Acil Sağlık Hizmetleri Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması: 2006 Kuş Gribi Krizi

Transkript

1 Acil Sağlık Hizmetleri Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması: 2006 Kuş Gribi Krizi Yrd Doç Dr Sıtkı Çorbacıoğlu (Eskişehir Osmangazi Üniversitesi) Yrd Doç Dr Süleyman Çelik (Gazi Üniversitesi) Doç Dr M. Ulvi Saran (Malatya Valisi) GİRİŞ Önemli hastalıklardan birisi olan grip salgınları, pandemi halini alması durumunda insanlık adına önemli bir tehdit unsuru oluşturmakta ve neredeyse dünyaya yayılması engellenememektedir. Geçmişte yaşanan grip pandemileri; 1918 yılında milyon insan, 1957 de iki milyon ve 1968 de bir milyon insanın ölümüne yol açmıştır (Dünya Sağlık Örgütü, 2005). Avian Influenza ya da kuş gribi olarak bilinen grip türü son yıllarda hayvan ve insan sağlığını tehdit etmesi dolayısıyla dünya gündemine oturmuştur. Kuş gribinin bir alt türü olan ve 1996 yılından ilk olarak Çin de rastlanılan H5N1 virüsü, hayvanlardan insanlara bulaşması ve 2008 Ocak ayı itibariyle dünya genelinde 243 insanın ölümüne sebep olması dolayısıyla gelecekte pandemi oluşturma riski taşımaktadır. Kuş gribinin, kümes hayvanlarıyla yakın ilişki içerisinde bulunan dar gelirli toplum kesimlerinin bulunduğu ülkelerde daha etkili olduğu dikkate alındığında, etkilenme riski yüksek ülkeler arasında Türkiye nin de yer aldığı görülmektedir. Manyas ta kuş gölünde konaklayan yaban kuşlarından evcil hindilere bulaştığı tahmin edilen ve varlığı 8 Ekim 2005 te belirlenen H5N1 virüsü, 2006 yılı başında insan sağlığını ilgilendiren bir krize dönüşmüştür. Yaşanan kriz, insanların can ve mal güvenliğine yönelen riski en aza indirmek üzere zamanında ve etkili müdahaleyi sağlayacak bir afet yönetiminin geliştirilmesi gereğini ortaya koymaktadır. Geçmiş afet tecrübeleri, afet yönetimine ilişkin problemlerin, yasal ya da idari düzenlemeler aracılığıyla ilgili kurumlara görev dağıtan doğrusal plan, program ve varsayımlarla çözülmesinin mümkün olmadığını göstermektedir. Bunun temel sebeplerinden birisi afet yönetimine ilişkin problemlerin karmaşık ve yapılandırılamayan nitelik taşımasıdır. Afet ortamları, farklı yer ve sektörlerden, farklı örgüt kültürü ve görev alanına sahip çok sayıda ulusal ve/veya uluslararası aktörü içermektedir. Klasik, bürokratik örgüt yapısı içerisinde, çevresel koşulların değişmeyeceği veya çok yavaş değişeceği varsayımıyla hazırlanan afet plan ve yönetim modellerinin, şartların hızla değiştiği afet ortamlarında başarılı olması hemen hemen mümkün değildir. Kanun ve yönetmeliklerde belirtilen örgüt yapısı fiili afet koşullarının ihtiyacını karşılamaktan uzaktır. 236

2 Bu çalışma, Türkiye de 54 il ve 254 mihrakta karşılaşılan kuş gribi (H5N1) afetini, kamu yönetiminin bir alt dalı olan afet yönetimi açısından ele almaktadır. Karmaşık uyumcu sistemler yaklaşımına dayanan bir teorik çerçeveye sahip araştırma, afet yönetim sisteminin bir alt sistemi olan acil sağlık hizmetleri sisteminin, kriz öncesi ve sonrasındaki örgütsel, teknik ve kültürel alt yapısını analiz etmektedir. Araştırma, acil sağlık hizmetleri sisteminin farklı yer, idare ve sektörlerden müdahale operasyonlarına katılan aktörlerin afet öncesi ve sonrasında dinamik şartlara adapte olmaları ve birbirleriyle koordinasyon içinde çalışmalarına katkı sağlayan ve zorlaştıran faktörleri açığa çıkarmayı amaçlamaktadır. BÜROKRATİK ÖRGÜTLENME ANLAYIŞI VE GEÇERLİLİĞİ Örgüt teorisinin, özellikle endüstriyel devrimle birlikte günümüze kadar çözmeye çalıştığı önemli bir gerilim; iş ve görevlerin dağılımı ile iş ve görevleri yerine getirecek olan rol ve ünitelerin koordinasyonudur (Bolman, 1997). Farklılaşma ve entegrasyon olarak da ifade edilebilecek olan bu gerileme sunulan çözüm yollarından birisi de bürokratik örgütlenme anlayışıdır. Söz konusu anlayış makine tipi örgütlenmenin önemli bir türüdür. Bürokratik örgütlenme anlayışı, önceden belirlenen amaçlar çerçevesinde iş ve aktivitelerin rasyonel bir tasarımını içermektedir. Weber e göre bürokratik örgütlenme, görevlerin sabit dağıtımı, hiyerarşik denetim ve detaylı kural ve düzenlemeler aracılığıyla makine gibi işleyen, kesinlik, hız, açıklık, devamlılık, güvenilirlik ve verimlilik üzerine yoğunlaşan makine tipi bir örgütlenmeyi öngörmektedir (Eryılmaz, 2006; Morgan, 1998). Tam gelişmiş bürokratik mekanizmanın diğer örgütlenme biçimlerine üstünlüğü, makineyle yapılan üretimin mekanik olmayan diğer tüm üretim biçimlerine üstünlüğüne benzer (Weber, 1996). Bürokratlar diğer girdiler gibi kendileri adına daha önceden belirlenen amaçlar doğrultusunda görev ve sorumlulukları yerine getirdiklerinde sistemin verimli, objektif, hızlı ve güvenilir olarak çalıştığı varsayılmaktadır. Bu açıdan detaylı kurallar ve iş prosedürleri insanların nasıl çalışacaklarını gösteren rehberler olarak sisteme katkı yapmaktadır. Çalışanların, mevcut kuralların dışına çıkarak, inisiyatif kullanmalarının sınırlandığı böyle bir yapıda, çözüm merci olarak üst otorite durumunda olan makam ya da yöneticiler ön plana çıkmaktadır. Enformasyon akışı açısından mevcut yasal düzenlemeler çerçevesinde aynı seviyede bulunan birimlerle gerekli enformasyonun paylaşılması mümkün olmakla birlikte, kilit olan husus üst makamın her türlü enformasyona ulaşmasıdır. Sistemin etkili bir şekilde çalışması adına sahip olunan önemli bir varsayım ise çevresel şartların değişmediği veya yavaş değiştiğidir. Dinamik olmayan çevresel şartlarda, rutine bağlanmış iş ve ilişkiler bir makine düzeninde mal ve hizmet üretmektedir. Bu durum doğrusal örgütlenme anlayışı olarak da ifade edilebilir. 237

3 Günümüz şartlarında, bürokratik örgütlenme anlayışına ilişkin söz konusu varsayımlar geçerliklerini korumakta mıdır? Bu anlamda, örgüt teorisinin önemli sorunlarından birisi olan farklılaşma ve entegrasyon arasında yaşanan gerilime gerekli ve yeterli çözüm üretebilmekte midir? Uzun yıllar önce konuyla ilgili araştırmalarda bulunan ünlü sosyolog Robert Merton, Max Weber in tasfir ettiği bürokratik örgütlenme anlayışının kendisinden beklenen önemli fonksiyonları icra edememesi dolayısıyla optimal bir verimliliği yakalayamadığını belirtmiştir. Merton 1940 yılında yazdığı Bureaucratic Structure and Personality başlıklı makalesinde, geçmişte geçerli ve başarılı olan eğitim ve yeteneklerin değişen şartlar karşısında güncel ihtiyaçlara cevap veremediğini, bu durumun ise yetersiz esneklikten kaynaklanan uyum sorunlarını beraberinde getirdiğini ifade etmiştir. Kural ve düzenlemelere aşırı bağlılık mevzuata bağlı kalmayı örgütsel amaçlara ulaşmaya tercih eden davranış kalıbını doğurmaktadır. Bu ise amaçların araçlara feda edilmesi manasına gelmektedir yılında yazdığı Organizations of Future başlıklı eserinde Warren Bennis, göreceli olarak istikrarlı bir çevrede sabit amaçların başarılması amacına hizmet edebilen bürokrasinin hızlı değişimin yaşandığı çevresel ortamlarda fayda sağlayamadığını belirtmektedir. Bennis e göre kronik değişim altında hayatta kalma mücadelesi veren bir sistemin bürokrasiyi değil demokrasiyi esas alması gerekir. Demokrasi ise diğer bazı faktörlerin yanında tam ve serbest haberleşmeyi, uzlaşmayı, teknik yeterlik ve bilgiyi ön plana çıkarmaktadır. Bürokratik örgütlenme anlayışının varsayımlarının geçerliğini sorgulayan diğer bir bilim adamı Michel Crozer dır (1964). Crozer, bürokratik bir toplumda örgütsel katılıktan kaçınmanın mümkün olmadığını söylemektedir. Crozer a göre, bürokratik örgütlenme anlayışı hatalarının ışığında yanlışlarını düzeltemediği gibi kriz olmaksızın önemli değişimleri başaramayacak kadar katıdır. Crozer bürokratik örgütlenme anlayışındaki durağanlığı dört sebebe dayandırmaktadır; kuralların gayri şahsiliği, merkezden karar alma, tabakalar arası haberleşme eksikliği ve paralel güç ilişkileri. Bugün bürokrasinin eleştirisi adına klasikler arasında yer alabilecek Merton, Bennis ve Crozer ın dışında Anthony Downs (Inside Bureaucracy, 1967), Victor Thompson (Modern Organization, 1967), Peter Blau (The Dynamics of Bureacuracy, 1954), Philip Selznic (TVA and the Grassroots, 1949), Alvin Gouldner (Patterns of Industrial Bureaucracy, 1954), Michael Barzeley (Breaking Through Bureaucracy, 1992), Guy B. Adams (Unmasking Administrative Evil 1998) David Osborne ve Ted Gaebler (Reinventing Government, 1992) gibi bir çok bilim adamı ve yazar bürokrasi ve makine tipi örgütlenmenin eksiklerini gösterme adına önemli katkılar sağlamıştır. Sonuçta, klasik teorisyenler tarafından geliştirilen komuta ve kontrol esasına dayalı bürokratik örgütlenme anlayışı, karmaşa ve değişimin hakim olduğu çevresel şartlarda etkin olamamaktadır (Osborne ve Gaebler, 1992; Senge, 1994; Lewin ve Sanger, 1994; Uri, 1995; Marion, 1996; Axelrod ve Cohen, 238

4 1999). Söz konusu örgütlenme anlayışının içerdiği doğrusal varsayımlar birden fazla kurum, kuruluş ya da organizasyonun birlikte çalışılmasını gerektiren kamu politikası problemleri açısından entegrasyonun sağlanmasında önemli problemler çıkarmaktadır. Özellikle afet yönetimi gibi kimi zaman farklı sektörlerden yüzlerce organizasyonun bir arada çalışmasını gerektiren çevresel şartlarda, aktörler arası koordinasyon ve işbirliğini zorlaştırmakta, bu bakımdan da örgütler arası koordinasyon ve işbirliğini sağlamada yetersiz kalmaktadır. Günümüzde afet ortamlarının sahip olduğu karmaşa, belirsizlik ve değişim, afet yönetiminde hız, esneklik ve adaptasyon üzerine yoğunlaşan alternatif örgütlenme anlayışlarını zorunlu kılmaktadır (Nadler ve diğerleri, 1995). KARMAŞIK UYUMCU SİSTEMLER VE AFET YÖNETİMİ Bir kamu politikası alanı olarak afet yönetimi yüksek derecede belirsizlik içeren karmaşık ilişkilere sahiptir. Afet öncesi ve sonrasında, farklı kurumlara bağlı, farklı şehir ve sektörlerde görev yapan çok sayıda aktör, hızla değişen dinamik çevre koşullarında görev yapmaktadır. İnsanların can ve mal güvenliğini ilgilendiren birçok aktivite, mevcut aktörlerin birbirleriyle koordinasyon ve işbirliği içerisinde etkileşimde bulunmasını gerektirmektedir. Afet yönetimi ve afet ortamlarının gösterdiği karmaşa ve belirsizlik, bu özelliklere uygun örgütlenmeyi gerektirmektedir. Karmaşıklık teorisinden esinlenen, karmaşık uyumcu sistemler yaklaşımı (Kauffman, 1993) ve bunun Türk afet yönetimine uygulanması, kamu kuruluşlarının gerek birbirleri gerekse bu alanda faaliyet gösteren gönüllü ve özel kuruluşlarla koordinasyonu, öğrenmesi ve değişen şartlara uyum sağlaması konularında önemli katkılar sağlayacaktır. Karmaşık sistemlerin en önemli özelliklerinden birisi başlangıç koşullarına aşırı hassasiyettir. Bir afet yönetim sisteminin, mikro düzeyde sürekli koordinasyon ve işbirliği içerisinde afetlere, çabuk ve yerel komünlerin can ve mal güvenliğine yönelik tehditleri en aza indirecek şekilde müdahale etmesi teknik, örgütsel ve kültürel alt yapıların afet öncesinde geliştirilmesiyle yakından ilgilidir. Bilgi elde etme, paylaşma, depolama ve yorumlamaya imkân veren organizasyon yapısı ile eldeki bilgiyi kullanmaya ve pratiğe geçirmeye olanak veren esneklik, afet yönetiminde görev yapan organizasyonların öğrenmesine, birbirlerinin hareketlerine ve çevrelerindeki değişime uyum sağlamalarına olanak vermektedir (Comfort, 1999). Sosyo-teknik bir sistem olarak da ifade edilebilecek olan bu yaklaşım, gerek organizasyon, gerekse afet sistemi içindeki organizasyonların birbirleriyle olan ilişkilerinde, yapı (kurallar, otorite, mevcut düzen) ve esneklik arasında denge sağlayan dinamik bir örgütlenmeyi gerektirmektedir (Comfort, 1999). Farklı şehir, bakanlık, ekonomik sektör hatta ülkelerden katkıyla oluşan bir afet müdahale sistemi açısından hiyerarşik dikey koordinasyondan çok yatay koordinasyon ve takım çalışmasının önem kazandığı bu anlayışta, inisiyatif kullanmayı önleyecek nitelikte merkezi otorite, katı kuralcı mevzuat, kontrol ve 239

5 hiyerarşi odaklı yönetim anlayışı reddedilmektedir (Morcol, 2001). Dolayısıyla, afet yönetiminin kritik aktörlerinin birbirlerine entegrasyonu ve inisiyatif kullanarak değişen çevresel şartlar uyumu önem kazanmaktadır. Aktörlerin, kendilerini ve içinde bulundukları alt sistemleri yeniden organize ederek diğer alt sistemlerle koordinasyon ve işbirliği içinde bağlantı kurabilmesi gerekmektedir. Sistemin işleyişi için konulmuş olan genel kurallar aktörlerin davranışları açısından rehber olurken, yerel şartlar hakkındaki enformasyon ve bilgi, aktörlerin birbirlerine ve değişen çevre koşullarına uyum sağlamaları adına önem arz etmektedir. Karmaşık uyumcu bir afet yönetim sisteminin, esnek örgütlenme anlayışına paralel sahip olması gereken ikinci temel nitelik, teknik altyapı hususudur. Afet yönetiminde görevli aktörlerin birbirlerine entegrasyonu ve bunlar arasındaki etkileşimin gerçekleşebilmesi için gerekli enformasyon kanallarının oluşturulması gerekmektedir. Gerek kamu kurum ve kuruluşları gerekse sektörler arası enformasyon ve bilgi akışı ancak karar vericilere zamanlı, doğru ve yeterli enformasyon ve bilgiyi sağlayacak teknik altyapıyla sağlanabilir. Bu bağlamda enformatik alanında son yıllarda meydana gelen gelişmeler organizasyonlarının doğal afetlere müdahale kapasite ve etkinliğini önemli ölçüde artırmaktadır (Comfort, 2002). Afetler, geleneksel haberleşme ve enformasyon teknolojilerinin yanında gelişmiş teknolojilere yatırım yapılmasını zorunlu kılmaktadır. Özellikle simetri bozucu afetler 50, haberleşme merkez ve kablolarına zarar verme, bilgisayarları kullanılmaz hale getirme, aşırı yüklenmeler dolayısıyla telefonları devre dışı bırakma gibi etkileri beraberinde getirmektedir (Corbacioglu ve Kapucu, 2006). Bu bakımdan, gerek normal zamanlarda gerekse afet anlarında aktörler arasında enformasyon ve bilgi değişimine olanak sağlayacak uydu destekli haberleşme, küresel konumlandırma, coğrafi bilgi sistemleri ve interaktif veri tabanları özel önem taşımakta, karşılaşılabilecek afetin türüne göre farklı teknolojilere yatırım yapmayı gerektirmektedir. Teknik altyapı, bilgi ve enformasyon akışını sağlayacak teknolojilerin ötesinde anlam ifade etmektedir. Bu bakımdan afet sonrası müdahale ve iyileştirme aşamalarında ihtiyaç duyulacak malzeme, araç, gereç, özel kıyafet, ilaç gibi hususlar ile afetin türüne göre imar planları, yapı yönetmelikleri, uygun inşaat, su ve kanalizasyon alt yapısı gibi unsurlar ön plana çıkabilmektedir. Değişim ve adaptasyon odaklı örgüt kültürü kendini uyarlayabilen bir afet yönetim sisteminin temel özelliğidir. Gerek örgütsel gerekse örgütler arası koordinasyon, örgütsel yapıdaki esnekliğin ve teknik alt yapının değişim odaklı bir organizasyon kültürü ile desteklenmesi ile mümkün olmaktadır (Comfort, 1999). Örgüt kültürü bir örgütün üyelerince benimsenen ve örgütü 50 Simetri bozucu afetler, doğrusal olarak planlanmış ve merkeziyetçi idari yapılara zarar vererek ya da bu yapıları yok ederek, idarenin fonksiyonunu afet öncesi normal zamanlardaki gibi yerine getirmesini engellemektedir. 240

6 diğerlerinden ayırt eden ortak anlam ve sembollerdir (Alvesson, 2002; 3). Edgar Schein a göre örgüt kültürü üç seviyeden oluşur (1997); (1) beş duyu organıyla farkında olduğumuz fiziki ve sosyal çevrede yer alan yapı ve süreçler (artifacts); (2) savunulan değerler ve (3) değerlerden daha derinde yer alan varsayımlardır. Schein a göre, fiziki ve sosyal çevrede kendini gösteren davranışlar, değer ve varsayımların sonucudur. Varsayımlar, bir örgütün sahip olduğunu savunduğu felsefe, amaç ve stratejilerdir. Schein ın varsayım olarak tanımladığı bu seviye, örgütsel öğrenmenin önde gelen teorisyenlerinden Argyris ve Schon (1996) tarafından savunulan teori (espoused theory) terimiyle ifade edilmektedir. Üçüncü seviyede yer alan varsayımlar, grup üyelerini nasıl algılamaları, düşünmeleri ve hissetmeleri gerektiği hususunda yönlendiren ve bilinçaltında doğru kabul edilen inanç ve düşüncelerdir. Argyris ve Schon bu varsayımlar yerine uygulamadaki teori (theory in use) terimini kullanmaktadır. Bir örgütün savunduğu değerler ve varsayımlar aynı olabileceği gibi farklı da olabilir. Değer ve varsayımlar arasındaki çatışma varsayımların davranışı yönlendirmesi manasına gelecektir (Schein, 1997; Argyris ve Schon, 1996). Kendini uyarlayabilen bir afet yönetim sistemi, kurumlar arasında enformasyon paylaşımı ve etkileşimiyle, farklı çalışma yöntemlerine sahip organizasyonların birlikte çalışmalarına olanak sağlayacak, inisiyatif kullanabilen bir örgüt kültürünü geliştirmeye ihtiyaç duymaktadır (Comfort, 1999). Organizasyonlar, örgütü yönlendiren ve insanların kafasında yer etmiş değer, norm ve kriterleri, yeni haber, bilgi ve koşullar ışığında revize edebildiği ölçüde öğrenir ve değişirler. Bu bakımdan, örgütsel adaptasyon sistem üyesi birim ve alt sistemlerin katı emir komuta ve hiyerarşi anlayışının dışında, güvenilir, yeterli ve zamanlı enformasyon temelinde karar verebilmelerini gerektirmektedir (Argyris, 1993). KAVRAMSAL ÇERÇEVE Makine tipi örgütlenmenin bir türü olan bürokratik örgütlenme anlayışı ve bu yapıyla yakından ilişkili bürokratik kültür, örgütlerin birbirlerine ve belisizlik ve değişimin hakim olduğu dinamik çevresel şartlara uyum göstermesini engelleyici rol oynamaktadır. Emir-komuta odaklı, doğrusal prensiplere göre hareket eden bürokrasiler, çevre ve organizasyonlardan ulaşan bilgi ve enformasyon bazında gerekli kararları hızla alarak uygulamaya geçirememektedir. Ayrıca, bürokrasiler, farklı uzmanlık alanlarına ve özelliklerine sahip örgütleri koordine etmekte önemli zorluklarla karşılaşmaktadır. Bunun en önemli sebebi ise bürokratik örgütlerin, afet ortamlarının gerektirdiği örgütsel, teknik ve kültürel alt yapıyı geliştirmede başarısız olmalarıdır. Karmaşıklık teorisi ve karmaşık uyumcu sistemler yaklaşımı, dinamik şartlara uygun bir örgütlenme adına önemli ipuçları vermektedir. Emir-komuta odaklı hiyerarşik örgütlenme anlayışı yerine enformasyonun mümkün olduğunca serbest akışına olanak sağlayan esnek örgüt yapısı, örgütler arası 241

7 koordinasyonu kolaylaştıracaktır. Örgütlerler, yeterli teknik altyapı ve bilgi/enformasyon akışıyla birbirlerine entegre olurken, eldeki maddi kaynakların etkin olarak dağılımını gerçekleştirebileceklerdir. Değişim odaklı, bilgi/enformasyon çerçevesinde karar alma yetki ve inisiyatifine sahip örgütler, geçmiş tecrübelerden ders alırken günümüz koşullarına uyum sağlayabilecek, yerel halkın can ve mal güvenliğini tehdit eden afetlere, koordinasyon ve işbirliği içinde müdahale edeceklerdir. Bu çalışmanın teorik çerçevesi, kuş gribi ve benzeri salgın hastalıklara müdahalede örgütler arası koordinasyon ve işbirliği ile çevresel şartlara uyumun sağlanması için aşağıda belirtilen varsayımlara sahiptir: Örgütler arası etkileşim arttıkça, örgütler enformasyonu paylaşmakta ve kaynakların yeniden dağıtımını gerçekleştirmektedirler. Örgütler arasındaki bilgi/enformasyon akışı arttıkça, yöneticilerin yenilikçi karar verme kapasiteleri artacaktır. Yeterli enformasyon altyapısının, örgütler ve örgütlerin görev yaptığı farklı şehirler arasında oluşması, yeterli teknik altyapının varlığına bağlıdır. Örgütler daha fazla enformasyon ve kaynak paylaştıkça, aralarındaki bütünleşme ve koordinasyon artacaktır. Örgütler arası enformasyon araştırması, paylaşımı ve dağıtımı arttıkça, örgütlerin uyum kabiliyeti artacaktır. Artan uyum kabiliyeti, afet müdahale sisteminin değişen çevre şartlara uyum sağlamasına, geçmiş tecrübe ve hatalardan ders almasına yardımcı olacaktır. YÖNTEM Bu çalışma nitel bir keşfedici örnek olay analizidir (Collier, 1995; Yin, 1998, Yin,1993). Çalışma, kendini uyarlayabilen bir acil sağlık hizmetleri sisteminin oluşturulmasına katkı sağlayacak faktörleri keşfetmeye yöneliktir. Bu bağlamda, araştırma problemi, Kamu, sivil toplum ve özel sektör kuruşlarının 2006 kuş gribi krizine zamanında ve koordinasyon içerisinde müdahalesini engelleyen ve kolaylaştıran faktörlerin neler olduğudur. Gerek koordinasyon gerekse adaptasyon açısından önem arz eden ve literatür taraması kısmında açıklanan örgütsel, teknik ve kültürel kapasitelerin analizi bu proje açısından önemlidir. Yarı yapılandırılmış mülakat soruları, konuyla ilgili resmi ve akademik bilgi ve belgeler, örgütsel, teknik ve kültürel kapasiteleri değerlendirmek için kullanılmıştır. Çalışmada, 37 adet yarı yapılandırılmış mülakata ek olarak Cumhuriyet ve Sabah gazetelerinin krizin oluşmaya başladığı günden itibaren 21 gün boyunca yayınladığı günlük haberler içerik analizine tabi tutulmuştur. İçerik analizleri mülakatlarla birlikte değerlendirildiğinde, operasyonlara katılan organizasyonları, bu organizasyonların etkileşim ve işlemleriyle müdahale sisteminin geçirdiği evrimi günlük aktivite bazında ortaya koymuştur yılı Ekim ayında belirlenen ve 2006 yılı başında krize neden olan kuş gribi virüsü, 54 ilde ve 32 si bireysel vaka olmak üzere toplam 254 mihrakta hayvan vakaları doğurmuştur (Tarım ve Köyişleri Bakanlığı, 2006). Bireysel olarak değerlendirilen vakalar 18 farklı ilde kendini gösterirken, toplu vakalar 242

8 48 ilde gerçekleşmiştir (Tarım ve Köyişleri Bakanlığı, 2006) Mart ayı sonu itibariyle söz konusu krize ilişkin son mihrak söndürülerek kriz kontrol altına alınmıştır (BM Gıda ve Tarım Örgütü, 2006; Tarım ve Köyişleri Bakanlığı, 2006). Çalışmanın zaman ve maliyet açısından sınırlandırılması gerektiğinden araştırma kuş gribinin görüldüğü yerler arasından amaçsal örneklem yöntemi çerçevesinde kuş gribi kriziyle ilgili yerleşim birimlerinden Doğubayazıt/Ağrı, Ağrı, Van ve Erzurum seçilmiştir. Örneklem kapsamında yer alan Doğubayazıt/Ağrı ilçesi kuş gribi krizinin en üst seviyede yaşandığı, hayvan vakalarının yanında krizde ölümle sonuçlanan dört vakanın görüldüğü yerdir. 16 Ocak 2006 tarihi itibariyle Türkiye de rastlanılan insan vakaları dikkate alındığında, 18 vakadan altısı Doğubayazıt ta, ikisi Van da, ikisi de Beypazarı ında görülmüştür. Bu bakımdan, kriz in hayvan ve insan ölümlerin yaşandığı en önemli noktalarından birisi olan Doğubayazıt ve bağlı bulunduğu il Ağrı örneklem içerisine alınmıştır. Ağrı ilinin komşusu olan Van, gerek insan ve hayvan vakalarının görüldüğü bir il olarak, gerekse bazı insan vakalarının sevk edildiği merkez olması dolayısıyla örnekleme dahil edilmiştir. Erzurum ise hayvan vakalarının görüldüğü bir il olmanın ötesinde gerek Van ili gerekse Ağrı ili açısından krize müdahalede aktif rol oynayan bölgesel bir merkez olup bu bölgedeki operasyonların koordinasyonu açısından rol üstlenmiştir. Araştırma, mülakat yapılacak organizasyonların belirlenmesinde tabakalı örnekleme yöntemini kullanmıştır. Tabakalı örnekleme, birbirine benzemeyen grupların söz konusu olduğu popülâsyonlar bakımından tavsiye edilen bir örnekleme yöntemdir (Kerlinger ve Lee 2000). Tabakalı örnekleme proje sonuçlarının geçerliğini arttırırken, zaman ve paradan tasarruf sağlamıştır. Yarı yapılandırılmış mülakatlar iki grup organizasyonla yapılmıştır. Bunlar: (1) Kuş gribin müdahale operasyonunda resmi olarak görevli olan ya da resmi olarak görevli olmamakla birlikte müdahale operasyonlarında önemli rol oynayan kamu örgütleri, (2) müdahale operasyonlarına aktif olarak katılan veya konuyla ilgili araştırma yapan sivil toplum örgütleri ve üniversitelerdir. Örnekleme dâhil edilen kamu örgütleri beş grup altında toplanmıştır. Bu gruplar; merkezi yönetimin başkent örgütü, merkezi yönetimin taşra örgüt içinde yer alan iller, merkezi yönetimin taşra teşkilatı içerisinde yer alan ilçeler, yerel yönetim birimi olarak belediyeler ve son olarak uluslararası kuruluşlardır. Araştırma, resmi afet yönetiminin dışında kalmakla birlikte kuş gribi krizinde önemli rol oynayan bir kısım aktörlerin de dikkate alınmasını gerektirmiştir. Bu bakımdan anahtar rol oynayan bazı sivil toplum örgütleri ve operasyonlarda görev alan üniversitelerle mülakatlarda bulunulmuştur. Bunun en önemli nedeni sivil toplum örgütlerinin konuyla direk ilgili örgütler olmasıyken, uzman kuruluşlar olarak ifade edilebilecek üniversitelerin acil yönetim sisteminin zayıf ve kuvvetli yanları konusunda süreç içerisinde bilgi sahibi olmalarıdır. Kamu kuruluşları seçilirken üç kriter kullanılmıştır; kanuni sorumluluk, müdahale operasyonlarında karar verme sürecinde yer alma; diğer organizasyonlarla olan etkileşim sıklığı. Sivil toplum örgütleriyle ilgili olarak 243

9 kullanılan kriter afet mahallinde görev yapan konuyla ilgili kuruluşlar olmalarıdır. Üniversiteler için kullanılan kriter ise afet mahallinde görev yapıyor olmaları ve müdahale operasyonlarında aktif görev almış olmalarıdır. Yukarıda belirtilen kriterler çerçevesinde seçilen Van, Ağrı, Erzurum, Doğubayazıt/Ağrı ilçesi ile başkentte görevli 37 adet kamu ve sivil toplum kuruluşuyla mülakat yapılmıştır. Çalışmada kalitatif ve kantitatif araştırma metotları kullanılmıştır. Konuyla ilgili olarak hazırlanan ulusal ve uluslararası raporlar, belgeler, araştırmalar, yazılı değerlendirmeler ve mülakatlar yardımıyla kuş gribine müdahale sırasında Türk afet yönetim sisteminin sahip olduğu örgütsel, teknik, kültürel alt yapı ve örgütler arası koordinasyon ve adaptasyona etki eden faktörler incelenmiştir. Yapılan analizde SPSS 14 programı kullanılarak betimsel istatistiki verileri elde edilmiş ve ilişkili örneklem t-testi (paired sample t-test) uygulanmıştır. İlişkili örneklem t-testi, kriz dönemiyle, mülakatların yapıldığı tarih arasında, personel, malzeme, ekipman ve teçhizat adına ne ölçüde hazırlıklı olduğu hususlarında istatistiki olarak önemli bir gelişme olup olmadığını anlamak için kullanılmıştır. ÖRGÜTSEL KAPASİTE Örgütlenme ve Koordinasyon Türkiye de meydana gelen afetlerin yönetimi ve örgütlerin koordinasyonu açısından en azından kağıt üzerinde ikili bir yapı söz konusudur. Söz konusu yapı afetin kriz olarak değerlendirilip değerlendirilmemesine göre işlerlik kazanmaktadır. Afetin kriz olarak değerlendirilmemesi durumunda, 7269 Afetler Kanunu ve Sayılı Afetlere İlişkin Acil Yardım Teşkilatı ve Planlaması Esaslarına Dair Yönetmelik gereği afetler, Bayındırlık ve İskân Bakanlığı Müsteşarlığının koordinasyonunda Afet Merkez Koordinasyon Kurulu tarafından yönetilmektedir. Afetin kriz olarak ilan edilmesi durumunda ise 8716 Sayılı Başbakanlık Kriz Yönetim Merkezi Yönetmeliği gereğince kriz yönetim merkezi oluşturularak müdahale operasyonlarının koordinasyonu, afetin türüne göre Milli Güvenlik Kurulu, Türkiye Acil Yönetim Genel Müdürlüğü, Ekonomiden Sorumlu Devlet Bakanlığı ve Sağlık Bakanlığı ndan birisi tarafından yapılmaktadır. Doğrusal kamu politikası anlayışının bir sonucu olan bu yaklaşımın kuş gribi afeti sırasında önemli sıkıntılara yol açtığı görülmektedir. Afetlerin koordinasyonu konusunda afet türüne göre ilgili kurumlardan birisini görevlendiren söz konusu anlayış, kuş gribi gibi bir afetin kriz halini almadan önce belirli bir gelişme dönemi geçireceğini, bu evrede ilgili kurumların koordine ve işbirliği içerisinde hastalığa müdahale etmesi gerektiğini ve krizin farklı aktörleri ön plana çıkarabileceğini yeterince dikkate almamaktadır sonu ve 2006 yılı başlarında görülen kuş gribi afeti ile ilgili olarak resmen kriz yönetimi uygulamasına gidilmemiştir. Bununla birlikte, 7269 sayılı 244

10 kanun ve sayılı yönetmelik gereği görevli Bayındırlık ve İskân Bakanlığı ile Afet Merkez Koordinasyon kurulu da afet müdahale operasyonlarının koordinasyonu ya da yönetiminde önemli bir rol üstlenmemiştir. Esasen söz konusu kurul, 8716 Sayılı Başbakanlık Kriz Merkezi Yönetmeliğinin 1996 yılında yürürlüğe girmesinden sonra pratikte işlerliğini kaybetmiştir (Ergunay 1999; Çorbacıoğlu 2004). Bu durumda, afetin merkezi ve yerel düzeyde koordinasyon ve yönetiminin nasıl sağlandığı sorusunu akla getirmektedir. Sorunun yanıtı; resmen kriz ilanı yapılmamış olsa da ilgili kamu kurumlarının fiilen Kriz Yönetimi Merkezi Yönetmeliği prensipleri uyarınca afete müdahale ettiğidir Sayılı Başbakanlık Kriz Yönetim Merkezi Yönetmeliği gereğince afet yönetimi açısında herhangi bir koordinasyon görevi bulunmayan Tarım ve Köy işleri Bakanlığının krizin geliştiği ilk aylarda ana aktör olarak belirdiği görülmektedir. Hastalığın ortaya çıktığı 5 Ekim 2005 tarihiyle, 1 Ocak tarihinde bir hastanın Van da ölümüyle, insan sağlığını çok daha yakından ilgilendiren bir afete dönüştüğü yaklaşık iki aylık dönem içerisinde kamuoyunda öne çıkan ve afeti kontrol altına almaya çalışan Tarım ve Köyişleri Bakanlığıdır. Bu dönemde Bakanlık, kuşlarda görülen H5N1 virüsünü kontrol çabalarını mümkün olduğu kadar kendi teşkilatı aracılığıyla yürütmüş, afete müdahaleyle görevli kurtarma ve yardım komiteleri il ya da ilçelerde yeterince aktif hale getirilememiştir. 52 Yetersiz sürveyans 53 çalışmalarının da etkisiyle birçok yerde, insan vakaları hayvan vakalarının önüne geçmiştir (Ceyhan 2006; Dünya Sağlık Örgütü, 2006). Özellikle insan vakalarının ilk olarak görüldüğü Doğubayazıt/Ağrı da sistematik itlaf çalışmaları insan vakasından sonra gerçekleşebilmiştir. 54 Krizin yönetiminde, özellikle insan vakalarına ilişkin şüphelerin ortaya çıkmasıyla ağırlığını hissettiren Sağlık Bakanlığı nın, krizle ilgili olarak şeffaf yaklaşımı, uluslararası kuruluşlarla, özellikle de Dünya Sağlık Örgütü ile girdiği yakın etkileşim krizin yönetimine olumlu katkılar sağlamıştır (Dünya Sağlık 51 Türkiye Acil Durum Yönetimi Genel Müdürlüğü ile yapılan mülakat 52 Atatürk Üniversitesi Tıp Fakültesi Aziziye Eğitim ve Araştırma Hastanesi ile yapılan mülakat 53 30/05/2007 tarihi ve sayılı Sağlık Bakanlığı Bulaşıcı Hastalıklar Sürveyans ve Kontrol Esasları Yönetmeliği ne göre sürveyans: Bulaşıcı hastalıklara dair verilerin, uygun koruyucu ve karşı önlemlerin önerilmesi, alınması ve uygulanması amacıyla; özellikle yer ve zaman ilişkisi temelinde hastalık yayılma eğilimleri, hastalıklara yakalanmadaki risk faktörlerinin analizi ve epidemiyolojik çalışmaların yapılması dahil, sürekli ve sistematik bir şekilde toplanması, analiz edilmesi, yorumlanması ve ilgili taraflarla paylaşılmasıdır. 54 Ağrı Tarım Müdürlüğü ile yapılan mülakat 245

11 Örgütü, 2006). Ancak, bu durum Sağlık Bakanlığı nın özellikle ilk günlerde sıkıntı yaşamadığı manasına gelmemektedir 55: Sağlık Bakanlığı nda her şey yolundaydı demek doğru değil... Sağlık Bakanlığı[nın] iki yönlü yaptığı iki iş, negatif yönlerini kapatmaz. Ne oldu, böyle bir krizin olacağı işte kuş gribinin ülkemize gelebileceği ile ilgili bilgiye sahip değil miydik? Sahiptik ama tasarımız hazır değildi. Çünkü ilk aşamadaydı. Yani daha önceden çok iyi hazırlığımız olsaydı ilk on gün bu kadar bocalamazdık gün çok bocaladık. Ondan sonra topladık biz her şeyi, yoluna koyduk. Ama o dönem bizim kabus dönemimizdi. Bizim bütün açıklarımızı kapatan iki iyi iş; biri medyayla olan iyi iletişim, iki[ncisi) uluslararası kuruluşlarla olan şeffaf iletişim. Bir şey gizlemeden gelin buyurun bakın, hep beraber yapalım (dedik). H5N1 virüsünün Doğubayazıt lı hastalara bulaştığının bilimsel olarak onaylanmasının ardından, 4 Ocak 2006 tarihinde Sağlık Bakanlığı ve Tarım ve Köyişleri Bakanlığı yetkilileri bir kriz masası oluşturarak, Dünya Sağlık Örgütü ne gelişmeler hakkında bilgi verilmiştir. Takip eden gün itibariyle Sağlık Bakanlığı, Dünya Sağlık Örgütü yle birlikte çalışmaya başlamıştır (Dünya Sağlık Örgütü, 2006). Her iki kurumun kendi bünyesinde oluşturdukları kriz merkezlerine ek olarak, Sağlık, Tarım ve Köyişleri Bakanları ile Çevre ve Orman Bakanları nın 14 Ocak 2006 tarihindeki toplantısı sonucunda, Sağlık Bakanlığı Müsteşarı ile Tarım ve Köyişleri Bakanlığı Müsteşarının eş başkanlığında Kuş Gribi Ulusal Koordinasyon Merkezi nin kurulmasına karar verilmiştir (Sabah Gazetesi, ) kuş gribi salgınına müdahale eden organizasyonların hızlı bir müdahale için ne derece koordine olabildiği incelendiğinde, konuya ilişkin mülakat sorusuna cevap veren 37 kişinin %18,9 u çok iyi derecede, %27 si iyi derecede, %27 si orta ve %24,3 ü ise yetersiz derecede koordine olabildiklerini belirtmiştir. Söz konusu istatistik, mülakatlar ve içerik analiziyle birlikte değerlendirildiğinde, cevapların çok iyi iyi, orta ve yetersiz şıkları arasında nispeten dengeli dağılımının; ilk günlerde merkez ve yerel seviyede mevcut sıkıntıların süreç içerisinde atlatılması, araştırma konusu illerin koordinasyon açısından durumunun farklılık arz etmesi ve cevaplayıcıların farklı zaman dilimi ya da yeri dikkate alarak cevaplarını vermesinden kaynaklandığı söylenebilir. 55 Sağlık Bakanlığı Temel Sağlık Hizmetleri Genel Müdürlüğü Bulaşıcı ve Salgın Hastalıklar Dairesi Başkanlığı ile yapılan mülakat 246

12 Kuş gribi krizinin yerel olarak yönetimi ve koordinasyonu incelendiğinde, ve 8716 sayılı yönetmelikler gereği merkezi örgütlenmeye paralel bir örgütlenme, il ve ilçe düzeyinde gerçekleşmektedir. Afetin kriz olarak ilan edildiği hallerde kriz yönetim merkezleri, afetin kriz olarak ilan edilmediği hallerde ise il/ilçe kurtarma ve yardım komiteleri vali ya da kaymakam başkanlığında afetin yönetim ve koordinasyonunu sağlamaktadır. 56 Esasen, il ve ilçe bazında her iki durumda da, afet sonrası örgütlenme adına pratikte önemli bir değişiklik söz konusu olmamaktadır (Çorbacıoğlu, 2005). Krizin il ve ilçe bazında koordinasyonu değerlendirildiğinde araştırmaya konu iller arasında farklılıklar olduğu anlaşılmaktadır. Yapılan mülakatlar, Erzurum ve Van ın salgını kontrol altına almak için daha çabuk organize olurken, Ağrı da bu sürecin daha sıkıntılı işlediğine işaret etmektedir Kuş gribinin Iğdır dan sonra görüldüğü Erzurum, krizin bölgesel olarak koordinasyonunda rol alan bir aktör olarak ortaya çıkmıştır. Erzurum, bir taraftan Horasan da görülen hayvan vakalarına müdahale ederken, çevre illere uzman personel desteği vermiştir. Erzurum u diğer illerden ayırt eden en önemli özelliği, krizin başlamasından önce aktif olarak 24 saat hizmet veren ve kriz sırasında enformasyon merkezi olarak çalışan kriz merkezinin bulunmasıdır. 57 Kuş gribi ve benzeri salgın hastalıklarla ilgili olarak müdahale operasyonlarına katılan örgütler arasında koordinasyon ve işbirliğini etkileyen faktörlerin neler olduğu cevap vericilere sorulmuş olup 58 ; cevapların sıklık sırasına göre nitelikli personel (%20,7), gerçekçi, şartlara uygun planlama (%15,2), müdahale eden birimlerin kapasitesi (%15,2), yerinden yönetime ağırlık verme (%11,7), afet riskini azaltmaya yönelik politikalara odaklanma (%10,3), zamanlı enformasyon/bilgi (%8,3) ve değişim odaklı örgüt kültürü (%4,1), örgütler arası koordinasyon ve işbirliğini etkileyen faktörler olarak ortaya çıkmıştır. 56 İl ve ilçe kriz yönetim merkezleri her ne kadar kriz yönetimine geçildikten sonra oluşturulsa da kriz merkezi kavramı günlük hayatta kullanılır hale gelmiştir. Özellikle 1999 Marmara ve Düzce depremlerini izleyen süreçte, etkinlikleri ilden ile değişmekle birlikte, özellikle sivil savunma birimlerinden faydalanarak kriz durumlarına hazırlıklı olma adına kriz merkez adı altında birimler oluşturmuşlardır. 57 Erzurum Kriz Yönetim Merkezi ile yapılan mülakat 58 Cevaplayıcılardan birden çok cevap kabul edilmiştir. Toplam cevap: 145, N=35 247

13 Acil Durum Planlaması Sayılı Afetlere İlişkin Acil Yardım Teşkilatı ve Planlaması Esaslarına Dair Yönetmelik, il ve ilçelere afetlere karşı hazırlıklı olma ve afet planı hazırlama görevini vermektedir yılları arasında Türkiye de yaşanan beş büyük deprem dikkate alındığında, hazırlanan afet planlarının afet riskini azaltmaktan çok yasal bir zorunluluğu yerine getirme anlayışıyla hazırlandığı anlaşılmıştır (Çorbacıoğlu, 2004). Kuş gribiyle ilgili olarak bu konuda, özellikle merkezi düzeyde gelişme kaydedildiğini söylemek mümkündür. Dünya Sağlık Örgütü, Avrupa Komisyonu ve Avrupa Hastalıktan Korunma Merkezinin grip pandemisi için hazırlık planlarının yapılmasına ilişkin olarak Türkiye nin de aralarında bulunduğu 52 ülke temsilcisiyle 2005 yılı Mart ayında yaptığı toplantıyı takiben, Temmuz 2005 tarihinde Sağlık Bakanlığı, Tarım ve Köyişleri Bakanlığı, Üniversite temsilcileri ve konuyla ilgili ilaç ithalatı yapan özel sektör kuruluşlarının katılımıyla ulusal pandemi planı hazırlıkları başlatılmıştır (Beyazıt, 2005). Ekim ayında kamuoyuyla paylaşılan ulusal pandemi planı (Buzgan ve Uzun, 2006), H5N1 virüsüne ilişkin pozitif sonuçların alınmasını takiben Sağlık Bakanlığı tarafından 4 Ocak 2006 tarihinde uygulanmaya başlanmıştır. Söz konusu plan, merkezdeki birimlerin karar alma ve koordine olma süreçlerini olumlu yönde etkilerken, kriz anı itibariyle hastalığın görüldüğü yerleşim birimlerinde yerelleştirilememiştir (Dünya Sağlık Örgütü, 2006). Dünya Sağlık Örgütü ne göre bu durum özellikle ilk günlerde, olumsuz hava koşulları ve maddi yetersizliklerin de etkisiyle il ve ilçelerde müdahale operasyonlarının etkinliği ve koordinasyonu açısından olumsuz bir etken olarak ortaya çıkmıştır. Kuş gribi krizinin ortaya çıkmasından önce hazırlanan planların etkinliğini değerlendirmek amacıyla katılımcı örgütlere hazırlanan acil yönetim planlarının kriz sırasında ne ölçüde uygulanabildiği sorulduğunda verilen cevaplar, planların etkinliğinin karar vericiler tarafından dikkatle değerlendirilmesi gerektiğini ortaya koymuştur. Mülakat Sorusuna cevap veren 36 cevaplayıcıdan hiç biri hazırlanan planların çok iyi derecede uygulandığını ifade etmezken, %13,9 si iyi derecede, %50 si orta derecede ve %33,3 ü ise yetersiz derecede uygulandığını belirtmiştir. Sadece bir cevaplayıcı (%2,8) planların uygulanabilir nitelikte olmadığını ileri sürmüştür. Kuş gribine ilişkin olarak krizin yaşandığı yerleşim birimleri bazında planlar ve uygulanabilirliği değerlendirildiğinde; Van, Ağrı, Doğubeyazıt ya da Erzurum da etkinliği sınırlı standart afet planlarları dışında kuş gribine yönelik bir plan ya da önemli bir hazırlığın bulun bulunmamaktaydı Van Sağlık Müdürlüğü, Ağrı İl Savunma Müdürlüğü, Doğu Beyazıt Devlet Hastanesi ve Erzurum Sağlık Müdürlüğü ile yapılan mülakatlar 248

14 Acil afet planı konusunda Erzurum daki durum Ağrı ve Van dakinden çok farklı olmamakla birlikte, Erzurum da başlangıçta söz konusu olan bu eksikliğin hızla giderilmesi ve insan yaşamına ilişkin riskin azaltılmasında de rol oynayan üç önemli faktör söz konusudur: (a) Kriz öncesinde de aktif olarak 24 saat esasına göre çalışan kriz merkezinin ilde görevli birimler arasında enformasyon akışını sağlaması 60, (b) Atatürk Üniversitesi Tıp Fakültesi Aziziye Hastanesi ndeki bilim insanları ile Sağlık Müdürlüğü ve Tarım Müdürlüğü birimleri arasında kriz öncesinde geliştirilmiş olan yakın ilişkiler 61 ve (c) Tıp fakültesinde görevli bilim insanlarının krizin gelişini hisseder hissetmez konuyla ilgili uluslararası literatürü gözden geçirerek hastaneyi, gelecek vakalara hazırlamaları ve krizin hemen ardından hastaneyi ziyaret eden yabancı uzmanlarla yapılan işbirliği 62. Profesyonel ve Eğitilmiş İnsan Kaynağı Yerel halkın can ve mal güvenliğine tehditlerin en aza indirilmesi krize müdahale edecek profesyonel ya da eğitilmiş insan kaynağıyla yakından ilgilidir. Bu açıdan sağlık ve tarım müdürlükleri ön plana çıkmakla birlikte, diğer kamu kuruluşları ve ilgili sivil ve özel kuruluşların da kriz anında önemli katkıları söz konusu olmaktadır Kuş gribi krizi anında müdahale operasyonlarında kullanılmak üzere mevcut profesyonel ve eğitilmiş insan kaynağının ne ölçüde mevcut olduğu sorulduğunda, cevap vericilerin %3 ü çok iyi derecede, %8.3 ü iyi derecede, %41,7 si orta derecede, %47,2 si yetersiz derecede profesyonel veya eğitilmiş insan kaynağı olduğunu belirtirken, %2,84 ü ise profesyonel ya da eğitilmiş insan kaynağı bulunmadığını belirtmiştir sonu ve 2006 yılı başında yaşanan kuş gribi krizi değerlendirildiğinde, vakaların yaşandığı yerlerde gerek kuşlara gerekse insanlara müdahale etmek için gerekli hekim ve veterinerin söz konusu olduğu görülmektedir. Söz konusu personelin nitelik ve nicelik olarak yeterlikleri incelendiğinde, evcil hayvanların 60 Erzurum Valiliği Kriz Yönetim Merkezi ve İl Tarım Müdürlüğü ile yapılan mülakat 61 Atatürk Üniversitesi Tıp Fakültesi Aziziye Eğitim ve Araştırma Hastanesi, Erzurum Sağlık Müdürlüğü, Erzurum Numune Hastanesi ile yapılan mülakatlar 62 Atatürk Üniversitesi Tıp Fakültesi Aziziye Eğitim ve Araştırma Hastanesi ile yapılan mülakat 249

15 itlafında veteriner hekim ve özellikle yardımcı personel ihtiyacının ilk günlerde yaşandığı görülmektedir. 63 Kuş gribin görüldüğü özellikle Doğubayazıt ve Ağrı gibi yerleşim birimlerinin hekimlerin genel olarak kalmayı arzu etmedikleri yerler olması dolayısıyla personel sirkülasyonunun yüksek olması ve özellikle insan vakalarının ortaya çıkmasından sonra çok sayıda insanın hastalık şüphesiyle hastanelere başvurması, hasta başına düşen hekim sayından önemli sıkıntı meydana getirmiştir. 64 Ne var ki, ilk günlerdeki personel eksiklikleri yaklaşık 10 günlük bir süre içerisinde hemen hemen tamamen kontrol altına alınmıştır. Gerek Sağlık, Tarım ve Köyişleri Bakanlığı ndan, gerek uluslararası kuruluşlardan, gerekse çevre illerden kriz bölgesine kaydırılan personel, eksikliklerin tamamlanmasına önemli katkı sağlamıştır. Bu dönemde, koordinasyonla görevli yerel birimler diğer kamu kurum ve personelinden krizi kontrol altına almak için faydalanma olanağı bulmuştur. Profesyonel veya eğitilmiş insan kaynağı açısından kriz dönemiyle çalışmanın yapıldığı dönem arasında herhangi bir gelişim olup olmadığı incelendiğinde istatistiki olarak önemli bir gelişmenin söz konusu olduğu görülmektedir. İlişkili t-testi analizi bu yargıyı desteklemektedir. Analiz sonucuna göre %5 önem seviyesinde t-değeri -7.25, p-değeri olarak 0 a karşılık gelmektedir. İletişim Kanallarının Açıklığı Kurumlar arası koordinasyon ve işbirliğinin sağlanması ile yeterli enformasyonun elde edilmesi ve gerektiğinde kullanılmak üzere depolanması arasında yakın bir ilişki sözkonusudur. Kriz anında yeterli enformasyon paylaşımı, kriz öncesinde enformasyon akışına olanak verecek açık iletişim kanallarının geliştirmesini gerektirmektedir. Krize müdahale eden organizasyonlar arasında, normal zamanlarda ne ölçüde açık iletişim kanallarının mevcut olduğu sorulduğunda, cevap veren 36 kişinin %30,6 sı iyi derecede, %44,4 ü orta derecede, %22,2 si yetersiz derecede açıklığın söz konusu olduğunu söylerken, %2,8 i açık iletişim kanallarının mevcut olmadığını söylemiştir. Yapılan mülakatlar değerlendirildiğinde kurum ve kuruluşlar arasındaki iletişim il ve ilçe bazında farklılıklar göstermektedir. Van enformasyon paylaşımı konusunda sıkıntılı olan illerden birisi olarak ortaya çıkmaktadır. Özellikle Yüzüncü Yıl Üniversitesi Tıp Fakültesi Eğitim ve Araştırma 63 Van, Erzurum, Ağrı ve Doğubayazıt Tarım Müdürlükleriyle yapılan mülakatlar 64 Sağlık Bakanlığı Temel Sağlık Hizmetler Genel Müdürlüğü, Ağrı Kadın Doğum ve Çocuk Hastalıkları Hastanesi ve Doğubayazıt Devlet Hastanesi ile yapılan mülakatlar 250

16 Hastanesi ile Sağlık Müdürlüğü ve Devlet Hastanesi arasında enformasyon paylaşımı konusunda sıkıntılar kriz öncesi ve sonrasında söz konusudur 65. Erzurum da ise formal ilişki ya da toplantılardan çok Atatürk Üniversitesi Aziziye Eğitim ve Araştırma Hastanesi ile sağlık ve tarım müdürlükleri personeli arasında normal zamanlarda geliştirilen kişisel ilişkilerin kuş gribine ilişkin operasyonlar sırasında önemli katkılar sağladığı görülmektedir. 66 Cevap verenlerce sempatik ilişki olarak tanımlanan söz konusu ilişki ve enformasyon paylaşımının, birimler arasında gerekli haberleşmeyi sağlama adına normal zamanlarda aktif olarak çalışan kriz merkezinin de katkılarıyla kriz sırasında daha üst seviyeye çıktığı söylenebilir: 67 Ağrı ve Doğubayazıt ta da normal zamanlardaki iletişim kanallarının, bürokratlar arasındaki kişisel ilişkilerle yakından ilişkili olduğu, resmi yazışma kurallarının dışında enformasyon paylaşımı ve dağıtımına yönelik özel bir çaba, ya da hazırlığın söz konusu olmadığı anlaşılmaktadır. 68 Ancak kriz öncesinde, Doğubayazıt ta gerekli bilgi ve enformasyonun birimler arasında dağılımı ve paylaşımı bakımından, sempatik iletişim kanallarının, açık enformasyon kanalları oluşturma açısından yeterli olduğunu söylemek zordur. Dışardan gelenler işi çok iyi bilerek gelmediler. Onlar da ilk işi burada gördüler. Yani ölümcül vaka burada yaşandı. Onlar da şok oldu yani. Daha önceden mesela, yani iletişimimiz yoktu. Yani Bakanlıktan gelmişler mesela Balıkesir den bize Manyas tan orda bir vaka olmuş, denmiş; bir uzman veteriner gönderin. Adamlar gelmiş odada oturmuş biz size bilgi vereceğiz diyor. Bize bilgiden ziyade bize teknik eleman lazım yani tavuğun üstüne atlayıp yakalayacak eleman lazım bize o gün. 69 TEKNİK ALTYAPI Enformasyon Altyapısı Müdahale operasyonlarına katılan kurum ve kuruluşlar arasında ihtiyaç duyulan enformasyonun zamanında paylaşımını sağlayacak teknik alt yapının 65 Van Sağlık Müdürlüğü ve Devlet hastanesi ile yapılan mülakatlar 66 Atatürk Üniversitesi Tıp Fakültesi Eğitim ve Araştırma Hastanesi, Erzurum Sağlık Müdürlüğü, Erzurum Numune Hastanesi ile yapılan mülakatlar 67 Erzurum Kriz Yönetim Merkezi ile yapılan mülakat 68 Ağrı Kriz Yönetim Merkezi, Ağrı Sağlık Müdürlüğü, Ağrı Tarım müdürlüğü ile yapılan mülakatlar 69 Doğubayazıt Tarım Müdürlüğü ile yapılan mülakat 251

17 oluşturulmasını gerektirmektedir. Yeterli teknik alt yapının sağlanması adına önem arz eden temel hususlardan birisi ise bilgi ve haberleşme teknolojileridir. Kriz anında kullanılan bilgi ve haberleşme teknolojilerinin müdahale operasyonlarının başarısı açısından önemi sorulduğunda, cevap verenlerin %71,4 ü çok iyi derecede, %17,9 u iyi derecede, %10,7 si ise orta derecede önemli olduğunu belirtmiştir. Hiçbir cevaplayıcı, bilgi ve haberleşme teknolojilerinin önemsiz ya da yetersiz derecede öneme sahip olduğunu belirtmemiştir. Kuş gribi krizi sırasında teknik alt yapı olağan haberleşmenin devam etmesini engelleyecek önemli bir hasarla veya problemle karşılaşmamıştır. Normal zamanlarda kullanılan, telefon, cep telefonu, telsiz ve internet gibi iletişim araçları fonksiyonlarını icra etmeye devam etmiştir. İnsan vakalarının görülmesiyle birlikte sağlık alanında bir krize dönüşen kuş gribiyle ilgili olarak, ilk üç gün hangi haberleşme araç ve yöntemlerinin kullanıldığı sorulduğunda, kullanılan araçlar içerisinde telefon ve cep telefonu ilk sırayı alırken (%41,6), internet (%9,0), ve telsiz (%3,4) kullanılan diğer haberleşme araçları içerisinde yer almıştır. 70 Ağrı, Erzurum ve Van illerinin hiç birisinin kriz sırasında uydu telefonunun kullanılmadığı görülmektedir. Erzurum un krize yönelik haberleşme konusunda daha hazırlıklı olduğu anlaşılmaktadır. Erzurum un kış aylarında çığ tehlikesiyle karşı karşıya kalması ve depremlere hazırlıklı olma düşüncesi 24 saat faaliyet halinde bulunan bir kriz merkezi ve alternatif haberleşme olanaklarının planlanması sonucunu doğurmuştur. Kuş gribi krizi sırasında ihtiyaç duyulmamış olsa da kullanılmaya hazır 100 abonelik bir mobil santral Erzurum içerisinde haberleşmenin en azından temel aktörler arasıda kesintisiz devam etmesini sağlamak için yedekte bekletilmiştir. Ayrıca, Palandöken Dağı ile uydu merkezli irtibat sağlayan bir kablosuz telefon çığ riskini takip etmek adına buradaki birimlerle irtibatı sağlamak için kullanımdaydı. Erzurum ili kuş gribi krizi sonrasında uydu telefonlarına yatırım yaparak kullanımdaki uydu telefonu sayısını 10 a yükseltmiştir yılında yaşanan Marmara ve Düzce depremleri dikkate alındığında, fiber optik kablolara ve haberleşme merkezlerinde meydana gelen hasarlar ile hatlara aşırı yüklenme dolayısıyla yaşanan kitlenmeler, örgütler ve şehirlerarasında haberleşmenin kesintiye uğrayarak, müdahale operasyonlarının olumsuz yönde etkilenmesine sebep olmuştur (Çorbacıoğlu, 2006). Kuş gribi krizinin bir pandemi halini almamış olması ve hastalık mihraklarının hızlıca söndürülmesi normal zamanlarda kullanılan haberleşme araçlarının yeterli olması sonucunu doğurmuştur. Ancak, Türkiye dahil pek çok ülkenin kendisini hazırlamakta olduğu ulusal ya da uluslararası bir grip pandemisi durumunda telefon hatlarına aşırı yüklenme dolayısıyla, Marmara ve Düzce 70 Cevaplayıcılardan birden çok cevap kabul edilmiştir. Toplam cevap=89, N=37 71 Erzurum İli Kriz Yönetim Merkezi ile yapılan mülakat 252

18 depremlerindekine benzer bir haberleşme kriziyle karşılaşılması büyük olasılıktır. Böyle bir durumda, kuş gribi krizinde kullanılan temel haberleşme teknolojisi olan sabit telefon ya da cep telefonlarının en fazla ihtiyaç duyuldukları anda kullanılması mümkün olmayacaktır. Kuş gribinin rahatlıkla insandan insana geçerek bir pandemi halini alması olasılığı bütüncül bir bakış açısıyla ulusal ve yerel afet yönetimlerinin alternatif haberleşme ve enformasyon teknolojilerine sahip olmasının önemine dikkat çekmektedir. Mülakat yapılan kurum ve kuruluşlara bilgi ve enformasyon toplama, paylaşma ve dağıtımında kullanılan karar destek birimleri sorulduğunda; coğrafi bilgi sistemleri, küresel konumlandırma sistemleri, uydu merkezli haberleşme ve uzaktan algılama sistemlerinin yerel ya da merkezi düzeyde bazı kamu kuruluşlarında bulunmasına karşın bunların kriz yönetiminde etkili kullanımına ilişkin bulgu elde edinilememiştir. Mülakat yapılan örgütlerden altısı Coğrafi Bilgi Sistemleri, ikisi küresel konumlandırma sistemlerine ve birisi uydu merkezli haberleşme sistemlerine sahip olduklarını belirtmiştir. Mülakat yapılan organizasyonlara herhangi bir kamu, sivil ya da özel kuruluşuyla ortak veri/bilgi bankası kullanıp kullanmadıkları sorulduğunda, 37 cevaplayıcıdan sadece 5 nin il ya da merkezi düzeyde kamu kuruluşlarıyla bilgi paylaşımına yönelik veri/bilgi bankasına sahip oldukları anlaşılmıştır. Bu kuruluşlardan birisi olan, Türkiye Acil Durum Yönetimi Genel Müdürlüğü nün başkent kuruluşları arasında online bilgi alışverişini sağlayan ve afet yönetimi bakımından önemli bir yazılım hazırlatmış ancak söz konusu yazılım gerek kuş gribi krizi sırasında gerekse bu çalışmaya ilişkin verilerin toplandığı tarihte işlerlik kazanmamıştır. 72 Mülakat yapılan kurum ve kuruluşlara, sürekli haberleşmenin sağlanması veya mevcut kapasitenin arttırılmasının nasıl sağlanabileceği sorulduğunda, verilen cevaplar sıklık sırasına göre incelendiğinde; kurum ve kuruluşlar arasında enformasyon/bilgi paylaşımının önceden planlanması (%30,7), gelişmiş enformasyon teknolojisinden faydalanma (%21,8), kamu personelinin acil durum haberleşmesi üzerine eğitimi (%16,8 ), krizde görev alan örgütler arasında enformasyon akışını sağlama (%14,9), örgütler arası enformasyon akışını sağlayacak yeni bir örgütsel yapılanma (%10,9) ve kamu kuruluşlarının enformasyon teknolojisi alanındaki yatırımlarının koordinasyonu (%5) cevap vericiler tarafından önemli görülen faktörler olarak ortaya çıkmaktadır Türkiye Acil Durum Yönetimi Genel Müdürlüğü ile yapılan mülakat 73 Cevaplayıcılardan birden çok cevap kabul edilmiştir. Toplam cevap=101, N=37 253

19 Malzeme, Teçhizat, Ekipman Kuş gribi krizi müdahale operasyonlarına katılan örgütlerin ne ölçüde gerekli malzeme, teçhizat ve ekipmana sahip olduğu incelendiğinde, 35 cevap vericiden %8,6 sı hiç, %42,9 u yetersiz derecede, %40 ı orta derecede ve %8,6 sı ise iyi derecede malzeme teçhizat ve ekipmana sahip olduklarını belirtmişlerdir. İyi derecede seçeneğini belirten toplam üç cevaplayıcıdan ikisinin Başkent te görevli kurumlar olduğu görülmüştür. Kuş gribi krizi bir süreç olarak ele alınması gerekmektedir. Krizin ilk aşamasında hayvan vakaların görüldüğü ve Tarım ve Köyişleri Bakanlığı nın ağırlıklı olarak hastalığı kontrol altına alma çabasını içermektedir. H5N1 virüsünün Manyas ta görüldüğü 8 Ekim 2005 tarihiyle, Doğubayazıt lı hastlardan ilkinin hayatını kaybettiği 1 Ocak 2006 tarihi arasındaki dönem bu aşamayı içermektedir. Krizin ikinci aşaması hastalığın sağlık alanında bir krize dönüştüğü 1 Ocak tarihinden, hastalık mihraklarının söndürülmesine kadar geçen süreyi içermektedir. İkinci aşama, Sağlık Bakanlığı ile Tarım ve Köyişleri Bakanlığı teşkilatlarının özellikle yerel düzeyde paralel ve yoğun çalışmalar yürüttüğü dönemdir. Kuş gribi vakalarının insan ve hayvan sağlığını ilgilendiren kriz halini aldığı bu dönemin ilk günlerinde, yerel birimlerin malzeme, teçhizat ve ekipman sıkıntısı çektiği görülmektedir. Dünya Sağlık Örgütü ne göre, Türkiye salgından önce ilaç (Oseltamivir ya da ticari ismiyle Tamiflu) ve koruyucu malzemelere yatırım yapmakla birlikte, bunların il ve ilçelere dağıtımını gerçekleştirememişti. Kötü hava koşulları ve uzun taşıma mesafeleri, kriz başladıktan sonra gecikmelere neden olmuştur (Dünya Sağlık Örgütü, 2006). Kuş gribine maruz yerleşim birimlerinde kriz sırasında var olan malzeme, teçhizat ve ekipman kapasitesi ile çalışmanın yapıldığı dönemde birimlerin kapasiteleri arasındaki fark incelendiğinde istatistiki olarak önemli bir artış olduğu anlaşılmaktadır. İlişkili t-test analizi bu yargıyı desteklemektedir. Analiz sonucuna göre, %5 önem seviyesinde t-değeri , p-değeri olarak 0 a karşılık gelmektedir. KÜLTÜREL ALTYAPI Geçmiş Olay ve Tecrübelerden Ders Alma Örgütsel öğrenmenin teorisyenlerinden Chris Argyris e göre örgütsel öğrenme ve buna bağlı değişimin gerçekleşebilmesi için, karar vericilerin değer yargılarının (governing values) elde edilen enformasyon çerçevesinde değişebilmesi gerekmektedir (Argyris, 1993). Söz konusu değişim örgütsel davranışı etkileyen bir değişimdir. Bu bakımdan literatürde yapılan farklı tanımlar dikkate alındığında örgütsel öğrenme, hızla değişen çevresel şartlar sonucu ortaya çıkan hata ve anomalilerin, eldeki enformasyonun işlenmesi, 254

20 ortak bilgi ve anlayış geliştirilmesi suretiyle giderilmesine olanak veren, dinamik, kolektif bir değişim ve adaptasyon sürecidir (Çorbacıoğlu, 2005). Kuş gribi 2002 yılından bu yana dünyada insan ölümlerine yol açtığı tespit edilen ve adım adım dünyanın birçok bölgesinde etkisini gösteren bir hastalıktır. Özellikle kümes hayvanlarıyla yakın ilişki içinde olan toplum kesimlerinin olduğu ülkelerde, insan vakası riskinin daha yüksek olduğu görülmektedir. Kriz öncesinde, Türkiye de kümes hayvanlarıyla yakın ilişki içinde bulunan toplum kesimlerinin varlığı bilinmekteydi: 74 Bizim zayıf karnımız köy tavukçuluğuydu. Çünkü açıkta küsur köy tavuğu bugün de zayıf karnımız. Kuş gribi hala onlarda görünüyor. Kuş gribi salgınına halkın kendini koruma adına ne ölçüde hazır olduğu, araştırmaya değer diğer bir husustur. Krizin yaşandığı yerleşim birimlerinde yerel halkın salgına karşı ne ölçüde hazırlıklı olduğu sorulduğunda, 36 cevaplayıcının %61,1 i yerel halkın yetersiz derecede hazırlıklı olduğunu belirtirken, %33,3 ü yerel halkın hazırlığının olmadığını belirtmiştir. Cevaplayıcıların sadece %5,6 sı (iki kişi), orta derece hazırlık olduğunu belirtirken, hiçbir cevaplayıcı yerel halkın çok iyi ya da iyi derece hazırlıklı olduğunu belirtmemiştir. Hastalık insanlara bulaşmadan önce, Tarım ve Köyişleri Bakanlığı nın köy tavukçuluğuyla uğraşan insanlardan çok ticari işletmelerin ve veterinerlerin bilinçlendirilmesine öncelik vermesinin 75 halkın bilinç düzeyini olumsuz etkilediğini ileri sürmek mümkündür. Kuş gribi krizi öncesi yerel halkın bilinçlendirmesi adına Sağlık Bakanlığınca yapılan çalışmaların da yeterli olmadığı söylenebilir. Manyas ta görülen vakalardan sonra poster ve benzeri yazılı materyal çalışması yapmasına karşın (Buzgan, 2006), söz konusu çalışmalar halkın bilinç seviyesini arttırma adına yeterince etkili olamamıştı. 76 Sağlık Bakanlığı nın krizden önce 2005 yılında yaptığı çalışmalar ve aldığı tedbirlere karşın, 8 Ekim 2005 tarihinde H5N1 virüsünün Manyas ta görülmesinden itibaren, insan ölümünün gerçekleştiği 1 Ocak 2006 tarihine kadar il ve ilçe bazında sağlık birimleri başta olmak üzere afetlerden sorumlu kurtarma ve yardım komitelerinin virüse karşı yeterince hazırlanamadığı anlaşılmaktadır (Dünya Sağlık Örgütü, 2006). Geçmiş olay ve tecrübelerden ders alma ve güncel ve dinamik çevre koşullarına örgütsel adaptasyonu arttırmada hangi faktörlerin etkili olduğu mülakat yapılan örgüt üyelerine sorulduğunda; cevaplayıcıların %31,4 nün 74 Tarım ve Köyişleri Bakanlığı Koruma ve Kontrol Genel Müdürlüğü ile yapılan mülakat 75 Tarım ve Köyişleri Bakanlığı Koruma Kontrol Genel Müdürlüğü ile yapılan mülakat 76 Sağlık Bakanlığı Temel Sağlık Hizmetleri Genel Müdürlüğü ile yapılan mülakat 255