlayan Pareto iyileşmesi refahın dağılımı ile ilgilenmemektedir. Sosyal refahın ne olduğu daha çok sosyal refah fonksiyonu üzerinden tanımlanmaktadır. Daha çok kişilerarası refah karşılaştırması yapabilmek için üretilen Sosyal Refah Fonksiyonu (SRF), bir bütün olarak toplumun refahını bireylerin refahına bağlamaktadır. Bergson-Samuelson tarafından geliştirilen sosyal refah fonksiyonu, alternatif sosyal durum setlerinin sıralamasından oluşmakta ve ekonomideki kararların Pareto optimalitesini sağlamaya yönelik olması gerektiği şeklinde bir düşünceyi yansıtmaktadır (Sen, 1973:7). Bu yönüyle sosyal refah fonksiyonu politik karar alıcılara yol göstermeye yardımcı olmaktadır. Faydacı SRF yaklaşımı sosyal refahı, bireylerin tüketimden kaynaklanan faydalarının basit bir toplamı olarak görmektedir (Kanbur, 2007:826). Bireylerin toplam faydalarını sosyal refah ölçütü olarak kullanan bu yaklaşım, Bentham (1789) ile başlatılmış ve daha sonra Marshall (1890), Pigou (1920) ve Robertson (1952) tarafından genişçe kullanılmıştır (Sen, 1973:16). Faydacı yaklaşım aynı toplam faydanın iki farklı dağılımı arasında ayırım yapmaya uygun değildir. Örneğin, faydacı yaklaşıma göre bir kişinin 10, diğerinin 2 birim faydaya sahip olması ile her ikisinin 6 birim faydaya sahip olması arasında ayırım yapılamaz. Faydacı yaklaşımın dağılıma olan bu duyarsızlığı (Sen, 2007:67) nedeniyle faydacı yaklaşıma dayalı SRF bölüşümü sosyal refahın bir unsuru olarak değerlendirmemektedir. Genelde bireysel refah fonksiyonu aracılığıyla SRF nin tanımlanmasıyla sosyal refahın maksimizasyonu için en uygun teorik aracın yaratıldığı iddia edilmektedir (Albayrak, 2003:52). Sosyal refah fonksiyonu, değişik bireysel tercih sıralamalarının bir tek tercih sırasına dönüşmesini sağlayan fonksiyonel bir ilişki R= f (R1, R2,, Rm) ya da tüm bireylerin fayda fonksiyonlarını kapsayan ve bireysel faydaların toplamından oluşan bir fonksiyon W: W (U1, U2,, Um) olarak tanımlanabilmektedir (Sönmez, 1987:83). Paretocu biçiminde Bergson-Samuelson SRF ise şöyle ifade edilmektedir: W(x)= F[ U1(x), U2(x),, Um(x)], F/ Ui>0 Bu denklemde W sosyal refahın sırasal ifadesi; Ui, i inci bireyin veri tercihlerinin sırasal ifadesi (i=1...m, m>2); x alternatif sosyal durumların veri bir setinin tipik unsurudur. Burada sosyal refah, bireysel refahların bir vektörü olarak ve Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

267 Etkinlik-Eşitlik Çelişkisi Bağlamında Yeniden Dağıtım Politikalarının Sosyal Refah Üzerindeki Etkisi Paretocu biçimde tanımlanmakta ve ikisini karşılaştırmaktadır. Bireysel refahların vektörü olarak sosyal refah aşağıdaki gibi tanımlanabilir: W= (W 1, W 2,, W I ) W i, i inci bireyin refahı ve I birey sayısıdır. Bireysel refah, bireyin mutluluğunu göstermektedir. Mutluluğu ölçmenin zorluğundan kurtulmak için bireyin kendi refahının en iyi değerlendiricisi olduğu ve refahını maksimize ettiği varsayılmaktadır. Birey x i y ye tercih ettiğine göre x de y den daha mutlu olduğu kabul edilmektedir. Burada fayda fonksiyonu kişinin refahının sıral göstergesi olarak ele alınmakta ve dolayısıyla SRF yaklaşımı Pareto cu analizi paylaşmaktadır (Albayrak, 2003:56-57). Ana akım iktisat yaklaşımında refah kavramı, klasik mikro iktisat temelinde faydaya dayalı olarak tanımlanmakta ve fayda ölçütü olarak da gelir ve tüketim esas alınmaktadır (Duclos ve Araar, 2006:3-5). Bireysel faydaların toplamından oluşan sosyal refahın ölçütü, doğal olarak toplam gelir ve tüketimdir. Dolayısıyla bir toplumun sosyal refahı bir yönüyle o toplumun toplam gelirini bir yönüyle de toplam tüketimini gösteren GSYH ile ifade edilebilir. GSYH deki her artış refahçı sosyal fayda yaklaşımına göre sosyal refahta bir artış olduğu gibi GSYH artış oranı da sosyal refah artışını göstermektedir. Sonuç itibarıyla bir ülkede yaşanan her türlü ekonomik büyüme (maliyeti, niteliği ve sürdürülebilirliği dikkate alınmaksızın) sosyal refah artışı olarak değerlendirildiğinde, sosyal refah artışı büyüme oranına indirgenmektedir. Halbuki kişibaşına milli gelir artışı zorunlu olarak ulusal refahın tüm boyutlarını içermez (Kanbur, 2007:793). Aynı şekilde büyüme kendi başına yoksulluğu azaltmamakta çünkü yapılan ampirik çalışmalar yalnız başına büyümenin yeniden dağıtıma karşı nötr olduğunu ortaya koymaktadır (Weeks vd., 2000:27). Gelir dağılımını düzeltmeyen ve yoksulluğu azaltmayan bir büyümenin sosyal refahı artırdığını iddia etmek zordur. SRF yi W=f (U¹, U² ) olarak tanımlarsak f için genellikle üç özellik varsayılmaktadır: P Pareto İlkesi: U¹ artarsa W artar veya W nin U¹ e kısmi türevi pozitiftir. N Bireyselcilik: Sosyal refah sadece bireysel refahın bir fonksiyonudur. I Eşitsizlikten Kaçınma: f doğrusaldır. Bu durumda eşitsizlik azaldıkça refah artar. Birinci varsayım tartışılmaz olduğu gibi ikinci varsayım da çoğu ekonomist tarafından kabul edilmektedir. Üçüncü varsayım ise daha çok problemlidir. Çok az kişi diğer şeyler eşitken daha çok eşitliksizliğin daha iyi olduğunu kabul eder, fakat çoğu kişi eşitliksizlikten kaçınma konusunda farklılaşır ve bazıları tamamıyla eşitliksizliğe ilgisiz kalabilir. Yukarıdaki üç varsayıma bağlı olarak sosyal refah fonksiyonu üç farklı şekilde tanımlanabilir: 1. Faydacı SRF: W= U¹+ U²+. veya sosyal refah bireysel faydaların toplamıdır. 2. Rawlsçı SRF: W= min {U¹, U², } veya sosyal refah toplumdaki en kötü durumdakilerin refahıdır. 3. İsoelastik SRF: W= ΣỉUi1-e/(1-e) veya sosyal refah e ile ölçülen eşitsizliğe olan duyarlılığa bağlıdır. Yüksek e yüksek eşitsizlik duyarlılığı anlamına geldiğinden e=0 ise faydacı SRF geçerlidir. Eğer e= ise Rawlsçı SRF geçerlidir. Bu iki ekstrem seçenek arasında e nin derecesine bağlı olarak orta düzey gelir eşitsizliği duyarlılığı ortaya çıkmaktadır (Connolly ve Munro, 1999:46-47). 262 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

268 M.S. BAĞLI Connolly ve Munro nun yukarıda belirtilen tanımlamaları dikkate alındığında tekil bir SRF nin varlığından bahsetmek mümkün değildir. Çünkü SRF deki değişkenleri belirli varsayımlar ve değer yargılar belirlemektedir. Marjinalist iktisadın varsayım ve teoremlerine dayalı bir SRF tanımlamak mümkün olduğu gibi Rawlsçı bir SRF tanımlamak da mümkündür. Dolayısıyla SRF nin sadece fayda göstergeleri olan gelir ve tüketime indirgenmesi sadece bir çeşit SRF tanımına yol açar. SRF yi fayda temelinde, faydayı da gelir ve tüketim göstergeleri üzerinde tanımlamak da her zaman doğru bir yaklaşım olarak değerlendirilmeyebilir. Sen (1992) yaptığı çalışmalarda marjinalist varsayımlara dayalı klasik mikro temelli refahçı yaklaşımın eksikliklerini ortaya koymuştur. Çünkü her zaman için para ile ifade edilemeyen mal ve hizmetlere ihtiyaç olabileceği gibi refahın ana belirleyicileri de temel ihtiyaç ve işlevselliklerdir. Hayat yapılan ve olan birçok fonksiyondan oluşur ve kişinin başarı ve refahı da fonksiyonlarının birer vektörüdür. Refahı oluşturan ana unsurlar olan fonksiyonlar, fayda ve mutluluğu aşkın bir şekilde çok boyutludurlar. Fonksiyonları gerçekleştirmek için ihtiyaç duyulan araç/girdiler olarak temel ihtiyaçların belirlenmesi bireylerin karakteri ve içinde bulunulan topluma bağlıdır. Fonksiyonların bir vektörü olan yapabilirlik, fonksiyonları icra edebilme yetisidir. Yapabilirlikte amaç, bireyin topluma etkin bir şekilde katılımıdır. Temel ihtiyaçların karşılanması fonksiyonların başarılmasına, fonksiyonların başarılması da yapabilirliklerin artmasına yol açmaktadır. Burada gelir sadece tüketimin yapılabilirliğini sağlamakta, tüketim fonksiyonu ise bu yapabilirliğin bir sonucu (Sen, 1992:39-40) olarak değerlendirilmektedir. Sen, refahın insanın maddi zenginliğine indirgenemeyeceğini, insanın özgürlük ve hakları ile bütünleşik bir kavram olduğunu hatırlatmıştır. Sen in bu yaklaşımı refahın mübadele ile artacağını varsayan ve refah ile piyasa arasında doğrudan ilişki kuran klasik (Marx dışında) ve neoklasik yaklaşıma tezat oluşturmaktadır (Albayrak, 2003:3). Sen, geliştirdiği işlevsellik (functioning) ve yapabilirlik (capability) kavramlarıyla bireysel ve toplumsal refahın salt ekonomik alanla sınırlanmayacağını ortaya koymuştur. Klasik ve neoklasik iktisadın homo economicus şeklindeki birey kavramsallaştırmasına ve refahı maddi varlık ve yokluk ya da azlık ve çokluğa dayandıran yaklaşıma karşı çıkan Sen, mal temelli refah tanımından yapabilirlik temelli refah tanımına geçmekle piyasa-refah ilişkisinin de sorgulanması gerektiğine dikkat çekmiştir (Albayrak, 2003:70-71). Bu durumda bireysel refahın dahi sadece gelir ve tüketim üzerinden tanımlanması mümkün olmadığına göre sosyal refahı salt GSYH veya kişi başına milli gelir üzerinden tanımlamak doğru değildir. Çünkü tek tek bireyler için geçerli olduğu gibi Sen in tanımladığı şekliyle SRF, toplumu oluşturan tüm bireylerin fonksiyonlarını başarma ve yapabilirliklerini artırmasıdır. Bu ise salt anlamda geliri ve tüketimi aşan bir durumdur. Gelir artışı her zaman ve her şart altında SRF yi artırmayabilir, çünkü gelir artarken yapabilirlikleri sınırlayan veya durumu kötüleştiren başka faktörler de ortaya çıkabilir (Duclos ve Araar, 2006:5-8). Refahın sadece ekonomik temelde parayla ölçülebilen ilişkilerle sınırlanmasının gerçeklikten uzak oluşu, bu sınırları koyan iktisatçılar tarafından da dillendirilmiştir. Pareto, sadece ekonomik alanın analiziyle sınırlı kalmasını yöntemsel bir sorun olarak koyarken Pigou refahın sadece ekonomik refahla sınırlı olmayacağını en Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

269 Etkinlik-Eşitlik Çelişkisi Bağlamında Yeniden Dağıtım Politikalarının Sosyal Refah Üzerindeki Etkisi baştan ifade etmiştir (Albayrak, 2003:83). Bu anlamda, sosyal refahı salt ekonomik olanla sınırlamak sosyal refahın kapsamını daralttığı gibi kamu politikalarının sosyal refah açısından değerlendirilmesini de zorlaştırmaktadır. Ekonomik açıdan kabul edilebilir bir politika, sosyal adalet ya da çevre açısından ciddi zararlara yol açabileceğinden dolayı sosyal refahı artırmayabileceği gibi sosyal refah kaybına da yol açabilir. 2. Etkinliğin Sosyal Refahla İlişkisi Adam Smith in kendi çıkarı peşinde koşan birey ve firmaların rekabetçi piyasa aracılığıyla ulusların refahını artıracağı tezi, modern refah ekonomisine temel oluşturmuştur. Özellikle Smith in Görünmez El i daha sonra refah ekonomistleri tarafından daha da geliştirilerek refah ekonomisinin Temel Teoremi olarak tanımlanmıştır. Böylece kaynakların rekabetçi piyasada oluşan fiyatları ile kaynakların etkin tahsisi arasında ilişki kurulmuştur (Nicholson,1995:546). Rekabetçi piyasa dengesi ile sosyal refah arasında kurulan bu zorunlu ilişkisellik sonucu, refahın piyasa aracılığıyla ve piyasa üzerinden maksimize edileceği düşüncesi ortaya çıkmıştır ve herhangi bir başka şart aranmaksızın tam rekabetçi piyasa dengesinin kendiliğinden sosyal refahı sağlayan bir olgu olduğu ifade edilir. Kaynak tahsisinde etkinliğin sağlanması için herhangi bir mal veya hizmet arzının, ortalama gelir (AR) veya marjinal maliyet (MC) ve fiyatın birbirlerine eşit olduğu noktaya kadar artırılması gerekmektedir. Eğer mal ve hizmet etkinlik düzeyindekinden az miktarda arz edilirse fiyat marjinal maliyeti geçecektir. Tüketiciler bir birim daha fazla mal için söz konusu malın üretim maliyetinden daha fazla bir ödemede bulunmaya razıdırlar. Bu nedenle daha fazla üretimde bulunulması toplumun yararına olmaktadır. MC=AR eşitliği, piyasa tarafından tam rekabet koşulları altında yerine getirildiği (Musgrave, 2004:169) için rekabetçi denge durumunda kaynak tahsisinde sağlanan etkinlik aracılığıyla sosyal refah maksimize edilmektedir. Ekonomik etkinlik, sınırlı kaynaklar çerçevesinde kişilerin istediği malların maksimum düzeyde üretilmesidir. Pareto etkinliği ya da Pareto optimalitesi olarak tanımlanan standart etkinlik tanımlaması ise herhangi bir Pareto iyileştirmesinin mümkün olmadığı durumu ifade eder. Pareto iyileştirmesi ise başka hiç kimsenin durumunu kötüleştirmeden en azından bir kişinin durumunun iyileştirilmesi olarak tanımlanmaktadır. Başka bir ifadeyle başka hiç kimsenin durumunu kötüleştirmeden bir kişinin durumunu iyileştirmenin mümkün olmadığı durumda Pareto etkinlik sağlanmıştır. Pareto etkinliği üç temel şartın eş anlı gerçekleşmesine bağlıdır (Connolly ve Munro, 1999:25-30). Birinci Temel Teoreme göre; rekabetçi genel dengede oluşan tüketici optimizasyonu değişim etkinliği (tüketim etkinliği), maliyet minimizasyonu üretim etkinliği ve kâr maksimizasyonu da üst düzey etkinlik (toplam etkinlik veya ürün karması etkinliği) anlamına gelmektedir. Böylece tüm piyasalarda rekabetçi genel dengenin oluştuğu durumda Pareto etkinliği için gerekli tüm şartlar yerine gelmiş olmaktadır. Klasik mikro iktisadın rekabetçi genel dengeye ilişkin tüm varsayımları altında gerçekleşen bu denge, Pareto optimal olduğu için başkaca hiçbir işleme gerek kalmaksızın hem bireysel hem de toplumsal refahı maksimize ettiği iddia edilmektedir. İleri düzey soyutlamanın ürünü olan bu varsayımların gerçekleşip 264 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

270 M.S. BAĞLI gerçekleşmeyeceğinden ziyade piyasa dinamiklerinin kendiliğinden sosyal refahı maksimize etme iddiası tartışmalıdır. Rekabetçi denge ile Pareto etkinliği arasında kurulan ilişkinin serbest piyasa savunusu için kullanılması çok dogmatik bir durumdur. Gerçek yaşamdaki kurumsal yapılarla çok az ilgisi olan bu tür bir teorik yapıdan politika önermelerini çıkarmak da doğru değildir. Çünkü tam rekabet şartları geçerli olsa bile piyasa her zaman etkin denge fiyatlarını sağlamayabilir (Nicholson, 1995:562). Refah iktisadında etkinlik kavramı Paretocu değer yargıları ışığında tanımlanmaktadır. Paretocu değer yargıları ise: -Bireyin üstünde ve altında toplum yoktur. Onun için değerlendirmeler yapılırken sadece bireyin refahı esas alınmalıdır. -Bireyselcilik, kendi refahını en iyi değerlendirmedir ve kişinin kendisi için en iyi olanı seçmesidir. -Başkasının refahı azaltılmaksızın en azında bir kişinin refahı artırılabiliyorsa sosyal refah artıyor demektir. Bu değer yargılarından birinci değer yargısı her zaman ve herkes için geçerli olmayabilir. Çünkü kişi kendisi kadar içinde yaşadığı toplumu hatta çevreyi de dikkate alarak sosyal refah değerlendirmesinde bulunabilir. Aynı şekilde ikinci değer yargısı da tartışmalıdır. Örneğin; çocuklar ya da tam bilgiye sahip olmayanlar nasıl kendileri için en iyi seçeneği tercih edeceklerdir. Ya da zararlı alışkanlıklara sahip olanların kendisi için en iyi olanı seçtiğini iddia edebilmek mümkün müdür? Üçüncü değer yargısı ise eşitsizlikle ilgili olup, zaten Pareto optimalitesi de eşitsizlikle ilgili hiçbir şey söylememektedir (Connolly ve Munro, 1999: 33). Bu açıdan Pareto etkinliğinin dayandığı değer yargılarının en azından tartışmalı olduğu ve tartışmalı değer yargılarına dayalı bir teorik model üzerinden sosyal refahı tanımlamasının kapsayıcı olmayacağı söylenebilir. Bir başkasının durumunu kötüleştirmeden tek bir kişinin durumunu iyileştirme imkânının olmadığı durumdaki kaynak tahsisi Pareto etkinlik olarak değerlendirilmektedir. Alternatif enformasyon varsayımları altında etkinlik, enformatik olarak öngörülebilir tahsis seçeneklerine bağlıdır. Tam etkinliğin sağlanabilmesi için en iyi bilgiye ulaşmanın tam olması gerekir (Qian, 1992:1-12). Eğer bir şekilde en iyi tam bilgiye ulaşım imkânı yoksa kaynakların etkin tahsisi mümkün olmayacağı gibi piyasada ortaya çıkan dengenin sosyal refahı maksimize etme imkânı da ortadan kalkacaktır. Rekabetçi genel denge altında Pareto etkinliği sağlandığı için kamunun piyasaya her türlü müdahalesinin Birinci Teoreme göre piyasa dengesini bozacağından etkinlik kaybına yol açacağı ileri sürülmektedir. Bu teze karşılık Nicholas Barr, piyasanın zorunlu olarak her zaman tam rekabetçi dengeyi sağlayamayacağını, rekabetçi dengenin sağlandığı durumlarda bile piyasa başarısızlıklarının ortaya çıkabileceği gerçeğinden hareketle devletin zorunlu olarak piyasaya müdahale etmek zorunda kalabileceğini ve sosyal refah gerekçesiyle yapılan piyasa müdahalelerinin Pareto etkin olmasa bile sosyal refahı sağlama açısından etkinliği olumsuz yönde etkilemeyeceğini iddia etmektedir (Sandmo, 1999:140). Pareto etkinliği ile sınırlandırılan sosyal refah tanımında piyasa ile refah arasında dolaysız bir ilişki kurulmaktadır. Refahın tüketim üzerinden yani bireysel ihtiyaçlarının karşılanması ile ortaya çıkan doyum, mutluluk, iyilik olarak tanımlanması durumunda, insan ihtiyaçlarını en iyi karşılayan kurum olarak Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

271 Etkinlik-Eşitlik Çelişkisi Bağlamında Yeniden Dağıtım Politikalarının Sosyal Refah Üzerindeki Etkisi piyasanın varlığı refahı sağlamanın ön koşullarından biri olarak ortaya çıkmaktadır (Albayrak, 2010:3). Bu durumda, rekabetçi piyasanın varlığı ve işlerliği tek başına sosyal refah olarak tanımlanabilmektedir. Çünkü rekabetçi piyasanın eninde sonunde Pareto anlamında etkinliği sağlayarak sosyal refahı maksimize edeceği öngörülmektedir. Fakat yeterli satın alma gücüne sahip olmadığı için piyasaya katılamayanlar için Pareto etkinliği ya da bu etkinliği sağlayan rekabetçi genel denge, sosyal refah anlamında çok fazla bir anlam ifade etmemektedir. Sosyal Refah Fonksiyonunun sıfırdan (faydacı) sonsuza (maksimin) uzanan değerler alabileceğini belirten Broadway ve Keen e göre, ideal durumda politikacılar ekonominin Birinci En İyi Fayda İmkânları Eğrisi (URF) olarak da tanımlanan Pareto etkin fayda kombinasyonları üzerinden tercih yapmak zorundadırlar. Burada Birinci Teoreme göre kaynak sahipliğine bakılmaksızın rekabetçi piyasanın etkinliği belirtilmektedir. Dolayısıyla etkinliği sağlamak için kamunun müdahalesi gereksiz hatta zararlıdır. İkinci Teoremde ise tercihler ve teknolojinin değişken olduğu durumda kamu yeniden dağıtım politikaları ile Pareto etkin kaynak tahsisini sağlayabilir. Burada farklı fayda kombinasyonları arasında tercih yapmak tamamen politikacıların sosyal refah fonksiyonu tanımına bağlıdır (Broadway ve Keen, 2007: ). Bu durumda, sosyal refahı rekabetçi piyasanın oluşturduğu denge durumundaki Pareto etkinliği ile sınırlı tutmak yetersiz bir değerlendirme olacaktır. Çünkü her Pareto etkin nokta her zaman için sosyal refahın maksimizasyonu anlamına gelmeyeceği gibi Pareto etkin nokta olmadan sosyal refahı maksimize etmek de mümkündür. Bu ise toplumun ve toplum adına karar veren siyasetçilerin sosyal refah fonksiyonu tanımına bağlıdır. Negishi (1960) ye göre; rekabetçi denge, bireysel faydalardan türetilmiş Pareto SRF sinin maksimizasyonu anlamına geldiği (Adelman ve Robinson, 1989:970) için rekabetçi genel denge durumunda standart varsayımlara dayalı olmayan farklı SRF lerin maksimize edilmesi söz konusu değildir. Yani Pareto etkin noktada maksimize edilen sosyal refah, belirli varsayımlar ve tanımlamalar altında ortaya çıkan dar tanımlı SRF dir. Dolayısıyla etkinliğin tanımı da bir şekilde SRF nin tanımlanması ile ilişkilidir. Burada tartışma konusu edilen, standart SRF tanımına Pareto etkin noktasının ne kadar cevap verebildiği hususudur. Literatür taramasından anlaşılıyor ki Pareto etkinliği olarak tanımlanan rekabetçi genel denge durumu her zaman dar tanımlı SRF anlamında da etkin olmayabilmektedir. Rekabetçi genel dengenin ortaya çıkarttığı malların birbirlerine olan marjinal faydalarının bu malların göreceli fiyatlarına eşitlenmesi Birinci Temel Teoremde, Pareto etkinlik şartı olarak değişim etkinliğini ifade etmektedir. Kamu malları (savunma, güvenlik, adalet), dışsallıklar (eğitim, sağlık, çevre kirlenmesi), asimetrik bilgi ve azalan maliyetli endüstrilerin varlığı durumlarında Pareto etkinliği sağlanamamaktadır. Çünkü bu durumlarda marjinal maliyeti fiyata eşitlemek teknik olarak mümkün olmamaktadır. Piyasa başarısızlıkları olarak nitelenen bu durumlarda İkinci Temel Teorem devreye girmekte ve bu mal ve hizmetlerin kamu sektörü tarafından üretilmesi refah kaybı olarak görülmemektedir (Connolly ve Munro, 1999:31-36). Rekabetçi genel dengenin ortaya çıkarttığı üretim faktörlerinin marjinal üretkenlikleri ile bu faktörler için katlanılan maliyetlerinin birbirine eşitlenmesi olan maliyet minimizasyonu ile üretim faktörlerinin marjinal dönüşüm oranlarının bu üretim faktörleri ile üretilen ürünlerin marjinal ikame oranlarına ve fiyatlarına 266 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

272 M.S. BAĞLI eşitlenmesi olan kâr maksimizasyonu Birinci Temel Teoremde Pareto etkinlik şartı olarak üretimde ve ürün karmasında etkinlik olarak tanımlanmaktadır. Yani bu durumda var olan tüm kaynaklar marjinal üretkenliklerine bağlı olarak üretim sürecinde yer almakta ve marjinal üretkenlikleri ile orantılı olarak üretimden pay almaktadırlar. Bu durum zorunlu olarak hem tüm kaynaklar açısından tam istihdamı hem de belirli bir bölüşüm sistemini öngörmektedir. Dolayısıyla Pareto etkinliğinin bir anlamda tüm ekonomik kaynakların istihdamını en azında teorik olarak ima ettiğini söylemek mümkündür. Bunun da rekabetçi genel denge ile sağlanacağı açıkça belirtilmektedir. Kapitalist ekonomide rekabetçi genel denge aracılığıyla yapısal nedenlerle tam istihdamın her zaman gerçekleşmeyebileceği bilinen bir durumdur. Çünkü Keynesyen Genel Denge çerçevesinde: Y=C+I Y=C+S S=I Bu durumda denge için S=I yani ekonomideki tüm tasarrufların yatırım harcamasına dönüşmesi gerekmektedir. Fakat çeşitli yapısal ya da konjoktürel nedenlerle her zaman S=I şartı gerçekleşmediğinden kaçınılmaz olarak efektif talep, potansiyel talebin gerisinde kalmakta ve ekonomide tam istihdam sağlanamamaktadır (Robinson, 1971:121). Marxist ekonomik modelde birikim oranı gelirin ücret alanla kâr kazanan arasındaki dağılımına bağlıdır. Birikim oranı, teknik değişme oranını, istihdamı ve dolayısıyla gelecekteki fonksiyonel bölüşümü belirlediğinden (Adelman ve Robinson, 1989:968) özelde eksik istihdama genelde ekonomik krizlere artı değere sınırlı sayıda kapitalist tarafından el konulmasından kaynaklanan eksik tüketim neden olmaktadır. Kapitalistlerin tüketimlerinde meydana gelen bir artış, toplam artı değerin giderek azalan bir kısmını ve ücretlerdeki artış da toplam birikimin giderek azalan bir kısmını oluşturduğundan tüketimin artış oranı (yani tüketimdeki artışın toplam tüketime oranı) üretim araçlarındaki artışa (yani yatırımın toplam üretim araçlarına oranı) oranla azalır. Bir başka deyişle tüketimde meydana gelen artışın, üretim araçlarında meydana gelen artışa olan oranı azalır (Sweezy, 2007:184). Bu durumda, eksik tüketim nedeniyle eksik istihdamın ortaya çıkması kaçınılmazdır. Kaldor, Marx ın tüm tasarruflar kârdan yapılır, varsayımını Keynesyen modelin dinamikleştirilmiş Harrod-Domar modeliyle birleştirmiştir. Kaldor a göre sermayedarlar çalışanlardan daha yüksek tasarruf eğilimine sahip olduklarından, kârı artırıcı yeniden dağıtım büyüme oranını artıracaktır (Weeks, Dagdeviren ve Hoeven, 2004:4). Buna karşılık Kalecki de büyümeyi sermaye birikimine bağlamakla birlikte yatırımların sadece tasarruf arzıyla değil aynı zamanda beceri, doğal kaynaklar ve ücret malları kısıtı ile sınırlı olduğunu (Adelman ve Robinson, 1989:969) belirtmekle etkinliğin en büyük göstergesi olan sermaye birikiminin sadece rekabetçi piyasa dengesi ile sağlanamayacağını ifade etmektedir. 3. Eşitlik ve Sosyal Refah Eşitlikle sosyal refah ilişkisi bir yandan sosyal refahın tanımlanmasına bağlıyken bir yandan da eşitlik-etkinlik çelişkisine bağlıdır. Sosyal refahı bireysel refah öğelerinin bir toplamı olarak tanımlayan Paretocu sosyal refah anlayışına göre, gelir ve kaynak dağılımının eşitlikçi dağılımının sosyal refahla doğrudan bir ilişkisi Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

273 Etkinlik-Eşitlik Çelişkisi Bağlamında Yeniden Dağıtım Politikalarının Sosyal Refah Üzerindeki Etkisi bulunmamaktadır. Buna karşılık ana akım iktisatta eşitliğin etkinliği olumsuz yönden etkileyerek dolaylı yoldan sosyal refah kaybına yol açabileceği dile getirilmektedir. Öbür yandan kimi düşünürler ise eşitliği sosyal refahın ayrılmaz bir parçası olarak değerlendirip, eşitliğin etkinliği olumsuz yönde etkilemediğini belirtmektedirler. Neo-klasik iktisat modelinin Walras tarafından geliştirilen rekabetçi dengenin son gerçekleşme durumunda tüm üretim faktörlerine kendi marjinal üretkenliklerine eşit ödeme yapıldığından kimsenin durumunu kötüleştirmeden kimsenin durumunu iyileştirmek mümkün değildir. Dolayısıyla model gereği Pareto etkinliği söz konusudur. Bu durumda gelir ve faktör dağılımı da etkindir (Adelman ve Robinson, 1989:970). Pareto etkin noktadaki gelir ve faktör dağılımı eşitlikçi olmasa bile etkin olduğundan eşitlik amacıyla bölüşümcü politikaların uygulanması Pareto etkin noktadan uzaklaşmaya ve dolayısıyla sosyal refah kaybına yol açacağı için istenilen bir durum değildir. Neo-klasik model, teorik yapısı gereği bölüşüme ilişkin cevapları içermez. Göreceli fiyatların optimalitesi, servet dağılımı optimalitesini de sağladığından Pareto optimalitesi aynı zamanda bölüşümle ilgili pozitif refah değerlendirmesidir. Rekabetçi genel dengedeki fiyatlar sadece ekonomik aktörler arası kaynak tahsisini sağlamakla kalmayıp aynı zamanda ekonomik refahı da bireyler arasında etkin bir şekilde dağıttıkları için (Adelman ve Robinson, 1989:956) her Pareto etkin durum, gelir bölüşümünde eşitliği sağlamasa bile etkinliği sağladığı için sosyal refaha katkı sağlamaktadır. Neoklasik analizde başlangıç dağılımı veri kabul edildiğinde, tam rekabetçi denge kendiliğinden eşitlikçi sonuçlar ortaya çıkarmasa da Pareto anlamında iyileşmeye yol açmaktadır. Yani başlangıçtaki eşitsiz dağılım tam rekabetçi piyasa aracılığıyla kaynak tahsisinde etkinlik sağlansa bile sonsuza kadar devam edebilmektedir. Çünkü Paretocu etkinlikte toplumda diğerlerinin durumu kötüleşmezken bir tarafın durumu sürekli iyileşebilir. Bu durumda yoksullar mevcut gelir düzeyinde kalırken zenginlerin daha da zenginleşmesi eşitsizliğe yol açsa da etkinliği bozmayacağından Pareto anlamında bir iyileşmedir. Refah iktisatçılarına göre eşitliği de ilgilendiren bölüşüm, politik bir alan olduğu için politikacılara bırakılmalı ve iktisatçılar etkinlik problemiyle ilgilenmelidirler. Bu düşünce bölüşüm problemini iktisadi analizin dışına taşıdığı gibi ekonomi ile diğer alanların birbirlerinden yalıtılabileceğini de ifade etmektedir. Bireyler arası fayda mukayesesinin zorunlu olarak değer yargılarına dayandığı gerekçesiyle bilimsel olamayacağını iddia eden Kaldor ve Robbins gibi refah iktisatçıları, bireyler arası fayda karşılaştırmaları yerine nesnel ve dolayısıyla bilimsel olduğunu iddia ettikleri etkinlik sorunu ile ilgilenmişlerdir (Albayrak, 2003:82). Bergson ve Samuelson tarafından geliştirilen sosyal refah fonksiyonları bölüşüm sorununu refah iktisadının dışında bırakma ve onu etkinlik sorunuyla sınırlama isteğine yardımcı (Albayrak, 2003:27) olduğu için standart sosyal refah tanımlaması içinde gelir ve kaynakların eşitlikçi bölüşümü yer almamakta, sosyal refah tamamen bireysel refah öğeleri üzerinden tanımlanmaktadır. Sosyal refahı bireysel refah öğelerinin bir toplamı olarak düşünmek gayet sınırlı bir değerlendirme olmaktadır. Çünkü bireylerin refahının sosyal değeri diğerlerinin de refahına (gelir ve tüketimine) bağlı olabilmektedir. Bu durumda SRF nin gelir dağılımına duyarlı bir şekilde ağırlıklandırılması kaçınılmazdır. Atkinson sosyal 268 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

274 M.S. BAĞLI refah fonksiyonunu iki değişkene bağlamaktadır; bunlardan birincisi, faydacı sosyal refah fonksiyonu olup, bireylerin fayda fonksiyonları toplamından oluşmaktadır. Diğer değişken ise gelirin bireysel faydasının sosyal değerlendirmesi yani gelirin bireyler arası dağıtım düzeyidir (Duclos ve Araar, 2006:63). Bu durumda sosyal refah kaçınılmaz olarak sosyal adaleti yani gelirin eşitlikçi bölüşümünü de içermek zorundadır. Pigou, ekonomik refahın ulusal refahın büyüklüğü ve bunun toplum üyeleri arasında bölüşümünden etkilendiğini ifade etmektedir. Bu düşüncesi ile Pigou, Paretocu refah iktisadının bölüşüm sorununu bir tarafa bırakan ya da kaynakların veri başlangıç dağılımına göre üretim ve tüketimde optimumu sergileyen yapısına ters düşmektedir (Pigou, 1962:128 ve Sönmez, 1987:56). SRF, sosyal refahı bireysel faydaların bir fonksiyonu kabul etmekle bireyselcidir. Pareto optimalitesi veri kaynak dağılımı durumunda, sosyal refahı artırma temelinde bina edilebilir. Fakat SRF nin temel amacı, tüm Pareto optimal sınırların dışına çıkabilmektir. Bu durumda dağıtıma yönelik değerlendirmelerde bulunabilmek ancak SRF nin seçimine bağlıdır (Sen, 1973:8). Dolayısıyla SRF nin salt bireysel faydaların toplamı olarak değerlendirilmesi yetersiz olmaktadır. Standart SRF yaklaşımının bireysel sıralamalar üzerinde yoğunlaşırken bireylerarası karşılaştırma ve yoğunlaşmayı dikkate almaması gelir ve servet dağılımıyla ilgilenmemesine yol açmıştır. Halbuki sosyal refah zorunlu olarak bireylerarası fayda ve refahı karşılaştırmayı da dikkate almak zorundadır. Çünkü eşitsizlik normatif açıdan ele alındığında yüksek eşitsizlik verili gelir düzeyinde düşük sosyal refah olarak değerlendirilebilir (Sen, 1973:2). Çoğu zaman eşitsizliği azaltmak, sosyal refahı artırabilmektedir (Duclos ve Araar, 2006:62). Örneğin, eşitsizliğe duyarlı bir toplumda SRF bireysel faydalar arasındaki eşitsizlik arttıkça azalmakta (Albayrak, 2010:7), dolayısıyla toplumsal refahın maksimizasyonu eşitsizliklerin azalması ile doğru orantılı hale gelmektedir. Sosyal düzen ile bireysel tercihler seti arasındaki ilişki üzerinden belirli genel şartların konulabileceğini sorgulayan Sen, bireysel tercihlerin içerik bilgisi bireylerarası karşılaştırılabilir kardinal fayda fonksiyonlarını içerecek şekilde geliştirildiğinde birçok sosyal değerlendirme metodu geliştirilebileceğini iddia etmektedir (Sen, 1973:15). Bu yaklaşım sosyal değerlendirmeler için özellikle Marshall (1890), Pigou (1920) ve Robertson (1952) tarafından genişçe kullanılmıştır. Aynı şekilde SRF nin bu şekilde tanımlanarak gelir eşitsizliğinin ölçülmesi ve alternatif gelir dağılımlarının değerlendirilmesi bağlamında Dalton (1920), Lange (1938), Lerner (1944), Aigner ve Heins (1967) ve Tinbergon (1970) tarafından kullanılmıştır (Sen, 1973:15-16). Bütün bu çalışmalar, marjinalist fayda yaklaşımına dayalı tekil bir SRF tanımlamasının her zaman yeterli olmayabileceğini göstermektedir. Aynı şekilde sosyal refah teorisine göre, kamu politikaları genel sosyal refahı ve sosyal adaleti sağlamaya yönelik olmalıdır. Fakat buradaki temel sorun da sosyal refah ve adaletin kim tarafından tanımlanacağı sorunudur (Schoenblum, 2006: ). Dolayısıyla SRF değişkenlerinin tanımlanması en önemli sorun olarak öne çıkmaktadır. Standart SRF tanımlamasını yetersiz gören Sen, bu yaklaşımın toplam bireysel faydaların maksimizasyonunda yeterli olmakla birlikte bireylerarası fayda ve gelir dağılımını içermediği için yetersiz olarak görmekte ve eşitlikçi şartların sosyal refah Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

275 Etkinlik-Eşitlik Çelişkisi Bağlamında Yeniden Dağıtım Politikalarının Sosyal Refah Üzerindeki Etkisi değerlendirmesi haline gelebilmesi için alternatif aksiyomların üretilmesi gerektiğine işaret etmektedir (Sen, 1973:16-18). Edgeworth e göre, sosyal refah basitçe tüm bireylerin fayda fonksiyonlarının bir toplamı ve faydanın da gelirin azalan fonksiyonu olması nedeniyle zenginden 1 dolar almanın yol açtığı sosyal refah kaybı yoksuldan 1 dolar almanın yol açtığı sosyal refah kaybından daha az olduğundan fakirden yoksula kaynak aktarımı sosyal refahı artıracaktır (Stiglitz, 1987:3-4). Bu durumda standart SRF varsayımlarına göre bile gelir dağılımı eşitsizliğini gidermek veri üretim düzeyinde sosyal refahı artıracaktır. Liberal iktisadın eşitlik ve zenginliğin, maksimum serbest piyasa ve minimum devlet müdahalesi ile elde edileceğine (Esping-Andersen, 1991:9) ilişkin kesin kanaat ve inancı zorunlu olarak tanım gereği eşitliği içerse bile sosyal refahı sağlamada kamuyu dışlamakta ve refahın piyasa aracılığıyla gerçekleşeceğini öngörmektedir. Halbuki artan gelir eşitsizliği, gelir düzeyi arttığı halde faydayı azaltarak (Vedder, 2006:63) sosyal refahın gerilemesine yol açabilir. Adelman ve Robinson, rekabetçi piyasa ekonomisinde belirli yapısal sahipliklerin neden olduğu statik gelir dağılımının kabul edilemez olarak görüldüğü durumlarda, piyasa dağıtım sonuçlarını değiştirmek için uygulamaya konulacak politika alternatifleri içerisinde sadece başlangıç donanımlarını bir kereliğine değiştirmenin etkinlik kaybına yol açmayacağını bunun dışındaki bölüşüme yönelik tüm politikaların etkinliği bozarak sosyal refah kaybına yol açacağını (Adelman ve Robinson, 1989:970) ileri sürmektedirler. Dolayısıyla eşitliği sağlamaya yönelik piyasa müdahalelerinin sosyal refah kaybı pahasına gerçekleşebileceği ana akım iktisatçılarca kabul gören bir iddiadır. Bu da zorunlu olarak eşitlik-etkinlik çelişkisini gündeme getirmektedir. 4. Etkinlik-Eşitlik Çelişkisi David Miller (1976), sosyal adaletin çelişkili üç unsurdan oluştuğunu belirtmektedir; haklar, liyakat ve ihtiyaçlar. Haklar kavramı kanun önünde eşitliği ve politik aktivitelere katılma hakkını, liyakat kişinin kendi emeğinin karşılığını almasını, ihtiyaçlar ise kişinin kendisini gerçekleştirebilmesi için belirli ihtiyaçlara sahip olduğunu ifade etmektedir. Bu çerçevede, Pareto ilkelerine göre etkinlik ile eşitlik ilkelerinin çelişkili olması kaçınılmazdır (Connolly ve Munro, 1999:54-55). Çünkü etkinlik ağırlıklı olarak liyakat ilkesini öne çıkartırken eşitlik haklar ve ihtiyaçlar üzerinde yoğunlaşmaktadır. Eşitlik-etkinlik hakkındaki tartışmalar şöyle bir hipotezi ima etmektedirler; eşitliği sağlamaya yönelik politikalar zorunlu olarak etkinliğin azalmasına yol açar veya eşitliği azaltarak sağlanan etkinlik daima etkilidir (Peixing, 2009:73). Bu konuda yapılan çalışmalara bakıldığında; Okun (1975) un Equality and Efficency The Big Tradeoff başlıklı çalışmasında, etkinlik ile eşitlik arasındaki çelişkiyi irdelemektedir. Kornia (1986), ekonomik etkinlik ile sosyalist ekonomilerdeki sosyalist etik prensipleri arasındaki çelişkileri ortaya koyarken eşitlik-etkinlik çelişkisi üzerinde yoğunlaşmıştır. Gordon (1980), daha çok felsefi düzeyde refah, adalet ve özgürlük değerleri üzerinde çok boyutlu görüşler ortaya koymuş ve bunların olası uyum ve uyumsuzluklarını ortaya koyarken refah ve adaletin dolayısıyla etkinlik ve eşitliğin çelişkisine dikkat çekmiştir (Qian, 1992:2). Ayrıca Ricardo, Smith ve Marx gibi klasik iktisatçılar da büyüme-eşitsizlik 270 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

276 M.S. BAĞLI birlikteliğine işaret ederek dolaylı da olsa eşitlik-etkinlik çelişkisini dile getirmişlerdir (Kanbur, 2007:794). Okun yaptığı çalışmalar sonucu, keskin bir inançla daha çok eşitliğin ancak GSYH de keskin düşüşler nedeniyle daha az etkinlik pahasına elde edilebileceğini iddia ederken (Sandmo, 1999:140), Galdor ve Tsidden (1996) belirli şartlar altında ekonominin kaçınılmaz olarak zengin ve yoksullardan oluşan iki kutuplu olacağını belirtmekte; eşitliği refah olarak gören göreceli yoksul bir toplumun uzun vadede eşitlikle refah arasındaki çelişkiyle yüzleşmek zorunda (Kanbur, 2007:803) kalacağını iddia etmektedirler. Kuznets (1995), Economic Growth and Income Equality adlı yapıtında iki temel soruya cevap aramaktadır; ekonomik büyüme ile gelir dağılımı arasında sistematik uzun vadeli bir ilişki var mıdır? Ve gelir eşitsizliği trend ve düzeyini hangi faktörler belirlemektedir. Bu sorulara cevap verebilmek için gelişmekte olan ülke verilerini kullanan Kuznets (Adelman ve Robinson, 1989:987), kalkınma ile birlikte gelir eşitsizliğinin önce arttığını daha sonra azalacağını iddia etmektedir (Person ve Tabellini, 1994:601). Kuznets hipotezine göre en azından kısa vadede etkinlik (kalkınma) ve eşitlik çelişkisi iktisadi mantık gereği kaçınılmazdır. Muhafazakârlara göre eşitsizlik, bireysel yetenek ve çabaların yansımasıdır ve ekonomik büyümeyi dolayısıyla etkinliği teşvik ettiği gibi özgür bir toplumda yaşamak için ödenmesi gereken sosyal bedeldir. Bu çerçeveden bakıldığında eşitlik etkinlik çelişkisi aslında adalet ve büyüme arasındaki çelişki olup, eşitlik gerekçesiyle zengin A şahsından fakir B şahsına yapılan yeniden dağıtım A ve B nin çalışma dürtülerini azaltarak üretimi ve dolayısıyla etkinliği düşürmektedir. Bu varsayıma dayalı olarak yapılan hesaplamalara göre zenginden fakire yapılan 1 $ lık transfer, toplam gelirden 50 cent azalmaya yol açmaktadır (Sawhill ve McMurrer, 1996:1-2). Bu durumda adalet gerekçesiyle eşitliğe yönelik her yeniden dağıtıcı politika ekonomik emek ve sermaye arzını kısarak büyümeyi ve dolayısıyla etkinliği azaltarak sosyal refah kaybına yol açmaktadır. Eşitlik-etkinlik çelişkisini ağırlıklı olarak emek ve sermaye arzı uyarıcıları üzerinden açıklayan ana akım iktisada göre; gelirin bireyler ve faktörler arası paylaşımı tasarrufun etkinliğini, hacmini ve yatırımları belirlediğinden (Bertola, 2007:479) eşitlikçi uygulamalar tasarruf eğilimi ve tasarruf hacmini düşürerek yatırımlarda düşmeye ve sonuçta ekonomik büyümede gerilemeye yol açarak etkinliği olumsuz yönde etkilemektedir. Cambridge büyüme modeline göre; yatırımları ve dolayısıyla sermaye birikimini belirleyen tasarruf, gelirin çalışanlar ile sermayedarlar arasındaki bölüşümüne bağlıdır. Sermayedarlar çalışanlardan daha fazla tasarruf eğilime sahip olduklarından, gelir bölüşümü büyümeyi doğrudan etkilemektedir (McCormick, 1971:16-17). Tasarrufların en büyük belirleyicisi toplumun elde ettiği gelir olduğuna göre, bireysel gelir düzeyi arttıkça tasarruf düzeyi de artmaktadır (Harrod, 1971:43-53). Bu durumda, gelir dağılımı ne kadar eşitliksiz olursa, yani sermayedarların payı ne kadar yüksek olursa, tasarruf eğilimi o kadar yüksek olacağından yatırımlar ve sermaye birikimi de o kadar yüksek olacaktır. Dolayısıyla gelir dağılımı eşitsizliği etkinliğin artmasına yardımcı olmaktadır. Etkinlik-eşitlik çelişkisi varsayımının altındaki temel düşünce olan bu akıl yürütme, neo-klasik modeldeki faktör sahipliğinin bireysel tasarruf davranışlarının temel belirleyicisi olduğu varsayımına dayanmaktadır. Çünkü kişisel gelir dağılımı Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

277 Etkinlik-Eşitlik Çelişkisi Bağlamında Yeniden Dağıtım Politikalarının Sosyal Refah Üzerindeki Etkisi doğrudan toplam tasarrufla ilgilidir. Eğer bireylerin tüketimi lineer olmayan bir şekilde bireysel gelir/servete bağlı ise yoksullar yüksek marjinal tüketim eğilimine sahip olduklarından, yoksulların tasarruf eğilimi ve hacmi doğal olarak düşüktür. Buna karşılık marjinal tüketim eğilimi düşük, marjinal tasarruf eğilimi yüksek olan zenginlerin tasarruf eğilim ve hacmi daha yüksektir. Tasarruf davranışı gelir kaynaklarına, toplam birikim de yatırımlara kanalize edilen tasarruf hacmine bağlı olduğundan, toplam birikim zorunlu olarak kaynak dağılımına bağlı olmakta ve eşitliği sağlamak amacıyla zenginlerden fakirlere yapılan yeniden dağıtım tasarruf eğilim ve hacmini düşürdüğü için daha düşük yatırım ve daha düşük toplam birikime yol açmaktadır (Bertola, 2007: ). Eşitlik-etkinlik arasındaki muhtemel çelişki, iktisadi aktörlerin tavırları hakkındaki varsayımsal bilgilere dayanmaktadır. Daha başarılı olana büyük ödül, başarısız olana ağır ceza nedeniyle daha az eşitlikçi refah dağılımının teşvik edici uygun şartları sağladığı için etkinliği artırdığı iddia edilmektedir (Qian, 1992:3-4). Çünkü peşinen/sezgisel olarak eşitlik şartlarının çalışma şevkini kıracağı varsayılmaktadır. Fakat bu varsayım her zaman için doğru olmadığından aksi de mümkündür. Qian, eşitlikçi şartların bilinen varsayımların aksine bazen çalışma, ekonomik büyüme ve dolayısıyla etkinlik için yardımcı olabileceğini belirtmektedir (Qian, 1992:15). Neo-klasik iktisat modelini benimseyen ana akım iktisatçılarının dışında birçok iktisatçı da etkinlik ve eşitliğin çelişik olmadığını hatta eşitliğin etkinliği sağlamaya doğrudan ve dolaylı yoldan yardımcı olduğunu belirtmektedir. Örneğin Qian (1992), gelir gruplarının göreceli büyüklüğünün, eşitliğin uyarıcı analizinde göz ardı edildiğini (Qian, 1992:16) belirtmektedir. Örneğin, yüksek gelir gruplarında gelirin marjinal faydası azalan marjinal fayda nedeniyle düşük, düşük gelir gruplarında gelirin marjinal faydası yüksek olduğundan, iki gelir grubu arasındaki marjinal faydayı eşitleyen noktaya kadar olan eşitlikçi dağıtımın toplam sosyal faydayı ve dolayısıyla sosyal refahı artırması beklenir. Bu durumda eşitlik-etkinlik çelişkisi ortaya çıkmayacaktır (Qian, 1992:150). Alternatif büyüme politikalarının kısa ve uzun vadeli yeniden dağıtıcı sonuçları esas alındığında; teorik ve ampirik çalışmalar varlıkların eşitlikçi dağılımının ekonomik büyümenin ve dolayısıyla etkinliğin tetikleyicisi olabileceğini belirtmektedirler. Fiziki ve beşeri sermayenin dağılımı, büyümenin dağıtımcı sonuçları için anahtar olduğu kadar büyümenin bizzat kendisinin de belirleyicileridirler. Örneğin, sürdürülebilir büyüme için genel temel eğitimin zorunlu olduğu kabul görmektedir (Kanbur, 2007: ). Aynı şekilde Person ve Tabellini ye göre, gelir dağılımı ne kadar eşitlikçi ve ortalama beceriler ne kadar yüksekse ekonomideki kaynak tahsis etkinliği ve dolayısıyla büyüme de o kadar yüksek olur (Person ve Tabellini, 1994:603). Toplumda eğer kaynak dağılımı eşitliksiz ise bilgi asimetrisi, doğrulanamazlık ve dışlanamazlık nedeniyle sözleşmeler öngörülemez duruma gelebilmekte ve güçlü olanın belirleyici olduğu bir ortamda kaynak tahsisinde etkinlik sağlanamamaktadır. Çünkü bu durumda sözleşmelerin tamamlanması ve yürütülmesi zorlaşmaktadır. Bu nedenle Denseltz ve Lehn (1993), servet birikiminin eşitlikçi olmasının kaynak tahsisini güçlendiren üretkenliği destekleyebileceğini iddia etmişlerdir. Aynı şekilde, serveti olmayanlar kredi kısıtı nedeniyle üretken projelerini hayata geçiremezken servet sahibi olanların üretken olmasa da projeleri hayata geçirme imkânları 272 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

278 M.S. BAĞLI yüksektir. Bu durum projelerin kalitesini, ahlaki tehlikeyi (moral hazard) ve riskten kaçınma sorunlarını ortaya çıkartarak etkinliği olumsuz yönde etkileyebilmektedir (Bardhan, Bowles ve Gintis, 2007:547). Eşitsizliğin tamamen haklı rekabetin bir sonucu olduğu varsayımı altında dahi artan eşitsizlik, sosyal etkinlik üzerinde olumsuz etkilere sahiptir. Örneğin, eşitsizliğin ortaya çıkartacağı sosyal memnuniyetsizlikler, çatışmalara ve suç oranlarının artmasına yol açabilir. Çatışmalar artmasa bile sosyal ilişkilerin uyumsuzluğu tek başına etkinlik için istenmeyen bir durumdur. Suç oranlarının azaltılması ve toplumun istikrara kavuşturulması amacıyla yapılan eşitlikçi uygulamalar etkinliği azaltıcı olarak görülseler bile sonuçta etkinlik için koruyucu özelliklere sahiptirler (Peixing, 2009:75). Çünkü yeniden dağıtım politikaları sonucu ekonomik ve sosyal katmanlaşması/farklılaşması düşük olan toplumlar sosyal çatışmalara daha az yatkın olduklarından daha üretkendirler (Sandom, 1999:151). Servet ve kaynak eşitsizliğinin yol açtığı borçlanma kısıtına eşlik eden tahsis etkinsizliği, borçluyu sınırlı düzeyde alta düşmekten koruduğu için çaba ve risk açısından eşitsizlik ortaya çıkmaktadır. Servet sahibi olmayanlar, gösterdikleri çabanın çok üstünde risk üstlenirken servet sahibi olanlar çabalarının altında bir riskle karşı karşıya kalmaktadırlar. Bu durumda, servet sahibi olmayanların yüksek risk üstlenerek üretken alanlara yönelmesi mümkün olmayacağından etkinlik kaybının ortaya çıkması kaçınılmazdır. Dolayısıyla eşitlikçi yeniden dağıtım ek maliyetlerin üstlenmesini servet sahibi olanlar ile olmayanlar arasında yeniden dağıtarak kaynak tahsis etkinsizliğini giderebilir (Bardhan, Bowles ve Gintis, 2007:559). Gelir dağılımı adaletsizliğinin olduğu bir ortamda, siyasal iktidarlar medyan seçmen baskısı ile zorunlu olarak eşitsizliği azaltıcı yeniden dağıtım politikaları uygularlar. Progresif vergilendirme nedeniyle mülkiyet haklarını korumayan ve yatırımlardan elde edilen özel kazanımları engelleyen bu tür politikalar zorunlu olarak çalışma ve yatırım arzusunu kısacağından, büyümeyi olumsuz yönde etkileyecektir (Person ve Tabellini, 1994:600). Eaton ve Rosen (1980), Varian (1980) ve Sinn ( ) etkinlik-eşitlik çelişkisini değerlendirirken sigorta sunma arzusu ile yapılan tasarruflar ile uygun teşvik edicilerin uyardığı çalışma arzusu arasında çelişki olduğunu, fakat eşitlikçi yeniden dağıtımın tasarrufların sunduğu sigorta sunma işlevini üstlenerek risk almayı olumlu yönde etkilediğini ve dolayısıyla eşitliğin etkinlik üzerinde olumlu katkı yaptığını belirtmişlerdir (Broadway ve Keen, 2007:692). Vedder, büyüme-eşitlik çelişkisinin gerçeklikten ziyade bir illüzyon olduğunu (Vedder, 2006:53) vurgularken eşitlik-etkinlik çelişkisinin olmadığından ziyade bunun uygun kamu politikaları ile giderilebileceğini dile getirmektedir. Forbes ise başlangıç düzeyindeki eşitsizliğin uzun vadede ekonomik büyümeyi olumsuz etkileyeceğini kabul etmekle birlikte bu tezin belirli varsayımlara bağlı olduğunu ve eşitlik-etkinlik çelişkisi olarak niteleyebileceğimiz eşitlik-büyüme çelişkisinin varsayımları değiştirdiğimizde farklı bir şekil alabileceğini belirtmektedir (Forbes, 2000:870). Eşitsizliğin etkinlik üzerindeki pozitif ve negatif etkileri şöyle açıklanabilir: Eşitsizliğin değişimi farklı toplumlarda farklı etkilere yol açabilir. Bunlardan bazıları değişimden hoşnut olmaz ve hoşnutsuzluk etkinlik üzerinde olumsuz etkilere yol açar. Diğer bazı toplumlarda ise bu durum memnuniyetsizlik doğurmaz Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

279 Etkinlik-Eşitlik Çelişkisi Bağlamında Yeniden Dağıtım Politikalarının Sosyal Refah Üzerindeki Etkisi ve bu da etkinlik üzerinde olumlu etki yapar. Sonuçta etkinlik-eşitlik ilişkisini değerlendirirken bunların karşılıklı etkileşimini ve toplam etkisini dikkate almak gerekmektedir (Peixing, 2009:75). Sonuçta etkinlik-eşitlik çelişkisi, geleneksel görüşün öngördüğünden çok daha karmaşıktır. Sermaye piyasalarının etkinsizliği ve diğer eksiklikler yeniden dağıtımın en azından bazı durumlarda büyümeyi teşvik edebileceğini göstermektedir. Etkinliğin eşitlikle çelişkisi geleneksel görüşün öngördüğünden daha karmaşık ve düşük düzeyde olsa da standart sosyal refah ve Pareto etkinlik tanımlamaları ile bağımlı kalındıkça etkinlik-eşitlik çelişkisi son noktada kaçınılmazdır (Broadway ve Keen, 2007:778). Bu durumda, etkinlik-eşitlik çelişkisini ortaya çıkartan olgu, etkinlik kavramın tanımlanmasıdır. Etkinlik kavramının tanımlanması ise bir şekilde sosyal refah fonksiyonunun tanımlanmasına bağlıdır. 5. Yeniden Dağıtım Politikalarının Etkinlik ve Eşitlik Üzerindeki Etkileri Kamunun yeniden dağıtım politikası, sosyal refahı sağlama, piyasa aracılığıyla elde edilen etkinlik kazanımlarının çok boyutlu avantajlarını gerçekleştirme ve devlet zoruyla bireyci davranışlardan sakındırma amacıyla tasarlanmaktadır (Broadway ve Keen, 2007:679). Kamunun yeniden dağıtım politikaları tek amaçlı ve tek boyutlu olmadıkları gibi kullandıkları araçlar da sınırlı değildir. Araç olarak kamu harcamaları ve vergileri kullanan yeniden dağıtım politikaları, geliri eşitlemede piyasanın daha etkin ve verimli olduğu (Slemrod, 2006:72) tezine aykırılık teşkil etmektedirler. Yeniden dağıtım politikaları progresif vergiler ve progresif harcamalar aracılığıyla hayata geçirilmektedir. Oran artıkça gelir dağılımını eşitleyici etki oluşturan vergiler progresif vergiler, buna karşılık gelir eşitsizliğini azaltan kamu harcamaları da progresif harcamalar olarak nitelenmektedir (Albayrak, 2009:22-23). Etkinlik-eşitlik çelişkisi vergi politikası teorisinin merkezinde yer aldığı (Emran ve Stiglitz, 2007:9) için yeniden dağıtım politikalarının etkinlik ve eşitlik üzerindeki etkileri literatürde ağırlıklı olarak vergilerin etkinlik ve eşitlik üzerindeki etkileri üzerinden tartışılmaktadır. Ana akım iktisadi anlayışta etkinlik artırıcı kamu politikalarının ekonomiyi büyütmesine karşılık yeniden dağıtıcı politikaların var olan refahı (pastayı) hakça paylaştırmakla birlikte sosyal refah kaybına yol açtığı genel kabul görmektedir. Nitekim Musgrave (1959), kamunun istikrar, etkin kaynak tahsisi ve yeniden dağıtım rolleri arasında çelişkiye değinmektedir (Broadway ve Keen, 2007:683). Ricardo dan Schumpeter e birçok iktisatçı, kamunun yeniden dağıtım politikalarının temel aracı olan vergilerin sermayenin yaratıcılığına ve üretkenliğine zarar vererek sermaye birikimini kısıtlayacağı gerekçesiyle sermaye sahiplerinin vergi yüklerini artıracak her türlü vergilemeye (progresif gelir vergisi ya da sermaye gelirlerinin vergilenmesi gibi) mesafeli yaklaşmışlardır (Albayrak, 2010:1). Dolayısıyla vergilendirmeyi de içeren yeniden dağıtım politikalarının eşitliği sağlansa bile etkinlik üzerinde olumsuz etki yapacağı ana akım iktisadın temel görüşleri arasında ilk sıralarda yer almaktadır. Mirrless (1971) in çalışmasında, vergilendirmenin uyarıcı etkileri üzerinde durularak etkinlik-eşitlik çelişkisi birarada gündeme getirilmiş (Stiglitz, 1987:4) ve 274 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

280 M.S. BAĞLI kamunun eşitlikçi yeniden dağıtım politikalarının etkinliği bozabileceği vurgulanmıştır. Mirrless, söz konusu çalışmasında herhangi bir ekonomik modelde eşitlik ölçülebilirse progresif vergilendirmenin en önemli politika aracı olacağını (Mirrless, 1971:175) belirttikten sonra, bireysel fayda fonksiyonunu şu şekilde tanımlamıştır: U = (X, Y). Burada X tüketimi, Y çalışma zamanını ifade etmektedir. Dolayısıyla bireysel fayda olarak U, X de artan, Y de azalan bir fonksiyondur. X>0 ve 0 y<1 Bu fonksiyonel ilişkiye dayalı olarak Mirrless, gelir vergisinin sanıldığının aksine eşitsizliği azaltmada daha az etkili bir araç olmasına karşılık çalışma zamanı üzerindeki olumsuz etkisi nedeniyle etkinliği bozabileceğini belirtmektedir (Mirrless, 1971:2008). Yeniden dağıtımın en önemli araçlarından olan vergi emeğin marjinal getirisini ne kadar düşürüyorsa bireyin vergiye verdiği tepki de -emek arz esnekliklerine bağlı olarak- o kadar büyük olacak bu da etkinlik kaybının derecesini ve dolayısıyla da eşitlik-etkinlik çatışmasının şiddetini belirleyecektir (Albayrak, 2010:13). Mirrless, etkinlik-eşitlik çatışması nedeniyle beklentilerinin aksine, yüksek gelirliler için düşük, düşük gelirliler için yüksek marjinal vergi oranları hesaplamıştır. Çalışmanın en çarpıcı sonucu, en yüksek gelir düzeyine sahip bireyin marjinal vergi oranının sıfır olmasıdır. Bu sonuç, toplumda düşük gelirlilere ya da yoksullara daha fazla ağırlık veren bir SRF altında dahi yaşanacak etkinlik kaybı nedeniyle, zenginlerin gelirleri üzerine konulacak yüksek marjinal vergi oranları ile refahın maksimize edilemeyeceğine işaret etmektedir. Başka bir ifadeyle vergi tabanının vergiye verilen tepkiler dolayısıyla daralması sebebiyle oluşacak vergi kaybı, progresif vergi ile elde edilecek gelir dağılımını düzeltici etkinin getireceği toplumsal faydadan daha yüksek olacaktır (Albayrak, 2010:15). Ekonomik açıdan marjinal vergi oranı (MVO) çok önemsenir; çünkü, MVO arttıkça kişilerin çalışma-gelir elde etme arzusunun azalacağı varsayılır. Yüksek vergi oranları beşeri ve fiziki sermaye yatırımları teşvikini azaltır. Kaynaklar heba olduğu için üretken projeler ortaya çıkmaz. Sonuç olarak teorik açıdan yüksek MVO nun sermaye ve emek arzını azaltarak kaynak etkinliğini bozduğu belirtilmektedir (Gwartney ve Lawson, 2006:28-29). Kamunun yeniden dağıtım politikaları sonucu belirlenen MVO nun düzeyi aşağıdaki faktöre bağlıdır: -MVO ödeyen belirli gelir düzeyindeki nüfus fazla ise MVO düşüktür. Kimse geniş bir kesimi ağır bir şekilde vergilendirmek istemez. -MVO ödeyen grubun üretkenliği fazla ise MVO düşüktür. Üretken grupları cezalandırıcı vergiden kaçınılır. -MVO ödeyen grubun emek arzının vergiye tepkisi yüksek ise MVO düşüktür (Stiglitz, 20-22). Dolayısıyla etkinliğin öne çıkartılması durumunda eşitliği sağlayan MVO nun düşük tutulacağı açıkça görülmektedir. Marjinal vergi oranı, sosyal maliyeti de içerdiğinden gelirin eşitlikçi kazanımından elde edilecek kazancı da gösterir. Bu durumda etkinlik-eşitlik çerçevesinde MVO değerlendirilirken bu iki boyutun birlikte ele alınması gerekmektedir (Sandom, 1999:151). Teorik olarak yüksek MVO nun büyümeyi olumsuz etkilediği, buna karşılık MVO daki bir düşüşün de gelir eşitsizliğini artırabileceği iddia edilir sonrasında MVO yu düşüren şetmiş yedi ülke üzerinde yapılan çalışmalarda, Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

281 Etkinlik-Eşitlik Çelişkisi Bağlamında Yeniden Dağıtım Politikalarının Sosyal Refah Üzerindeki Etkisi MVO nun tek başına büyümeyi belirlemediği ortaya konmuştur. Buna karşılık, Yeni Zelanda ve ABD ekonomileri üzerinde yapılan incelemeler yüksek MVO daki önemli oranda düşüşlerin yüksek gelir gruplarının gelir artışını hızlandırdığını ve gelir eşitsizliğini artırdığını ortaya koymaktadır (Gwartney ve Lawson, 2006:41-52). Neo-klasik iktisada göre; tasarruftan elde edilen gelir yüksek vergilendirildiğinde tasarruf arzındaki düşüş, yüksek faiz oranlarına bu da yatırımlarda düşmeye yol açarak sosyal refahta gerilemeye yol açar. Yine bu görüşe göre; yeniden dağıtıcı politikalar, tasarruf, yatırım, çalışma gücü ve inovasyonları olumsuz etkilediği gibi kaynakları etkin ve verimli olan özel sektörden verimsiz ve etkin olmayan kamuya aktardığı için (Vedder, 2006:54) etkinliğin azalmasına yol açmaktadır. Yeniden dağıtım politikalarının etkinlik azaltıcı gücü bu politikaların progresiflik derecesine bağlıdır. Vergi ve kamu harcamalarının progresifliği, vergi veya kamu harcamalarının yoksullar lehine düz oranlılıktan ayrılmasının ölçülmesidir (Albayrak, 2009:31). Kamunun yeniden dağıtım politikaları, yüksek gelirlilerden düşük gelirlilere sosyal güvenlik sistemi ve progresif gelir vergisi aracılığıyla yapılan aktarmalar sonucu, yüksek gelirliler hak ettiğinden az fayda alırken düşük gelirliler beklediğinden daha fazla fayda almaktadırlar (Sandmo, 1999:147). Modern görüşe göre vergi sistemindeki progresivitenin optimal boyutu eşitliketkinlik çelişkisini yansıtmaktadır. Vergi sistemi, bireylerin ve iş adamlarının davranışlarını ne kadar etkiliyorsa yeniden dağıtımın sosyal maliyeti de o kadar yüksektir. Sosyal maliyet, vergi dağılımının adaletliliği ile verginin etkinlik üzerindeki sonuçları arasındaki çelişkiden doğmaktadır. Standart modelde kişilerin vergiye karşı tavırları, tekil ve sürekli olarak görülür ve herkes için elastik kabul edilir. Gerçekte ise verginin ikame esnekliği-etkinlik bozucu etkisi-herkes için geçerli olmayabileceği gibi kişiden kişiye ve gelir düzeyine göre de değişebilmektedir (Slemrod, 2006:73-81). Diamond ve Mirrless (1971) e göre idari açıdan kamunun sosyal adalet gerekçesiyle gelir dağıtıcı ve kamu finansmanı amacıyla gelir oluşturucu amaçlarını götürü vergilerle sağlaması mümkün değildir. Üretim Etkinliği Teoremine göre; götürü vergi uygun olmadığından optimal vergilendirme ancak üretim etkinliğini bozmayan vergilendirmedir. Bu ise son tüketim üzerindeki vergilendirme eğer üretilen ürünler arasında maliyetsiz bir şekilde farklılaştırılabiliyorsa mümkündür. Aksi takdirde ana girdiler üzerindeki spesifik sektörel vergilendirme ve gümrük vergileri ile refah iyileştirmesi sağlanamaz (Munk, 2009:5-7). Bu durumda kamunun yeniden dağıtım amacıyla kullanabileceği tek vergi kalmaktadır, bu da progresif gelir vergisidir. Götürü vergi yerine gelir vergisi, gelir ve ikame etkisi yaratmaktadır. Götürü vergi gibi harcanabilir geliri azaltır (gelir etkisi) ve buna ek olarak çalışma ile dinlenme arasındaki göreceli fiyatı piyasa emek arzı aleyhine bozar (ikame etkisi), bu da zorunlu olarak kaynak etkinliği kaybına yol açmaktadır. Çalışanın marjinal verimliliği ile onun tatile ilişkin subjektif değerlendirmesinin sonucu olan ikame etkisi, yeniden dağıtımın marjinal maliyetidir. Marjinal etkinlik kaybı, verginin marjinal fiyat farklılaştırması ile emek arzı kaybının ürünüdür. Bunu şu şekilde göstermek mümkündür: m¹=m²(1-φe), burada m¹ yeniden dağıtımdan yararlanan çalışmayanın, m² ise vergi ödeyen çalışanın marjinal gelir faydası olarak düşünülmektedir. Φ verginin 276 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

282 M.S. BAĞLI marjinal fiyat farklılaştırmasını, e ise çalışanların vergi sonrası emek arzının telafi edici elastikiyetini göstermektedir. Çalışanların vergi sonrası emek arzının telafi edici elastikiyeti arttıkça yeniden dağıtımın optimal derecesi artmaktadır. Telafi etme elastikiyeti sıfırsa gelir vergisi sadece gelir etkili olduğundan götürü vergi gibi olacağından yeniden dağıtımın optimal derecesi değişmeyecektir. Sonuç itibarıyla yeniden dağıtımın marjinal maliyeti kamu finansmanın marjinal maliyeti olarak değerlendirildiği gibi diğer kamu harcamaları için de kullanılmaktadır (Sandmo, 1999:150). Burada önemli olan kamunun yeniden dağıtıcı politikalarının ne kadar ikame etkisi yaratarak etkinliği bozduğudur. Yeniden dağıtım politikalarının ana aygıtı olan vergilendirmenin etkinliği bozduğunu iddia edenlerin aksine, yeni veya artan vergilerin çıktı düzeyi üzerinde olumlu etki yaptığını iddia edenler de bulunmaktadır. Yüksek vergiyle karşılaşan bireyler gelir etkisi nedeniyle kaybettikleri geliri telafi etmek için daha fazla çalışabilirler. Aynı zamanda vergiden elde edilen gelir, üretimi artırıcı alanlarda kullanılırsa verginin üretimi caydırıcı etkisini telafi edebilir. Dolayısıyla açıkça ve zorunlu olarak vergilerin gelir ve servet birikimi üzerindeki pozitif, negatif ve nötr etkisini kestirmek zordur (Vedder, 2006:54). Stiglitz, Pareto analizinde etkinlik-eşitlik çelişkisinin yeniden dağıtıcı politikaların doğasında var olduğunu, kaynakların daha çok sahip olanlardan daha az sahip olanlara aktarılmasının kaynak tahsisinde bozulmaya yol açarak etkinliği bozacağını şu şekilde açıklamaktadır: U, fayda fonksiyonunu; C, tüketimi; L, emek arzını; Y, bireysel geliri; M, götürü vergiyi; w, ücreti ifade ettiğine göre: U (C, L) C=Y-M=w.L-M Kamunun yeniden dağıtım politikalarıyla çalışan M den çalışmayan N ye kaynak aktarıldığında: Mⁿ.Nⁿ+M.N=0 M ve N yetenekleri ve elde ettikleri göz önünde bulundurulmaksızın aynı seviyede tüketim sahibi olmaktadırlar. Bu durumda bireysel fayda fonksiyonları için: -C sabitken Y de artış, faydayı azaltır. Çünkü daha fazla gelir için daha fazla emek gerekmektedir. -Daha üretken bireylerin tüketimle emek arzı arasındaki marjinal ikame oranları düşer. -Vergi yokken bireyler faydalarını maksimize ederken tüketimle emek arzı arasındaki marjinal ikame oranlarını ücretlere eşitlerler (Stiglitz, 1987:6-18). Bu durumda kamunun yeniden dağıtım politikalarının etkileri aktörlerin hangi yeteneklere sahip oldukları ve nasıl davranacaklarına bağlıdır. Nitekim eğer kamu kimin hangi yeteneklere sahip olduğunu bilseydi ve her bireyin gelir ve tüketimini tam ve maliyetsiz bir şekilde gözetleyebilseydi, yeniden dağıtım politikalarının etkinlik bozucu sonuçlarından kaçınmak mümkün olabilirdi (Stiglitz, 1987:28-29). Sonuç itibarıyla Stiglitz e göre eşitlikçi sosyal refah fonksiyonundan gelirin eşitlikçi dağılımında kazanç, verginin bozucu etkisinden kayıp ortaya çıkmaktadır. Kazanım-maliyet farkı ise üç temel varsayıma göre belirlenmektedir; emek arzının ne kadar esnek olduğuna, toplumun eşitsizliğe ne kadar duyarlı olduğuna ve ulusal Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

283 Etkinlik-Eşitlik Çelişkisi Bağlamında Yeniden Dağıtım Politikalarının Sosyal Refah Üzerindeki Etkisi gelir içinde kamunun payının hangi düzeyde olduğuna bağlıdır (Stiglitz, 1987:39). Bu durumda, kamunun yeniden dağıtıcı politikalarının her zaman ve her şart altında etkinlik üzerinde olumsuz etkiye sahip olduğunu iddia etmek mümkün değildir. Yeniden dağıtım politikalarının sosyal refahı azalttığı tezi sadece etkinlik-eşitlik çelişkisine ve vergilerin ikame etkisine dayandırılmaktadır. Halbuki marjinalist iktisat teorisine göre; fayda gelire göre azalan oranlı olduğundan, yüksek gelir gruplarının ek bir birim gelirden elde ettikleri fayda, düşük gelir gruplarının ek bir birim gelirden aldıkları faydaya göre daha düşüktür. Yüksek gelir gruplarından progresif vergilendirme ile düşük gelir gruplarına gelir aktarılması durumunda düşük gelir gruplarının elde edecekleri fayda, yüksek gelir gruplarının kaybedeceği faydadan daha yüksek olacağından, bireysel toplam faydalardan oluştuğu varsayılan sosyal refahı artıracaktır. En büyük iyinin en büyük kısma diyen Bentham ın görüşünü faydacı görüşle birleştirdiğimizde vergi ve vergiyle finanse edilen kamu harcamaları harcanabilir gelir eşitsizliğini azaltmakta, progresif vergilendirme küçük bir kısmın refahını bozarken büyük bir kısmın refahını artırmakla (Vedder, 2006:61) sosyal refahın artmasına aracılık etmektedir. Kamu politikalarının eşitlik-etkinlik üzerindeki etkilerini araştıran literatürde 1980 sonrası ortaya çıkan eğilimlere bakıldığında; Yapısal Uyum Programları nın potansiyel sonuçlarını araştıranlar aşırı değerlenmiş kur gibi piyasa müdahaleleri ile diğer kamu müdahalelerinin hem etkinliği hem eşitliği bozduğunu iddia ederek politika reformlarının sadece büyümeyi artırmakla sınırlı kalmayıp, eşitsizlik ve fakirliği de artırdığını belirtmişlerdir. Doğu Asya Mucizesini araştıranlar, büyümeeşitlik birlikteliğini vurgulayarak kamunun yeniden dağıtım politikaları ile sağlanan başlangıçtaki eşitliğin sadece büyümeyi eşit dağıtmakla kalmayıp, bizzat büyümeyi de hızlandırdığını belirtmişlerdir (Kanbur, 2007: ). Nitekim Dünya Bankasının (1990) The World Development Report da, özel sektörün teşvik edeceği emek talep edici büyüme ile kamunun temel eğitim, sağlık ve altyapı yatırımlarının gerçekleştirdiği bir modelde, eşitlik-etkinlik çelişkisinin giderileceği iddia edilmektedir. Kuznets ile birlikte yaptığı çalışmalarda (1954), Afrika ve Latin Amerika daki politika reformlarının sonuçlarına dayalı olarak etkinlik-eşitlik çelişkisini gündeme getiren Lewis (1983) e göre uygun zamanda uygun kamu politikaları ile etkinlik-eşitlik çelişkisinin üstünden gelmek mümkündür. Çünkü uygulandığında kişi başına milli geliri ve eşitliği sağlayan politika setleri olabileceği gibi kısa vadede eşitsizliği artırıp, yüksek büyümeyi sağlayan politikalar da vardır. Örneğin Chu (1995) yaptığı araştırmada, Tayvan ın başlangıçta kamunun yeniden dağıtım politikaları ile eşitsizliği azalttığını ve daha sonra da uygun politikalarla büyüme ve eşitliği birlikte sağladığını ortaya koymuştur (Kanbur, 2007: ). Burada iş tamamen politika tasarımcılarının hedeflerine ve değer yargılarına bağlı hale gelmektedir. Büyüme politikalarını uygulamaya koymadan önce kamunun yeniden dağıtım politikaları ile üretken varlıkların iyi yeniden dağıtımını sağlayarak; üretkenlik, pazara ulaşım ve üretkenlik artırıcı fırsatlarda iyileşme sağlamak mümkündür. Bu da varlıkların daha değerli olmasına yol açarak etkinlik ve eşitliğin kamunun yeniden dağıtıcı politikaları ile eş-anlı sağlanmasına yol açmaktadır. Nitekim Adelman (1978, 1980 ve 1986) yaptığı çalışmalarda, komünist olmayan yeni sanayileşen ülkelerin uygun kamu yeniden dağıtım politikaları (toprak reformu, yaygın eğitim 278 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

284 M.S. BAĞLI vb.) ile yoksulların gelirlerini artırmakla büyümeyi hızlandırmayı başardıklarını ortaya koymaktadır (Adelman ve Robinson, 1989:984). Yeniden dağıtımın etkinlik sağlayıcı faydası eşitsizliğin boyutlarına bağlıdır (Bertola, 524). Yüksek oranda eşitsizliğin olduğu bir toplumda uygulamaya konulacak yeniden dağıtım politikaları etkinlik üzerinde de olumlu katkı sağlayacaktır. Zenginlerden yoksullara doğru zorunlu yeniden dağıtım, rekabetçi dengeyi sürdürülebilir durumda tutar, yoksulların başka türlü üstlenemeyecekleri projeleri üstlenmelerine yol açabilir veya bu tür projelerin daha sosyal optimal düzeyde yürütülmesini sağlayabilir (Bardhan, Bowles ve Gintis, 2007:596). Nitekim Telli vd. (2006) tarafından Walrasyan geleneksel hesaplanabilir genel denge modeli (CGM) kullanılarak Türkiye ekonomisinin yılları arası ekonomik gelişmeleri için yapılan bir modellemede, gelir ve kazançlar üzerinden alınan (istihdam vergileri hariç) doğrudan vergilerin artırılması ile finanse edilecek kamu yatırım artışının işsizlik oranını 2 puan düşüreceğini ve daha iyi sosyal makroekonomik sonuçlar doğurtacağını ortaya koymuşlardır (Telli vd., 2006:21-22). Aynı şekilde Weeks vd. tarafından elli ülke verisi üzerinden yapılan bir simülasyon ve modelleme sonucunda, yeniden dağıtım ile yoksulluğu azaltma önceliğinin birleştirilmesi durumunda daha hızlı ve eşitlikçi büyüme için gerekli alt yapının oluşacağını ve eşitlikçi yeniden dağıtımın hızlı ve sürdürülebilir büyüme için başlangıç şartlarını oluşturduğunu (Weeks vd., 2004:27) ampirik olarak ortaya koymuşlardır. Marjinalist iktisatçılar tarafından yeniden dağıtım politikalarının sosyal refah üzerindeki etkisi tartışılırken genellikle sosyal refah ile ekonomik büyüme eş anlamlı olarak değerlendirilmektedir. Halbuki yüksek vergilendirme düzeyinin servet birikimi ve istihdamı azaltarak gelir düzeyini azalttığını söylemek ile yüksek vergilerin mutluluk ve refah seviyesini azalttığını söylemek ayrı şeylerdir. Temel problem, tatmin ve mutluluk anlamında faydanın bilimsel olarak ölçülebilir olmaması ve sosyal refahın büyüme ile eş anlamlı olarak algılanmasıdır. Kamunun yeniden dağıtım rolüne destek amacıyla ileri sürülen genel nüfusun refahının üretken özel sektör aktivitelerini azaltan vergilerle karşılanan geniş kamusal finansmanla sağlanacağı tezi iki temel argümana dayanmaktadır; birincisi, kamunun ürettiği mal ve hizmetlerin yüksek dışsallığı, ikincisi ise bireylerin refahının sadece mutlak anlamda sahip oldukları gelir ve servetle birlikte aynı zamanda gelir ve servetin dağılımına da bağlı olmasıdır (Vedder, 2006:60). Bu durumda, kamunun eşitlik sağlayıcı yeniden dağıtım politikaları kısmen etkinlik üzerinde olumsuz etki yapsa bile dışsallıklar aracılığıyla etkinlik ve eşitlik üzerinden oluşturacağı olumlu etki sonucu sosyal refahın artmasına katkı sağlayabilmektedir. Nitekim, harcama veya vergi şeklindeki progresif kamu politikalarının, yeniden dağıtım üzerinde olumlu etki nedeniyle toplumdaki refah dağıtımını iyileştirdiği ve progresif politikaların refahı artırdığı teorik olarak kabul edilmektedir (Albayrak, 2009:31). Etkinlik sağlayıcı her kamu politikası zorunlu olarak eşitliği sağlamayacağı gibi eşitlikçi yeniden dağıtım politikaları da kimi zaman eşitliği sağlayamadığı gibi etkinlik kaybına da yol açabilmektedir. Burada önemli olan politika tasarımlarından temel hedeflerin net olarak ortaya konulması ve amaçlar ile araçlar arasındaki tutarlılığın sağlanmasıdır. Kamunun yeniden dağıtım politikaları ile eşitliği sağlayıcı ve etkinliği artırıcı sonuçlar elde edebilmesi içsel tutarlılığa sahip politika tasarımları Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

285 Etkinlik-Eşitlik Çelişkisi Bağlamında Yeniden Dağıtım Politikalarının Sosyal Refah Üzerindeki Etkisi ile mümkündür. Bu ise geniş anlamlı sosyal refahın temel amaç olarak belirlenmesi ve buna uygun stratejilerin üretilmesi ile mümkündür. Genel Değerlendirme ve Sonuç Eşitlikle etkinliğin zorunlu olarak her hal ve şart altında çelişkili olduğu varsayımından yola çıkarak kamunun eşitlikçi yeniden dağıtım politikalarının etkinlik üzerinde olumuz sonuçlar yaratacağını iddia edenler bu faraziyelerini fayda temelli sosyal refah fonksiyonu ve Paretocu etkinlik tanımlamasına da dayandırmaktadırlar. Devleti gece bekçisi olarak tasarlayan geleneksel iktisadi düşünce, refah-büyüme ve kaynak tahsisi etkinliği arasında zorunlu ilişkiselliği öne çıkartarak en etkin kaynak tahsis aracı olan piyasaya her türlü müdahalenin kısa ve orta vadede sosyal refahta azalmaya yol açacağını ifade etmektedir. Bu çalışmadaki temel amacımız da ana akım iktisadın dışındaki teorisyenlerce dile getirilen tespitlere dikkat çekmek ve kamunun yeniden dağıtım politikalarının eşitlik-etkinlik çelişkisi bağlamında değerlendirilmesinin her zaman doğru olmayabileceğini hatırlatmaktır. Sosyal refahın salt ekonomik rakamlara indirgenmesinin doğru olmayacağı gibi fayda temelli ve gelir tüketim üzerinden tanımlanan bir sosyal refah fonksiyonunun da yeterli olamayacağı son yıllarda akademik çevrelerin en azından bir kesiminde yüksek sesle dile getirilmektedir. Aynı çevreler, etkinliğin salt rekabetçi piyasa dengesi ile sağlanamayacağına ve bu bağlamda piyasa temelli Paretocu etkinlik kavramının yetersiz olduğuna dikkat çekmektedirler. Etkinlik kavramının dar tanımlama yerine sosyal refaha yardımcı olan geniş anlamda tanımlaması, eşitlik-etkinlik çelişkisinin her zaman ve her yerde zorunlu olarak var olmayabileceği, çoğu zaman eşitliğin bizzat kendisinin etkinlikte artışa yol açarak sosyal refahı artırabileceği tezi son yıllarda dillendirilmektedir. Nitekim yapılan teorik ve ampirik çalışmalarda, eşitlikçi kamu politikalarının ekonomik büyüme ve kaynak tahsisi üzerinde olumlu katkılara yol açabileceği ortaya konulmaktadır. Kamunun yeniden dağıtım politikalarına eşitlik-etkinlik çelişkisi gerekçesiyle peşinen karşı çıkmak yerine eşitlikçi yeniden dağıtımın bizzat kendisinin geniş tanımlı sosyal refah artışına yol açtığı bilinmektedir. Aynı şekilde; eşitlikçi politikalar, istikrarlı sosyal düzeni tesis ederek hem ekonomik aktivitelerin etkinliğini artırmakta hem de sürdürülebilir büyüme sürecinin alt yapısını oluşturmaktadır. Eşitsizliğin arttığı bir toplumda salt ekonomik büyüme oranlarına dayalı olarak sosyal refahın arttığı şeklinde değerlendirme yapmak doğru olmayabileceği gibi gelir ve servet eşitsizliğinin toplumsal düzeni tehdit edecek düzeylere ulaşması da bizzat büyüme dinamiklerini olumsuz yönde etkilemektedir. Sonuçta ana akım, iktisadın temel tezlerine karşılık kimi teorisyenlerce dile getirildiği gibi kamunun yeniden dağıtım politikaları salt gelir ve servet dağılımında eşitliğe yardımcı olmakla kalmayıp, aynı zamanda sosyal refah artışına ve etkin kaynak tahsisine de aracılık edebilmektedir. Burada önemli olan kamu politikalarının hangi amaçla tasarlandığı ve politika yapıcıların amaç-araç ilişkiselliğini sağlıklı bir şekilde dizayn etmeleridir. 280 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

286 M.S. BAĞLI Kaynakça Adelman, I. ve Robinson, S. (1989), Income Distribution and Development, Handbook of Development Economics, 2, , ed. Chenery, H. ve Srinivasan, Elsevier BV, Oxford. Albayrak, Ö. (2003), Refah İktisadının Teorik Temelleri: Piyasa Refah İlişkisi, Ankara Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, Yayınlanmamış Master Tezi. Albayrak, Ö. (2009), The Redistributive Effects of Fiscal Policies in Turkey, 2003, Yayınlanmamış Doktora Tezi. Albayrak, Ö. (2010), Optimal Vergi Teorisi: Bir Değerlendirme, Yayınlanmamış Makale. Bardhan, P., Bowles, S. ve Gintis, H. (2007), Wealth Inequality, Wealth Constraints and Economic Performance, Handbook of Income Distribution, ed. A.B. Atkinson ve F. Bourguignon, Elsevier BV, Oxford. Bertola, G. (2007), Macroeconomics of Distibution and Growth, Handbook of Income Distribution, ed. Atkinson, A.B. ve Bourguignon, F., Elsevier BV, Oxford. Broadway, R, ve Keen, M. (2007), Redistribution, Handbook of Income Distribution, ed. Atkinson, A.B. ve Bourguignon, F., Elsevier BV, Oxford. Connolly, S. ve Munro, A. (1999), Economics of the Public Sector, Prentice Hall, Essex. Çağatay, T., Vodvoda, E. ve Yeldan, E. (2006), Modeling General Equilibrium for Socially Responsible Macroeconomics: Seeking for the Alternatives to Fight Jobless Growth in Turkey ( Yazilar_Uye/TVYFeb06.pdf). Duclos, J. ve Arar, A. (2006), Poverty and Equity: Measurement, Policy and Estimation with DAD, International Development Research Centre, New York: Springer, and Ottawa. Emran, M.S. ve Stiglitz, J.E. (2007) Equity and Effciency in Tax Reform in Developing Countries, Columbia and George Washington University (online erişim: SSRN: Esping-Andersen, G. (1991), The Three Worlds of Welfare Capitalism, Polity Press. Forbes, K. (2000), A Reassessment of the Relationship Between Inequality and Growth, American Economic Review, 90, 4. Gwartney, J.D. ve Lavson, R.A. (2006), The Impact of Tax Policy on Economic Growth, Income Distribution, And Allocation of Taxes, Taxation, Economic Prosperity and Distributive Justice, ed. Ellen Frankel Paul, Fred D. Miller, Jeffrey Paul, Cambridge University Press, Cambridge. Harrod, R.F. (1971), Dynamic Theory, Growth Economics, Amartya Sen(der), 43-77, Penguin Boks, Middlesex. Kanbur, R. (2007), Income Distribution and Development, Handbook of Income Distribution, ed. Atkinson, A.B. ve Bourguignon, F., Elsevier BV, Oxford. McCormick, B.J. (1971), Introduction, Growth Economics, Amartya Sen(der), 9-40, Penguin Boks, Middlesex. Mirrlees, J.A. (1971) An Exploration in the Theory of Optimum Income Taxation, Review of Economic Studies, 38, Musgrave, R. (2004), Kamu Maliyesi Teorisi, Çev: Şener, O. ve Methibay, Y., Asil Yayın Dağıtım, Ankara. Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

287 Etkinlik-Eşitlik Çelişkisi Bağlamında Yeniden Dağıtım Politikalarının Sosyal Refah Üzerindeki Etkisi Nicholson, W. (1995), Microeconomic Theory, The Dryden Press, Orlando. Peixing, Y. (2009), On the Relationship between Equality and Efficiency, Management Science and Engineering, 3, 1. Persson, T. ve Tabellini, G. (1994), Is Inequality Harmful for Growth, The American Economic Review, 84, 3. Robinson, J. (1971), Model of Accumulation, Growth Economics, Amartya Sen(der), , Penguin Boks, Middlesex. Sandmo, A. (1999), The Public Economics of Redistribution and the Welfare State, Review of Population and Social Policy, 8, Sawhill, I. ve McMurrer, D. (1996), Are Justice and Inequality Compatible?, The Urban Institute Oppurtunity in America, 2. Schoenblum, J. (2006), Taxation, the State, and the Community, Taxation, Economic Prosperity and Distributive Justice, ed. Ellen Frankel Paul, Fred D. Miller, Jeffrey Paul, Cambridge University Press, Cambridge. Sen, A, (1973), On Economic Inequality, Clarendon Press, Oxford. Sen, A. (1992), Inequality Reexaminde, Harvard University Press, New York. Sen, A. (2007), Social Justice and the Distribution of Income, Handbook of Income Distribution, ed. Atkinson, A.B. ve Bourguignon, F., Elsevier BV,Oxford. Sönmez, S. (1987), Kamu Ekonomisi Teorisi, Teori Yayınları, Ankara Slemrod, J. (2006), The Consequence of Taxation, Taxation, Economic Prosperity and Distributive Justice, ed. Ellen Frankel Paul, Fred D. Miller, Jeffrey Paul, Cambridge University Press, Cambridge. Stiglitz, J.E. (1987), Pareto Efficient and Optimal Taxation and The New New Welfare Economics, National Bureau of Economic Research Working Paper No:2189, Cambridge. Sweezy, P. (2007), Kapitalist Gelişme Teorisi, Kalkedon Yayınları, İstanbul. Qian, Y. (1992), Equıty, Effıcıency, and Incentıves in a Large Economy, Journal of Comparative Economics, 16, Vedder, R. (2006), Taxes, Growth, Equity and Welfare, Taxation, Economic Prosperity and Distributive Justice, ed. Ellen Frankel Paul, Fred D. Miller, Jeffrey Paul, Cambridge University Press, Cambridge. Weeks, J., Dagdeviren, H. ve Hoeven, R. (2004), Redistribution Matters: Growth for Poverty Reduction., Growth, Inequality, and Poverty: Prospects for Pro-poor Economic Growth, Oxford University Pres, Oxford. 282 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

288 İ. ARISOY Fiziksel Sermaye Yatırımları ve Büyüme İlişkisinin AK Modeliyle Sınanması: Türkiye Örneği ( ) İbrahim ARISOY * Özet Bu çalışmada, AK tipi içsel ekonomik büyüme teorisine bağlı olarak Türkiye de dönemi için fiziksel sermaye yatırımları ve büyüme arasındaki ilişki analiz edilmiştir. İçsel büyüme modellerinin temel yaklaşımlarından olan AK tipi modellerde fiziksel sermaye birikimi ve yatırımların dışsallıklarla uzun dönemde ekonomik büyümeyi artıracağı öngörülmektedir. Çalışmada, toplam yatırım harcamaları yanında imalat, enerji ve ulaştırma gibi yatırım harcama kalemleri de inceleme konusu yapılmıştır. Analiz yöntemi olarak Jones (1995) u takiben zaman serilerine dayalı birim kök testleri ve VAR analizi kullanılmıştır. Bu yöntemler içerisinde geleneksel ve yapısal değişimli birim kök testleriyle etki-tepki analizlerine ve varyans ayrıştırmasına yer verilmiştir. Çalışma sonuçları AK tipi modellerin öne sürdükleri tezleri destekler nitelikte değildir. Diğer bir ifadeyle fiziksel sermaye yatırımları uzun dönemli büyüme oranını etkilememektedir. Anahtar Kelimeler: İçsel Büyüme, AK Model, Fiziksel Sermaye Yatırımları, Birim Kök Testleri, Vektör Otoregresif Model, Yapısal Kırılma Testing Physical Investment and Growth Relationship in AK Model Perspective: The Case for Turkey ( ) Abstract This study examines the relationship between physical investment and economic growth based on AK type endogenous growth model for Turkey during the period AK type model which is one of the main endogenous growth models predicts increasing output growth rates as a result of permanent movements in the * Dr. Çukurova Üniversitesi, İİBF, İktisat Bölümü, iarisoy@cu.edu.tr Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

289 Fiziksel Sermaye Yatırımları ve Büyüme İlişkisinin AK Modeliyle Sınanması: Türkiye Örneği ( ) physical investment rate via spillover effects. For that purpose, following Jones (1995), we employ recent time series methods like unit root tests that allow structural breaks in the data and impulse-response, variance decomposition analysis within VAR method, which enable us make inferences about the existence of stochastic and deterministic trends in the series. Overall, the analysis of deterministic and stochastic trends in output growth and investment rates (in total investment, and in manufacturing, energy, and transportation investment expenditures) do not give support for the empirical validity of AK model. Our results show that AK type model is not valid for Turkey. That is, physical capital investments do not stimulate output growth in the long-run. Key Words: Endogenous Growth Theory, AK Model, Physical Investments, Unit Root Tests, VAR, Structural Change JEL Classification Codes: C22, O11, O40, O57 Giriş 1980 lerin ortalarına kadar iktisat yazınında egemenliğini sürdüren neoklasik büyüme kuramının 1970 ve 1980 li yıllarda sermaye birikiminin uzun dönemli büyümeyi ve ülkeler arası gelir farklılıklarını açıklamada yetersiz kalması iktisadi büyüme kuramında yeni arayışları beraberinde getirmiş ve yeni bir yaklaşımın ortaya çıkmasına vesile olmuştur. İktisadi büyüme olgusunun tarihsel gelişimi içinde kökenleri Smith, Schumpeter, Kaldor ve Arrow gibi iktisatçılara dek dayanan bu son yaklaşımlar esas olarak bir ekonominin kendi dinamikleriyle etkileşen ve refah düzeyinin belirlenmesinde politikaların belirleyici olduğu bir çerçeve mekanizmayı benimsemektedirler. İktisadi büyüme kuramı 1980 li yılların ortalarından itibaren Romer (1986), Lucas (1988) ve Barro (1990) gibi iktisatçıların çalışmalarıyla birlikte yeni bir canlanma dönemine girmiştir. Büyüme kuramına yeni bir bakış açısı getiren bu gelişmeler içsel büyüme kuramı olarak adlandırılmaya başlanmıştır. İçsel büyüme kuramları dünya ekonomisinde ülkelerin büyüme potansiyelini belirleyen temel faktörlerin bilimsel ve teknolojik ilerlemeler olduğuna fakat bu yöndeki gelişmelerin kendi dinamikleri içerisinde bırakılmayıp ülkelerin bilinçli çabası ve politika üretmeleri gereğine vurgu yapmaktadır. Gelişmiş ülkelerde son iki yüzyıldır görülen sürekli büyümeyi açıklamak ve belirleyicilerini ölçmek amacıyla içsel büyüme kuramları çerçevesinde birçok model ortaya atılmıştır. Bunlardan ilk ve en basit olanı AK diye bilinen modeldir. İçsel büyüme modelleri içinde sermayenin azalan marjinal getirisi varsayımını kaldırarak dışsal teknolojik gelişmenin var olmadığı durumda bile uzun dönemde kişi başına büyümenin sürdürülebileceğini en basit biçimde gösteren bu model Rebelo (1991) ya aittir. AK modeli olarak bilinen bu yapı, Romer (1986) ve Lucas (1988) tarafından da benimsenmiştir. Bu model en basit manada Y=AK şeklindeki üretim fonksiyonundan esinlenerek adlandırılmıştır. Bu fonksiyonda A ekonominin teknoloji seviyesini gösteren pozitif bir sabit olup, teknolojiyi etkileyecek etmenlerin hepsini kapsamaktadır. K ise ekonominin sermaye stokunu göstermektedir. Bu fonksiyonda sermaye faktörü ile ekonominin çıktısı arasında doğrusal bir ilişkinin var olduğu farz edilmektedir. Modelin genel bir özelliği de K ile gösterilen sermaye 284 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

290 İ. ARISOY faktörünün geniş kapsamlı ele alınmasıdır. Diğer bir ifadeyle sermaye içinde beşeri sermaye faktörü de bulunmaktadır. İlk olarak Romer, Lucas ve Rebelo gibi iktisatçılar tarafından geliştirilmiş olan bu tip modeller, kişi başına fiziksel sermaye yatırımlarının uzun dönemli büyüme sürecinin asıl belirleyicisi olduğunu öne sürmekte olup, sermaye stoku artarken sermeyenin getirisinin azalmayacağı varsayımı üzerine kurulmuştur. Azalan verimlerin olmadığı bu modele göre yüksek sermaye stokuna sahip olan ülkeler, yatırımlarını artırarak büyümelerini hızlandırabileceklerdir. Temel Neo-Klasik büyüme modelinin tersine, AK tipi modeller büyüme etkisi kavramını ilgili literatüre kazandırmışlardır. Yani, fiziksel sermaye yatırımları tüm ekonomiye yayılan pozitif dışsallıkları üretmekte ve bu dışsallıklar ekonominin uzun dönemli büyüme oranını etkileyerek pozitif bir değişime sahip olmasını sağlamaktadır. Bu fonksiyon basit olmasına karşın azalan getirilerin nasıl ortadan kaldırıldığını göstermektedir. Bu modellerde kişi başına fiziksel sermaye azalan getirili olmadığından, sürekli sermaye yatırımına sahip bir ülkede büyüme de sürekli olmaktadır. Bunun nedeni, azalan getiriyi ortadan kaldıran dışsallıklara yer vermesidir (Barro ve Sala-i Martin, 1995). İster fiziki ister beşeri sermaye yatırımı olsun tüm yatırımlar, sermayenin marjinal getirisinde artışa yol açmaktadır. AK tipi büyüme modelinde, ekonominin büyüme oranı yatırım oranının artan bir fonksiyonudur. Bu nedenle bir ekonominin yatırım oranını sürekli artıracak hükümet politikaları ekonominin büyüme oranını da sürekli olarak artıracaktır. İçsel büyüme modellerinin temel yaklaşımı olan AK tipi büyümede fiziksel sermaye birikimi ve yatırımların uzun dönemde ekonomik büyümeyi artıracağı öngörülmektedir. Jones (1995), içsel büyüme modellerinin ayırt edici özelliğinin, büyüme üzerinde etkili olan değişkenlerde meydana gelecek sürekli bir artışın, büyümeyi de sürekli olarak artırması olduğunu belirterek bunun hem AK tipi hem de içsel teknolojik değişim üzerine kurulu olan modellerin ortak özelliği olduğunu vurgulamıştır. Bu kapsamda, çalışma açısından yatırım harcamalarını incelemek iki yönden önemlidir. Birincisi, yatırım harcamaları ekonomik büyümenin önemli bir kısmını açıklamaktadır. İkinci olarak ekonominin uzun dönem büyüme ve verimlilik performansının belirlenmesinde önemli bir unsurdur (Dornbusch ve Fisher, 1998:331). Bu çerçevede çalışmada, içsel büyüme modelleri çerçevesinde yatırımların büyüme üzerinde etkili olup olmadığı Türkiye örneği için Ateş (1998a) ve Berber vd. (2001) gibi araştırmacıları takiben Jones (1995)'un yaklaşımı dikkate alınarak test edilmiştir. Çalışmanın birinci bölümünde, kuramsal ve uygulamalı çalışmaların sonuçlarına, ikinci bölümde kullanılan ekonometrik yöntem, veri seti ve tanımlayıcı istatistiklere ilişkin bilgilere yer verilmiştir. Üçüncü bölümde ise ampirik bulgular tartışılmış ve son bölümde, sonuç ile değerlendirmeler sunulmuştur. 1. Kuramsal ve Uygulamalı Çalışmalar Jones (1995) un öncü çalışmasını takiben yatırım harcamaları ile iktisadi büyüme ilişkisini AK modeli çerçevesinde inceleyen çalışmaların sayısında artış olmuştur dönemini kapsayan zaman serilerini kullanan Jones (1995), büyüme oranlarının deterministik ve stokastik trend içerip içermediklerini sınayarak AK içsel büyüme kuramının geçerliliği hakkında çıkarsamalarda bulunmuştur. Yazar, içsel büyüme modellerinin ayırıcı özelliğinin büyüme üzerinde etkili olan değişkenlerde meydana gelecek sürekli bir artışın büyümeyi de sürekli olarak Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

291 Fiziksel Sermaye Yatırımları ve Büyüme İlişkisinin AK Modeliyle Sınanması: Türkiye Örneği ( ) artırması olduğunu belirterek bunun hem AK tipi hem de içsel teknolojik değişim üzerine kurulu olan modellerin ortak özelliği olduğunu vurgulamıştır (Jones, 1995:502; Berber vd., 2001:61-62). Jones (1995), büyüme oranlarının stokastik trend içerip içermediğini standart ADF testiyle deterministik trend içerip içermediğini de ilgili değişkenlerin büyüme oranı, deterministik trend ve sabitten oluşan bir regresyon denklemi vasıtasıyla test etmiştir. ADF sınamasına göre, örnek on beş ülkeden on dördünde stokastik trend yani birim kökün varlığı kabul edilebilir anlamlılık sınırlarında reddedilememektedir. Jones (1995), elde ettiği bulgulara dayanarak büyüme oranlarının deterministik ya da stokastik herhangi bir trend içermediklerini belirlemiştir. Bu bulgulara dayanarak yazar, içsel büyüme modellerinin geçerli olabilmesi için ya büyüme üzerinde etkili olduğu belirtilen faktörlerde ele alınan dönem içerisinde sürekli bir artış olmaması ya da bu artışın etkisini yok edecek bir başka değişimin gerçekleşmiş olmasının gerektiğini ifade etmiştir. Daha sonra yatırım oranındaki sürekli bir artışın büyüme oranını da sürekli artıracağı şeklindeki AK modeli öngörüsünden yola çıkan Jones (1995), yatırım harcamaları serisi için toplam ve sabit sermaye yatırımlarını ayrı ayrı incelemiştir. Her iki yatırım grubunun da pozitif deterministik veya stokastik bir trend içerdiğini gösteren yazar, yatırımlardaki bu artışa karşın büyüme oranında ele alınan dönem içerisinde bir artış olmamasını ve yatırımlardaki bu artışı dengeleyecek bir başka değişkeni bizzat teorinin öngörmemesine bağlı olarak AK modelinin geçerli olmadığını belirtmiştir (Berber vd., 2001:63). Gelişmiş ve gelişmekte olan altmış sekiz ülkenin dönemini kapsayan verilerle AK modelinin geçerliliğini VAR analizi ile sınayan Ateş (1998b), fiziksel sermaye yatırımları yoluyla uzun dönemli büyüme etkisinin sağlanamayacağı sonucuna varmış ve bu bulgunun Jones (1995) un sonuçlarıyla örtüştüğünü öne sürmüştür. Benzer şekilde Romero-Avila (2009:3030) hemen hemen aynı ülke örneklemi (61 ülke) ve veri setiyle panel birim kök testleri ve gecikmesi dağıtılmış bir regresyon analizi ile AK modelinin geçerliğini sınamış ve hem büyüme hem de yatırım oranlarını durağan bulmuştur. Yazar, yatırımları üretken toplam makine ve ulaşım ekipmanları yatırımları olarak ele almıştır. Toplam yatırımlardan konut yatırım harcamalarını dışlamış ve bunu üretken yatırımlar olarak adlandırmıştır. Gecikmeli regresyon analizi sonucunda da verimli yatırım harcamalarıyla büyüme arasında pozitif bir ilişki bulmuştur. Bu bulgular, Jones (1995) ve Romero-Avila (2006) gibi yazarların aksine içsel büyüme modellerinin öngörülerini desteklemektedir. Romero-Avila (2006), Jones (1995) un çalışmasında kullanmış olduğu on beş ülkeye on bir ülke daha ekleyerek yirmi altı OECD ülkesinin aynı zaman dilimine ait verileriyle daha güçlü testler olan Ng-Perron ile ADF-GLS birim kök testlerini kullanmış ve Jones (1995) la aynı bulgulara ulaşmıştır. Diğer bir çalışmada, McGrattan (1998), Jones (1995) un bulgularının uzun dönemli eğilimlerden ziyade kısa dönem dinamiklerini yansıttığını ve uzun dönemli trendden kısa dönemli sapmaların AK modeliyle tutarlı olduğunu öne sürmüştür. Bu bulguyu ise Jones (1995) un kamu politikalarının sadece yatırım/çıktı oranlarını değil sermaye/çıktı ve işgücü/boş zaman tercihi kararlarını da etkileyemeyeceğini varsaymasına ve bu anlamda AK modelinin daha kapsamlı olmasına bağlamıştır. Li (2002) ise yirmi dört OECD ülkesinin dönemini kapsayan verileriyle büyüme ve yatırım oranlarındaki deterministik trend göz önüne alındığında AK modelinin öngörülerinin zayıfladığını iddia etmiştir. Yazar ayrıca gecikmesi 286 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

292 İ. ARISOY dağıtılmış model kullanarak birçok ülkede büyüme ve yatırımlar arasında pozitif yönlü ilişki bulmuştur. Ancak ne Li (2002) ne de McGrattan (1998) serilerdeki stokastik trend özelliğini dikkate almıştır. Adı geçen yazarların bulguları sadece serilerin deterministik özelliklerine dayalıdır. Türkiye ekonomisinde AK modeli çerçevesinde yatırımların ekonomik büyüme üzerindeki etkilerine yönelik araştırmalarda Ateş (1998a), dönemini kapsayan özel ve kamu kesimine ait yatırım oranı ile makine yatırım oranından oluşan üçer aylık verilerle AK modelinin Türkiye ekonomisi için geçerliliğini hem standart birim kök testleri hem de VAR analizi ile test etmiştir. Yazar benzer şekilde dönemine ait yıllık büyüme ve toplam yatırım oranı verilerinden yararlanmış ve yıllık büyüme oranlarındaki değişimleri açıklamada yatırımların önemli etkiler taşımadığını, dolayısıyla elde edilen sonuçların AK modelinin modelin öngörüleri ile uyuşmadığını ortaya koymuştur. Diğer yandan Şıklar ve Kaya (1998), dönemine ait özel sektör yatırımlarının içsel büyümeye neden olduğunu bulmuşlardır. Çalışmada beşeri sermayenin de dahil edildiği regresyon analizi yoluyla özel sektör yatırımlarının ekonomik büyüme üzerinde önemli bir pozitif etkiye sahip olduğu ve bu etkinin kamu yatırımlarının ekonomik büyüme üzerindeki etkisinden yaklaşık iki kat fazla olduğu bulgularının yanı sıra yatırımlardan büyümeye doğru bir nedensellik olduğu saptanmıştır (Şıklar ve Kaya, 1998:69). Berber vd. (2001), dönemi için GSMH büyüme oranı, reel sabit sermaye yatırımları ve bunun bileşenlerinden olan imalat, enerji ve ulaştırma yatırımlarına ait verileri kullanarak Jones (1995) ve Ateş (1998a) gibi bu değişkenlerin stokastik ve deterministik trend içerip içermediklerini sınayarak AK modelinin geçerliliğini test etmişlerdir. Yazarlar, imalat sanayi, enerji, ulaştırma ve toplam sabit sermaye yatırımlarının deterministik veya stokastik en azından bir trend içerdiği, büyüme oranı serisinin ise herhangi bir trend içermediği bulgularına ulaşmışlardır. Bu çalışmanın amacı, AK modelinin geçerliliğini Türkiye ekonomisi için ele alan diğer çalışmalardan farklı olarak daha güncel ve uzun bir zaman aralığını kapsayan veriler kullanmasının yanı sıra daha önceki çalışmalarda göz ardı edilen yapısal kırılmaların analiz sonuçları üzerindeki etkilerini güncel ekonometrik yöntemler ile analiz etmektir. Çalışmada, Jones (1995) un yöntemi kullanılarak AK modelinin Türkiye ekonomisi için geçerliliğini sınayan Ateş (1998a) ve Berber vd. (2001) nin çalışmalarına benzer yöntem izlenecektir. Bu çerçevede, ilk aşamada yatırım ve büyüme oranlarının deterministik ve stokastik trend içerip içermediği daha sonra zaman içerisinde yatırım harcamalarındaki artışın büyüme üzerindeki etkisi VAR yöntemiyle analiz edilecektir. AK içsel büyüme modelinin sınanmasında kullanılan ekonometrik analizler hem geleneksel hem de yapısal değişime olanak tanıyan birim kök testleri, VAR, etki-tepki fonksiyonları ve varyans ayrıştırması gibi güncel zaman serileri tekniklerinden oluşmaktadır. Birim kök sınamaları, serilerin durağan olup olmadıkları yani stokastik trend içerip içermedikleri konusunda bilgi sağlamaktadır. VAR modellerinin tahmini sonucunda modelde yer alan değişkenler arasındaki ilişkilerin anlaşılması açısından elde edilen katsayıların doğrudan yorumlanması güçtür. Bu nedenle yardımcı olarak etki tepki fonksiyonu ve varyans ayrıştırması araçlarından yararlanılmaktadır. Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

293 Fiziksel Sermaye Yatırımları ve Büyüme İlişkisinin AK Modeliyle Sınanması: Türkiye Örneği ( ) 2. Veri Seti ve Ekonometrik Yöntem Çalışmada kullanılan veriler Devlet Planlama Teşkilatı-DPT, Ekonomik ve Sosyal Göstergeler dan ve Türkiye İstatistik Kurumundan (TÜİK) alınmış olup, dönemini kapsamaktadır. Çalışmada kullanılan tüm veriler 1998 yılı sabit fiyatlarıyla olup, büyüme oranları her bir serinin logaritmik farkı alınarak oluşturulmuştur. Yatırım harcamaları, toplam sabit sermaye yatırımları ve bunun bileşenlerini oluşturan imalat, enerji ve ulaştırma yatırım harcamalarından ibaret olup, GSMH içindeki pay olarak ifade edilmiştir. TÜİK, Avrupa Hesap Sistemine (ESA) uyum nedeniyle milli gelir hesabında yaptığı yöntem değişikliği nedeniyle ve 2008 yılından itibaren ortaya çıkan küresel ekonomik krizin olası etkilerini bertaraf etmek için analizler 2006 itibarıyla sınırlandırılmıştır Geleneksel ADF Birim Kök Testi Çalışmada ilk aşamada, öncelikle dönemini kapsayan verilerle AK modeli çerçevesinde Türkiye için yatırımlar ve büyüme arasındaki ilişki Jones (1995) un yöntemi kullanılarak test edilecektir. Bu kapsamda değişkenlerin stokastik bir trend yani birim kök içerip içermediklerinin belirlenmesinde aşağıda sunulan Genişletilmiş Dickey-Fuller (ADF) testinden yararlanılmıştır: ΔY t t 1 k = α 0 + α1y + β ΔY + ε (1) i= 1 i t i Yukarıda sunulan (1) numaralı regresyon denklemindeki Y; durağanlık testine konu olan değişkeni, Δ; birinci derece fark operatörünü, ε ise hata terimlerini göstermektedir. Ayrıca incelenen değişkenlerin deterministik bir trende sahip olup olmadıklarını belirlemek amacı ile aşağıdaki denklemden yararlanılmıştır: yt = α 0 + α1trend + ε t (2) (2) no lu regresyon denkleminde yer alan trend değişkeni doğrusal zaman trendini ifade etmektedir Yapısal Kırılmalı Birim Kök Testleri Analize konu değişkenler incelenen dönem içerisinde yapısal bir değişikliğe maruz kalmışlarsa bu yapısal değişiklikleri dikkate almadan yapılan birim kök testleri yanıltıcı sonuçlar verebilmekte ve testin gücünü azaltabilmektedir. Bu nedenle çalışmada anılan sakıncayı gidermek için yapısal değişimleri içsel olarak belirleyen ZA (1992) ve LS (2001) birim kök testlerinden yararlanılmıştır Zivot ve Andrews Birim Kök Testi Zivot ve Andrews (1992), Perron (1989) testindeki kırılmanın dışsal olarak bilindiği varsayımını eleştirerek kırılma noktasının içsel olarak belirlendiği bir birim kök testi geliştirmiştir. Çalışmada kullanılan ZA (1992) birim kök testi aşağıdaki model çerçevesinde uygulanmaktadır (Zivot ve Andrews,1992:254): k Δy t = α + βt + θdu t + δ yt 1 + Θ Δyt i + ε (3) t i= 1 Yukarıdaki modelde DUt, yapısal değişikliğin olduğu TB zamanındaki serinin seviyesindeki kırılmayı gösteren kukla değişkenlerdir ve şöyle tanımlanmaktadırlar: t 288 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

294 İ. ARISOY D U t = 1, eğer t > T B 0, (4) eğer t T B Yapısal değişikliğin olduğu T B zamanı (3) no lu denklemin ardışık olarak tahmin edilmesinden sonra elde edilen δ katsayılarına ait minimum t istatistiğinin elde edildiği noktadır. Her üç alternatif model için temel hipotez δ=1 ise serinin birim kök içerdiği anlamına gelmektedir Lee ve Strazicich (2003) Birim Kök Testi ZA (1992) ve Perron (1997) gibi birim kök testleri yapısal değişimi içsel olarak saptamakla birlikte bu testlerin temel hipotezinde yapısal değişimin olmadığını varsayarak kritik değerler belirlenmektedir. Bu testler birim kökün varlığını gösteren temel hipotezde yapısal kırılma olmadığını varsayarak kritik değerleri bu varsayıma göre elde ederler. Lee ve Strazicich (2003), (LS) bu testlerde kullanılan temel hipotezin alternatifinin yapısal kırılmalı durağan olmaması gerektiğini ortaya koymuştur. LS (2003) testi ortalamadaki yapısal kırılma (Model A) ile sabitte ve trenddeki kırılma (Model C) şeklinde iki modele dayanmaktadır. LS (2003) testi veri üretme sürecini şu şekilde ifade etmektedir: y t = δ ' Z t + ε t, burada t = βε t 1 + et ε (5) Burada Z t içsel değişken vektörünü gösterirken ε ise hata terimidir. Sabitte tek kırılmaya izin veren birim kök testi için Model A, D t, t T B + 1 iken 1, diğer durumlarda 0 değerini alan kukla değişkeni göstermek üzere (5) numaralı modelde Z t = [1, t, D 1t ]` olur. T B, kırılma zamanını göstermektedir. Ortalamada iki kırılmaya izin veren birim kök testi için Model AA, D jt =1; j =1,2 için D t, t T BJ + 1 iken 1, diğer durumlarda 0 değerini alan kukla değişkeni göstermek üzere (5) numaralı modelde Z t = [1, t, D 1t, DT t ]` olur. Veri yaratım süreci temel hipotez altında kırılmaları içerirken (β=1) alternatif hipotez (β<1) şeklindedir Tanımlayıcı İstatistikler Yatırımlar ve ekonomik büyüme ilişkisini Türkiye için test etmeden önce önsel bir bilgi olması açısından ele alınan değişkenlere ait temel istatistiksel göstergeler incelenmiş ve elde edilen bulgular Tablo 1 de sunulmuştur. Yapılan bütün analizlerde GSMH nin büyüme oranı yanında çalışan başına GSMH nin büyüme oranı da kullanılmıştır. Ancak elde edilen sonuçlar hemen hemen aynı olduğu için burada sadece GSMH nin büyüme oranının kullanıldığı analiz sonuçlarına yer verilmiştir. Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

295 Fiziksel Sermaye Yatırımları ve Büyüme İlişkisinin AK Modeliyle Sınanması: Türkiye Örneği ( ) Tablo 1: Değişkenlere Ait Temel İstatistiki Göstergeler Toplam Değişkenler Büyüme İmalat Enerji Ulaştırma Yatırımlar Ortalama Std.Sapma Maksimum [2004] [2004] [1990] [1996] [1993] Minimum [2001] [2001] [2001] [1994] [1994] Korelasyon Matrisi Büyüme Toplam Yatırımlar İmalat Enerji Ulaştırma Not: Köşeli parantez içerisinde yer alan değerler, söz konusu istatistiklerin gerçekleştiği yılları göstermektedir İlgili tabloda sırasıyla büyüme oranının ve imalat, enerji, sanayi, ulaşım ve toplam sabit sermaye yatırımlarının GSMH içindeki paylarının büyüme oranlarının maksimum ve minimum değerleri ile bu değerleri hangi yıllarda aldıkları verilmiştir. Elde edilen bulgulara göre yıllık veriler bazında döneminde Türkiye de yıllık ortalama büyüme hızı %4, ortalama toplam sabit sermaye yatırım artış hızı yaklaşık %1 dir. 3. Uygulamalı Analiz Sonuçları 3.1. Değişkenlerin Stokastik ve Deterministik Özelliklerinin Sınanması Değişkenlerin büyüme oranlarının stokastik ve deterministik trend içerip içermediğini saptamak için (1) ve (2) no lu regresyon denklemleri kullanılmış ve elde edilen bulgular Tablo 2 de verilmiştir. Elde edilen sonuçlara göre, büyüme oranları cinsinden bütün serilerin seviye değerleri için ADF test istatistiğinin mutlak değeri, kritik tablo değerlerinden büyük olduğundan serilerin durağan olmadığı yani stokastik trend içerdiğini ifade eden boş hipotez reddedilmiştir. Bu sonuçlar bütün serilerin durağan olduğunu göstermektedir. Benzer şekilde değişkenlerin büyüme oranlarında deterministik trend olup olmadığını saptamak için kullanılan (2) numaralı regresyon sonuçlarına göre hiçbir değişkenin deterministik trend katsayısı istatistiksel olarak kabul edilebilir bir seviyede anlamlı bulunamamıştır. Bunun yanında imalat sanayi yatırımlarının trend katsayısı dışında bütün değişkenlerin trend katsayılarının negatif olduğu görülmüştür. 290 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

296 İ. ARISOY Tablo 2: Değişkenlerin Stokastik ve Deterministik Trend Özellikleri Değişkenler Sabit Trend R 2 D.W ADF İst. AR(1) Büyüme (2.855) (-0.342) [0] İmalat (-0.582) (0.833) [0] Enerji (0.431) (-0.464) [0] Ulaştırma (0.606) (-0.311) [0] Toplam Yatırımlar (0.491) (-0.312) [0] Not: Katsayıların altındaki parantez içindeki değerler t-istatistiklerini, köşeli parantez içerisinde yer alan değerler ise gecikme uzunluğunu göstermektedir. %1 anlamlılık düzeyinde ADF test istatistiği Bu sonuçlara göre büyüme cinsinden bütün değişkenler ne stokastik ne de deterministik bir trend içermektedir. Yani, Türkiye de yatırımlar ve buna bağlı olarak büyüme sürekli bir artış eğilimi göstermemiştir. Diğer yandan yapısal değişiklikleri dikkate almadan yapılan birim kök testlerinin yanıltıcı sonuçlar verebildiğinden ve testin gücünü azaltabildiğinden daha önce bahsedilmişti. Bu nedenle, çalışmada uygulanan tek kırılmalı ZA (1992), LS (2003) birim kök testlerinin Model A baz alınarak elde edilen sonuçları Tablo 3 de verilmiş ve bu testlerden elde edilen sonuçlar görüldüğü üzere ADF testinden farklı bir sonuç vermemiştir. Söz konusu testler, anılan değişkenlerde meydana gelen yapısal kırılmalar dikkate alındığında bile değişkenlerin durağan olduğu saptanmıştır. Tablo 3: Yapısal Kırılmalı Birim Kök Sınama Sonuçları Değişkenler ZA(1992) Test İst. TB LS(2003) Test İst. TB Büyüme [0] [0] 1979 Toplam Yatırımlar [0] [0] 1994 İmalat [0] [0] 1977 Enerji [1] [0] 1996 Ulaştırma [0] [0] 1978 Kritik Değerler % % Not: Köşeli parantez içerisinde yer alan değerler gecikme uzunluğunu, TB ise yapısal kırılma zamanını göstermektedir. Özetle, Tablo 2 ve Tablo 3 de sunulan analiz sonuçlarına göre, büyüme cinsinden bütün değişkenlerde ne stokastik ne de deterministik bir trend bulunmuştur. Bu sonuçlar bütün serilerin belirli bir ortalama etrafında geçici salınımlar göstermekte olduğuna işaret etmektedir. Jones (1995) un da vurguladığı gibi içsel büyüme modellerinin geçerli olabilmesi için ya büyüme üzerinde etkili olduğu belirtilen faktörlerde ele alınan dönem içerisinde sürekli bir artış olmaması Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

297 Fiziksel Sermaye Yatırımları ve Büyüme İlişkisinin AK Modeliyle Sınanması: Türkiye Örneği ( ) ya da bu artışın etkisini yok edecek bir başka değişimin gerçekleşmiş olması gerekmektedir. Şu ana kadar yapılan analizlerden elde edilen bulgular çıktı artışı ve yatırımların aynı yönde deterministik bir eğilim sergileyeceğini dolayısıyla yatırımlardaki herhangi bir değişikliğin çıktının büyüme hızında da benzer artışa yol açacağını öngören AK modelinin öngörüleriyle uyuşmamaktadır. Yatırımların ve büyümenin deterministik veya stokastik bir trend içermemesi yatırımların büyümeyi sürekli etkileyecek şekilde sürekli olarak artırılamamasından kaynaklanmış olabilir. Bu durumu anlamak için yatırımlar ve büyüme arasındaki ilişkiye hem zaman hem de büyüklük boyutundan yaklaşmak gerekir. Bu da daha dinamik bir sınama yöntemi gerektirir. AK tipi büyüme modellerini sınamadaki diğer bir yaklaşım da büyümeyi ve yatırımları gecikmeli bir etki süreci olarak dikkate alan gecikmesi dağıtılmış bir modelin kullanılmasıdır. Yani her bir dönemdeki büyümenin sürekliliği geçmiş dönem büyüme oranları ve yatırım oranlarının bir fonksiyonu olarak yazılabilir. Bu gecikmeli model şöyledir (Jones, 1995:509; Ateş,1998a:176): g A( L) g + B( L i + ε (6) g t = t 1 ) t 1 t t Ya da yatırım oranları (p-1) inci sıra gecikmesine göre yazılırsa = A( L) g 1 + B( L) i + C( L) Δi + ε (7) t t Burada g t büyüme hızını, i t seviye olarak yatırımları gösterirken A(L) ve B(L), kökleri birim çemberin dışında olan gecikmeli polinomlardır. Burada içsel büyümenin olması için B(1)>0 kısıtlaması vardır. Yani yatırımlardaki sürekli değişimler ekonominin büyüme oranının da sürekli bir biçimde yükselmesine yol açacaktır. Ancak OECD verileri B(1)>0 durumunu doğrulamamaktadır (Jones, 1995: ). Bu sonuç, AK tipi modellerin yatırım oranlarındaki sürekli artışların büyümeyi süreli biçimde artırdığı tezini doğrulamamakta yalnızca geçici büyüme etkileri yaptığını göstermektedir (Ateş, 1998a:176). Yukarıdaki en son eşitlikteki gecikmeli model B(1)=0 kısıtı altında zaman trendi ve regresyon sabitini de içerecek şekilde yeniden düzenlenirse; g = α + β t + A( L) g 1 + B( L) i + C( L) Δi + ε (8) t t t Bu eşitlik yukarıdaki eşitliği zaman trendi ve regresyon sabiti ile genişletmektedir. Zaman trendinin modele dahil edilmesi büyümeyi etkileyebilen ancak model dışında tutulmuş değişkenlerin etkisini ihmal etmemek düşüncesine dayanmaktadır. Yatırım oranı fark cinsinden ifade edildiğinde zaman trendinden bağımsızlaşacak durağan hale gelecektir. Bu eşitlik sıradan En Küçük Kareler (EKK) yöntemi kullanılarak tahmin edilirse yatırım oranındaki değişimler karşısında büyüme oranının dinamik davranışı belirlenebilir (Jones, 1995:509; Ateş,1998a:176) Etki-Tepki Analizleri Bu kısımda, etki-tepki fonksiyonlarından yatırımlarda meydana gelen bir şok karşısında büyüme oranının tepkilerini gösteren grafiklere yer verilmiştir Elde edilen sonuçların pekiştirilmesi amacıyla etki-tepki fonksiyonlarının grafikleri önce modeldeki değişkenlere verilen şoklara büyüme oranının tepkisi açısından sonra da büyüme oranına verilen şoklara modeldeki diğer değişkenlerin tepkisi açısından incelenmektedir. Bu çerçevede, yatırım oranlarındaki değişimlerin t t t t 292 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

298 İ. ARISOY büyüme oranı üzerindeki etkilerinin boyutlarını ve dönem uzunluğunu belirleyebilmek için VAR modellerine dayalı genelleştirilmiş etki-tepki fonksiyonları Şekil 1, 2, 3 ve 4 ile görselleştirilmiştir. Bilindiği gibi etki-tepki fonksiyonları modelde yer alan her bir değişkenin kendisindeki ve diğer bütün içsel değişkenlerdeki şoklara gösterdiği tepkinin dinamik davranışlarını karakterize etmek için kullanılan en önemli araçlardan bir tanesidir. Bu sayede her bir değişkendeki beklenmeyen bir değişmenin zaman içerisinde bütün diğer değişkenleri nasıl etkilediği izlenebilmektedir. Burada şoku veren değişken açısından etki, şoku alan değişken açısından ise bir tepki söz konusudur (Pindyck ve Rubinfeld, 1991: ). Grafikteki kesikli çizgiler güven sınırlarını, düz çizgiler ise nokta tahminlerini göstermektedir. VAR modelinde değişkenlerin sıralamasından etkilenmeyen genelleştirilmiş etki-tepki fonksiyonları tercih edilmiştir. Genelleştirilmiş etki-tepki değerleri, yatırımlara gelebilecek bir dışsal şokun GSMH büyüme oranını ne ölçüde etkilediğini ortaya koymaktadır. Genel olarak bütün şekillere bakıldığında ister toplam isterse alt kalemler bazında yatırımlara yönelen dışsal şokların büyüme oranını yalnızca kısa dönem itibarıyla etkilediğini ortaya koymaktadır. Büyüme Oranındaki Bir Birimlik Şoka Toplam Yatırımların Gösterdiği Tepkiler Toplam Yatırımlardaki Bir Birimlik Şoka Büyüme Oranının Gösterdiği Tepkiler Şekil 1: Büyüme ve Toplam Yatırım Oranı Arasındaki Dinamik Etkileşimler Büyüme Oranındaki Bir Birimlik Şoka İmalat Sanayi Yatırımlarının Gösterdiği Tepkiler İmalat Sanayi Yatırımlarındaki Bir Birimlik Şoka Büyüme Oranının Gösterdiği Tepkiler Şekil 2: Büyüme ve İmalat Sanayi Yatırım Oranı Arasındaki Dinamik Etkileşimler Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

299 Fiziksel Sermaye Yatırımları ve Büyüme İlişkisinin AK Modeliyle Sınanması: Türkiye Örneği ( ) Büyüme Oranındaki Bir Birimlik Şoka Enerji Yatırımlarının Gösterdiği Tepkiler Enerji Yatırımlarındaki Bir Birimlik Şoka Büyüme Oranının Gösterdiği Tepkiler Şekil 3: Büyüme ve Enerji Yatırım Oranı Arasındaki Dinamik Etkileşimler Büyüme Oranındaki Bir Birimlik Şoka Ulaşım Yatırımlarının Gösterdiği Tepkiler Ulaşım Yatırımlarındaki Bir Birimlik Şoka Büyüme Oranının Gösterdiği Tepkiler Şekil 4: Büyüme ve Ulaşım Yatırım Oranı Arasındaki Dinamik Etkileşimler Yatırımların hem toplam olarak hem de alt kalemler bazında büyüme oranı üzerindeki etkileri ikinci ya da üçüncü yıllarda zayıflamakta, dördüncü ve beşinci yıllarda da tamamen ortadan kalkmakta yani büyüme oranı şok öncesi ortalama düzeyine geri dönmektedir. Jones (1995:513) un da vurguladığı gibi göreli olarak bu kısa zaman ufku AK modellerinin de temel eleştiri noktasıdır. Yatırımlardaki artışlar, büyüme oranı üzerinde sadece geçici bir etkiye sahip olduğu izlenimi vermekle kalmamakta aynı zamanda bu zaman ufkunda ortaya çıkan etkinin AK modellerinin öngörülerini yanıltıcı hale getirecek kadar da kısa olduğu izlenimi vermektedir. Bu bulgular Ateş (1998a) in ve Jones (1995) un bulgularıyla da benzerdir Varyans Ayrıştırma Sonuçları Buraya kadar olan kısımda en uygun bulunan VAR modelinden elde edilen genelleştirilmiş etki-tepki grafikleri yorumlanmıştır. Bu kısımda büyüme oranı değişkeni üzerinde en çok hangi değişken ya da değişkenlerin etkili olduğu sorusuna cevap aranacak ve bu amaçla varyans ayrıştırması yapılacaktır. Bilindiği gibi 294 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

300 İ. ARISOY varyans ayrıştırması her bir değişkenin tahmini hata varyansının sistemdeki diğer değişkenlerin şoklarına ve kendi şoklarına bağlı olarak ortaya çıktığını göstermektedir. Dolayısıyla bu yöntemde bir değişkende meydana gelen değişmelerin kaynakları belirlenmektedir. Büyüme oranındaki değişimlerin ne kadarının kendisinden ne kadarının da yatırım oranındaki etkilerden kaynaklandığını göstermektedir. Büyüme oranının sistemde bulunan tüm değişkenlerden kaynaklanan etkilerini görebilmek için düzenlenen Tablo 4'de değişkenlerin on dönemlik varyans ayrıştırma sonuçları verilmektedir. Değişkenlerin her biri için varyans ayrıştırmaları yapılmış olup, bunların içinden büyüme oranının etkisini gösteren sütunlar seçilmiştir. Tablo 4: Yatırım Oranlarının Büyüme Oranındaki Değişimleri Açıklama Gücü (%) Dönem Büyüme Toplam Yatırım İmalat Ulaştırma Enerji Varyans ayrıştırma sonuçları, ilk dört dönem boyunca büyümenin hata varyansının ortalama %96 gibi büyük bir kısmının kendisi tarafından açıklandığını gösterirken; ulaştırma yatırımları hariç toplam yatırımlar ile imalat, enerji gibi diğer yatırım türlerinin büyümeyi açıklamakta etkilerinin ihmal edilecek düzeyde olduğunu göstermektedir. On dönemlik ortalamaya bakıldığında büyümenin tahmini hata varyansının yaklaşık %95 i kendisi, %3 ü ulaştırma yatırımları ve %1 lik kısmı imalat sanayi yatırımları tarafından açıklanmaktadır. Özet olarak ister toplam isterse alt kalemler bazında yatırımların büyüme oranının varyansı üzerinde çok kayda değer bir açıklayıcılık gücü bulunamamıştır. Sonuç Bu çalışmada, büyüme oranıyla yatırımlar arasındaki ilişkiler güncel veriler ve ekonometrik tekniklerden yararlanılarak incelenmiştir. Bu doğrultuda, çalışmanın ilk aşamasında sabit sermaye yatırımları ve büyüme oranının deterministik ya da stokastik bir trende sahip olup olmadıkları AK modeli çerçevesinde araştırılmıştır. Büyüme oranı ve yatırım oranı serilerinin deterministik ya da stokastik bir trend içermediği tespit edilmiştir. Bunlara ek olarak yatırımlar ve büyüme arasındaki ilişkiye hem zaman hem de büyüklük boyutundan yaklaşmak için kullanılan gecikmeli model çerçevesinde yapılan gerek etki-tepki gerekse varyans ayrıştırma analizleri AK modelinin öngörülerini destekleyici bulgular sunmamaktadır. Ateş Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

301 Fiziksel Sermaye Yatırımları ve Büyüme İlişkisinin AK Modeliyle Sınanması: Türkiye Örneği ( ) (1998a:178) in de vurguladığı gibi bu bulgular, yatırımları teşvik edecek türden vergi indirimleri, sübvansiyonlar, finansman kolaylıkları gibi dışsal etmenlerin, büyüme oranını uzun dönemde yükseltebilecek etkinlikte olmadığını ve dolayısıyla fiziksel sermaye yatırımları yoluyla uzun dönemli büyüme etkisinin sağlanabileceği savını desteklememektedir. Kaynakça Ateş, S. (1998a), Yeni İçsel Büyüme Teorileri ve Türkiye Ekonomisinin Büyüme Dinamiklerinin Analizi Çukurova Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, Yayınlanmamış Doktora Tezi, Adana. Ateş, S. (1998b), İçsel Büyüme Modellerinde Fiziksel Sermaye Yatırımlarının Önemi: Uluslararası Verilerle Bir Bakış Çukurova Üniversitesi, İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Dergisi, 8(1). Berber, M., Sivri, U. ve Artan, S. (2001), Türkiye'de Yatırım Harcamaları- Ekonomik Büyüme İlişkisi, AK Modeli Testi, , İstanbul Üniversitesi, Siyasal Bilgiler Fakültesi Dergisi, Ekim, Barro, R.J. (1990) Government Spending in a Simple Model of Endogenous Growth Journal of Political Economy, 98(5), De Long, B.J. ve Summers, L.H. (1991), Equipment Investment and Economic Growth, Quarterly Journal of Economics, 106, De Long, B.J. ve Summers, L.H. (1992), Equipment Investment and Economic Growth: How Strong is the Nexus?, Brookings Papers on Economic Activity, 2, De Long, B.J. ve Summers, L.H. (1994), Equipment Investment and Economic Growth: Reply, Quarterly Journal of Economics, 109, Dickey, D. ve Fuller, W.A. (1979), Distribution of the Estimates for Autoregressive Time Series with a Unit Root, Journal of the American Statistical Association, 74, Dornbusch, R. ve Fischer, S. (1998), Makroekonomi (Çeviren: Yıldırım, E., Yıldırım, R. ve Fisunoğlu, M.), McGraw-Hill-Akademi Ortak Yayını, İstanbul. Jones, C.I. (1995), Time Series Properties of Endogenous Growth Models, Quarterly Journal of Economics, 110, Lee, J. ve Strazicich, M.C. (2003), Minimum Lagrange Multiplier Unit Root Test with Two Structural Breaks, The Review of Economics and Statistics, 85(4): Li, D. (2002), Is the AK Model Still Alive? The Long-Run Relation Between Growth and Investment Reexamined, Canadian Journal of Economics, 35, Lucas, R.E. (1988), On the Mechanics of Economic Development, Journal of Monetary Economics, 22, Lutkepohl, H. ve Saikkonen, P. (1997), Impulse Response Analysis in Infinite Order Cointegrated Vector Autoregressive Process, Journal of Econometrics, 81, Mcgrattan, E. (1998), A Defence of AK Growth Models, Federal Reserve Bank of Minneapolis Quarterly Review, 22, Ng, S. ve Perron, P. (2001), Lag Length Selection and the Construction of Unit Root Tests with Good Size and Power, Econometrica, 69, Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

302 İ. ARISOY Perron, P. (1989), The Great Crash, the Oil Price Shock, and the Unit Root Hypothesis, Econometrica, 57(6), Perron, P. (1997), Further Evidence on Breaking Trend Functions in Macroeconomic Variables, Journal of Econometrics, 80(2), Pindyck, S.R. ve Rubinfeld, L.D. (1991), Econometric Models and Economic Forecasts, McGraw-Hill Company. Rebelo, S.T. (1991), Long-Run Policy Analysis and Long-Run Growth, Journal of Political Economy, 99(3), Romer, P.M. (1986), Increasing Returns and Long-Run Growth, Journal of Political Economy, 94, Romer, P.M. (1990), Endogenous Technological Change, Journal of Political Economy, 98, Romero-Avila, D. (2006), Can the AK Model Be Rescued: New Evidence From Unit Root Tests With Good Size And Power, Topics in Macroeconomics, 6, Romero-Avila, D. (2009), Productive Physical Investment and Growth: Testing the Validity of the AK Model From A Panel Perspective, Applied Economics, 41(23), Schmidt, P. ve Phillips, P.C.B. (1992), LM Tests for a Unit Root in the Presence of Deterministic Trends, Oxford Bulletin of Economics and Statistics, 54(3), Şıklar, İ. ve Kaya, A. (1998), Türkiye de Özel Sektör Yatırımları ve İçsel Büyüme", Ekonomik Yaklaşım, 9, Temple, J. (1999), The New Growth Evidence, Journal of Economic Literature, 37, Temple, J. (2003), The Long-Run Implications of Growth Theories, Journal of Economic Surveys, 17, Zivot, E. ve Andrews, D.W.K. (1992), Further Evidence on the Great Crash, the Oil-Price Shock and the Unit Root Hypothesis, Journal of Business and Economic Statistics, 10(3), Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

303 Ekonomik Özgürlük Endeksinin Yurt Dışına Doğrudan Yabancı Yatırım Yapan Türk Sermayesinin Ülke Seçim Kararına Etkisi Var mıdır? Ekonomik Özgürlük Endeksinin Yurt Dışına Doğrudan Yabancı Yatırım Yapan Türk Sermayesinin Ülke Seçim Kararına Etkisi Var mıdır? Ufuk TÜREN * Yunus GÖKMEN ** Hakan DİLEK *** Özet Son yıllarda sermaye, en uygun üretim faktörlerinin peşinde yer küreyi dolaşmaya devam ederken, ülkeler uluslararası sermayeyi kendilerine çekmek için çaba sarf eder hale gelmişlerdir. Bu dinamik tabiatlı süreçler içinde sermaye sahipleri doğrudan dış yatırımları için en uygun ortamı birçok alternatif arasından seçerek karar vermektedirler. Bu çalışmada Türk firmalarının dış yatırımlarını gerçekleştirecek ülke seçimine Ekonomik Özgürlük Endeksinin 10 bileşeninin etkileri araştırılmıştır. Bu maksatla, dünyanın çeşitli ülkelerine gerçekleşen Türkiye kaynaklı Doğrudan Yabancı Yatırım miktarı bağımlı değişken, ülkelerin Ekonomik Özgürlük Endeksi bileşenlerinin puanları ise bağımsız değişken olarak tanımlanmıştır. Bu veriler ile çoklu doğrusal regresyon modeli oluşturulmuş ve ulaşılan bulgular yorumlanmıştır. Anahtar Kelimeler: Doğrudan Yabancı Yatırım (DYY), Ekonomik Özgürlük Endeksi (EÖE), Türkiye, Çoklu Doğrusal Regresyon Analizi Is There any Impact of Economic Freedom Index on Turkish Outward Foreign Direct Investors Country Selection Decision? Abstract Recently capital has been traveling around the world to find the most suitable * Dr., Kara Harp Okulu Dekanlığı, Endüstri ve Sistem Müh. Bölümü, uturen@kho.edu.tr ** Dr., Kara Harp Okulu Dekanlığı, Endüstri ve Sistem Müh. Bölümü, ygokmen@kho.edu.tr *** Dr., Kara Harp Okulu Dekanlığı, İşletme Bölümü, hdilek@kho.edu.tr 298 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

304 U. TÜREN, Y. GÖKMEN, H. DİLEK production factors while nations strive to attract foreign capital. Thus, investors try to choose optimum environment for investment among many alternatives. In this paper, the impact of 10 components of Economic Freedom Index on country selection decision of Turkish direct foreign investors has been studied. The amount of Turkey s outward Foreign Direct Investment realized in various countries is defined as the dependent variable and mentioned countries' scores of components of Economic Freedom Index defined as independent variables. A multiple linear regression model is generated and findings are interpreted. Key Words: Foreign Direct Investment (FDI), Economic Freedom Index (EFI), Turkey, Multiple Regression Analysis JEL Classification Codes: F15, F21, C51 Giriş Son yıllarda dünyamızda yaşanan gelişmeler ülkeler arasındaki ekonomik sınırların büyük ölçüde ortadan kalkmasını, ticaretin küreselleşmesini ve sermayenin uluslararası özgürce dolaşabilmesini beraberinde getirmiştir. Özellikle liberal ekonomistlerin büyük bir kesimi, yatırımın en yüksek geri dönüş oranını yakalamasını sağlayacağından ötürü, sermayenin yerkürenin her yerine özgürce gidebilmesinin önemine dikkat çekmektedir. Başta çok uluslu şirketler olmak üzere sermayenin küresel özgür hareketi hem yatırımlarından kaynaklanan risklerin dağıtılabilmesine hem de yatırımın en uygun gelişebileceği ortamların bulunup değerlendirilmesine imkân sağlamaktadır. Ayrıca, özgürce hareket edebilen sermaye, ülke yönetimlerini küresel bütünleşme için doğru politikalar üretmeye zorlayabilmektedir. Sermayenin ülkeler arası dolaşımı, en önemlileri doğrudan yabancı yatırımlar, yabancı portföy yatırımları ve dış kaynaklı krediler olmak üzere birkaç farklı biçimde gerçekleşebilmektedir. Sermayenin Doğrudan Yabancı Yatırım (DYY) ile yer değiştirmesi 90 lı yıllarda yedi kat artış göstermiştir. Önceleri büyük kısmı gelişmiş ülkeler arasında gerçekleşen DYY, son zamanlarda gelişmekte olan ekonomilerde de sıklıkla görülmektedir (Razin ve Sadka, 2007:xi). Başka ülke topraklarındaki üretim ve/veya hizmet tesis ve/veya sistemine sahip olma özelliği ile DYY diğer sermaye dolaştırma yöntemlerinden daha fazla öne çıkmakta ve yatırımcılar tarafından tercih edilmektedir. Bir ülke vatandaşı veya ticari kişiliğinin bir başka ülke sınırları içinde bulunan bir bölgeye yatırım yapması kararını etkileyen birçok faktörün olması çok doğaldır. Özellikle hedef ülkenin; bir iş icra edilebilmesine, mal veya hizmet üretilebilmesine ve bunların yerli ve yabancı pazarlara ulaştırılabilmesine elverişli olması önem kazanmaktadır. Bunların sağlanabilmesi için ise, yapılacak yatırımla ortaya konacak organizasyonun temel altyapı, güvenlik ve işgücü ihtiyaçlarının karşılanması öncelikle gerekmektedir. Dahası yatırım yapılacak ülkenin dünya ile özgürce kurulmuş bağlantılara sahip olması, devlet rejiminin ve ticari hayattaki etkisinin liberal dünya ekonomileri normlarına uygun olması, devlet teşkilatının yolsuzluk vb. uygulamalardan mümkün mertebe arınmış olması, finans ve bankacılık sisteminin bağımsız ve manipülasyonsuz çalışabiliyor olması gibi birçok faktör ülkelerin yatırım için ne kadar uygun olup olmadığını tespit etmede önem kazanmaktadır. Çünkü ancak tam bağımsız ve özgür dinamiklerle işleyen ekonomiler ve pazarlar Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

305 Ekonomik Özgürlük Endeksinin Yurt Dışına Doğrudan Yabancı Yatırım Yapan Türk Sermayesinin Ülke Seçim Kararına Etkisi Var mıdır? yatırımların yeri konusunda küresel bir optimizasyonun oluşmasına uygun ortamı sağlayabilmektedir (Holmes ve Spalding, 2011). İşte bu noktada dünyadaki ülkeleri, yukarıda bahsedilen hususları da kapsayan 10 farklı kritere göre değerlendiren, puanlayan ve sıralayan Ekonomik Özgürlük Endeksi (EÖE) dünyadaki yatırımcılar için önemli bir bilgi kaynağı olarak 1995 den beri hizmet vermektedir (Miller ve Kim, 2011a:xiii). EÖE nin ilk sıralarında bulunan ülkelerin dünyadaki toplam DYY miktarının büyük bir bölümünü kendilerine çektikleri ve bu sayede hızlı bir refah ve kalkınma trendini yakaladıkları bilinmektedir. Söz konusu endeksin 2011 de basılan kitabına göre, 179 ülke arasında 67 nci, Avrupa ülkeleri arasında ise 30 uncu sırada bulunmakta olan Türkiye den (Kim, 2011) dışarıya yönelen DYY nin hedef ülke seçiminde EÖE den ne ölçüde etkilendiğini tespit etmek yatırımcıların kararlarındaki rasyonelliği ortaya çıkarmak açısından önem teşkil etmektedir. Bu çalışmanın maksadı, ülkelere ait EÖE puan ve sıralamalarının, Türk yatırımcıların DYY yaparken ülke seçim kararında etkisi olup olmadığını çok değişkenli istatistiksel yöntemler yoluyla çözümlemek ve yorumlamaktır. 1. Doğrudan Yabancı Sermaye Yatırımlarını Etkileyen Faktörler Özellikle gelişmekte olan ülkeler olmak üzere dünya üzerindeki ülkelerin çoğu; küresel ekonomi ile daha fazla bütünleşme sağlayabilmek, kendi öz sermayesi ile gerçekleştirebilmesi zor yatırımları hayata geçirebilmek, dış kaynaklı sermayeyi ülkeye çekmek vb. sebeplerle sınırları içine DYY çekebilme yarışı içine girmişlerdir li yıllardan itibaren yapılan hukuki mevzuat ile birlikte ülkemiz de bu yarışın içinde bulunmakta, bu konudaki resmi politikada zaman zaman dalgalanmalar yaşansa da devlet eliyle gösterilen çaba artarak devam etmektedir (Aktaş, 2011). Şekil 1 de görüldüğü gibi, Birleşmiş Milletler Ticaret ve Kalkınma Konferansı (2011) verilerine göre, Türkiye nin çekebildiği DYY ve dış ülkelere ihraç ettiği DYY miktarlarında 2009 da yaşanan küresel krizin etkisi ile bir azalma yaşanmış olsa da yükseliş trendi devam etmektedir. Ülkemizin çektiği DYY ile ülkemizden yurt dışına yönelen DYY miktarları arasında özellikle 2000 li yıllardan sonra meydana gelen farklılaşma ve zaman serilerinin trendleri arasındaki büyük değişim dikkat çekicidir. Bu durumdan, ülkemizin dışardan sermaye çekmeyi ön plana çıkaran bir sermaye politikası güttüğü ve içerideki yatırım ihtiyaçlarının yerli sermayenin büyük kısmına ihtiyaç duyduğu ve yerli yatırımcıların dünyanın farklı coğrafyalarının sunabileceği avantajları değerlendirme açısından pek de müteşebbis sayılamayacakları gibi sonuçlar çıkarmak mümkündür. Fakat son yıllarda dışarıya yönelik DYY miktarında istikrarlı artış olduğu Şekil 1 de görülmektedir. 300 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

306 U. TÜREN, Y. GÖKMEN, H. DİLEK Milyon ABD $ dışarı DYY içeri DYY Kaynak: UNCTADSTAT (2011) Şekil 1: Türkiye nin Yurt Dışına Yaptığı ve Türkiye ye Dışarıdan Gelen DYY nin Gelişimi Şekil 2 de ise, Türkiye ile birlikte G-20 nin toplam dışarıya yapılan DYY miktarına göre son sıradaki beş ülkesinin dışarıya yaptığı doğrudan yatırım miktarları karşılaştırması verilmiştir. Türkiye nin yurt dışına yaptığı DYY miktarının diğer ülkelere göre daha düşük olduğu göze çarpmaktadır. Yavan (2010), Türkiye ye gelen DYY için yer seçimini etkileyen faktörleri incelediği çalışmasında, DYY yapan firmaların daha önceden yerli veya yabancı yoğun yatırım almış, özellikle şehirleşmiş, alt yapı sorunu olmayan, şehircilik hizmetleri mevcut olan bölgeleri seçtiklerini tespit etmiştir. Ayrıca bu firmaların ekonomik birikimin merkezi ve bilgi maliyetlerinin düşük olması sebebiyle çoğunlukla İstanbul ve civarını seçme eğiliminde olduklarını ortaya koymuştur. Günümüze dek yapılan çalışmalarda genellikle dışarıdan ülkemize gelen DYY üzerine araştırmalar yapılmıştır. Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

307 Ekonomik Özgürlük Endeksinin Yurt Dışına Doğrudan Yabancı Yatırım Yapan Türk Sermayesinin Ülke Seçim Kararına Etkisi Var mıdır? Milyon ABD $ Arjantin Güney Kore Meksika Güney Afrika Türkiye Kaynak: UNCTADSTAT (2011). Şekil 2: Türkiye ile Birlikte G-20 nin Son Sıradaki Beş Ülkesinin Dışarıya Yaptığı Doğrudan Yatırım Miktarları Karşılaştırması Fakat son yıllarda ülkemizde güçlenen sermaye, dış ülkelere açılma ve küreselleşmenin sağladığı imkânlardan faydalanma arayışına girmiştir. Dışarıdan sermaye çekme çabasında bir ülkede içeriden dışarıya sermaye akması bazı yazarlar tarafından sermayenin kaçışı olarak eleştirilse de (Arıkan, 2006: 61 ve Ercan, 2007) liberal ekonomik düzen sayesinde yerli sermayenin dışa açılma çabalarının bir sonucu olarak birçok farklı ülkede Türk sermayesinin yatırımları birikmeye başlamıştır. Türk yatırımcısının DYY yapma sebeplerini inceleyen Akçaoğlu (2005) bir anket uygulaması ile yaptığı araştırmasında bu sebepleri, Türkiye ye özel itici nedenler ve yatırım yapılan ülkeye özel çekici nedenler olarak ikiye ayırmıştır. İtici unsurlar faktörü; Türkiye de üretim maliyetlerinin artışı, yüksek enerji maliyetleri, istikrarsız döviz kurları, yüksek faiz oranları, bürokrasiden kaynaklanan zorluklar, sermayenin erimesi, enerji tedarikinde yaşanan sıkıntılar, vasıflı işçilerin temininde yaşanan sıkıntılar, işçi ücretlerinin yüksek oluşu ve genel ekonomik istikrarsızlık gibi unsurlardan oluşmaktadır. Bu faktörün bileşenleri Türk sermaye sahiplerinin yurtdışına yatırım yapma sebepleri olarak ortaya konmuştur. Aynı çalışmada hedef ülkelere özel çekici nedenler ise; ülkelerin DYY teşvikleri, nitelikli iş gücü varlığı, düşük vergi oranları, ülkelerin yatırım için gerekli kaynaklara (enerji, hammadde vs.) sahip olması, ilgili sektöre ait ülke pazarındaki rekabet düzeyi, bir ülkede bir tesisin değerinin çok altında satışa çıkarılması, işçilik maliyetlerinin düşük olması, ülkelerdeki pazarlara özel bazı fırsatların tespit edilebilmesi, hedef ülkenin siyasal ve ekonomik istikrarı, ilgili ülkelerdeki pazarın hacmi şeklinde ortaya konmuştur. Açıkalın vd. (2006: ) ne göre, DYY yapacak sermayedar tercih edeceği ülkeyi belirlerken daha fazla kâr elde edebileceği ortamı sağlayabilecek ekonomik koşulları değerlendirmektedir. Bu sebeple ülke dışına yatırıma yönelen sermaye sahipleri, kendilerini ve yatırımlarını en çok güvende hissettikleri, en uygun yatırım 302 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

308 U. TÜREN, Y. GÖKMEN, H. DİLEK iklimini sunabilen ve en düşük maliyetle en fazla kazanç gerçekleştirebilecekleri ülkeleri tercih etmektedirler (Mutuş, 2010; Karluk, 2007: 569). Kayam ve Hisarcıklılar (2009), Türkiye den çıkan DYY yi belirleyen etmenleri araştırdıkları çalışmada, Türk sermayesinin yabancı ülkelere yaptığı yatırımların büyüklüğü, ülkelerin kişi başına gayrisafi yurtiçi hâsılaları, nüfus ve mesafe gibi geleneksel çekim değişkenlerinin yanı sıra karşılıklı ticaret, ekonomik istikrar, üretkenlik vb. faktörleri dikkate alarak DYY yapılan ülke tercihlerini analiz etmişlerdir. Sonuç olarak, DYY nin genellikle pazarlara erişim amaçlı yatay yatırımlar şeklinde olduğunu, mesafe ve Türkiye den ev sahibi ülkeye yapılan ihracat ile arttığını saptamışlardır. Yapılan yazın araştırmasında ülkemizden dışarıya çıkan DYY üzerinde EÖE nin etkisini ortaya koyan bir çalışmaya rastlanmamıştır. 2. Ekonomik Özgürlük Endeksi ve Belirleyicileri Ekonomik Özgürlük Endeksi (EÖE), 1995 yılından beri, Heritage Vakfı ile The Wall Street Journal tarafından yıllık olarak yayımlanan, dünya ülkelerindeki ekonomik bağımsızlığı 10 alt kategori çerçevesinde ölçmeyi amaçlayan bir çalışmadır. Endekste, her kategori için 100 maksimum değeri temsil etmek üzere, söz konusu başlıklar eşit ağırlığa sahip olup, skalası kullanılarak değerlendirilmektedir. Ülkelerin skorları arası tüm değerleri alabilmektedir. Yüksek skorlar yüksek özgürlük seviyesini temsil etmektedir. Her kategorinin kendine göre bileşenleri vardır ve ülkelere bu bileşenler bazında puan verilirken, değişik hesaplama yöntemleri kullanılmaktadır (YOİKK, 2009). Endekste, mal ve hizmetlerin üretim, dağıtım ve tüketim aşamalarında özgürlük ile mülkiyet sahipliği, işgücü, sermaye ve malların serbest dolaşımı, hükümet kısıtlamalarının olmaması olarak tanımlanan ekonomik bağımsızlık, aşağıda sunulmuş olan bileşenleri içermektedir İş Özgürlüğü Yeni bir işletmenin açılması, faaliyete geçmesi ve kapatılması süreçlerinin ne kadar hızlı ve kolay olduğunun değerlendirmesidir. Devlet tarafından yapılan külfetli ve gereksiz düzenlemeler, serbest girişimci faaliyetleri için en yaygın engellerdir. Bazı ülkelerde ve ABD nin birçok eyaletinde, işletme ruhsatı almak için gerekli prosedür, düşük bir ücret karşılığında, elektronik bir kayıt formu doldurmak kadar basittir. Örneğin; Hong Kong da, bir işletme ruhsatı alma işlemi, basit bir form doldurulmasını gerektirir ve bu süreç birkaç saat içinde tamamlanır. Bununla birlikte, Hindistan ve Güney Amerika nın bazı bölgelerindeki diğer ekonomilerde olduğu gibi, bir işletme lisansı alma süreci, devlet dairelerine gel-git yaparak tekrarlanan ve hatta işgüzar bürokratlar ile yaşanan sorunlar nedeniyle çok daha uzun sürebilir. Ayrıca bir iş yerine son verme ile ilgili katı ve zahmetli kapatma veya iflas prosedürleri, yeni bir işe başlamak isteyen girişimciler için ilk etapta caydırıcı ve heves kırıcı olabilmektedir. İş özgürlüğü; bir işi başlatma, işletme ve kapatma yeteneğinin nicel/sayısal bir ölçüsü olup, yapılan düzenlemelerin genel yükünün yanı sıra hükümetin düzenleyici süreçlerini de temsil eder. Her ülke için iş özgürlüğü puanı 0 ile 100 arasında bir Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

309 Ekonomik Özgürlük Endeksinin Yurt Dışına Doğrudan Yabancı Yatırım Yapan Türk Sermayesinin Ülke Seçim Kararına Etkisi Var mıdır? sayı olup, en özgür iş ortamı 100 ile ifade edilir. Dünya Bankasının Doing Business çalışmasının verilerini kullanan iş özgürlüğü puanı, her biri eşit olarak ağırlıklandırılmış 10 faktöre dayanır (Heritage Foundation, 2011a). İşe başlama işlemleri (prosedür sayısı), İşe başlamak için gereken zaman (gün olarak), İşe başlama maliyeti (işe başlama maliyeti/kişi başına düşen gelir), İş kurma maliyeti (iş kurmak için gereken minimum sermaye/kişi başına düşen gelir), Ruhsat alma işlemleri (prosedür sayısı), Ruhsat alma zamanı (gün olarak), Ruhsat alma maliyeti (ruhsat maliyeti/kişi başına düşen gelir), İşi kapatma zamanı (yıl olarak), İşi kapatma maliyeti (işi kapatma maliyeti/işletme varlıklarının toplam değeri), İşi kapatma geri kazanım oranı ($ bazında olup zaman ve maliyetin bir fonksiyonudur). Bu faktörlerin her biri 0 ile 100 arasında bir skora dönüştürüldükten sonra ortalamaları hesaplanır. Çıkan sonuç, ilgili ülkenin iş özgürlüğü skorunu gösterir Ticaret Özgürlüğü Ticaret özgürlüğü bir ekonominin, dünyanın diğer bölgelerinden mal ve hizmet ithalatına ne kadar açık olduğunu ve bireylerin uluslararası piyasalarda alıcı ya da satıcı olarak ne kadar serbest hareket edebildiğini göstermektedir. Hükümetlerin dış ticaret ile ilgili ortaya koyduğu engeller, bireylerin kendi ekonomik amaçlarına yönelik olarak verimlilik ve kârlılıklarını maksimize etme çabalarını olumsuz etkileyebilmektedir. Örneğin; gümrük tarifeleri ithal malların yerel tüketiciye maliyetini doğrudan artırabilmekte, bu ürünü yarı mamul olarak kullanacak olan üretici ise maliyetinden dolayı bu ürünü kullanamamakta veya iç piyasada korunan daha düşük kaliteli yerli ikamesini kullanmak zorunda kalmaktadır. Bu durum genel ekonomik verimlilik ve büyümeyi aksatmaktadır. Çoğu zaman, ticarete yönelik kısıtlamalar yerel girişimcilerin ileri teknolojiye dayanan ürün ve hizmetlere erişimini engellemekte ve bu nedenle verimli gelişmenin sınırlı kalmasına yol açmaktadır. Mal ve hizmetlerin ithalat ve ihracatını etkileyen gümrük tarifesi ve diğer engellerin seviyesine göre hesaplanan bileşik bir ölçü olan ticaret özgürlüğü; Ticari ağırlıklı ortalama gümrük tarifesi ile Gümrük tarifesi dışındaki engeller olmak üzere iki bileşenden oluşmaktadır (Heritage Foundation, 2011a) Vergisel Özgürlük Vergisel özgürlük, bireylerin ve şirketlerin kendi gelir ve zenginliklerini kendi çıkarları doğrultusunda koruması ve kontrol etmesine hükümetler tarafından ne kadar izin verildiğini doğrudan ölçen bir göstergedir. Hükümetler, ekonomik faaliyetlerin vergilendirilmesi yoluyla mali yükler yaratabildiği gibi, nihayetinde vergilerle ödenmesi gereken kamu borçları nedeniyle de bu yükleri yaratabilmektedir. Vergisel özgürlük, hükümetler tarafından getirilen vergi yükünün bir ölçüsüdür. Bu ölçü hem gerçek kişi ve kurumsal gelir vergisi oranları üzerinden doğrudan vergi yükünü hem de toplam vergi gelirlerinin gayrisafi yurtiçi hâsılaya oranını dikkate 304 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

310 U. TÜREN, Y. GÖKMEN, H. DİLEK almaktadır. Bu nedenle, mali özgürlük faktörü üç nicel bileşenden oluşmaktadır. Bunlar; - Gerçek kişilerin tabi olduğu en yüksek vergi oranı, - Kurumların tabi olduğu en yüksek vergi oranı ve - Toplam vergi gelirlerinin gayrisafi yurtiçi hasılaya oranıdır (Heritage Foundation, 2011a) Devletten Bağımsızlık Aşırı kamu harcamalarının getirdiği yük hem gelir yaratma hem de harcama açısından ekonomik özgürlüğün temel meselelerinden biridir. Altyapı hizmetleri veya araştırma geliştirme çalışmaları, hatta insan sermayesine yönelik çalışmalar gibi bazı kamu harcamaları yatırım olarak düşünülebilmektedir. Toplumsal fayda sağlayan ve piyasaların doğru bir şekilde fiyatlandıramayacağı kamu malları vardır. Tüm kamu harcamaları nihayetinde vergilerle karşılanmak zorunda olmakla birlikte, bu harcamalar yapılırken kullanılan kaynakların özel sektörde kalması halinde, gerçekleşecek bireysel tüketim veya yatırımların değeri de bu harcamanın alternatif maliyetini oluşturmaktadır (Miller ve Kim, 2011b:22). Başka bir deyişle, aşırı kamu harcamaları bireysel tüketimi azaltma riskini de beraberinde getirerek bireylerin seçeneklerini azalmaktadır. Daha da kötüsü, kamunun piyasa disiplininden uzaklaşması çoğunlukla verimsizlik, bürokrasi, düşük üretkenlik ve israfa yol açmaktadır. Bu bileşen kamu harcamalarının gayrisafi yurtiçi milli hasılaya oranını dikkate almaktadır. Tüketim ve transfer ödemeleri de dahil olmak üzere kamu harcamaları bu bileşendeki toplam skoru oluşturmaktadır (Heritage Foundation, 2011a) Para Politikası Açısından Bağımsızlık Bir demokrasi için konuşma özgürlüğü neyse, bir ekonomi için de para birimi istikrarı ve fiyatların piyasada belirlenmesi ile kendisini gösteren para politikası açısından bağımsızlık odur. Özgür bireysel değiş tokuş aracı, hesaplama birimi ve değer biriktirme aracı olarak istikrarlı ve güvenilir bir para birimine ihtiyaç duyulmaktadır. Para politikası açısından bağımsızlık olmadığı takdirde, uzun dönemli değer yaratmak veya sermaye birikmesi zorlaşacaktır. Para politikası açısından bağımsızlık, fiyat istikrarı ve fiyat kontrollerinin değerlendirilmesini içeren bir ölçüdür. Enflasyon ve fiyat kontrolleri piyasanın işleyişini aksatmaktadır. Bağımsız bir merkez bankası ve düşük enflasyon politikaları hemen hemen tüm para politikası teorilerince desteklenmektedir (Miller ve Kim, 2011b:23). Ekonominin doğal seyrinde müdahaleler olmaksızın fiyat, döviz kurları ve enflasyon istikrarının sağlanması serbest piyasa için ideal durumdur. Bu dinamik yapıya dışarıdan yapılacak suni müdahalelerin kötü etkileri er ya da geç kendisini göstermektedir. Para politikası açısından bağımsızlık faktöründen alınacak skor son üç yıldaki ağırlıklı enflasyon ortalaması ve fiyat kontrolleri nden oluşan iki bileşene bağlıdır (Heritage Foundation, 2011a) Yatırım Özgürlüğü Başta yabancı sermaye olmak üzere sermayenin serbest dolaşımının bir ölçüsüdür. Ekonomik açıdan özgür bir ülkede, sermaye akışı ile ilgili hiçbir sınırlama yoktur. Böyle ideal bir ülkenin, EÖE yatırım özgürlük bileşeni 100 puan olarak kabul edilmektedir. Uygulamada birçok ülke, yatırımlar üzerinde; yerli ve yabancı yatırımcılar için farklı kurallar koyma, dövize erişimi sınırlama, ödemeler, transferler ve sermaye Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

311 Ekonomik Özgürlük Endeksinin Yurt Dışına Doğrudan Yabancı Yatırım Yapan Türk Sermayesinin Ülke Seçim Kararına Etkisi Var mıdır? işlemleri üzerinde kısıtlama, bazı sektörleri yabancılara kapatma gibi çok çeşitli kısıtlamalar uygulamaktadır. Ayrıca, işgücü piyasası düzenlemeleri, yolsuzluk, zayıf altyapı ile siyasi ve güvenlik koşulları da yatırımcıların pazardaki yatırım özgürlüğünü etkilemektedir. Endeks, yatırıma getirilen bu çeşitli kısıtlamaları değerlendirmektedir. Her bir ülkenin; Yabancı sermayeye karşı olumsuz tutumu, Arazi mülkiyeti üzerindeki kısıtlayıcı rejimi, Sektörsel yatırım kısıtlamaları, Kamulaştırmanın adil bir şekilde yapılmaması ve Döviz ve sermaye üzerindeki kontrolleri, ideali 100 olan puandan düşülerek ve sonuçların aritmetik ortalaması alınarak, yatırım özgürlüğü ölçütü hesap edilmektedir (Heritage Foundation, 2011a) Finansal Özgürlük Bankacılık ve finans sektörünün bağımsızlığının ölçüsüdür. Finans sektörünün güvenilirliği ve devletin bu sektör üzerindeki kontrolünün bir değerlendirmesi niteliğindedir (YOİKK, 2009). Devlet mülkiyetindeki bankalar ile sigorta ve sermaye piyasalarındaki devletin diğer finans kurumları, rekabeti azaltmakta ve genellikle mevcut hizmetlerin kalitesini düşürdüğünden (Heritage Foundation, 2011a), devletlerin banka ve diğer finansal kuruluşlara sahip olması negatif bir durum olarak nitelendirilmektedir (YOİKK, 2009). Bağımsız finansal kurumlar, bireyler ve şirketler için çeşitli finansal hizmetler sağlarken; bankalar ise, kredi, mevduat kabul ve yabancı para cinsinden operasyonlar için özgürdürler. Böyle bir ortamda, yabancı finans kurumları serbestçe faaliyette bulunabilmekte ve yerli kurumlar ile aynı kurallara tabi olmaktadırlar. Bir ekonominin finansal özgürlüğü; Devletin finansal hizmetler üzerindeki düzenlemeleri, Doğrudan veya dolaylı sahiplik ile bankalar ve diğer finans şirketleri üzerindeki devlet müdahalesinin derecesi, Yabancı rekabete açıklık, Hükümetlerin kredi tahsisleri üzerindeki etkisi ve Sermaye piyasasının gelişmişlik düzeyi olmak üzere beş bileşen ile ölçülmektedir (Heritage Foundation, 2011a) Mülkiyet Hakları Kanunlarla tanımlanmış ve devlet tarafından korunan bireylerin mülk edinme haklarının değerlendirmesini içerir (YOİKK, 2009). Bu, bir ülkenin yasalarının özel mülkiyet haklarını ne derecede koruduğu ve hükümetin bu yasaları ne derecede güçlendirdiği ile ilgilidir. Mülkiyetin yasal olarak korunması ne derece kesin ise, ülkenin mülkiyet hakları puanı da o derecede yüksek olmaktadır. Aynı şekilde; hükümetin özel mülkiyeti kamulaştırma rejimi ne kadar yüksek ise, ülkenin mülkiyet hakları puanı da o derecede düşük olmaktadır (Heritage Foundation, 2011a). Mülkiyet hakları kalitatif göstergelerden elde edilen arasında bir puan ile hesaplanmaktadır Yolsuzluktan Muaflık Sahtekârlık, rüşvet ve/veya suiistimal olarak tanımlanan yolsuzluğun, yargı ve yönetim alanındaki etkilerinin iş çevrelerince nasıl algılandığı ile ilgilidir. Yolsuzluk bir ekonominin tüm parçalarını etkileyebilir. Hükümetin yapmış olduğu 306 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

312 U. TÜREN, Y. GÖKMEN, H. DİLEK düzenlemeler veya iktisadi faaliyetlere olan müdahalesi ile yolsuzluk miktarı arasında doğrudan bir ilişki vardır. Şeffaflık yolsuzluk için en iyi silahtır yılı için 180 ülkede, yolsuzluk düzeyini ölçen Uluslararası Yolsuzluk Algılama Endeksi bu bileşen için birincil kaynaktır. Endeks, yolsuzluğun bulunmadığını 10 tam puan ile gösteren 10 puanlık bir ölçek ile ifade edilmektedir. Daha sonra bu puan 10 ile çarpılarak, yolsuzluktan muaflık puanı hesaplanmaktadır. Bu endeks kapsamında bulunmayan ülkeler için; yolsuzluktan muaflık bileşeni, uluslararası düzeyde tanınan ve güvenilir kaynaklardan edinilen kalitatif bilgiler kullanılarak belirlenir (Heritage Foundation, 2011a) İşgücü Özgürlüğü İşverenler ile çalışanların devletin herhangi bir sınırlandırması olmaksızın bir araya gelebilmelerinin ölçüsüdür. Altı adet eşit ağırlıklı bileşenden oluşur. Bu bileşenler; İşçi başına ortalama katma değerin asgari ücrete oranı, İlave işçi çalıştırmanın önündeki engeller, Çalışma saatlerinin katılığı, Gereksiz çalışanların kovulma zorluğu, Yasal olarak zorunlu ihbar süresinin uzunluğu, Zorunlu kıdem tazminatı uygulamasıdır. Bu bileşende, Dünya Bankasının Doing Business çalışmasından elde edilen verilere dayanarak, bu faktörler, özellikle, "işe alma ile fazlalık işçilerin işten çıkartılması ve çalışma saatlerinin katılığını etkileyen işgücü düzenlemelerini incelenmektir (Heritage Foundation, 2011a). İşgücü özgürlüğü puanı oluşturulurken bu altı faktör arasında bir ölçek ile değerlendirilmektedir. 3. EÖE nin DYY Üzerindeki Etkisi EÖE nin DYY üzerindeki etkileri ile ilgili yapılan bazı araştırmalar bulunmaktadır. Bu kapsamda, Bengoa ve Sanchez-Robles (2003), 18 Latin Amerika ülkesine ait 29 yıllık ( ) veri kümesini kullanarak yaptıkları analiz sonucunda, ülkenin ekonomik bağımsızlığının DYY çekmekte pozitif ve anlamlı etkisi olduğunu tespit etmişlerdir. Benzer bir sonuç, yine Latin Amerika da bulunan 10 ülkeye ait 21 yıllık veri kümesini kullanarak yaptığı araştırmada, Ramirez (2010) tarafından da bulunmuştur. Öte yandan, Caetano ve Caleiro (2009), Orta Doğu ve Kuzey Afrika ülkeleri ile Avrupa Birliği ne üye ülkelerin EÖE puanlarının, bu ülkelerin çekebildikleri DYY üzerindeki etkisini araştırmışlar ve EÖE puanlarının ülkelerin çekebildikleri DYY ile doğru orantılı olduğunu bulmuşlardır. Quazy (2007) ise, aynı bağıntıyı Doğu Asya ülkelerinden oluşan bir örneklemde aramış ve ülkelerin ekonomik bağımsızlığının DYY çekebilme özelliği üzerinde pozitif ve çok güçlü bir etkisi olduğunu tespit etmiştir. Benzer şekilde, ekonomik bağımsızlığın DYY de ülke seçimi için önemli bir gösterge olduğu farklı ampirik çalışmalarda da vurgulanmıştır (Globerman ve Shapiro, 2003; Quazi ve Rashid, 2004; Kobeissi, 2005). Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

313 Ekonomik Özgürlük Endeksinin Yurt Dışına Doğrudan Yabancı Yatırım Yapan Türk Sermayesinin Ülke Seçim Kararına Etkisi Var mıdır? Tablo 1: Yılları Arasında En Çok DYY Çeken Ülkeler Ülke Biriken DYY Miktarı Biriken DYY Miktarı (2002- ( ) (Milyon $) 2010) (%) ABD ,00 20,89 Fransa ,44 6,70 İngiltere ,76 6,62 Hong Kong ,72 5,23 Hollanda ,70 4,06 Almanya ,96 4,03 Belçika ,65 3,64 İspanya ,37 3,46 Kanada ,29 2,9 Çin ,00 2,44 Toplam (ilk on) ,87 59,97 Dünya toplamı , Kaynak: UNCTAD, (2011) yılları arasında en çok DYY çeken ilk on ülkeye ait birikimli veriler Tablo 1 de görülmektedir. İlk on ülkenin çekebildiği DYY miktarının dünya toplamının %60 ına yakınını oluşturması dikkat çekicidir. Öte yandan, Türk yatırımcısının DYY için en çok tercih ettiği ilk on ülkeye ait son dokuz yıllık toplam DYY miktarı, ilgili ülkelerin EÖE puan ve sıralamadaki yeri Tablo 2 de verilmiştir. Koyu yazılmış ülke isimleri dünya çapında en çok yabancı yatırım çeken ilk on ülke listesinde de yer alan ülkelerdir. Türk yatırımcının en çok tercih ettiği bu on ülkede biriken Türk sermayesinin büyüklüğü yurt dışında bulunan toplam Türk sermayesinin %78,44 ünü oluşturmaktadır. Bu durum, Türk sermaye sahiplerinin DYY kararının rastlantısal dağılmadığının göstergesidir. Ayrıca dünyada en çok dış sermaye çeken on ülkeden sadece dördü Türk yatırımcısı tarafından tercih edilmektedir. EÖE puanı itibarıyla ön sıralarda bulunan bu dört ülkenin yanı sıra puanı oldukça düşük altı ülke de bu listede bulunmaktadır. 308 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

314 U. TÜREN, Y. GÖKMEN, H. DİLEK Tablo 2: Türk Yatırımcısının Yılları Arasında En Çok DYY Yaptığı Ülkeler, DYY Miktarları ile EÖE Puan ve Sıraları Ülke Türk Yatırımcı Tarafından Yapılan DYY ( ) Miktarı (Milyon $)* Türk Yatırımcı Tarafından Yapılan DYY ( ) Miktarı (%) EÖE Puanı Ort.( )** EÖE Sırası** Azerbaycan ,32 55, Hollanda ,08 75,27 14 Almanya ,42 70,17 27 Malta ,26 65,36 50 ABD 940 7,21 79,70 6 Lüksemburg 574 4,40 76,63 12 İsviçre 458 3,51 79,33 7 Rusya 332 2,55 51, İrlanda 241 1,85 81,48 4 Belçika 240 1,84 70,18 26 Toplam ,44 Kaynak: (*): T.C. Merkez Bankası (2011), (**) : Heritage Foundation (2011b). Türk yatırımcısının DYY için ülke seçiminde EÖE puanlarının farklılıklar gösterdiği görülmektedir. Diğer bir deyişle, Türk yatırımcısının yurt dışına DYY yaparken yatırım yaptığı ülkenin EÖE puanını pek fazla dikkate almadığı anlaşılmaktadır. Daha önce verilmiş olan, alan yazındaki çalışmaların sonuçlarıyla paralel olarak, EÖE puanı en yüksek ilk on ülkenin son dokuz yılda çektiği toplam DYY nin dünyadaki toplam DYY miktarının %44,54 ünü oluşturduğu Tablo 3 de görülmektedir. Tablo 3: EÖE ye Göre İlk On Ülkenin Aldığı DYY Miktarları ( ) Yılları Yılları EÖE EÖE Ort. Arasında Aldığı Ülke Arasında Aldığı Sıralaması ( )* DYY Miktarı DYY Miktarı(%)** (X Milyon $)** 1 Hong Kong 89, ,72 5,23 2 Singapur 87, ,44 1,90 3 Yeni Zelanda 81, ,29 0,40 4 İrlanda 81, ,38 1,47 5 Avustralya 80, ,94 2,28 6 ABD 79, ,00 20,89 7 İsviçre 79, ,62 2,23 8 İngiltere (UK) 78, ,76 6,62 9 Şili 77, ,06 0,62 10 Kanada 77, ,29 2,90 TOPLAM (İLK ON): ,49 44, Türkiye 56, ,00 0,67 - Dünya 58, , Kaynak: (*): Heritage Foundation (2011b), (**): UNCTAD (2011). Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

315 Ekonomik Özgürlük Endeksinin Yurt Dışına Doğrudan Yabancı Yatırım Yapan Türk Sermayesinin Ülke Seçim Kararına Etkisi Var mıdır? Öte yandan, EÖE endeksinin en önde gelen on ülkesinin son dokuz yılda çekebildiği toplam Türkiye kaynaklı DYY nin toplam Türkiye den çıkan DYY ye oranı ancak %14,74 düzeyindedir. Dünyada EÖE puanı yüksek ülkelere yapılan DYY trendi ile karşılaştırıldığında Türk yatırımcısının oldukça farklı bir tutum sergilediği görülmektedir (Tablo 4). Tablo 4: EÖE ye Göre İlk On Ülkede Türk Yatırımcısının Toplam DYY Miktarları ( ) EÖE Sıralaması Ülke EÖE Ort. ( )* Yılları Arasında Türk Yatırımcısının Toplam DYY Miktarı (X Milyon $)** Yılları Ülkelere yapılan Toptan DYY nin Türk Yatırımcısının Toplam DYY Miktarına oranı (%)** 1 Hong Kong 89,62 4 0,03 2 Singapur 87,63 8 0,06 3 Yeni Zelanda 81,53 0 0,00 4 İrlanda 81, ,85 5 Avustralya 80, ,23 6 ABD 79, ,21 7 İsviçre 79, ,51 8 İngiltere (UK) 78, ,82 9 Şili 77,59 0 0,00 10 Kanada 77,44 4 0,03 TOPLAM ,74 - Dünya Kaynak: (*): Heritage Foundation (2011b), (**) : T.C. Merkez Bankası (2011). Türk yatırımcısının dünya genelinden farklılık gösteren bu tutumunun sebeplerini araştırmak maksadıyla, EÖE nin 10 bileşeninin ayrı ayrı Türk yatırımcısının DYY de ülke seçimi kararına etkisini ortaya çıkarmak için bir sonraki bölümde yer alan yöntem ve analizler uygulanmıştır. 4. Uygulamanın Kapsadığı Dönem, Değişkenler ve Veri Seti Bu bölümde, EÖE bileşenlerin, Türk yatırımcısının DYY sini nasıl etkilediği analiz edilmeye çalışılmıştır. Türk yatırımcılarının farklı ülkelerde yaptığı DYY miktarları 2002 yılından itibaren T.C. Merkez Bankasının internet sitesinde yıllık olarak yayınlanmaktadır. Bu veriler incelendiğinde, yatırım faaliyetinin uzun soluklu bir faaliyet olması ve ülkeler arasında farklı uygulamalar bulunması nedenleriyle DYY ye ait verilerin düzenli olmadığı, bazı ülkelerde bir yıl boyunca hiç yatırım yapılmadığı, öte yandan bazı ülkelere yapılan yatırım miktarlarının çok düşük olduğu görülmüştür. Bu sebeple, Türk yatırımcısının dokuz yıllık birikimli DYY değerlerinin ( ) 1 milyon ABD dolarından fazla olduğu 70 ülkenin (Bahamalar, Bermuda, Guernsey, Hollanda Antilleri, Irak, Turks ve Caicos Adaları nın verileri yetersiz olduğundan modele dahil edilmemiştir.) verileri ele alınmıştır. Bu ülkelerde Türk yatırımcıları tarafından yapılan DYY miktarları, T.C. Merkez Bankasının ( 310 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

316 U. TÜREN, Y. GÖKMEN, H. DİLEK internet sitesinde Ödemeler Dengesi başlığı altında yayınlanan verilerden elde edilmiştir. Ülkelerin serbest piyasa ekonomisine ne kadar yakın olduklarını gösterdiği iddia edilen ve Heritage Foundation & The Wall Street Journal tarafından 1995 yılından itibaren dünya ülkelerine ait EÖE, yıllık olarak ( internet adresinde yayınlanmaktadır. Daha öncede ifade edildiği gibi bu endeks 10 bileşenden oluşmakta ve her ülkeye her bir bileşen için arası puan verilmektedir. Herhangi bir ülkenin indeks değeri ise, bu 10 bileşenin aritmetik ortalaması alınarak elde edilmektedir. Uygulamada DYY miktarlarında ülkeler arasında meydana gelen farkı açıklamak için kurulan modelde yer alan değişkenler Tablo 5 de verilmiştir. Tablo 5: Modelde Kullanılan Değişkenlerin Tanımlanması Değişken Açıklaması Bağımlı DYY i Türk yatırımcılarının i nci ülkeye yılları arasında yaptıkları toplam yatırım miktarı IO i i nci ülkenin iş özgürlüğü puanlarının dokuz yıllık ( ) ortalaması TO i i nci ülkenin ticaret özgürlüğü puanlarının dokuz yıllık ( ) ortalaması VO i i nci ülkenin vergisel özgürlük puanlarının dokuz yıllık ( ) ortalaması DB i i nci ülkenin devlet harcamaları puanlarının dokuz yıllık Bağımsız PPAB i ( ) ortalaması i nci ülkenin para politikası bağımsızlığı puanlarının dokuz yıllık ( ) ortalaması YO i i nci ülkenin yatırım özgürlüğü puanlarının dokuz yıllık ( ) ortalaması FO i i nci ülkenin finansal özgürlük puanlarının dokuz yıllık ( ) ortalaması MH i i nci ülkenin mülkiyet hakları puanlarının dokuz yıllık ( ) ortalaması YM i i nci ülkenin yolsuzluktan muaflık puanlarının dokuz yıllık ( ) ortalaması Çoğu ülkenin İş Gücü Özgürlüğü (IGO) bileşenine ait verilerin belirtilen dönemde yetersiz olması ve özellikle yılları arasında tüm ülkelerin bu değişkene ait verilerinin bulunmaması nedeniyle IGO değişkeni analize dahil edilmemiştir. 5. Yöntem ve Bulgular Uygulamada, 70 ülkenin EÖE bileşen değerlerinin, bu ülkelerde Türk yatırımcıları tarafından yapılan yatırım miktarlarını etkileyip etkilemediği çoklu doğrusal regresyon analizi yapılarak incelenmiştir. Çoklu doğrusal regresyon analizi uygulamadan önce, verilerin bu analizin temel varsayımlarını (normallik, çoklu doğrusal bağıntı, ardışık bağımlılık vb.) sağlaması gerekmektedir (Eroğlu, 2010: 207). Analiz edilen veriler zaman serisi olmadığından ardışık bağımlılık varsayımının kontrol edilmesine gerek yoktur. Modeldeki değişkenlerin normallik sınamaları ise Tablo 6 da ayrıntılı olarak gösterilmiştir. Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

317 Ekonomik Özgürlük Endeksinin Yurt Dışına Doğrudan Yabancı Yatırım Yapan Türk Sermayesinin Ülke Seçim Kararına Etkisi Var mıdır? Tablo 6: Değişkenlerin Normallik Sınamaları Değişkenler İstatistikler DYY IO TO VO DB PPAB YO FO MH YM N Ortalama 206,977 68,388 73,439 72,460 58,411 76,919 55,218 55,730 54,052 48,953 Standart Sapma 479,166 3,483 2,766 2,941 3,251 1,861 4,838 2,185 7,492 5,835 Çarpıklık 0,280-0,013-0,331 0,298 0,329-0,081 0,596-0,201 0,533 0,516 Basıklık 2,437 2,465 2,684 2,601 2,486 1,892 3,046 2,273 2,540 2,627 Jarque-Bera Testi 1,837 0,837 1,568 1,501 2,031 3,660 4,150 2,014 3,929 3,516 p Kolmogorov- Smirnov Testi p 0,399 0,658 0,457 0,472 0,362 0,160 0,126 0,365 0,140 0,172 0,714 0,500 0,474 0,657 0,542 0,654 0,629 0,611 0,865 0,711 0,687 0,964 0,978 0,781 0,930 0,785 0,823 0,849 0,442 0,693 H 0 : Değişken normal dağılmıştır. H s : Değişken normal dağılmamıştır Modelde yer alan değişkenlerin normal dağılıma uyup uymadığı önce Tek Örneklem Kolmogorov-Smirnov testi ile sınanmış ve bu testte tüm değişkenler için p > α=0,05 olduğundan H 0 hipotezi kabul edilmiştir. Ayrıca, Jarque-Bera Normallik Testinin hesaplaması sonucu ulaşılan istatistiksel sonuç 2. dereceden serbestlik koşulu altında çeşitli güvenilirlik seviyelerindeki X 2 (ki-kare) değerleri ile karşılaştırılmıştır. Jarque-Bera Testi Olasılık (p) değeri ise, yukarıda belirtilen (hesaplanan) değerin kritik değeri (α=0,05) geçip geçmediği hakkında bilgi vermektedir. Düşük olasılık değerleri söz konusu değişkenin dağılımı konusunda H 0 hipotezinin reddedildiği manasına gelmektedir. Uygulanan testin sonucunda tüm değişkenlere ait p değerleri 0,05 ten büyük bulunduğundan H 0 hipotezi reddedilmemiştir. Her iki test sonucunda %95 güvenirlilik düzeyinde tüm değişkenlerin dağılımının normal olduğu kabul edilmiştir. EÖE yi oluşturan bileşenlerin birbiriyle ilişkili olabileceği değerlendirildiğinden çoklu doğrusal bağıntı varsayımın test edilmesi gerekmektedir. Çünkü bir bağımsız değişken ile diğer bağımsız değişkenler arasındaki korelasyonun değerleri büyüdükçe, bu değişkenin tahmin gücü azalır. Çoklu doğrusal bağıntı arttıkça, bağımsız değişken tarafından açıklanan spesifik varyans azalmakta, ortak varyans yüzdesi artmakta ve buna yüksek çoklu doğrusal bağıntılı değişkenler dahil edildikçe modelin genel tahmin gücü daha da azalmaktadır (Eroğlu, 2010: 223). Öte yandan tam çoklu doğrusal bağıntının varlığı halinde, katsayılar tanımsız ve bu katsayıların standart hataları sonsuz olmaktadır. Ayrıca, katsayıların varyans ve 2 kovaryansları artmaktadır. Bunun sonucunda R değeri çok yüksek, ancak bağımsız değişkenlerin çoğu veya tamamı anlamsız çıkabilmekte veya bazı bağımsız değişkenlerin katsayıları beklentilerin aksine ters işaretli olabilmektedir (Gujarati, 1999: ). 312 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

318 U. TÜREN, Y. GÖKMEN, H. DİLEK Çoklu doğrusal bağıntının saptanmasında en yaygın yöntemlerden biri de Tolerans ve varyans büyütme oranı VIF (Variance Inflation Factor) değerlerinin test edilmesidir. Aslında bu yöntemler Denklem 1 de görüldüğü gibi birbiriyle ters orantılıdır. VIF(X 1 )=1/ (1-R i 2 ) ve T(Tolerans Değeri)=1-R i 2 (1) Burada R i 2, incelenen modelde yer alan her bir bağımsız değişkenin sırasıyla bağımlı değişken ve geriye kalan diğer bağımsız değişkenlerin bağımsız değişken olduğu regresyon modelinin tahmini sonucunda elde edilen belirtme katsayılarıdır. İncelenen modelde kaç tane bağımsız değişken varsa o kadar VIF değeri hesaplanır (Güriş ve Çağlayan, 2005: 598). Denklem (1) e göre küçük Tolerans değerleri büyük VIF değerleri verir. Eğer VIF=1 ise bağımsız değişkenler arasında çoklu doğrusal bağıntı yok demektir. VIF değerinin artması bağımsız değişkenler arasındaki ilişkinin arttığını göstermektedir. VIF kriterinin hangi değeri aldığında çoklu doğrusal bağıntının etkili olduğu konusunda kesin bir kural olmamasına rağmen bazı yazarlara göre VIF kriteri 10 dan büyük ise bağımsız değişkenler arasında ciddi bir çoklu doğrusal bağıntıdan söz edilebilir (Akdi, 2011: 494). Tablo 7 de modelde yer alan bağımsız değişkenlerin Tolerans ve VIF değerleri gösterilmiştir. Tablo 7 incelendiğinde tolerans değerlerinin 0 a yakın ve VIF değerlerinin ise 10 dan büyük olduğu görülmektedir. VIF değeri 10 dan büyük ve tolerans değeri 0.2 den küçükse modelde çoklu doğrusal bağıntı sorununun varlığı kabul edilmektedir (Tatlıdil ve Ortunç, 2011: 35). Bu kritik değerler dikkate alındığında modelde çoklu doğrusal bağıntı bulunduğu sonucuna varılmıştır. Model Tablo 7: Bağımsız Değişkenlerin Tolerans ve VIF Değerleri 1 Çoklu Doğrusal Bağıntı İstatistikleri Değişkenler Tolerans VIF IO 0,086 11,594 TO 0,195 5,121 VO 0,240 4,160 DB 0,290 3,454 PPAB 0,307 3,257 YO 0,039 25,442 FO 0,089 11,297 MH 0,018 55,473 YM 0,025 40,776 Çoklu doğrusal bağıntı probleminin çözümünde çok farklı yöntemler bulunmasına rağmen en yaygın kullanılan yöntemlerden biri, bu değişkenlere faktör analizi uygulamak ve aralarında çoklu doğrusal bağıntı bulunmayan bağımsız bileşenler elde etmektir. Faktör analizi, başta sosyal bilimler olmak üzere, pek çok alanda sıkça kullanılan çok değişkenli analiz tekniklerinden biridir. Faktör analizi, p değişkenli bir olayda (p boyutlu uzay) birbiri ile ilişkili değişkenleri bir araya getirerek az sayıda yeni (ortak) ilişkisiz değişken bulmayı amaçlayan bir yöntemdir. Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

319 Ekonomik Özgürlük Endeksinin Yurt Dışına Doğrudan Yabancı Yatırım Yapan Türk Sermayesinin Ülke Seçim Kararına Etkisi Var mıdır? Yani, temel bileşenler analizi gibi bir boyut indirgeme ve bağımlılık yapısını yok etme yöntemidir (Tatlıdil, 1996: 167). Faktör analizinde aralarında yüksek korelasyon olan değişkenler setinin bir araya getirilmesiyle, faktör adı verilen genel değişkenlerin oluşturulması söz konusudur. Burada amaç; değişken sayısını azalmak ve değişkenler arası ilişkilerdeki yapıyı ortaya çıkarmak, başka bir ifade ile değişkenleri sınıflandırmaktır (Kalaycı, 2010: 321). Faktör analizi uygulanacak değişkenlere ait tanımlayıcı istatistikler Tablo 8 de ve korelasyon matrisi Tablo 9 da verilmiştir. Tablo 8: Modeldeki Değişkenlere Ait Tanımlayıcı İstatistikler Değişkenler Standart Standart N Minimum Maksimum Ortalama Hata Sapma Çarpıklık Basıklık DYY ,977 57, ,166 0,280 2,437 IO 70 60,657 75,993 68,388 0,416 3,483-0,013 2,465 TO 70 66,732 78,226 73,439 0,331 2,766-0,331 2,684 VO 70 66,742 79,403 72,460 0,351 2,941 0,298 2,601 DB 70 52,565 65,618 58,411 0,389 3,251 0,329 2,486 PPAB 70 73,068 80,317 76,919 0,222 1,861-0,081 1,892 YO 70 46,626 68,525 55,218 0,578 4,838 0,596 3,046 FO 70 47,320 67,684 55,529 0,505 2,185-0,201 2,273 MH 70 41,585 71,722 54,052 0,896 7,492 0,533 2,540 YM 70 39,053 63,024 48,953 0,697 5,835 0,516 2,627 Tablo 9 incelendiğinde değişkenlerin büyük kısmı arasında korelasyonun yüksek olduğu görülmektedir. Değişkenler arasında yüksek korelasyon olması, ilgili değişkenlerin ortak faktörler oluşturabileceklerine işaret etmektedir. Tablo 9: Değişkenlere Ait Korelasyon Matrisi DYY 1 DYY IO TO VO DB PPAB YO FO MH YM IO 0,498 1 TO 0,450 0,698 1 VO -0,659-0,292-0,025 1 DB -0,542-0,385-0,110 0,803 1 PPAB 0,166 0,699 0,659 0,037-0,128 1 YO 0,544 0,938 0,717-0,357-0,453 0,758 1 FO 0,575 0,879 0,780-0,340-0,452 0,706 0,928 1 MH 0,602 0,927 0,824-0,311-0,364 0,721 0,940 0,915 1 YM 0,614 0,907 0,818-0,368-0,399 0,674 0,905 0,914 0,980 1 Tüm korelasyon katsayıları α= 0,05 düzeyinde anlamlıdır. Faktör analizine başlamadan önce veri setine ilişkin bazı testlerin yapılması gerekmektedir. Bu testlerin amacı, veri setinin faktör analizi için uygun olup olmadığını kontrol etmektir. Bu testlerden en yaygın olanları Kaiser-Meyer-Olkin Örneklem Yeterlilik Ölçütü (KMOÖYÖ) ve Barlett Küresellik Testleri (BKT) dir. KMO ölçütü, gözlenen korelasyon katsayıları büyüklüğü ile kısmi korelasyon katsayılarının büyüklüğünü karşılaştırmaktadır. KMO oranının 0,5 ten büyük olması 314 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

320 U. TÜREN, Y. GÖKMEN, H. DİLEK gerekmektedir. Bu oran ne kadar yüksek ise veri setinin faktör analizi yapmak için o kadar iyi bir yapıda olduğu değerlendirilebilir (Sharma, 1996: 116; Hair vd., 1998: 99). BKT ise, korelasyon matrisindeki değişkenlerin en azından bir kısmı arasında, yüksek seviyede korelasyon olması olasılığını test eder. BKT de; analize devam edilebilmesi için H 0 : Korelasyon matrisi birim matristir (Değişkenler arasında korelasyon yoktur). hipotezinin reddedilmesi gerekmektedir. Ho hipotezinin reddedilebilmesi BKT p değerinin %95 güvenirlilik seviyesinde α=0,05 değerinden küçük olması ile mümkündür. Bu durum değişkenler arasında yüksek korelasyon olduğu ve veri setinin faktör analizi için uygun olduğunu ifade eder (Kalaycı, 2010:322; Hair vd., 1998: 99). Tablo 10 da, KMOÖYÖ ile BKT sonuçları verilmiştir. Bu sonuçlar incelendiğinde, KMOÖYÖ ye göre EÖE bileşenlerine ait veri setine faktör analizi uygulanabileceği, test değerinin 0,5 ten büyük olduğu, aynı zamanda veri setinin faktör analizi için iyi düzeyde olduğu, kısacası EÖE değişkenleri arasında iyi seviyede korelasyon bulunduğu tespit edilmiştir. Sharma (1996:116) tarafından 0,80 0,90 arası KMOÖYÖ değerlerinin faktör analizi yapmak için çok iyi bir düzey olduğu ifade edilmiştir. Öte yandan, BKT ye göre H 0 : Korelasyon matrisi birim matristir hipotezi testin p değerinin α=0,05 den küçük olmasını sebebiyle %95 güvenirlilik düzeyinde reddedilmiştir. Kısacası, korelasyon matrisi sıfırdan farklıdır ve başka bir ifadeyle, değişkenler arasında korelasyon mevcuttur (Kalaycı, 2010: 322). Böylece örneklemin faktör analizine uygun olduğu görülmüştür. Tablo 10: KMOÖYÖ ve BKT Sonuçları KMOÖYÖ 0,833 BKT 2 Yaklaşık χ 939,933 SD 36 p 0,000 EÖE bileşenlerinin faktör analizine uygun olduğu test edildikten sonra bu verilere faktör analizi uygulanmıştır. Tablo 11 de Ortak Varyans ve Tablo 12 de Açıklanan Toplam Varyans gösterilmiştir. Tablo 11: Ortak Varyans Bileşenler Başlangıç Ortak Varyans IO 1,000 0,887 TO 1,000 0,786 MO 1,000 0,910 DB 1,000 0,876 PPAB 1,000 0,725 YO 1,000 0,938 FO 1,000 0,918 MH 1,000 0,960 YM 1,000 0,936 Yöntem: Temel Bileşenler Analizi Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

321 Ekonomik Özgürlük Endeksinin Yurt Dışına Doğrudan Yabancı Yatırım Yapan Türk Sermayesinin Ülke Seçim Kararına Etkisi Var mıdır? Bir değişkene ilişkin faktörlerin açıkladıkları ortak varyans (communality), değişkenin faktör yük değerlerinin kareleri toplamına eşittir. Ortak varyansının yüksek olmasının, modele ilişkin açıklanan toplam varyansı artıracağını göstermektedir. Ortak varyans 0,50 değerinin altında ise ilgili değişken çıkarılarak faktör analizi yeniden düzenlenebilir. Bu durumda hem KMO değeri hem de açıklanan varyans değeri yükselir (Kalaycı, 2010: 322). Tablo 11 incelendiğinde ortak varyansların 0,50 den büyük olduğu görülmektedir. Sonuç olarak elde edilen faktör yüklerinin uygun olduğu değerlendirilmektedir. Faktör sayısını belirlemede veri seti için özdeğer istatistiği (Eigenvalues) 1 den büyük olan faktörler anlamlı olarak belirlenmiştir. Tablo 12 ye göre, özdeğer istatistiği 1 den büyük olan iki faktör söz konusudur. Tablo 12: Açıklanan Toplam Varyans Bileşen Top. Başlangıç Özdeğerler Varyans (%) Birikimli (%) Top. Faktör Değerleri Varyans (%) Birikimli (%) Top. Döndürülmüş Faktör Değerleri Varyans (%) Birikimli (%) 1 6,239 69,326 69,326 6,239 69,326 69,326 5,778 64,195 64, ,697 18,854 88,180 1,697 18,854 88,180 2,159 23,986 88, ,404 4,491 92, ,265 2,942 95, ,181 2,014 97, ,099 1,098 98, ,062 0,688 99, ,043 0,473 99, ,010 0, ,000 Yöntem: Temel Bileşenler Analizi Aynı zamanda faktör sayısını belirlemede faktör analizi çizgi grafiğinde (Scree Plot) de yararlanılabilir. Bu grafikte eğimin kaybolduğu noktanın işaret ettiği sayıda faktör belirlenebilir. Bu amaçla faktör analizi çizgi grafiği oluşturulmuş ve Şekil 3 te gösterilmiştir. 316 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

322 U. TÜREN, Y. GÖKMEN, H. DİLEK Özdeğer İstatistiği Bileşen Sayısı Bileşenler Şekil 3: Değişkenlerin Faktör Analizi Çizgi Grafiği Şekil 3 incelendiğinde eğimin kaybolmaya başladığı nokta kesikli çizgi ile gösterilmiştir. Bahse konu kesikli çizgiye kadar olan iki bileşen analize dâhil edilmiştir (Meyers vd. 2005: 505). Hem Tablo 12 hem de Grafik 1 e göre faktör sayısı iki olarak belirlenmiştir. Bu faktörler incelendiğinde, birinci faktörün toplam varyansın %69,326 sını, ikinci faktörün ise %18,854 ünü açıkladığı görülmektedir. Bu iki faktör toplam varyansın %88,180 ini açıklamaktadır. Değişkenlere ait Bileşen Matrisi Tablo 13 te gösterilmiştir. Ayrıca yorumlanabilir, anlamlı faktörler elde etmek maksadıyla Bileşen Matrisi, Varimax yöntemi ile döndürülmüş ve Tablo 14 deki bulgular elde edilmiştir. Tablo 13: Bileşen Matrisi Faktör Yükleri S.Nu. Bağımsız Değişkenler IO 0,9406 0, TO 0,8130 0, VO -0,3770 0, DB -0,4705 0, PPAB 0,7645 0, YO 0,9687-0, FO 0,9579 0, MH 0,9767 0, YM 0,9674 0,0195 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

323 Ekonomik Özgürlük Endeksinin Yurt Dışına Doğrudan Yabancı Yatırım Yapan Türk Sermayesinin Ülke Seçim Kararına Etkisi Var mıdır? Tablo 14 incelendiğinde faktör yükleri 0,50 den büyük olan 1, 2, 5, 6, 7, 8 ve 9 uncu değişkenlerin birinci faktörün, 3 ve 4 üncü değişkenlerin ikinci faktörün faktörün altında toplandığı görülmektedir. Tüm faktör yükleri, Meyers vd. nin (2005: 507) belirttiği gibi, 0,7 nin üzerinde yani mükemmel seviyede bulunmuştur. Tablo 14: Döndürülmüş Bileşen Matrisi S.Nu. Bağımsız Değişkenler Tablo 15 te ise, yeni oluşan faktörlerin isimleri, hangi faktörün altında hangi değişkenler olduğu ve ortaya çıkan değişkenlere verilen yeni isimler belirtilmiştir. Tablo 15: Faktörlerin Tanımlanması Faktör Yükleri IO 0,9057-0, TO 0,8835 0, VO -0,0780 0, DB -0,1880 0, PPAB 0,8443 0, YO 0,9166-0, FO 0,9089-0, MH 0,9508-0, YM 0,9231-0,2900 Döndürme Yöntemi: Varimax Faktör İsimleri Değişkenler Açıklama 1 inci Faktör İş özgürlüğü (IO) Ticaret özgürlüğü (TO) Para politikası bağımsızlığı (PPB) Yatırım özgürlüğü (YO) Yatırım Teşvikleri (YT) Finansal özgürlük (FO) Mülkiyet hakları (MH) Yolsuzlukta muaflık (YM) 2 nci Faktör Vergisel özgürlük (VO) Devletten bağımsızlık (DB) Vergisel Politikalar (VP) Kalaycı (2010: 331), Johnson ve Wichern nin (2002: 511) önerdikleri gibi, bu çalışmada da faktör analizi sonucunda elde edilen faktörlere ait faktör skorları çoklu doğrusal regresyon modelinde bağımsız değişken olarak kullanılmıştır. Faktör skorları kullanılarak oluşturulan çoklu doğrusal regresyon modelinin özeti Tablo 16 da gösterilmiştir. Tablo 16: Korelasyon, Belirtme ve Düzeltilmiş Belirtme Katsayıları Model R R 2 Düzeltilmiş R 2 S.H. 1 0,730 0,533 0, ,335 Not: Bağımlı Değişken: DYY. Bağımsız Değişkenler: (Sabit) YT, VP. 318 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

324 U. TÜREN, Y. GÖKMEN, H. DİLEK Tablo 16 incelendiğinde, bağımsız değişkenlerin bağımlı değişkende (DYY) meydana gelen değişimin %51,9 unu açıkladığı görülmektedir. Modelin tümüyle anlamlı olup olmadığı test edilerek Varyans Analiz Tablosu oluşturulmuştur (Tablo 17). Tablo 17: Varyans Analiz Tablosu Kareler Model SD Toplamı Kareler Ortalaması Regresyon ,684 2, ,342 38,226 0,000 1 Artık ,114 67, ,808 Toplam ,798 69,000 Not: Bağımlı Değişken: DYY. Bağımsız Değişkenler: (Sabit) YT, VP. H 0 : β 0 =β 1 =β 2 =0 (Model anlamsızdır) H s : En az bir β i 0 (Model anlamlıdır) p=0,000 < α=0,05 olduğundan H 0 reddedilir. Buna göre modelin istatistiksel olarak tümüyle anlamlı olduğuna % 95 güvenirlilik düzeyinde karar verilmiştir. Modeldeki bağımsız değişkenlerin (faktörler) bağımlı değişkeni (DYY) etkileme yönü ve düzeyi incelenmiş ve değişkenler arasında çoklu doğrusal bağıntı olup olmadığı araştırılmıştır. Elde edilen sonuçlar Tablo 18 de gösterilmiştir. Tablo 18: Katsayıların Anlamlılık Testleri ve Çoklu Doğrusal Bağıntı Analizi Model Değişkenler β i Standartlaştırılmış Katsayılar S.H. t değeri p F p Çoklu Doğrusal Bağıntı İstatistikleri β i Tolerans VIF β 0 (Sabit) 20,698 19,403 10,667 0,000, 1,000 1,000 1 YT 10,104 0,432 19,543 5,170 0,000 1,000 1,000 VP -13,780-0,589 19,543-7,051 0,000 1,000 1,000 Bağımlı Değişken: DYY Tüm bağımsız değişkenler için aşağıda verilen hipotez kurularak değişken katsayılarının anlamlılığı test edilmiştir. H 0 : β i =0 (Katsayısı anlamsızdır) H s : β i 0 (Katsayı anlamlıdır) Tablo 18 incelendiğinde, modeldeki tüm katsayılar için p=0,000 < α=0,05 olduğundan H 0 reddedilir. Yani modeldeki tüm katsayıların anlamlı olduğuna ve tüm katsayıların modelde yer alması gerektiğine %95 güvenirlilik düzeyinde karar verilmiştir. Ayrıca önemli bir varsayım olan çoklu doğrusal bağıntının olup olmadığı kontrol edilmiş ve Tablo 18 deki verilere göre Tolerans (1-Ri 2 ) değerlerinden hiç birinin sıfıra yaklaşmadığı, aynı zamanda VIF değerlerinden hiçbirinin 10 dan büyük olmadığını saptanarak modelde çoklu doğrusal bağıntı olmadığı ve modelin kurulabileceği sonucuna ulaşılmıştır. Bu bulgular ışında oluşturulan model denklemi aşağıda gösterilmiştir (Denklem 2 ve 3). Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

325 Ekonomik Özgürlük Endeksinin Yurt Dışına Doğrudan Yabancı Yatırım Yapan Türk Sermayesinin Ülke Seçim Kararına Etkisi Var mıdır? Y = β + β X + β X + u (2) i 0 1 1i 2 2i i DYY i =20, ,104YT i 13,780VP i (3) 10,667 5,170-7,051 (0,000) (0,000) (0,000) R 2 =0,519 F=38,226 Denklem (3) incelendiğinde, DYY de meydana gelen değişimi açıklamak için modele dâhil edilen tüm değişkenlerin katsayılarının anlamlı olduğu görülmektedir. Ancak bu değişkenlerden birinin katsayısının işareti iktisadi beklentilere uygun olarak gerçekleşirken, diğer değişkenin işaretinin ise iktisadi beklentilere uygun olarak gerçekleşmediği görülmektedir. YT de meydana gelen değişimin DYY yi aynı yönde (pozitif) etkileyebileceği iktisadi beklentilerle örtüşmektedir. Modelde diğer değişkenler sabitken YT deki bir birimlik değişim DYY de aynı yönde 10,104 birimlik bir değişime neden olmaktadır. Öte yandan, VP de meydana gelen değişiklik DYY i ters yönde etkilemektedir. Diğer değişkenler sabitken, VP de meydana gelen bir birimlik değişim, DYY de ters yönde (negatif) 13,780 birimlik bir değişime neden olmaktadır. Ülkenin yatırım için sağladığı mali yapıyı temsil ettiğini düşündüğümüz ve iki bileşenden (vergisel özgürlük ve devlet harcamaları) oluşan bu faktörün etkisinin negatif yönde olması dikkat çekicidir. Türk DYY yatırımcısı; yatırım yapacağı ülkeyi seçerken, devletin ürettiği hizmetin ekonomiye getirdiği külfete oranı manasına gelen vergisel özgürlük ve devlet harcamalarının gayrisafi yurtiçi hâsılaya oranı ile tespit edilen devletten bağımsızlık kriterleri ile ters doğrultuda yatırım yeri kararı vermektedir. Sadece bu bulgular ile bu konu hakkında yorum yapılsaydı, Türk DYY yatırımcısının rasyonel olmayan bir karar mekanizması ile hareket ettiği sonucuna varılabilirdi. Ancak bu bulgunun altında yatan sebep, Türk DYY yatırımcısının, özellikle bu faktör içindeki bileşenlere ait puanları düşük seviyede olan Ortadoğu ve Kuzey Afrika ülkeleri ile geçiş ekonomilerine, nispeten yoğun yatırım yapmasıdır. Bu yatırımların sebebi ise, Akçaoğlu nun (2005) da belirttiği gibi, bu bölgelerdeki sektörel fırsatlar olmaktadır. Ortadoğu ve Kuzey Afrika Ülkeleri, Rusya Federasyonu ve 90 lı yılların başında bağımsızlıklarını kazanan eski Varşova Paktı üyesi ülkeler, birçok sektörde gerekli yeterliliklere sahip bulunmamaları ve kültürel bağlar vb. sebeplerle, ilgili sektörlerde kabiliyeti yüksek Türk firmalarının yatırımlarını çekmişlerdir. Turkcell in 2008 yılında 500 milyon ABD doları ödeyerek, Beyaz Rusya GSM firması BeST in %80 lik payını satın alması (Reuters, 2008), (T.C. Merkez Bankası [2011b] verilerine göre bu yatırımın 200 milyon ABD doları gerçekleşmiştir), ham petrol temini maksadıyla Azerbaycan ve Kazakistan a yapılan yatırımlar, Rusya, Balkanlar, Ortadoğu ve Kuzey Afrika Ülkelerinde faaliyet gösteren inşaat sektörü firmaları bu kapsamda değerlendirilmektedir (Kayam ve Hisarcıklılar, 2009; Hisarcıklılar vd. 2010). Özellikle Hollanda nın Türkiye kaynaklı DYY yi çekmede ikinci sırada bulunması da dikkat çekici bir husustur. Sermayenin daha az maliyetle daha kolay 320 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

326 U. TÜREN, Y. GÖKMEN, H. DİLEK hareket edebilmesi ve dünyadaki diğer ülkelerle arasında bulunan çifte vergilendirmeyi önleyen vergi anlaşmaları bu ülkeyi cazip hale getirmektedir. Dolayısıyla, başka ülkelere yatırım yapacak olan yatırımcı önce bu ülkeye şirket kurmakta ve bu şirketler üzerinden üçüncü ülkelere yatırımı gerçekleştirmektedir. Böylece hem Hollanda nın sağladığı vergi avantajlarından faydalanmakta hem de Hollanda merkezli bir şirket olmanın itibarından istifade etmektedir (Göz, 2009). Hollanda nın yanı sıra, Türkiye den yatırım çeken ABD, Lüksemburg, İsviçre, Almanya, İrlanda ve Belçika gibi EÖE puanı yüksek ülkeler genel anlamda Hollanda ile aynı sayılabilecek nedenlerden ötürü bu çekim gücüne sahip olmaktadırlar. Türk yatırımcısının bunlar ve bunlara yakın EÖE puanına sahip ülke tercihleri sayesinde YT faktörünün etkisinin pozitif ve anlamlı bulunduğu değerlendirilmektedir. Öte yandan, Malta nın DYY çekebilmesindeki en önemli husus, vergi cenneti olarak nitelendirilen off-shore merkezlerinden biri olmasıdır. Buraya yapılan yatırımlarda maksat, sermayeyi saklamak, dolayısıyla yarattığı kazancın sermayeyi ihraç eden ülke yetkililerince takip edilmesine ve vergilendirilebilmesine imkân vermemektir (Münchau, 2010: ). Çok cüzi vergi tarifeleri bulunan bu tip ülkelere DYY yapmayı tercih eden Türk yatırımcıların maksadının da yüksek olasılıkla yukarıda belirtilenler ile aynı doğrultuda olduğu değerlendirilmektedir. Bu çalışmada, son dokuz yılda Türkiye kaynaklı toplam DYY birikimi bir milyon ABD dolarından yüksek olan 70 ülkeye ait veriler analize dâhil edilmiş olsa da Türk yatırımcısını çekmekte en başarılı on ülke ile ilgili yorum yapılması yeterli görülmüş, diğer ülkelere ilişkin hususlar bölgesel olarak ifade edilmiştir. Türk DYY yatırımcısının tercih ettiği ilk 30 ülkede son dokuz yılda birikmiş olan Türk DYY miktarları Şekil 4 te görülmektedir. X milyon ABD $ Azerbaycan Hollanda Almanya Malta ABD Lüksemburg İsviçre Rusya İrlanda Belçika İngiltere Tunus Belarus Kazakistan Romanya İran İtalya Bahreyn Bosna Hersek Ukrayna Mısır Birleşik Arap Emirlikleri Hindistan Avusturya Gürcistan Fransa Bulgaristan Yunanistan Çin Arnavutluk Kaynak: T.C. Merkez Bankası, (2011). Şekil 4: Türkiye den İhraç Edilen DYY nin Ülkelere Dağılımı (İlk 30 Ülke) Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

327 Ekonomik Özgürlük Endeksinin Yurt Dışına Doğrudan Yabancı Yatırım Yapan Türk Sermayesinin Ülke Seçim Kararına Etkisi Var mıdır? Sonuç Dünya üzerinde sermayenin yatırım yapabilmesi ve yapılan yatırımların sağlıklı bir biçimde işletilebilmesi için uygun ekonomileri tespit etmek maksadıyla puanlama ve sıralama yapan EÖE, genel anlamda gerçekleşen DYY nin günümüzdeki dağılımı ile paralellik içindedir. Yani, yüksek EÖE puanlı ülkeler diğerlerine göre daha fazla DYY çekebilmektedir. Bu durumdan yola çıkarak, Türkiye nin yurt dışına ihraç ettiği DYY nin ülkelere dağılımına bakıldığında ve bu dağılımın ülkelerin EÖE yi meydana getiren 9 bileşenin oluşturduğu iki faktör ile olan sebep sonuç ilişkisi analiz edildiğinde; EÖE bileşen puanlarının Türkiye kaynaklı DYY nin dağılımında meydana gelen değişimin ancak %51,9 unu anlamlı bir düzeyde açıklayabildiği görülmektedir. Bu durum, Türk DYY yatırımcısının yatırım yapılacak ülke kararının %48,1 inin başka faktörler tarafından etkilendiğini göstermektedir. Bu faktörler Türkiye ile kültürel bağlara sahip olma, aynı dili konuşma, ülkeler arası mesafelerin kısalığı ve sektörel fırsatların Türk yatırımcısı tarafından değerlendirilmesi şeklinde açıklanabilse de bu sebep sonuç ilişkileri ampirik çalışmalara muhtaç durumdadır. Türkiye kaynaklı DYY nin ülkelere dağılımında meydana gelen değişimin %51,9 unu açıklayan iki faktör ele alındığında, ülkelerin yatırım teşvikleri nin Türk yatırımcısının davranışını olumlu ve anlamlı yönde etkilediği görülmektedir. Bu bulgu, Türk yatırımcısının bu hususlarda dünyadaki diğer ülkelere mensup yatırımcılarla belirli bir oranda paralellik arz eden bir biçimde rasyonel davranış sergilediğini göstermektedir. Vergisel Politikalar faktörünün DYY ye negatif yönde etkisi ise, büyük bir olasılıkla Türk yatırımcısının kültürel yakınlıkların sebebiyle veya sektörel fırsatları yakalamak maksadıyla, DYY için tercih ettiği eski Sovyetler Birliği ve Doğu Bloğu ülkeleri ile Ortadoğu ve Kuzey Afrika ülkelerine yapılan yatırımlardan kaynaklanmaktadır. Türk yatırımcısının dünyada en çok dış yatırım çeken ülkelere yatırım yapmak yerine yukarıda tartışılan ülkelere yatırım yapmasının sebeplerinden birsinin de yatırım cazibesi yüksek ülkelerde rekabet edebilmenin zorluğu olabileceği değerlendirilmektedir. Bu araştırma, Türkiye nin ihraç ettiği DYY nin ülkelere dağılımına EÖE nin etkisini ortaya koymak maksadıyla sadece son dokuz yıla ait veriler kullanılarak yapılmıştır. Bu durumun en önemli sebebi, Türkiye nin ihraç ettiği DYY nin ülkelere göre dağılımı ile ilgili sadece 2002 sonrası doğru ve güncel verilere erişilebilmesidir. Daha eski verileri de içeren sebep sonuç ilişkisi analizi sonuçlarının farklılıklar gösterebileceği ihtimali yapılacak genellemelerde mutlaka dikkate alınmalıdır. Ayrıca bu tip çalışmaların bulguları ve bu bulgulara atfen yapılan değerlendirmelerin bir kesinlik hükmü olmadığı ve olasılıklar ile değerlendirilmesi gerektiği unutulmamalıdır. Gelecekte yapılacak çalışmalarda, DYY de meydana gelen değişimde açıklanamayan %48,1 lik kısmının sosyal, kültürel, politik vb. değişkenlerin de modele katılarak araştırılmasının ve yapılacak araştırmalarda EÖE nin de bu modellere mutlaka modele dâhil edilmesinin uygun olacağı düşünülmektedir. Bu maksatla, sektörel fırsatların bulunması, kültürel bağlar, aynı dilin konuşulması, hükümetler arası karşılıklı yatırım anlaşmaları, Türk yatırımcısına uygulanıyor olabilecek pozitif ayrımcılık vb. faktörlerin de sayısallaştırılarak modele ithal edilmesinin modelin açıklayıcılık gücünü yükseltebileceği değerlendirilmektedir. 322 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

328 Kaynakça U. TÜREN, Y. GÖKMEN, H. DİLEK Açıkalın, S., Gül, E. ve Yaşar, E. (2006), Ücretler ve Büyüme ile Doğrudan Yabancı Yatırımlar Arasındaki İlişkinin Ekonometrik Analizi, Dumlupınar Üniversitesi Sosyal Bilimler Dergisi, 16: Akçaoğlu, E. (2005), Türk Firmalarının Dış Yatırımları: Saikler ve Stratejiler, Bankalar Birliği, İstanbul. Akdi, Y. (2011), Matematiksel İstatistiğe Giriş, Gazi Kitabevi, Ankara. Aktan, C.C. ve Vural, İ.Y. (2004), Vergi Rekabeti, Erciyes Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Dergisi, 22:1-18. Aktaş, T. (2011). Dış Yatırıma Spesifik Destek, Dünya Gazetesi, 13/08/2011. Altunışık, R., Coşkun, R., Bayraktaroğlu,S. ve Yıldırım, E., Sosyal Bilimlerde Araştırma Yöntemleri: SPSS Uygulamalı, Sakarya Yayıncılık, Adapazarı. Arıkan, D. (2006), Türkiye de Doğrudan Yabancı Sermaye Yatırımları, Arıkan Yayınları, İstanbul. Bengoa, M. ve Sanchez-Robles, B. (2003), Foreign Direct Investment, Economic Freedom and Growth: New Evidence from Latin America, European Journal of Political Economy, 19(3): Caetano, J. ve Caleiro, A. (2009), Economic Freedom and Foreign Direct Investment: How Different are the MENA Countries from the EU, ibusiness, 1: Ercan, M. (2007), Türkiye nin Dış Yatırımları, Radikal Gazetesi, 17/10/2007. Eroğlu, A. (2010), Çok Değişkenli İstatistik Tekniklerin Varsayımları, Ed. Kalaycı, Ş., SPSS Uygulamalı Çok Değişkenli İstatistik Teknikleri, Asil Yayın Dağıtım Ltd. Şti. Ankara. Globerman, S. ve Shapiro, D. (2003), Governance Infrastructure and US Foreign Direct Investment, Journal of International Business Studies, 3: Göz, D. (2009), Doğrudan Yabancı Sermaye Yatırımları ve Türkiye, Yüksek Lisans Tezi, Çukurova Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü İktisat Anabilim Dalı, Adana. Gujaratı, D.N. (1999), Temel Ekonometri (Çevirenler: Ümit Şenesen, Gülay Günlük Şenesen), Literatür Yayıncılık, İstanbul. Güriş, S. ve Çağlayan, E. (2005), Ekonometri, Der Yayınları, İstanbul. Hair, F.J., Anderson R.E., Tatham R.L.ve Black B. (1998) Method for Statictical Analysis of Multivariate Observation, Prentice Hall, New Jersey. Heritage Foundation (2011a), How do You Measure Economic Freedom?, ( Erişim Tarihi:13/09/2011). Heritage Foundation (2011b), Explore the Data (Country and Years), ( Erişim Tarihi: 04/09/2011). Hisarcıklılar, M., Kayalica, M.Ö. ve Kayam, S.S. (2010), Spoilt for Choice: Explaining the Location Choice of Turkish Transnationals, ETSG 2010 Conference at Lausanne, September Holmes, K.R. ve Spalding, M. (2011), Why Economic Freedom Matters? ( Erişim Tarihi: 08/09/2011). Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

329 Ekonomik Özgürlük Endeksinin Yurt Dışına Doğrudan Yabancı Yatırım Yapan Türk Sermayesinin Ülke Seçim Kararına Etkisi Var mıdır? Johnson R.A: ve Wichern, D.W., Applied Multivaried Statistical Analysis, 5th Ed. Pearson Education Int., USA. Kalaycı, Ş. (2010), Faktör Analizi, Ed. Şeref Kalaycı, SPSS Uygulamalı Çok Değişkenli İstatistik Teknikleri, Asil Yayın Dağıtım Ltd. Şti. Ankara. Karluk, S.R. (2007), Cumhuriyet in İlanından Günümüze Türkiye Ekonomisi nde Yapısal Dönüşüm (11. Baskı), Beta, İstanbul. Kayam, S.S. ve Hisarcıklılar, M. (2009), Türkiye den Çıkan Doğrudan Yatırımları Belirleyen Etmenler, , İktisat İşletme ve Finans, 24(280): Kim, A. (2011), Economic Freedom Around the World, Eds. Terry Miller and Kim R. Holmes, 2011 Index of Economic Freedom, Heritage Foundation Erişim Tarihi: 19/08/2011. Kobeissi, N. (2005), Impact of Governance, Legal System and Economic Freedom on Foreign Investment in the MENA Region, Journal of Comparative International Management, 8(1): Meyers, L.S., Gamst, G. C. ve Guarino, C., (2005). Applied Multivariate Research: Design and Interpretation, SAGE Publications. ISBN-13: Miller, A.T. ve Kim, A.B. (2011a), Acknowledgments, Eds. Terry Miller and Kim R. Holmes, 2011 Index of Economic Freedom, Heritage Foundation Erişim Tarihi:17/08/2011. Miller, A.T. ve Kim, A.B. (2011b), Defining Economic Freedom 2011 Eds. Terry Miller and Kim R. Holmes, 2011 Index of Economic Freedom, Heritage Foundation, Index2011_ Chapter2.pdf Erişim Tarihi: 17/08/2011. Mutuş, C. (2010), Zuhal Mansfield ile Türkiye'nin Dış Yatırımları Üzerine, Uluslararası Stratejik Araştırmalar Kurumu, Erişim Tarihi: 17/08/2011. Münchau, W. (2010), The Meltdown Years: The Unfolding of the Global Economic Crisis, McGraw-Hill, New York. Quazi, R. (2007), Economic Freedom and Foreign Direct Investment in East Asia, Journal of the Asia Pacific Economy, 12(3): Quazi, R. ve Rashid, S. (2004), Economic Freedom and Foreign Direct Investment in Developing Countries, The International Journal of Business and Public Administration, 2(1): Ramirez, M.D. (2010), Economic and Institutional Determinants of FDI Flows to Latin America: A Panel Study, EconPapers, WorkingPapers2010/wp10-03.pdf, Erişim Tarihi: 17/08/2011. Razin, A. ve Sadka, E. (2007), Foreign Direct Investment: Analysis of Aggregate Flows, Princeton University Press, USA. Reuters (2008), Turkcell's Belarus Unit Aims for 1/3 Market After'09, ( Erişim Tarihi: 13/09/2011). Sharma, S. (1996), Applied Multivariate Techniques, John Willey&Sons Inc, USA. T.C. Merkez Bankası (2011a), Yurtiçinde Yerleşik Kişilerin Yurtdışındaki Doğrudan Yatırımlarının Ülkelere Göre Dağılımı ( ), ( Erişim Tarihi: 04/09/2011). 324 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

330 U. TÜREN, Y. GÖKMEN, H. DİLEK T.C. Merkez Bankası (2011b), Yurtiçinde Yerleşik Kişilerin Yurtdışındaki Doğrudan Yatırımlarının Ülkelere Göre Dağılımı ( Temmuz dahil) ( Erişim Tarihi: 08/09/2011). Tatlıdil H. ve Ortunç B Kredi Temerrüt Swaplarının Fiyatlama Yöntemleri ve Fiyatlamayı Etkileyen Finansal Göstergelerin Regresyon ve Panel Veri Analizleri İle Belirlenmesi, Bankacılar Dergisi, 77, Tatlıdil, H. (1996), Uygulamalı Çok Değişkenli İstatistiksel Analiz, Cem Web Ofset Ltd. Şti., Ankara. UNCTAD (Birleşmiş Milletler Ticaret ve Kalkınma Konferansı) (2011), Trade and Development Report, Erişim Tarihi: 07/09/2011) UNCTADSTAT (Birleşmiş Milletler Ticaret ve Kalkınma Konferansı İstatistikleri), (2011), Inward and Outward Foreign Direct İnvestment Stock, Annual, , ( aspx Erişim Tarihi: 26/08/2011) Yavan, N. (2010), The Location Choice of Foreign Direct Investment Within Turkey: An Empirical Analysis, European Planning Studies, 18(10): YOİKK, (2009), Uluslararası Yatırım Yeri Endeksleri İncelemesi, Yabancı Sermaye Genel Müdürlüğü, guncellenen_haziran 2009son.doc Erişim Tarihi: 18/08/2011. Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

331 Laffer Eğrisi Doğrultusunda Vergi Oranları, Vergilendirilebilir Gelir ve Vergi Gelirleri Arasındaki İlişkinin Anlaşılması Laffer Eğrisi Doğrultusunda Vergi Oranları, Vergilendirilebilir Gelir ve Vergi Gelirleri Arasındaki İlişkinin Anlaşılması Daniel J. MITCHELL * Çeviren: Sinan ÇUKURÇAYIR ** Özet Laffer eğrisi, vergi oranları ve vergi gelirleri ile tahmini olarak vergilendirilebilir gelirler arasındaki ilişkiyi göstermektedir. Laffer eğrisi, yüksek vergi oranlarının vergi gelirlerinde kesin olarak bir azaltıcı etki oluşturacağını en iyi şekilde göstermektedir. Fakat eğri üzerinde çok daha aşağılarda yer alan vergi oranları, vergiye tabi gelirleri değiştirerek vergi gelirlerinde bir azalışa neden olabilmektedir. Politikacılar Laffer eğrisinin bu her iki yönünü çoğu zaman tartışmaktadırlar. Bazı zamanlar Cumhuriyetçiler, yapılan vergi indirimleri sonucunda oluşan maliyetlerin kendi ceplerinden çıkacağını Laffer eğrisinin bir anlamı olarak ifade ederler. Bunun aksine bazı demokratlar ise, vergi politikalarının ekonomik performans üzerinde hiçbir etkisinin olmayacağını ifade ederler. Bu çalışma, vergi indirimlerinin ekonomik performans üzerindeki pozitif etkilerini gerçek hayattan bazı örnekler kullanarak ortaya koymakla beraber, arz yönlü vergi indirimlerinin devlete çok az maliyetler yüklemesinin yanında, vergi gelirlerinde artırıcı etkiler oluşturacağını ortaya koymaktadır. Ayrıca değişen vergi politikalarının ve vergi reformlarının, vergisel gelirler ve ekonomik büyüme üzerinde ne gibi etkileri olabileceği açıklanmaktadır. Şu an ki geçerli sistem, vergi oranlarının vergiye tabi gelirler üzerinde herhangi bir etkisinin olmadığını varsaymaktadır. Çünkü kongrenin uygulamış olduğu bütçe kuralları, vergi indirimleri yerine vergi artışlarının yapılmasını öngörmektedir. Bu çalışmada, statik puanlamanın dinamik puanlama sistemi ile yer değiştirmesi gerekliliği açıklanmıştır. * Washington DC de serbest piyasa ekonomisi üzerine araştırma ve geliştirme faaliyetlerinde bulunan CATO Enstitüsünün kıdemli bir üyesidir. Özgürlük ve Refah Vakfı (Center for Freedom and Prosperity Foundation) nın kurucusudur ve halen bu Kurumun Yönetim Kurulu Başkanı olarak görevini sürdürmektedir. ** Arş.Gör. Adıyaman Üniversitesi, Maliye Anabilim Dalı, scukurcayir@yahoo.com 326 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

332 D. J. MITCHELL, Çeviren: S. ÇUKURÇAYIR Anahtar Kelimeler: Vergi Oranları, Vergi Gelirleri, Laffer Eğrisi Understanding the Relationship Between Tax Rates, Tax Revenues and Taxable Income in Accordance with the Laffer Curve Abstract The Laffer curve shows the relationship between tax rates and tax revenues, with the insight that taxable income is not predetermined. The Laffer curve is best known for demonstrating that, at a certain point, higher tax rates fail to produce more revenue, but the key insight is the much more modest point that changes in tax rates cause changes in taxable income, which leads to some level of revenue feedback. Politicians on both sides often exaggerate, with Republicans sometimes arguing that the Laffer curve means that "all tax cuts pay for themselves." Some Democrats, by contrast, argue that tax policy has no impact on economic performance. This paper uses real world evidence to demonstrate that certain tax cuts can have a positive impact on economic performance and that supply-side tax cuts therefore do not "cost" the government much in terms of foregone tax revenue. This paper further explains how the Joint Committee on Taxation's revenue-estimating process is based on the untenable theory that changes in tax policy - even dramatic reforms such as a flat tax - do not effect economic growth. In other words, the current system assumes the tax rates have no impact on taxable income. Because of congressional budget rules, this leads to a bias for tax increases and against tax cuts. This paper explains that "static scoring" should be replaced with "dynamic scoring." Key Words: Tax Rates, Tax Revenue, Laffer Curve JEL Classification Code: H29 Giriş Politikacılar ne zaman vergi politikalarının yasal olarak değiştirilmesi gerektiğini düşünseler bu değişikliğin gelecekteki vergi gelirleri üzerinde herhangi bir değişikliğe neden olmayacağı yönündeki ortak vergi komite tahminlerine güvenirler. Ortak vergi komitesi statik puanlama metodolojisini kullanır ki, bu teknik vergi politikalarındaki herhangi bir değişikliğin ekonomik performans üzerinde etkisinin olmadığını varsaymaktadır. Bu sadece artan vergi oranları ile birlikte vergi gelirlerinin de artacağını varsayan basit bir yöntemden ibarettir. Örneğin, ortak vergi komitesi statik puanlama yöntemi ile vergi oranlarında meydana gelebilecek %50 gibi bir artış oranı karşısında vergi gelirlerinin yaklaşık olarak yine %50 oranında artacağını varsaymaktadır. Aynı şekilde, vergi oranlarındaki azalışların vergi gelirlerinde aynı oranda bir azalışa neden olacağını varsaymaktadır. Bu yöntem çok basit olmakla beraber gerçekçi bir doğruluk payına sahip değildir. Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

333 Laffer Eğrisi Doğrultusunda Vergi Oranları, Vergilendirilebilir Gelir ve Vergi Gelirleri Arasındaki İlişkinin Anlaşılması Statik puanlama yöntemi çok yoğun bir şekilde eleştirilmiştir. Çünkü vergi politikalarının ekonomik performans üzerisindeki etkisi açısından gerçek yaşamdaki uygulamaları göz ardı etmektedir. Oysaki gerçek yaşamdaki uygulamalar oldukça önemlidir. Aynı şekilde statik puanlama yöntemi böyle bir varsayım altında yanıltıcı sonuçlar ortaya koymaktadır. Vergi oranlarındaki artışlar vergilendirilebilir gelirler üzerinde azaltıcı etkilere sahiptir. Mesela vergi oranlarındaki artışlar, bireylerin gelir elde etme isteklerini büyük ölçüde azaltabilmekte ya da elde edilen gelirlerin vergi otoritelerinden saklanmasına veya vergi kaçırılmasına neden olmaktadır. İşte bunun anlamı vergi oranlarındaki %50 gibi bir artışın aynı şekilde vergi gelirlerinde bir artışa neden olamayacağıdır. Basitçe ifade edilirse, vergiye tabi gelirlerdeki değişiklikleri tahmin etmeksizin vergi oranlarındaki değişikliğin vergi gelirleri üzerindeki etkisini hesaplamak gerçekçi olmamaktadır. Bu yaklaşım vergi oranları, vergiye tabi gelirler ve vergi gelirleri arasındaki ilişkinin hesaplanmasında dinamik puanlama yönteminin kullanılması gerekeceğini belirtmektedir. Dinamik puanlama yöntemi statik puanlama yöntemine göre çok daha zor ve karmaşık bir yapıya sahip olmasına rağmen vergi oranlarındaki değişikliğin vergisel gelirler üzerindeki etkisinin ölçülmesi ve gerçekçi sonuçlar ortaya koyması açısından oldukça önemlidir. Laffer eğrisi hakkındaki çoğu anlaşmazlıkların temelinde statik ve dinamik puanlama yöntemi arasındaki tartışmalar yer almaktadır. 1. Teori İncelemesi Laffer eğrisi dinamik puanlama modelinin görsel bir şeklidir. Ronald Reagan a danışmanlık yapmış olan ekonomist Art Laffer in adını almış olan Laffer eğrisi, vergi oranlarında meydana gelen bir değişikliğin vergilendirilebilir gelirleri etkileyeceğini belirtmiştir. İşte bu noktada vergi oranlarındaki yüksek artışlar nedeniyle vergiye tabi gelirlerde azalmalar olmuştur. Eğri üzerinde bu durum vergi oranlarının maximum vergi gelirlerini aştığı noktada gerçekleşmektedir. Şekil 1a ve 1b Laffer eğrisi üzerinde vergi oranları ile vergisel gelirleri karşılaştırmaktadır. 328 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

334 D. J. MITCHELL, Çeviren: S. ÇUKURÇAYIR Şekil 1a: Statik Puanlama Şekil 1b: Dinamik Puanlama Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

335 Laffer Eğrisi Doğrultusunda Vergi Oranları, Vergilendirilebilir Gelir ve Vergi Gelirleri Arasındaki İlişkinin Anlaşılması Basitçe ifade edilirse A noktasında Laffer eğrisi, vergi oranlarının sıfır olması durumunda devletin herhangi bir vergisel gelir elde edemeyeceğini göstermektedir. Fakat, C noktasında görüldüğü gibi eğer vergi oranları %100 lük bir durumda bulunuyorsa o zaman devlet yine herhangi bir vergisel gelir elde edemeyecektir. Ayrıca B noktasında geliri maximize eden vergi oranı da belirtilmiştir. Laffer eğrisi 1970 lerde maliye politikası alanında bir tartışma konusu haline gelmiştir. Çünkü yüksek federal vergi oranları (%70 ler civarında) insanların çalışma ve vergi ödeme isteklerini azaltarak, elde ettikleri gelirleri vergi otoritelerinden saklamalarına veya kaçırmalarına neden olmaktaydı. Laffer eğrisi taraftarlarının açıklamalarına göre devletin düşük vergi uygulaması daha fazla vergisel gelir elde etmelerini sağlayacaktır. Çünkü insanlar hem gelir elde etmeye hem de elde ettikleri gelirleri vergi otoritelerine bildirmeye gönüllü olacaklardır. Diğer bir deyişle %70 gibi bir vergi oranı uygulaması yapan Amerika, Laffer eğrisinin yanlış tarafında bulunmuştur. Bu nokta Şekil 2 deki B ve C noktaları arasında bulunan yerdir. Şekil 2 nin de göstermiş olduğu gibi tabi ki düşük vergi oranları ile yüksek vergi gelirleri toplamak mümkündür. Şekil 2: Laffer Eğrisi Varsayımsal bir örnek verecek olursak, vergi oranlarının %70 olduğu zamanlarda insanlar vergiye tabi olan gelirlerinin 100 milyon dolarını bildirmeye istekli olurlar iken, %28 lik bir vergi oranı uygulaması ile bu insanlar vergiye tabi gelirlerinin 300 milyon dolarını bildirmeye istekli olmaktadırlar. 330 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

336 D. J. MITCHELL, Çeviren: S. ÇUKURÇAYIR Tablo 1: Varsayımsal Örnek Olarak Düşük Vergi Oranları ile Daha Fazla Vergi Geliri Kazancının Gösterilmesi Tablo 1, düşük vergi oranlarının daha fazla vergi gelirli sağlayacağını göstermektedir. Bu nedenle 1970 lerde Laffer eğrisi taraftarları düşük vergi oranlarını bir kazan-kazan politikası olarak savunmuşlardır. Bu durumda muhafazakarlar düşük vergi oranları sonucu büyümenin artmasıyla, liberaller de devletin daha fazla vergi gelirleri elde etmesi sonucu kamu harcamalarının artmasıyla mutlu olmuş olacaklardır. Temel kavramları anlamak ve bazı kavramları tartışmak açısında Laffer eğrisinin değerlendirmesini yapmamız mümkündür. 1- Bazı politikacıların abartılı önermelerine rağmen, Laffer eğrisi vergi indirimlerinin maliyetlerini kendi ceplerinden karşılamaları anlamına gelmemektedir. Ancak çok nadir durumlarda bu önerme gerçekleşebilir. Daha sonra tartışacağımız güzel bir örnek olarak; Reagan, vergi oranlarını %70 lerden %28 lere indirdiği zaman çoğu zengin insandan istenilen oranda vergi geliri elde edilebilmiştir. Ayrıca birçok veri göstermektedir ki sermaye kazançlarına uygulanan vergi oranlarındaki azalışların bu kazançlar üzerinden elde edilen vergi gelirlerinde yüksek artışlar olmuştur. Vergi oranları çok yüksek olduğu zamanlarda mükellefler ellerinde bulunan sermaye varlıklarını satmaktan vazgeçerler, fakat vergi oranları makul seviyelerde olduğu zamanlarda mükellefler bu varlıklarını satmaya istekli olabilmektedirler. Kişisel ya da kurumlar vergisi ile ilgili durumlarda vergi oranları çoğu zamanlarda Laffer eğrisinin sol tarafında ya da yukarı doğru eğimli olan kısımlarında olabilmektedir. Vatandaşların A ve B noktaları arasında bulunduğu zamanlarda uygulanan düşük vergi oranları kötü bir fikir anlamına gelmemektedir. Bu noktalarda ekonomi gelişme gösterebilir ve vergiye tabi gelirlerde artışlar olabilmektedir. Fakat vergiye tabi gelirlerdeki artışlar düşük vergi oranlarının olumsuz etkilerini dengelemek açısından yeterli düzeyde gerçekleşmeyebilir. Burada istenilen düzeyde gelir artırıcı unsurlar oluşmaz yani diğer bir söylemle vergi indirimleri ancak kendisini finanse etmek durumunda kalabilir. 2- Vergi gelirlerindeki artış miktarı vergi indirimlerinin nasıl yapılacağına bağlı olabilmektedir. Düşük marjinal vergi oranları (arz yönlü vergi indirimleri) üretim ve üretken faaliyetler üzerinde büyük etkilere sahiptir. Gelir vergisi oranı indirimleri, sermaye kazancı vergi oranı indirimleri ve temettü vergi oranı indirimlerini bu arz yönlü vergi indirimlerine örnek olarak gösterebiliriz. Üretim faaliyetleri üzerindeki vergi cezalarının azaltılması sonucu insanlar daha fazla çalışma isteği gösterir, daha fazla tasarruf yapar ve bunun sonucu olarak daha fazla yatırım yapmış olurlar. Tüm bunların sonucu olarak ise vergilendirilebilir gelirler artmış olur. 3- Laffer eğrisi üzerindeki geliri maximize eden nokta ideal bir politika olmayabilir. Şekil 3 de görüldüğü gibi, Laffer eğrisi üzerindeki geliri maximize eden Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık

337 Laffer Eğrisi Doğrultusunda Vergi Oranları, Vergilendirilebilir Gelir ve Vergi Gelirleri Arasındaki İlişkinin Anlaşılması vergi oranı büyümeyi maximize eden vergi oranından daha yüksektir. Büyümeyi maximize eden vergi oranı Laffer eğrisinin yukarı doğru eğimli olan kısımların herhangi bir yerinde olmalıdır. Büyümeyi maximize eden noktanın sıfır vergi oranına göre daha iyi olmasının sebebi olarak, düşük vergi oranları saf kamusal malların finansmanı için ve piyasa ekonomisi fonksiyonları açısından oldukça önemlidir. Şekil 3: Laffer Eğrisi Teorik bir kavram olan Laffer eğrisi tartışılmazdır. Hatta bu konuda John Maynard Keynes inde söylemiş olduğu gibi denk bütçe açısından vergilerdeki azalışların artışlara göre daha iyi bir şans oluşturacağıdır. 1 ifadesi oldukça anlamlıdır. Bazı vergi türlerindeki indirimlerinin gelirleri artırmayacağı çok nadir durumlar olmakla beraber genel olarak toplumda kabul görülen vergi artışlarının daha fazla vergisel gelir sağlayacağı yönünde olmaktadır. Bu düşünce statik puanlama yönteminin de temelini oluşturmaktadır. 2. Uygulamada Laffer Eğrisi Önceki bölümde teorik bir perspektiften ve varsayımsal örnekler ile devletin %28 lik bir vergi oranı ile %70 lik bir vergi oranına göre daha fazla vergi gelir elde edeceği gösterilmiştir. Vergi oranlarındaki indirimler sonrası devletin daha fazla gelir toplayacağına yönelik Laffer eğrisini güçlü kılan gerçek dünya örnekleri var mıdır? 1 Keynes, J.M. (1972), The Collected Writings of John Maynard Keynes, London: Macmillan, Cambridge University Press. 332 Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık 2011

338 D. J. MITCHELL, Çeviren: S. ÇUKURÇAYIR IRS (Internal Revenue Service) periyodik olarak vergi gelirleri ile ilgili olarak çok önemli ayrıntılar sağlayan gelir istatistiği olarak da bilinen bir doküman yayımlamaktadır yılında IRS raporlarında gösterilen $ üzerinde vergiye tabi gelirlere ve yaklaşık olarak zengin insanlara odaklanalım. Bu mükellefler %70 marjinal vergi oranının etkisi ile 36 milyon dolarlık bir gelir beyanında bulunmuşlardır ve o yıl IRS bu miktarın yaklaşık olarak 19 milyon dolarlık bir kısmını tahsil edebilmiştir. 2 Peki 1988 yılında ne oldu? Yüksek vergi oranları %28 e düştüğünde, IRS sayıları dikkate değer bir artış göstermiştir. Zengin insanların sayısı birden e yükselmiş ve vergiye tabi gelirler yaklaşık olarak 353 milyon dolar seviyesinde gerçekleşmiştir. 3 Devlet bu pastadan 99 milyon dolardan daha fazla bir dilim elde edebilmiştir. Vergi oranlarının %70 olduğu zamanlarda elde edilen gelirden 5 kat daha fazla gelir elde edilmiştir. Bu rakamlar Laffer eğrisinin güçlü etkilerini göstermektedir. Burada Reagan vergi oranlarındaki azalışlar sonucu 5 kat daha fazla gelir elde etmemiş olsaydı bile düşük vergi uygulaması ile vatandaşların vergi bilinci ve sorumluluğunun gelişmesi oldukça önemli olmaktadır. Diğer bir örnek aşırı Laffer eğrisi etkilerine yönelik olabilir. İrlanda %50 kurumlar vergisi oranı uygulaması yapmaktaydı. Bu kurumlar vergisi oranı 1985 yılında ülkenin GDP sinin (gayrisafi yurtiçi hasıla) %1,1 lik bir kısmına eşit olacak şekilde vergi geliri toplanmasını sağlamaktaydı yılında grafikte gösterildiği gibi vergi oranı %12,5 seviyesine düşmüş ve vergi gelirleri GDP nin yaklaşık olarak %3,8 lik bir kısmına denk gelmiştir. 5 Bu durumda vergi gelirlerinin GDP nin Maliye Dergisi Sayı 161 Temmuz -Aralık