Kamu Yönetiminde Stratejik Plan Uygulamaları: ABD Örneği

Transkript

1 Kamu Yönetiminde Stratejik Plan Uygulamaları: ABD Örneği Selim Coşkun * Özet: Stratejik planlama ABD de yerel yönetimler ve eyalet düzeyinde yaygın olarak uygulanmaktadır tarihli Yönetim Performansı ve Sonuçları Yasasıyla federal kurumların stratejik plan oluşturmaları ve bu planları bütçe ve performans ölçümleri ile ilişkilendirmeleri zorunlu hale gelmiştir. Yasaya yönelik en önemli eleştiri, kurumlar arası farklıkları göz ardı etmesi, tek tip planlama modelinin tüm kurumlara uygulanabileceğini varsaymasıdır. Türkiye deki uygulama, gerek uygulama süreçleri, gerekse kabul edilen stratejik planlama modeli açısından ABD de federal düzeydeki uygulamalara benzemektedir. Bu çalışma, ABD de yerel, eyalet ve federal düzeyde stratejik plan uygulamalarını irdelemekte, ülkemiz için bazı çıkarımlarda bulunmaktadır. Anahtar Sözcükler: Stratejik planlama, ABD, kamu yönetimi. The Practices of Strategic Planning in Public Administration: The Case of the USA Abstract: Strategic planning is widely adopted at local and state level in the USA. The Government Performance and Results Act (1993) stipulates that federal institutions should develop their strategic plans and relate them with budget and performance measurement. The most important criticism to the Act is that it overlooks the differences among public organizations, assuming that the synoptic model can be applicable to all organizations. The implementations in Turkey resemble the federal level practices in terms of both implementation processes and the model adopted for the strategic planning. This study aims to analyze strategic plan practices at local, state and federal level in the USA, and to make some conclusions for Turkey. Key Words: Strategic planning, USA, public administration. GĐRĐŞ 1980 lerden bu yana pek çok ülkede stratejik planlama kamu kurumlarının karar alma süreçlerinin iyileştirilmesi ve performansın artırılmasını sağlamaya yönelik bir yönetim aracı olarak yaygın bir şekilde tartışılmakta ve uygulanmaktadır (McCaffery, 1984; Boston - Pallot, 1997; Johnston, 1998; Houng, 2006; Gunn - Williams, 2007; Verheijen - Dobrolyubova, 2007; Djordjevic, 2007; Drumaux - Goethals, 2007). ABD de de kamu kurumlarında stratejik plan uygulamalarına ilişkin tartışmalar, hem akademisyenler, hem de kamu yöneticileri arasında önemli bir yer tutmaktadır lı yıllarda kamu yönetimi literatürünü uygulayıcılar açısından irdeleyen bir araştırma stratejik planlamanın en fazla tartışılan konu olduğunu ortaya koymaktadır (Streib vd., 2001). * Dr., Başbakanlık. Amme Đdaresi Dergisi, Cilt 44 Sayı 1 Mart 2011, s

2 114 Amme Đdaresi Dergisi, Cilt 44 Sayı 1 ABD de kamu kurumlarında stratejik plan uygulamalarına ilişkin ilk literatür daha çok betimleyici ve yerel yönetim odaklıdır. Örneğin; bu alandaki ilk çalışmalardan birini gerçekleştiren Eadie (1983) stratejik planın kamuda uygulanmasıyla ilgili bazı kural ve ilkelerden bahsetmektedir. Stratejik planlamanın kamuda uygulanabilirliğine ilişkin ilk çalışmalardan birini gerçekleştiren Miller ve arkadaşlarına (1987) göre, stratejik planlamanın kamuda başarılı olma şansı bulunmamaktadır. Bunun başlıca nedeni olarak mali yöneticilerin (mali sorumluların) kendilerine karşı dava açılmasından korkmaları ve politik kısıtlamalar gösterilmektedir. Yazarlara göre mali sorumluların bu tutucu ve risk almayan tutumu stratejik planlama ve benzeri rasyonel karar alma yaklaşımlarının değer ve varsayımlarına aykırılık göstermektedir. Öte yandan, pek çok yazar stratejik plan uygulamalarının kamu kurumları için güçlüklerinden bahsetmekle beraber rasyonel ve gelecek yönelimli bir yönetim aracı olarak nitelendirdikleri stratejik planlamayı kamu kurumlarına tavsiye etmektedir (Behn, 1980; Swanstrom, 1987; Streib, 1992; Backoff vd., 1993; Berry, 1994; Berry - Wechsler, 1995) Tüm tartışmalara, olumlu ve olumsuz görüşlere karşın, stratejik planlama ABD kamu yönetiminde yerel, eyalet ve federal düzeyde yaygın olarak uygulanmaktadır. Pek çok eyalette yasalar ve valilik direktifleri ile stratejik planlamayı da içeren sonuç odaklı uygulamalar geliştirilmiştir (Broom, 1995; Melkers - Willoughby, 1998). Yerel yönetimler ve eyalet düzeyinde yaygın olarak uygulandıktan sonra 1993 tarihli Yönetim Performansı ve Sonuçları Yasasıyla (The Government Performance and Results Act) federal kurumların stratejik plan o- luşturmaları ve bu planların bütçe ve performans ölçümleri ile ilişkilendirmeleri zorunlu hale gelmiştir. Türk kamu yönetiminde de stratejik planlama uygulaması kamu reformlarının bir unsuru olarak 2000 li yılların başında gündeme gelmiştir. Dünya Bankası kredisinin bir gereği olarak, Devlet Planlama Teşkilatı (DPT) kamu kurumlarına yol göstermek amacıyla 2001 yılında stratejik planlama kılavuzu taslağı hazırlamış, kılavuz son haliyle 2003 yılında yayınlanmıştır tarihinde kabul edilen Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu nun stratejik planlamaya ilişkin hükümleri 2005 tarihinde yürürlüğe girmiştir. Söz konusu kanuna göre tüm kamu kurumları stratejik plan hazırlamak durumundadır. Türkiye deki uygulama, gerek yöntem, gerekse kabul edilen stratejik planlama modeli açısından ABD de federal düzeydeki uygulamalara benzemektedir. Bu çalışma kapsamında öncelikle stratejik planlama ve stratejik yönetim kavramları kısaca ele alınacak, ABD de yerel, eyalet ve federal düzeyde stratejik plan uygulamaları irdelenecek, daha sonra Türkiye uygulamasına kısaca değinilecektir. Nihai olarak ABD ve Türkiye uygulamaları genel olarak kamu yönetimi, özel olarak Türk kamu yönetimi açısından irdelenecektir.

3 STRATEJĐK PLA LAMA VE STRATEJĐK YÖ ETĐM Kamu Yönetiminde Stratejik Plan Uygulamaları: ABD Örneği 115 Hem özel sektör, hem de kamu kurumları tarafından yaygın olarak uygulanmasına karşın, stratejik planlamanın herkes tarafından kabul görmüş genel bir tanımı bulunmamaktadır. Meising ve Anderson a (1991) göre, stratejik plan; basit olarak söylemek gerekirse, bir kurumun çevresine uyum sağlamasıdır. Bryson (2004: 6) stratejik planlamayı bir kurumun ne olduğu, ne yaptığı ve niçin yapığını yönlendiren ve şekillendiren temel karar ve eylemleri üreten disiplinli çabalar olarak tanımlamaktadır. Thompson ve Strickland a (2001: 17) göre, stratejik planlama, stratejik misyon ve vizyon geliştirilmesi, kurumsal hedeflerin oluşturulması ve bu hedeflere ulaşılacak stratejilere karar verilmesi sürecidir. Daha çok kapalı sistem yaklaşımına sahip geleneksel uzun dönemli planlama ve program planlamasının aksine, stratejik planlama büyük resmi ortaya koymakta ve aşağıdaki özellikleri içermektedir: Stratejik planlama bir kurumun karşı karşıya olduğu en önemli konuları/ sorunları belirler ve bunlara çözüm ü- retir. Bu çerçevede bir dizi faaliyet içerir. Öncelikle bir kurumun vizyon ve misyonu tanımlanır. Daha sonra misyon ve stratejileri belirleyen amaç ve değerler ele alınır. Bir kurumun misyonunu etkileyecek dış etken ve güçlerin analizi yapılır (SWOT analizi). Đç ve özellikle dış paydaşların tercih ve öncelikleri dikkate alınarak gerçekçi olmaya çalışılır (paydaş analizi). Tüm bu faaliyetler büyük oranda üst düzey yönetimin aktif katılımına, gerekli görüldüğünde seçilmiş yöneticilerin ve çalışanların katılımına dayanır (Poister - Streib, 1999: 310). Özel sektörde olduğu gibi kamu yönetiminde de zamanla kamu yöneticileri ve akademisyenlerin ilgi alanı görece dar kapsamlı olan stratejik planlamadan stratejik yönetime doğru evrilmiştir (Vinzant - Vinzant, 1996a; Poister - Streib, 1999; Zanetti - Cunningham, 2000). Stratejik planlama, stratejik yönetimin ana unsuru olmakla beraber, stratejik yönetim ve stratejik planlama aynı şey değildir. Vinzant ve Vinzant (1996a: 203), stratejik planlamayı, stratejik yönetimin temel taşı olarak görmekle beraber stratejik yönetimin başarılı bir şekilde uygulanması için yönetsel kapasite, güç yapısı, kültür, kurumsal yapı, liderlik gibi kurumsal kapasitelerin iyi bir şekilde analiz edilmesi gerektiğini ifade etmektedirler. Stratejik yönetim, stratejik planlamanın oluşturulmasını, sürekli olarak güncellenmesini ve planların başarılı bir şekilde uygulanmasını ve denetlenmesini içermektedir (Poister - Streib, 2005: 165; Poister - Streib, 1999: 310). Stratejik planlamada olduğu gibi stratejik yönetimin de farklı tanımları mevcuttur. Örneğin, Streis (1985: 1) stratejik yönetimi bir kurumun nihai amaç ve misyonuna ulaşmak için kurumsal amaç ve hedeflerin belirlendiği, politikaların formüle edildiği, stratejilerin seçildiği bir süreç olarak tanımlamaktadır. Toft a göre (2000: 4) stratejik yönetim tüm yönetim sistemini kapsayan stratejik vizyonu kurumun tüm birimlerine genişleten gelişmiş ve tutarlı bir stratejik düşün-

4 116 Amme Đdaresi Dergisi, Cilt 44 Sayı 1 cedir. Thompson ve Strickland (2001: 6) stratejik yönetimi; stratejik bir vizyon oluşturma, kurumsal hedefleri ortaya koyma, bu hedeflere ulaşmak için stratejiler geliştirme ve uygulama, gerektiğinde vizyon, amaç ve stratejide gerekli düzeltici işlemler yapmayı içeren yönetsel bir süreç olarak tanımlamaktadır. Bu çerçevede, stratejik yönetim üst düzey yönetimin kurumda tekdüzeliği sağlamak için kurumu mikro düzeyde yönettiği zaman ortaya çıkmaz. Bunun yerine, stratejik yönetim, bir kurumun her aşamadaki tüm karar ve faaliyetleri, kurumun uzun dönemli faaliyetleri için kritik olan temel stratejilere ve politikalara dayandırıldığı zaman ortaya çıkar. Stratejik olarak yönetilen bir kurum; bütçeleme, performans değerlendirme, insan kaynakları ve diğer tüm faaliyetler kurumdaki önemli aktörler tarafından geliştirilen ve iç ve dış paydaşlara etkin olarak iletilen, stratejik gündeme dayanan kurumdur. Stratejik yönetime ilişkin farklı tanım ve yaklaşımlar olmasına karşın, modellerin pek çoğu benzer unsurlar içermektedir. Birincisi, stratejik yönetim, stratejik planlamayı içermekte; ancak, onunla sınırlı kalmamaktadır. Đkincisi, stratejik yönetim, başta bütçe ve kurumsal performans hedef ve değerlendirmeleri olmak üzere tüm kurumsal süreçleri stratejik planlama ile ilişkilendirmektedir. Üçüncüsü, stratejik yönetimin başarılı bir şekilde uygulanması, kurumsal kapasitenin, yönetim kapasitesi, güç/ iktidar yapısı, kültür, liderlik ve kurumsal/ örgüt yapısı gibi alanlarda değerlendirilmesi ve güçlendirmesini gerektirir (Vinzant - Vinzant, 1996a: 203). ABD DE STRATEJĐK PLA UYGULAMALARI ABD de stratejik plan uygulamaları yerel, eyalet ve federal düzeylerde olmak üzere aşağıda ayrı ayrı incelenmiştir. Yerel Düzeyde Uygulamalar ABD de stratejik planlama uygulamaları öncelikle yerel yönetim düzeyinde gerçekleştirilmiş olup, bu konuda çok sayıda çalışma bulunmaktadır. (Poister - Streib, 1989; Hall - Weschler, 1990; Wheeland, 1993; Poister - Streib, 1994; Denhardt vd., 2000; Poister - Streib, 2005). Yerel düzeyde uygulamalara ilişkin olay çalışmaları bulunmakla beraber tüm ülkeyi kapsayan araştırmalar Poister ve Streib tarafından sırasıyla 1989, 1994 ve 2005 yılında gerçekleştirilmiştir. Araştırmalar nüfusu in üzerinde olan yerel yönetimleri kapsamaktadır. Đlk araştırmada yerel yöneticilerin yüzde 60 a yakını bir tür stratejik plan uyguladıklarını ifade etmişlerdir. Bu şehirlerin büyük bölümünde stratejik planlama yalnızca bir birimde uygulanmakta; tüm birimleri kapsamamaktadır. Kent düzeyinde stratejik plan uygulama oranı yalnızca yüzde 25 tir (Poister - Streib, 1989: 244) yılında yapılan araştırmalarda tüm birimlerde resmî stratejik planlama uygulama oranı yüzde 38 e çıkmıştır (Poister - Streib, 1994).

5 Kamu Yönetiminde Stratejik Plan Uygulamaları: ABD Örneği 117 Yazarlar yerel düzeyde stratejik plan uygulamalarına ilişkin en son ve en kapsamlı araştırmayı 2005 yılında gerçekleştirmiştir. Araştırma; in üzerinde nüfusa sahip belediyelerde resmî olarak uygulanan stratejik planlama oranını, uygulanan stratejik planların öğelerini, planların kapsamlı stratejik yönetim süreciyle ilişkilendirilme derecesini, yöneticilerin stratejik amaç ve hedeflere ulaşmadaki memnuniyet düzeylerini, stratejik plan çabalarının kurumsal performans üzerine etkisini, stratejik planın etkin şekilde uygulanmasını etkileyen unsurları saptamayı amaçlamaktadır. Araştırma sonuçlarına göre, yerel yöneticilerden 255 i (yüzde 44) kent düzeyinde stratejik plan uyguladıklarını beyan etmişlerdir. Bu oran yazarların 1994 yılında yaptığı araştırmadan yüzde 6 daha yüksektir. Bu da stratejik plan uygulamalarının yerel düzeyde kısmen yaygınlaştığını göstermektedir. (Poister - Streib, 2005: 47). Araştırma sonuçları paydaşların stratejik planlama sürecine farklı oranlarda katılımının sağlandığını göstermektedir. Katılım oranları en yüksek üst düzey yöneticiler (%97), daire başkanları ve diğer yöneticilerdir (%93). Stratejik planlama sürecine en düşük oranda katılanlar ise alt düzey çalışanlar (%46), vatandaşlar ve diğer dış paydaşlardır (%62). Araştırma sonuçları stratejik plan öğelerinin farklı düzeylerde uygulandığını ortaya koymaktadır. En yüksek oranda uygulanan stratejik plan öğeleri amaç ve hedeflerin oluşturulması (%92), kurumsal vizyonun geliştirilmesi (%89), en düşük oranlı uygulanan öğeleri ise, kurumsal yükümlülüklerin açıklığa kavuşturulması (%53), önerilen stratejilerin uygulanabilirliğinin değerlendirilmesidir (%36) (Poister - Streib, 2005: 48). Araştırmanın bir amacı da stratejik planların diğer yönetim süreçleri ile ilişkilendirilme düzeyinin analiz edilmesidir. Araştırmacılar bunun için Vinzant ve Vinzant tarafından geliştirilen ve dört düzeyden oluşan modeli kullanmışlardır (Vinzant - Vinzant, 1996b). Bu dört düzey ve düzeylerin uygulanma oranı aşağıdaki gibidir; Tam donanımlı stratejik plan sürecinin tamamlanması (%44), Stratejik plan dokümanlarının üretilmesi (%37), Stratejik hedeflere ulaşabilmek için kaynak dağıtımında değişim yapılması (bütçenin stratejik önceliklere göre yeniden düzenlenmesi) (%33), Kontrol ve değerlendirme süreçlerinde geri bildirim sağlamak üzere değişiklik yapılması (performans ölçümlerinin stratejik hedef ve amaçları değerlendirmek için kullanılması) (%22) (Poister - Streib, 2005: 49). Araştırma sonuçlarına göre, yöneticilerin büyük çoğunluğu stratejik planın kurum üzerinde pozitif etkisi olduğunu beyan etmişlerdir. Stratejik planın olumlu etkilediği başlıca alanlar kurumsal misyon, amaçlar ve önceliklerin belirlenmesi olarak ortaya çıkmaktadır. Stratejik plan uygulayan yerel yönetimlerden önemli denilebilecek bir oranı planları etkin bir şekilde uygulamak için bütçe,

6 118 Amme Đdaresi Dergisi, Cilt 44 Sayı 1 performans yönetimi ve ölçümünde yeni uygulamalar geliştirmiştir. Diğer taraftan performans ölçümlerini stratejik planla ilişkilendirme oranı görece düşük çıkmıştır. Yöneticilerin büyük çoğunluğu stratejik yönetimi önemsediklerini beyan etmişlerdir. Benzer olarak yöneticilerin yüzde sekseninden fazlası stratejik plan uygulamalarından ve stratejik amaç ve hedeflerin gerçekleşmesinden memnun olduklarını belirtmişlerdir. Yöneticilerin yüzde 90 ından fazlasına göre stratejik plandan elde edilen faydalar maliyetlerin çok üzerindedir. Stratejik planların etkin olarak uygulanmasını olumlu etkileyen başlıca faktörler; bireysel performansı stratejik amaç ve hedeflerle ilişkilendirmek, stratejik performans ölçümlerini kamuya rapor etmek, önerilen stratejilerin uygulanabilirliğini değerlendirmek, performans verilerini periyodik olarak gözden geçirmek, bütçeye konulan yeni kaynağı stratejik hedeflerin gerçekleştirilmesi için kullanmak, dış paydaşları plan sürecine dahil etmek olarak ortaya çıkmıştır (Poister - Streib, 2005: 54). Araştırmanın ortaya çıkardığı belki de en önemli bulgu stratejik planlamanın 20 yıldan fazla bir süredir kamu yönetimi reformlarının başlıca teması olmasına karşın, yerel yönetimlerin standart ve düzenli işlemleri haline henüz gelmekte olduğudur. Araştırma belli başlı yerel yönetimlerin stratejik planları daha kapsamlı ve ileri düzeyde uyguladığını ve daha etkin stratejik yönetim yaklaşımı adapte ettiklerini ortaya koymaktadır (Poister - Streib, 2005: 54). Eyalet Düzeyinde Uygulamalar Yerel düzeyde olduğu gibi stratejik planlama eyalet düzeyinde de yaygın o- larak uygulanmaktadır. ABD de eyalet düzeyinde stratejik plan uygulamalarıyla ilgili yapılan ilk araştırmalardan birisi Bryson ve Roering (1988) tarafından gerçekleştirilmiştir. Minnesota daki sekiz eyalet kurumunu kapsayan araştırma, stratejik plan uygulamalarının sonuçlarını değerlendirmemekte, bunun yerine stratejik planlama sürecinde yaşananları belgelemeyi ve kamu kurumlarında stratejik planların uygulanabilmesi için gerekli olan ön şartları analiz etmeyi hedeflemektedir. Yazarlar araştırma sonucunda stratejik planlamanın uygulanmasına ilişkin bazı önemli dersler çıkarmakta; kamu kurumlarının stratejik planlamaya başlayabilmesi için üç gerekli işlem/ faaliyetin gerekli olduğu sonucuna varmaktadır. Bu işlemler; (1) kilit/ önemli aktörlerin (tercihen karar vericilerin) bir araya getirilmesi, (2) stratejik düşünce ve faaliyetler üzerinde derinlemesine çalışılması ve (3) kamu kurumu için hayati öneme sahip faktörler üzerinde o- daklanarak öncelikliklerin belirlenmesidir. Yazarlar söz konusu işlemlerin kavramsal düzeyde basit olmalarına karşın uygulamalarının oldukça güç olduğunu ifade etmektedir. Onlara göre, bunun en önemli nedeni stratejik planlamanın bilinçli olarak kurumsal değişimi amaçlaması ve tüm planlı değişimlerin kurumsal düzeyde dirençle karşılaşmasıdır (Bryson - Roering, 1988: 1001).

7 Kamu Yönetiminde Stratejik Plan Uygulamaları: ABD Örneği 119 Yazarlara göre kamu kurumlarında stratejik planlama yoluyla önemli karar alma ve politika değişimi gerektiren girişimlerin çoğu başarısız olmaya mahkumdur. Araştırmaya konu olan sekiz kurumdan altısının stratejik planlamada büyük ölçüde başarılı olmasına karşın, araştırma sonuçları yazarların başlangıçtaki beklentilerini değiştirmemiştir. Onlara göre, başarı büyük ölçüde önemli bir çabanın ve kaynağın sonucudur; diğer kurumlar için örnek oluşturamaz (Bryson - Roering, 1988: ). Bununla birlikte, yazarlar araştırma sonuçlarına dayanarak kamu kurumlarının stratejik planın bazı araçlarını uyarlayabileceğini ifade etmektedirler. Bu araçlar misyon bildirimi, daha önce alınan kararlara, yasal yükümlülüklere ve misyona dayanan politika amaçları, periyodik durum analizi, sorun izleme ve denetim süreçleri gibi karar alma paketlerinin geliştirilmesi ve öneri değerlendirme ilkeleridir. Araştırma sonuçlarına göre tüm kurumlar bu araçları büyük oranda uyarlamışlardır (Bryson - Roering,1988: 1002). Bryson ve Roering e (1988: 1002) göre, kamu kurumlarının bazı nitelikleri gereği stratejik planları özel sektörden aynen kopyalamaları zordur. Daha fazla sayıda paydaşın olması, paydaşların kamu kurumlarının performansını değerlendirirken çoğunlukla birbiriyle çelişen kriterler kullanması, kamusal hesap verebilirlik zorunluluğu gibi faktörler kamu kurumlarının stratejik planlamayı özel sektörden aynen kopyalamasının önünde engel oluşturmaktadır. Araştırma sonuçları bu öneriyi desteklemektedir. Araştırmaya konu olan hiçbir kurum işletme kitaplarındaki gibi tekdüze, birbirini izleyen adımları olan stratejik planlama modelini uygulamamışlardır. Öte yandan, tamamlanan tüm stratejik planlar ö- nemli stratejik konuları/ sorunları saptamışlar; bu sorunları çözmek için gerekli olan stratejileri formüle etmişlerdir. Bu yöntem ileride kısaca ele alınacağı üzere stratejik konular/ sorunlar yaklaşımı olarak adlandırılmaktadır. Yazarlar tekdüze, birbirini izleyen adımlar içeren katı stratejik plan uygulamasının kamu kurumları için ne gerekli ne de arzu edilen bir durum olduğuna inanmaktadır. Eyalet düzeyinde stratejik plan uygulamalarına ilişkin araştırmalardan birisi Kissler ve arkadaşları tarafından Oregon eyaletinde gerçekleştirilmiştir. Yazarlara göre, stratejik planlar kurumların önemli ekonomik ve sosyal dönüşüme a- yak uydurmasına yardımcı olmuştur. Ayrıca, stratejik planlama süreci kurumsal katılım ve iletişimi de hızlandırmıştır. Yazarlar Oregon deneyimine dayanarak her kurumun kendi modelini geliştirmesini önermekle beraber aşağıdan yukarı yöntemini tavsiye etmektedirler. Onlara göre bu yöntem vatandaşları sürece katacak, sorunların karmaşık ve birbirleriyle ilgili olduğunun anlaşılmasını sağlayacak ve yeni fikirler için ufuklar açacaktır (Kissler vd., 1998: 358). Eyalet düzeyinde yapılan en kapsamlı araştırmalardan birisi Berry ve Weshsler in 1995 yılında 50 eyaletten çeşitli alanlarda faaliyet gösteren 548 kurumu kapsayan araştırmasıdır. Araştırma kapmasında kurum yöneticilerine posta yolu ile anket gönderilmiştir. Ankete cevap verenlerin yüzde 60 ı halen stratejik planlamayı kullandıklarını, yüzde 9 u da yakında uygulayacaklarını ifade

8 120 Amme Đdaresi Dergisi, Cilt 44 Sayı 1 etmişlerdir. Araştırma sonuçları kurumların stratejik planlamayı büyük ölçüde 1985 den sonra uygulamaya koyduklarını göstermektedir. Uygulamaların yalnızca yüzde 6 sı 1980 den önce başlamıştır. Uygulamaların yüzde 10 u 1980 ile 1984, yüzde 49 u arasında, yüzde 39 u ise 1990 dan sonra başlamıştır (Berry Wechsler, 1995: 160). Araştırma bulguları en yaygın kullanılan stratejik planlama modelinin Harvard Politika Modeli olduğunu ortaya koymaktadır. Harvard Politika Modelinde stratejistler kurumun güçlü ve zayıf yönlerini değerlendirmekte, fırsatları ve tehditleri saptamakta ve kurumların çevresi ile uyumlu hale getirmeye çalışmaktadırlar. Bu modeli uygulayan kurumlar güçlü yönlerini öne çıkarmaya, zayıf yönlerini gidermeye, fırsatlardan yararlanmaya ve çevresel tehditleri önlemeye çalışmaktadırlar (Wechsler - Berry, 2000: ). Paydaş modeli de Harvard Politika Modeli gibi kamuda en fazla kullanılan yaklaşımlar arasında sayılmaktadır. Paydaş yaklaşımı öncelikle kurumun stratejik programında çıkar veya yararı bulunanların belirlenmesi, sonra da plan ve stratejilerin paydaşların görüşleri esas alınarak hazırlanmasına dayanmaktadır. Araştırma kapsamında yer alan kurumların paydaşların belirlenmesi ve yönetilmesi gibi teknikleri sıkça kullandıkları ortaya çıkmaktadır. Bununla beraber, bu teknikler ilk yıllarında değil sonraki yıllarda kullanılmaya başlanmıştır (Berry - Wechsler, 1995: 162). Kamu yönetiminde uzun dönemli planlama ile ilgili eleştirilerden birisi planların bütçe süreci ile uyumlu olmadığı ve kaynak dağıtımının planlar esas alınarak yapılmadığına ilişkindir. Araştırma konusu kurumlardan yaklaşık üçte ikisi stratejik planlarla bütçe arasında ilişki kurmaya başladığını ifade etmişlerdir. Kurumlardan çok azı stratejik plan ile performans değerlendirmelerini ilişkilendirmişlerdir. Bu kapsamda, araştırma sonuçları stratejik planların literatürde yer aldığı gibi kurumda farklı/ ayrı programları birleştirme ve bütünleştirme aracı olduğunu göstermektedir (Berry - Wechsler, 1995: ). Araştırmaya konu olan kamu kurumlarının tamamına yakını program ve politika yönelimi belirlemek, özel sektörde başarıyla uygulanan bir yaklaşımı u- yarlamak, mali ve bütçesel baskıları karşılayabilmek gibi nedenlerle stratejik planları uyguladıklarını ifade etmişlerdir. Uygulama nedenleri arasında kurum içi kaynak dağılımında önceliği belirlemede yaşanan sorunlara çözüm üretmek, kişisel liderlik sembolü olmak ve seçmenlere duyarlı olmak gibi faktörler de yer almaktadır. Araştırma bulgularına göre stratejik planlama kurumların gelecekteki amaçlarına ulaşmaları için proaktif ve önceden belirlenen amaçlara dayanan eylem mekanizmaları sunmaktadır. Bu süreç aynı zamanda kaynak dağıtımının rasyonel kararlara dayandırılmasına katkıda bulunmaktadır (Berry - Wechsler, 1995: ). Araştırma sonuçları kurumlardaki stratejik planlama gelişimiyle ilgili tek bir süreç ortaya koymamakla beraber bazı genel eğilimlerin olduğunu göstermekte-

9 Kamu Yönetiminde Stratejik Plan Uygulamaları: ABD Örneği 121 dir. Genel olarak, stratejik planlama zaman içinde yeni faaliyetlerle ve bütçe ile ilişkilendirilmekte; daha kapsamlı hale gelmektedir. Đkinci olarak, zamanla orta ve alt düzey yöneticilerle birlikte diğer paydaşlar sürece katılmakta, stratejik planlar daha katılımcı bir nitelik kazanmaktadır. Üçüncüsü, stratejik planlama zamanla daha resmî hale gelmekte, stratejik planlama ekipleri planlama ve eşgüdüm konusunda uzmanlaşmakta, daha fazla kurum personeli plan hazırlama ve uygulama süreçlerinde rol almaktadır. Planlama süreci anlaşıldıkça zaman ufku iki yılı aşmakta ve bütçe süreci ile bütünleştirilmektedir. Belki de en ö- nemlisi, stratejik planlama zamanla daha kapsamlı stratejik yönetim sürecinin bir parçası haline gelmektedir (Berry - Wechsler, 1995: ). Federal Düzeyde Uygulamalar: Yönetim Performansı ve Sonuçları Yasası (YPSY) ABD de Federal düzeyde stratejik plan uygulamaları büyük siyasi destekle uygulanmaya konulan 1993 tarihli Yönetim Performansı ve Sonuçları Yasasına (YPSY) dayanmaktadır. Yasa CIA, ABD Sayıştayı (General Accounting Office), Panama Kanalı Komisyonu, Posta Hizmetleri ve Posta Ücret Komisyonu dışındaki tüm Federal kurumlara Eylül 1997 ye kadar stratejik planlarını hazırlayıp Kongreye sunma yükümlülüğü getirmektedir (Roberts, 2000: 297) Yasa 1993 yılında Kongre den geçmesine karşın hemen uygulamaya konulmamış, kurumlara yasanın getirdiği yükümlülükleri/ zorunlulukları tam olarak uygulamaları için uzunca bir zaman tanınmıştır. Bu bağlamda yasanın tam olarak uygulanma yılı 1997 olarak belirlenmiştir (Radin, 2000: 120). Yasa öncelikle bazı pilot kurumlarda uygulanmıştır yılının Mayıs ve Haziran aylarında ABD Sayıştayı (General Accounting Office) ve Yönetim ve Bütçe Ofisi (Office of Management and Budget) 1994 bütçe yılında başlayan ve 1996 yılında sona eren pilot uygulamalar hakkında bir rapor hazırlamıştır. Bu rapordan alınan derslere dayanarak, tüm federal kurumlar 5 yıllık strateji planlarını Eylül 1997 itibariyle Sayıştay a (General Accounting Office) ve Kongreye sunmuşlardır. Stratejik planlar en az üç yılda bir güncellenmek ve kurumların başlıca fonksiyonlarını kapsamak durumundadır (Roberts, 2000: 297). Radin e (2000: 116) göre YPSY büyük ölçüde, geçmişte federal düzeyde gerçekleştirilen reform geleneğini takip etmektedir. Bununla birlikte YPSY nin daha önceki reform çabalarından farklılıkları da bulunmaktadır. Diğer reformdan farklı olarak YPSY, Başkanlık Kararnamesi olarak değil bir yasa olarak uygulanmaya konulmuştur. Yasa bir dereceye kadar, kamuoyunun 1990 larda kamu yönetimi reformlarına olan ilgisini yansıtmaktadır. Clinton-Gore yönetiminin Yönetimin Yeniden Đcadı adı altındaki reform girişimlerinde olduğu gibi farklı düzeylerde kamu kurumlarının performansını öne çıkarmaktadır. Yasanın özellikle bütçe ve performans arasındaki ilişkiye vurgu yapması kamuoyunun

10 122 Amme Đdaresi Dergisi, Cilt 44 Sayı 1 kamu kaynaklarının nasıl harcandığına ilişkin duyarlılıklarına cevap vermektedir. Yasa, federal kurumlara stratejik planlama ile birlikte performans değerlendirmesini zorunlu kılmakta; kurum yöneticilerinin program sonuçları, hizmet kalitesi ve müşteri memnuniyetine odaklanmasını istemektedir. Yasanın aynı anda birden fazla amaca hizmet etmeyi hedeflediği söylenebilir. Bu çerçevede yasa, kurumları program sonuçları için hesap verebilir kılarak halkın yönetime olan güvenini artırmayı, diğer kurumlara örnek olacak bir dizi pilot uygulamalarla reformu teşvik etmeyi, sonuçlara odaklanmayı, hizmet kalitesini iyileştirmeyi, vatandaş memnuniyetini artırmayı, yasal hedeflere ulaşma düzeyi ve farklı programların görece etkililiği hakkında bilgi sağlayarak Kongrenin karar alma sürecine katkıda bulunmasını amaçlamaktadır (Radin, 2000: 118). Yasanın Kurumlara Getirdiği Yükümlükler YPSY federal kurumlara bir dizi yükümlülük getirmektedir. Öncelikle, kurumlar stratejik plan hazırlamak durumundadır. Stratejik planların misyon bildirgesi/ belgesini, sonuç odaklı amaç ve hedefler dahil genel amaç ve hedefleri, bu amaç ve hedeflere nasıl ulaşılacağını, performans amaç/ hedefleri ile kurumsal amaç ve hedefleri arasındaki ilişkinin nasıl kurulacağını, amaç ve hedeflere ulaşmayı etkileyebilecek temel faktörleri, kurumsal hedeflere ulaşmak ve revize etmek için kullanılacak program değerlendirmelerini açıkça tanımlaması gerekmektedir. Stratejik planlar beş yıllık bir süreci kapsamakta; böylece misyon ve hedefler kurumlara yıllık bütçe süreçleri ötesinde bir bakış açısı kazandırmaktadır (Radin, 2000: 119). Đkinci olarak, kurumlar bütçede yer alan programlara ilişkin yıllık performans planları hazırlamakla yükümlüdür. Performans planları her program faaliyeti için ulaşılması gereken performans düzeyini tanımlayan performans hedefleri içermeli, her amaç için belirlenen hedefleri objektif, sayısal ve ölçülebilir bir şekilde tanımlamalı, operasyonel süreçlere, becerilere ve gerekli kaynaklara yer vermeli, ilgili çıktıları, sonuçları ve hizmet düzeyini belirlemede kullanılacak olan performans göstergelerini sağlamalı, ölçülen değerleri doğrulama ve tasdik etmekte kullanılacak araçlara yer vermelidir (Radin, 2000: 119). Yasanın getirdiği üçüncü yükümlülük, söz konusu mali yılda her program faaliyeti için öngörülen performans hedeflerini gerçek performans ile karşılaştıran yıllık program performans raporlarıdır. Bu çerçevede, kurumlardan performans hedeflerine ne derecede ulaşıldığını, hedeflere ulaşılamaması durumunda niçin ulaşılamadığını açıklamaları, gelecek hedeflere ulaşılması için yeni planlar oluşturmaları istenmektedir (Radin, 2000: 119).

11 Yasaya Yönelik Eleştiriler Kamu Yönetiminde Stratejik Plan Uygulamaları: ABD Örneği 123 YPSY nin tüm federal kurumlara ve programlara uygulanması konusunda ciddi eleştiriler mevcuttur. Kabaca söylemek gerekirse eleştirilerin birbiriyle i- lişkili başlıca iki kaynağı bulunmaktadır. Bu kaynaklardan birincisi YPSY nin benimsediği stratejik planlama modeliyle (synoptic model) ilgilidir. Synoptic planlama modeli, üst düzey yönetimin kurumsal amaçları belirlediği, uygulamaları izlediği, ilerlemeleri ölçtüğü, kurumun çevresi ve koşulları değiştikçe kurumsal hedeflerde değişiklikler yaptığı, bilinçli, ideal, kapsamlı ve rasyonel bir yaklaşım olarak tanımlanmaktadır (Toft, 2000: 1; Roberts, 2000: 298). Mintzberg e (1994: ) göre, bu yaklaşım dayanağı olan üç mantık hatasından/yanılgıdan dolayı sorunludur. Birinci yanılgı, önceden hesaplanabilirlik/öngörülebilirlik üzerinedir. Bu yaklaşım strateji oluşturmanın sabit, en a- zından tahmin edilebilir, strateji oluşturma sürecinin ve sonuçlarının önceden öngörülebilir olduğunu varsaymaktadır. Đkinci yanılgı, ayrıştırabilirlik yanılgısıdır. Bu yaklaşım, düşüncenin eylemden, stratejinin uygulamadan ayrıştırılabileceğini varsaymaktadır. Üçüncü yanılgı formülasyon yanılgısıdır. Bu yaklaşımda, strateji oluşturma sürecinin sistemlerin kullanımı ile kesintisiz ve rasyonel bir şekilde programlanabileceği varsayılmakta, insan faktörü göz ardı edilmektedir. Bu yanılgılar özellikle dinamik kurumsal çevrede değişimin sürekli ve tahmin edilemez olduğu durumlarda geçerlidir. Son olarak bu yaklaşımın en büyük sorunu ve sınırlılılığı tek tür planlama modelinin çevresel koşullar ne o- lursa olsun tüm kurumlara uygulanabileceğini varsaymasıdır. Bu yaklaşımın en fazla makine bürokrasisine uygun olduğu iddia edilmektedir. Makine bürokrasisi dominant dikey hiyerarşiye, keskin iş bölümüne, iş standartlaştırmasına, planlamada uzmanlara dayanan ve standart faaliyet prosedürleri olan kurumlardır. Söz konusu kurumların çevresi istikrarlı, endüstrisi olgun, belirsizlik ve değişim tehdidi sınırlıdır. Bu tür kurumlar büyük, sermaye yoğun ve merkezî kontrolü öne çıkaran, resmî yetkinin en üst düzey hiyerarşik makamlarda olduğu kurumlardır (Roberts, 2000: 300). Diğer taraftan pek çok kamu kurumu dinamik ve değişken siyasi ortamda faaliyet göstermekte, çok sayıda paydaşın mevcudiyeti ortak vizyon ve hedef oluşturmayı güçleştirmektedir. YPSY ye yönelik diğer bir eleştiri yasanın genel olarak kamu yönetiminin, özel olarak Amerikan federal sisteminin kurumsal yapısı, fonksiyonları ve politik gerçekleriyle uyuşmadığına ilişkindir. Bu görüşe göre, YPSY nin en büyük eksikliği/en zayıf noktası federal düzeyde tüm kurumları kapsaması, tüm kurumlar için genel işlemler ve zorunluluklar içermesidir. Bu tür genel reformlar büyük oranda retorik düzeyinde kalmakta, kamu politikalarını ve bütçe süreçlerini esastan etkilememektedir. Nitekim, uygulamadaki zorlukları tahmin edildiği için yasa sonraki uygulamalara örnek teşkil etmesi için öncelikle bazı pilot kurumlarda uygulanmıştır. Pilot uygulama kurumsal ve program düzeyinde 77 ku-

12 124 Amme Đdaresi Dergisi, Cilt 44 Sayı 1 rumu kapsamaktadır. Pilot uygulamaları irdeleyen ABD Sayıştay raporları başlangıçta daha çok performans göstergeleri ve sonuçlara odaklanmıştır. Federal yöneticiler sonuç odaklı performans bilgisinin sıklıkla mevcut olmadığını, olduğunda da önemli kurumsal ve program karar alma süreçlerinde kullanılmadığını belirtmektedirler (General Accounting Office, 1997a: 13-14; General Accounting Office, 1997b: 8). Sayıştay raporları, benzer sorunların yasanın uygulamaya konulmasının ardından uzunca bir süre geçtikten sonra bile, büyük ölçüde devam ettiğini göstermektedir (General Accounting Office, 2004: 10) Sayıştay raporlarına göre ölçme ve değerlendirmeye ilişkin diğer bazı önemli sorunlar da ortaya çıkmaktadır (General Accounting Office, 1997a: 61-65). Örneğin, devletin farklı birimleri sonuçları ölçmede farklı göstergeler kullanmaktadır. Somut olarak söylemek gerekirse, çocuk koruma hizmetlerinde federal, eyalet ve yerel düzeyde farklı göstergeler kullanılmaktadır. Ayrıca, önemli performans göstergeleri farklı kurumlarda değişik şekillerde hesaplanmakta; bu durum çok sayıda ve farklı düzeylerde kurumların görev yaptığı programların etkili olmasını zorlaştırmaktadır. Bir başka sorun kurum dışı kaynaklara bağlı o- lunması nedeniyle, güvenilir verilere sahip olmadaki güçlüklerdir. Örnek vermek gerekirse, Eğitim Departmanı yetişkin eğitimine ilişkin sağlıklı veri elde etmekte zorlanmaktadır. Bunun başlıca nedeni, eyalet düzeyindeki verilerin düzenli olmaması, eksik veya fazla gösterilmesidir. Kurumlar, ekonomik durum, eyalet ve yerel düzeydeki sorunlar gibi kurum dışı ve kendi kontrollerinde olmayan faktörlerden etkilenmektedirler (Roberts, 2000: 302). YPSY tüm kamu kurumlarının ortak amaç ve hedefler ışığında ortak yön o- luşturabileceğini varsaymaktadır. Oysa, kamu kurumlarında ortak yön oluşturma, öngörüldüğünden daha zor olabilir (Roberts, 1997: ). Kamu yöneticileri iktidarın paylaşıldığı bir yönetim yapısında yön belirlemede yeterli otonomi-serbestiye ve kontrole sahip olmayabilirler. Kamu kurumları yasama ve yürütme gibi birden fazla efendiye hizmet ederler. Yasama ve yürütmedeki farklı gruplar arasında bir görüş birliği oluşturulabilirse, kurumların yönlerini belirlemede fazla sorun çıkmayabilir. Öte yandan, kurumun ne yapacağı ve nasıl yapacağı konusunda bir uzlaşma bulunmadığı durumlarda yön belirleme pazarlık ve uzlaşmaya dayanan politik bir süreç haline gelir. Bu durum yöneticilerin ortak amaç ve hedef belirlemelerini kaçınılmaz olarak zorlaştıracaktır. Kamu kurumları için üzerinde anlaşılan amaçlar oluşturmak/yön belirlemek, diğer bazı nedenlerden dolayı da zorluklar taşımaktadır. Siyasi atamalar nedeniyle kamu yöneticileri sık sık değişmekte, bazı durumlarda üst düzey pozisyonlar uzun süreli olarak boş kalmaktadır. Pek çok durumda stratejik planları başarılı bir şekilde uygulamak için gerekli olan kararlı ve güçlü bir liderlik bulunmamaktadır. Bir başka sorun sistemde, başarılı bir uygulama için gerekli olan ödül sisteminin de bulunmamasıdır. Federal yöneticilerin yarıdan azı sonuçlara ulaşma durumunda pozitif takdir olduğunu ifade etmişlerdir (General

13 Kamu Yönetiminde Stratejik Plan Uygulamaları: ABD Örneği 125 Accounting Office, 1997a: 83-84). Personelin eğitimi diğer bir sorun alanı olarak ortaya çıkmaktadır. Personel Yönetimi Ofisi 1993 yılında YPSY kapsamında den fazla yöneticinin eğitilmesi gerektiğini belirtmiştir. Diğer taraftan kimin, hangi konuda ne zaman eğitim alacağına ilişkin kurumsal düzeyde bir eğitim programı geliştirilememiştir (Roberts, 2000: 305). Uygulamaların başlamasından on yıl gibi bir zaman geçtikten sonra bile ancak yöneticilerin yarısından azı gerekli eğitimi aldıklarını ifade etmektedirler (General Accounting Office, 2004: 13). Eğitim harcamalarını artırma imkanının olmaması başka bir sorun olarak ortaya çıkmaktadır. Kamu yönetiminde birbiriyle örtüşen (overlapping) ve parçalı programlar da amaçlar üzerinde bir görüş birliği oluşturmayı güçleştirmektedir. Nitekim, Sayıştay raporları örtüşen programlar arasında koordinasyon sağlamakta karşılaşılan güçlükleri stratejik planları etkin olarak uygulamanın önündeki en önemli sorunlar arasında saymaktadır (General Accounting Office, 2000: 4-5; General Accounting Office, 2004: 14-15). Örtüşen programlar federal, eyalet ve yerel düzeyde eşgüdüm ve işbirliği gerektirir. Öte yandan, hiyerarşik otorite yapısı tüm sisteme amaçları empoze edememektedir. Ayrıca, politikacılar önceliklerin ve amaçların açık ve net olmasını pek tercih etmemektedirler. Bu nedenlerle, federal düzeyde öncelikler arasında bir denge sağlamak oldukça güçtür (Roberts, 2000: 306). YPSY federal düzeyde var olan farklı program ve politika oluşturma şekillerine gerekli kavramsal duyarlılığı göstermemektedir. Kamu kurumlarının çevresini oluşturan koşullar birbirinden farklılık gösterebilir. Benzer şekilde, kurumların faaliyetleri görev, kültür ve program açısından farklı olabilir. YPSY kamu yönetiminin politik yönünü göz ardı etmekte; kamu yönetimini politikadan ayrıştırmaya/ ayırmaya çalışmaktadır. Gerçekte, kamu yönetiminden politikayı e- limine etmek çoğu zaman mümkün olamamaktadır. Seçilmişler reform söylemini destekler gibi gözükmekte; oysa, uygulamada ancak kendilerine destek ve kontrol hissi sağlayan politikalara ve süreçlere devam etmektedir (Radin, 2000: 132). Özetle, Yönetim Performansı ve Sonuçları Yasası (YPSY) hem benimsediği stratejik plan modeli, hem de kamu yönetiminin kurumsal yapısı, fonksiyonları ve politik yönünü yeterince göz önünde bulundurmaması nedeniyle ciddi olarak eleştirilmektedir. TÜRK KAMU YÖ ETĐMĐ DE STRATEJĐK PLA LAMA Türk kamu yönetiminde merkezi düzeyde planlama girişimi Cumhuriyetin ilk dönemlerine kadar uzanmaktadır Anayasası ile birlikte planlı kalkınma dönemi başlamış, bu kapsamda Devlet Planlama Teşkilatı (DPT) kurulmuş ve planlama kurumsal hale gelmiştir sonrası neo liberal politikalarla birlikte merkezî planlama işlevini kaybetmiş; batıda pek çok ülkede gerçekleştirilen

14 126 Amme Đdaresi Dergisi, Cilt 44 Sayı 1 kamu reformlarının öngördüğü yeni planlama anlayışı olan stratejik planlamanın önemi ancak 2000 li yılların başında anlaşılabilmiştir (Leblebici - Erkul, 2008: 278). Bu çerçevede, Türk kamu yönetiminde stratejik planlama uygulaması 2001 mali krizi sonrası mali sektör ve kamu yönetimine yönelik orta vadeli reform programlarının desteklenmesi amacıyla 2001 yılında Dünya Bankası ile imzalanan 1. Program Amaçlı Mali ve Kamu Sektörü Uyum Kredi Anlaşmasıyla (PFPSAL) gündeme gelmiştir. Söz konusu anlaşmanın bir gereği olarak, Türkiye Kamu Harcama Yönetimi Reformu yapmayı taahhüt etmektedir. Söz konusu reform kapsamında bütçe hazırlama sürecinin kredibilitesinin artırılması, yatırım programının rasyonelleştirilmesi, kamu kuruluşlarının stratejik plan hazırlaması, politika oluşturma kapasitesinin güçlendirilmesi ve bütçe performansının geliştirilmesi gibi konulara yer verilmektedir (Erkan, 2008: 72-73; Yılmaz, 2003: 77). Başka bir deyişle, kamu kurumlarında stratejik planlamanın hayata geçirilmesi Kamu Harcama Yönetimi Reformu nun önemli bir ayağını oluşturmaktadır. PFPSAL kapsamında, Devlet Planlama Teşkilatı (DPT) kamu kurumlarına yol göstermek amacıyla Aralık 2001 de stratejik planlama kılavuzu taslağı hazırlamış, kılavuza son hali 2003 yılında verilerek yayınlanmıştır. DPT tarafından hazırlanan Stratejik Planlama Kılavuzu büyük ölçüde ABD de stratejik planlamayı federal kurumlara zorunlu kılan YPSY yi esas almaktadır (Erkan, 2008: 78). Yine ABD de federal düzeydeki stratejik planlama uygulamalarında olduğu gibi ülkemizde de stratejik planlama aşamalı olarak uygulanmıştır. 58. Hükümet tarafından uygulamaya konulan Acil Eylem Planı doğrultusunda, stratejik planlamanın kamu kuruluşlarına yaygınlaştırılmasına yön vermiş; kurumsal ve yasal düzenlemelere katkı sağlamak amacıyla pilot uygulamalar başlatılmıştır. Pilot kuruluşlar Haziran 2004 itibariyle stratejik plan çalışmalarını tamamlamışlardır (Erkan, 2008: 80). Ülkemizde Kamu kurumlarında stratejik planlama uygulamasına yönelik ö- nemli bir gelişme 24/12/2003 tarih ve 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu nun kabul edilerek yürürlüğe girmesidir. Söz konusu kanunda öngörüldüğü üzere, stratejik planlamaya ilişkin hükümler 2005 yılının başında yürürlüğe girmiştir. Kanun, tüm kamu idarelerine stratejik plan hazırlama görevi vermektedir. Bu doğrultuda kamu kurumları geleceğe ilişkin misyon ve vizyonlarını oluşturacak, stratejik amaçlar ve ölçülebilir hedefler saptayacak, önceden belirlenmiş göstergeler doğrultusunda ölçme, izleme ve değerlendirme yapacaklardır. 24 Aralık 2005 tarihinde yayımlanan 5436 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanunla tüm kamu idarelerinde strateji geliştirme birimleri oluşturulmuştur. 18 Şubat 2006 tarihinde yayımlanan Strateji Geliştirme Birimlerinin Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik, ku-

15 Kamu Yönetiminde Stratejik Plan Uygulamaları: ABD Örneği 127 rumların strateji geliştirme birimlerini stratejik planlama çalışmalarının eşgüdümü ile görevlendirmiştir (DPT, 2006: 7). Kamu Đdarelerinde Stratejik Planlamaya Đlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik 26 Mayıs 2006 tarihli Resmi Gazete de yayımlanmıştır. Söz konusu yönetmeliğe göre stratejik planların hazırlık ve değerlendirme aşamasından sorumlu kuruluş Devlet Planlama Teşkilatı dır. Đlgili bakan veya en üst düzey yöneticinin onayından sonra kamu kurumları stratejik planlarını performans programı ve bütçe hazırlıklarında esas alınmak üzere Maliye Bakanlığı ve DPT ye göndermektedir. Ayrıca, stratejik planların birer nüshası Türkiye Büyük Millet Meclisi ne ve Sayıştay a gönderilecektir (Kamu Đdarelerinde Stratejik Planlamaya Đlişkin Usul Ve Esaslar Hakkında Yönetmelik, Madde 15) sayılı kanunun 68. maddesine göre; kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli olarak kullanılıp kullanılmadığının belirlenmesi, faaliyet sonuçlarının ölçülmesi ve performans bakımından değerlendirilmesi dış denetimin bir unsuru olarak Sayıştay ın görevidir (Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu, Madde 38). Bu çerçevede, Meclis gündemine gelmeyi bekleyen 832 sayılı Sayıştay Kanun Teklifi, denetimi 5018 sayılı kanuna uyumlu hale getirmeyi ve uluslararası standartlara göre yapılandırmayı amaçlamaktadır. Bu kapsamda ülkemizde kamuda stratejik planlamaların hazırlanması ve uygulanması konusunda üçlü bir yapıdan söz edilebilir. Stratejik planların hazırlanması ve denetlenmesi DPT nin, planların bütçe ile uyumlu olarak uygulanması Maliye Bakanlılığı nın, planların performanslarının denetlenmesi Sayıştay ın yetki ve sorumluğundadır. SO UÇ Araştırmalar stratejik planlamanın ABD kamu yönetiminde yerel yönetimler ve eyalet düzeyde yaygın olarak uygulanmakta olduğunu göstermektedir. Yerel yönetimler ve eyalet düzeyindeki çalışmalar stratejik planlamanın kurumların standart ve düzenli işlemleri haline gelmesi için uzun bir süreç gerektiğini ortaya koymaktadır. Tüm kamu kurumlarında stratejik yönetim aynı düzeyde uygulanmamaktadır. Belli başlı kurumlar zamanla stratejik planları daha kapsamlı ve ileri düzeyde uygulamakta; daha etkin stratejik yönetim yaklaşımına uyarlanmaktadır. Araştırma sonuçları her kurumun kendi özel koşulları ve kapasitesine göre stratejik planlama modeli geliştirmesinin uygun olduğunu ortaya koymaktadır. Başka bir deyişle, tüm kurumlar için tek tip stratejik planlama modeli önerilmemektedir Yönetim Performansı ve Sonuçları Yasası (YPSY) federal kurumların stratejik plan oluşturmalarını ve bu planları bütçe ve performans ölçümleri ile ilişkilendirmelerini zorunlu hale getirmiştir. Yasanın uygulanmaya başlanmasından bu yana stratejik planların uygulamasındaki sorunlar ve ilerlemelere ilişkin ABD Sayıştay ı çok sayıda rapor yayınlamıştır. Raporlar, Federal kurumların

16 128 Amme Đdaresi Dergisi, Cilt 44 Sayı 1 uygulamada karşılaştıkları güçlükleri açıkça ortaya koymaktadır. Bu güçlüklerin önemli bir bölümü, yöneticilerin performans değerlendirmede süreç, sonuç ve çıktı gibi kavramları öğrenme ve uygulamada karşılaştıkları teknik nitelikli sorunlardır (General Accounting Office, 1995, 1996, 1997a, 1997b, 1998, 2000, 2004, 2007). Bu çerçevede, bu alanda yapılan ilk işlemler yöneticilere, stratejik yönetimin dili, mantığı ve araçlarını öğretmek olmuştur. Beklenildiği gibi öğrenme düzeyi tekdüze olmayıp, kurumlar arasında farklılıklar göstermektedir. Sayıştay denetçileri, federal yöneticilere yeni bir planlama ve yönetim yaklaşımını öğretmenin zaman alacağını ifade etmektedirler (Roberts, 2000: 298). Stratejik planın etkin olarak uygulanması büyük ölçüde kurumların uygulama kapasitesine bağlıdır. Kurumlar her şeyden önce gerekli teknik ve insan kaynakları kapasitesine sahip olmalıdırlar. Sayıştay raporları federal kurumların en önemli ve uzun süreli sorunu olarak kurumsal hedeflere ulaşmadaki güvenilir bilgi ve kapasite eksikliğini göstermektedir. Örneğin, 1999 yılında incelenen 21 kurumdan 19 unun stratejik planın başarılı olarak uygulanabilmesi için yeterli malî yönetim altyapısına sahip olmadığı ortaya çıkmıştır (General Accounting Office, 2000: 9-10). Sorunların varlığına karşın, stratejik plan uygulamalarında önemli ilerlemeler sağlanmıştır (Roberts, 2000: 298). Sayıştay raporları stratejik plan uygulamalarının federal kurumların performanslarının artırılmasında önemli katkılar sağladığını ifade etmektedir. Yöneticiler kurumların performanslarında 1997 ile 2004 yılları arasında önemli ölçüde performans gelişimi olduğuna inanmaktadırlar. Bu kapsamda, yöneticiler yılları arasında federal kurumların performanslarının çıktı, verimlilik, kalite, sonuç gibi performans değerlerinde önemli ölçüde artış olduğunu beyan etmişlerdir. Sayıştay raporlarına göre, YPSY ve onun getirdiği yönetim yaklaşımı kamu yönetiminin performansı ve hesap verebilirliğini artırmada temel oluşturmaktadır (General Accounting Office, 2004: 5; General Accounting Office, 2007: 5). Bununla beraber, üst düzey yönetimin bağlılığında, yönetim ve bilgi sisteminde, insan kaynakları kapasitesinde, performans değerlendirmesinde ve örtüşen problem alanlarındaki sorunlar devam etmektedir (General Accounting Office, 2004, 2007). Federal düzeyde stratejik planlama uygulamalarında önemli sayılabilecek i- lerlemeler olmasına karşın, YPSY nin öngördüğü stratejik planlama modelinden kaynaklanan bazı kısıtlamaların olduğu iddia edilmektedir. Bu görüşe göre, yasanın model olarak önerdiği Synoptic stratejik planlama yaklaşımı pek çok kamu kurumu için uygun değildir. Bryson (2004: 18) stratejik planlamada Synoptic planlama yaklaşımının ancak bazı koşullarda uygulanabileceğini ifade etmektedir. Bu koşullar; kurum misyonunun dar anlamda tanımlanması, amaçlar konusunda büyük oranda bir anlaşma olması, önemli karar alıcıların kurumsal amaçları çalışanlara empoze ettiği hiyerarşik bir yetki yapısının bulunması, az sayıda güçlü paydaşların varlığı, stratejik planlama sürecine katılanların görece

17 Kamu Yönetiminde Stratejik Plan Uygulamaları: ABD Örneği 129 homojen olması, kurumsal değerler üzerinde konsensüsün sağlanması gibi durumlardır. Kamu kurumlarında paydaşlar arasında yönetilebilir bir çekişme/ çatışma olduğu durumlarda Synoptic yaklaşımın uygulanması uygun olabilir. Öte yandan, kamu kurumlarının pek çoğunda değer ve paydaş çekişmesi mevcut o- lup, kurumlar çok sayıda paydaşın katılımını gerektiren programları yönetmektedir. Ayrıca, pek çok kamu kurumunun görev ve çevrelerinde yüksek düzeyde belirsizlik ve istikrarsızlık söz konusudur. Kurumun yönelimi ve amaçları konusunda bir anlaşmazlık olduğu ve bu anlaşmazlık çözülemediği sürece bu yaklaşımın faydasının sınırlı olduğu ifade edilmektedir. Kısacası, yasanın öngördüğü stratejik planlama modeli her koşula ve her kuruma uygun değildir (Roberts, 2000: 309). Yukarıda belirtilen kısıtlamalar ve eleştiriler doğrultusunda kamuda synoptic stratejik planlama modeline alternatif yaklaşımlar önerilmektedir. Bu alternatiflerden birisi stratejik planlamada vizyon yaklaşımıdır. Bu modelde üst düzey yönetim paydaşlara kurumun geleceği hakkında genel ve geniş bir rehberlik vermekte, kurum uzmanlarından kurumsal vizyona ulaşmak için en iyi yolu bulmaları istenmektedir. Bu model stratejilerin yalnızca tepeden değil, tabandan gelen yenilikçilik ve girişimcilikle her yerden gelebileceğini öngörmektedir (Behn, 1988; Mintzberg, 1994). Geleceğe yönelik kısa dönemli senaryo geliştirilmesi, önemli aktörlerin, güçlü bir olasılıkla kurumsal vizyon üzerinde anlaşmaları, özellikle kriz döneminde yeni bir yöneticinin göreve gelmesi, görece homojen bir grubun değerler üzerinde konsensüse sahip olması durumlarında vizyon yaklaşımının daha uygun olacağı ifade edilmektedir. Nitekim, NASA gibi araştırma ve geliştirme kurumları vizyon yaklaşımını başarılı bir şekilde uygulamaktadır (Roberts, 2000: 307). Stratejik planlamada stratejik konular/sorunlar yaklaşımı synoptic modele i- kinci bir alternatif olarak gösterilmekte, pek çok kamu kurumu tarafından başarılı bir şekilde uygulanmaktadır (Bryson, 2004). Stratejik sorunlar yaklaşımı, synoptic modelin gerekliliklerini yumuşatmakta; en azından kısa vadede kapsamlı, bütünleşik amaçlar ve alt amaçlar dizini istememektedir. Bu model yöneticilerin bazı stratejik konular üzerinde sınırlı bir anlaşmaya varmasını teşvik etmekte; seçilen alanlarda stratejiler ve performans göstergeleri geliştirmeyi öngörmektedir. Kapsamlı bir strateji üzerinde anlaşmaya varılarak tüm kurumsal amaçların entegre edilmesi beklenmemekte; bunun yerine, stratejik plan çabalarının başlaması için sınırlı sayıdaki sorun alanları üzerinde anlaşmaya varılmakta; daha sonra bu alanlara ilişkin eylem planları ve performans ölçekleri geliştirilmektedir (Roberts, 2000: 307). Model stratejik planlamanın gereklilikleri ve kapsamını daraltmakta; uygulamaları kolaylaştırmaktadır. Bu yaklaşım, kamu yöneticilerinin paradoks ve gerilimli durumlarda farklı yönlere savrulan paydaşların bir araya getirilmesine, katılımcıların birbirleriyle rekabet eden değer ve önceliklerini yönetmekte yardımcı olmakta; sorunlu konuları erteleyerek üze-

18 130 Amme Đdaresi Dergisi, Cilt 44 Sayı 1 rinde anlaşabilecek konular üzerinde yoğunlaşmasını sağlamaktadır (Roberts, 2000: 308; Bryson, 2004: 18-19). Türkiye de kamu kurumları için uygulanmaya konulan stratejik planlama gerek uygulama süreçleri, gerekse stratejik planlama modeli açısından ABD de federal düzeydeki uygulamalarla benzerlik içermektedir. Ülkemizdeki uygulamanın ABD uygulamalarından önemli bir farkı 5018 sayılı yasanın stratejik planlamayı yalnızca merkez kurumlar için değil, taşra birimleri ve yerel yönetimler için de zorunlu hale getirmesidir. Yukarıda ele alındığı gibi tek tip stratejik plan modelinin tüm federal kurumlarda etkin olarak uygulanabilirliği konusu ciddi olarak eleştirilmektedir. Ülkemizdeki stratejik plan uygulamaları kamu kurumlarının benzer koşullara ve kapasiteye sahip olduğunu varsaymaktadır. Literatürde, stratejik planlama sürecinin tasarımı ve uygulaması açısından çevresel ve kurumsal farklılıkların dikkate alınması gerektiği kabul edilmektedir (Vinzant - Vinzant, 1996b: ; Hendrick, 2003: 498) Türkiye de kamu kuruluşları için stratejik planlama zorunluluğunu getiren yasal düzenlemelerde ise herhangi bir farklılaşmaya gidilmemiştir. Erkan (2008: 200) tarafından gerçekleştirilen ve farklı statülerdeki 90 dan fazla kamu kurumunu kapsayan araştırma sonuçları stratejik plan uygulayan kamu kuruluşları arasında örgütsel ve malî yapı, insan kaynakları kapasitesi gibi açılardan önemli farklılıklar olduğunu ortaya koymaktadır. Bu farklılıkların dikkate alınmamasının uygulamaları olumsuz etkilemesi beklenebilir. Yukarıda belirtildiği gibi ABD de stratejik plan uygulamaları uzunca bir süre geçtikten sonra, kısmen kurumsallaşabilmiştir. ABD tecrübesi göz önünde bulundurulduğunda Türk kamu kurumlarının çoğunluğunun, özellikle taşra birimlerinin ve yerel yönetimlerin stratejik plan geliştirme ve uygulamada teknik ve insan kaynakları kapasitesi açısından önemli eksikleri olması beklenebilir. Bu çerçevede, kamu kurumlarının kapasitelerinin artırılması önem kazanmaktadır. Türk kamu yönetiminde stratejik plan uygulamaları henüz başlangıç aşamasındadır. Türk kamu yönetiminde stratejik plan uygulamalarına ilişkin kuramsal ve ampirik çalışmalar kısıtlıdır. Bu alanda daha fazla akademik çalışmaya ihtiyaç duyulduğu açıktır. KAY AKÇA Backoff, Robert - Wechsler, Barton - Crew, R. E. J. (1993), The Challenge of Strategic Management in Local Government, Public Administration Quarterly, Vol. 17, No. 2, p Behn, Robert D. (1988), Management by groping along, Journal of Policy and Management, Vol. 7, No. 4, p Behn, Robert D. (1980), Leadership for Cut-Back Management: The Use of Corporate Strategy, Public Administration Review, Vol. 40, No.6, p

19 Kamu Yönetiminde Stratejik Plan Uygulamaları: ABD Örneği 131 Berry, Frances S. (1994), Innovation in Public Management: the Adoption of Strategic Planning, Public Administration Review, 54 (4), p Berry, Frances S. - Wechsler, Barton (1995), State Agencies Experience with Strategic Planning: Findings from a National Survey, Public Administration Review, Vol. 55, No. 2, p Boston, Jonathan - Pallot, June (1997), Linking Strategy with Performance: Developments in New Zealand Public Sector, Journal of Public Policy and Analysis Management, Vol. 16, No. 3, p Broom, Cheryle A. (1995), Performance-Based Government Models: Building a Track Record, Public Budgeting and Finance, Vol. 15, No. 4, p Bryson, John M. (2004), Strategic Planning for Public and Nonprofit Organizatiosn: A Guide to Strengthening and Sustaining Organizational Achievement, Jossey- Boss, San Francisco. Bryson, John M. - Roering, William D, (1988), Initiation of Strategic Planning by Governments, Public Administration Review, Vol. 48, No. 6, p Denhardt, Robert B. -Denhardt Kathry G. - Glaser, Mark A. (2000), Citizen-Driven Strategic Planning in Local Government: The Case of Orange County, Florida, Rabin, Jack, -Miller,Gerald J.,-Hildreth, Bartley W. (Ed.), Handbook of Strategic Management, Marcel Dekker, New York, p Djordjevic, Masha (2007), An Effect of Strategic Planning Processes on Developing Urban Governance in Budapest? Limited use of a transferred policy-making tool, Paper prepared for the ECPR General Conference, September 6-8, Pisa. DPT (2006), Kamu Đdareleri Đçin Stratejik Planlama Kılavuzu, 2. Sürüm, ( ( ) Drumaux, Anne - Goethals, Christophe (2007), Strategic management: a tool for public management? An overview of the Belgian federal experience, International Journal of Public Sector Management, Vol. 20, No. 7, p Eadie, Douglas C. (1983), Putting a Powerful Tool to Practical Use: The Application of Strategic Planning in the Public Sector, Public Administration Review, Vol. 43, No. 5, p Erkan, Volkan (2008), Kamu Kuruluşlarında Stratejik Planlama: Türkiye Uygulaması ve Kuruluşlarda Başarıyı Etkileyen Faktörler, DPT, Ankara General Accounting Office (1995), Managing for results: Critical actions for measuring Performance and Results Act (General Accounting Office/T- AIMD , statement of Johnny C. Finch and Chrisopher Hoenig), Government Printing Office, Washington, DC. General Accounting Office (1996), Managing for results: Progress and challenges in implementing GPRA at pilot agencies, (General Accounting Office-T-GGD , statement of L. Nye Stevens), Government Printing Office, Washington, DC. General Accounting Office (1997a), The Government Performance and Results Act: 1997 government wide implementation will be uneven, (General Accounting Office/GGD ), Government Printing Office, Washington, DC.

20 132 Amme Đdaresi Dergisi, Cilt 44 Sayı 1 General Accounting Office (1997b), Managing for results: Prospects for effective Implementation the Government Performance and Results Act, (General Accounting Office/T-GGD , statement of L. Nye Stevens), Government Printing Office, Washington, DC. General Accounting Office (1998), Managing for results: Observations on agencies strategic plans, (General Accounting Office/T-GGD , statement of Christopher Mihm). Government Printing Office, Washington, DC. General Accounting Office (2000), Managing for Results: Continuing Challenges to Effective GPRA Implementation, (General Accounting Office AO/T-GGD , Statement of Christopher Mihm), Government Printing Office, Washington, DC. General Accounting Office (2004), Results-Oriented Government: GPRA has Established a Solid Foundation for Achieving Greater Results, (General Accounting Office T, Statement of Patricia A. Dalton), Government Printing Office, Washington, DC. General Accounting Office (2007). 21st Century Challenges How Performance Budgeting Can Help, (General Accounting Office T, Statement of David M. Walker, Comptroller General of the United States), Government Printing Office, Washington, DC. Gunn, Rod - Williams, Wil (2007), Strategic tools: an empirical investigation into strategy in practice in the UK, Strategic Change, 16 (5), p Hall, John Stuart -Weschler, Louis F. (1990), The Phoenix Futures Forum Creating Vision, Implanting Community, ational Civic Review, Vol. 80 (spring), p Hendrick, Rebeca (2003), Strategic Planning Environment,, Process, and Performance iin Public Agencies, A Comparative Study of Departments im Milaukee, Journal of Public Administration Research and Theory, Vol. 13, No. 4, p Houng, Chaomeng J. (2006), Strategic Planning And Dysfunction: The Dark Side Of Mandating A Formal Planning System, Soochow Journal Of Political Science, Vol. 22, p Johnston, Judy (1998), Strategy, Planning, Leadership, and the Financial Management Improvement Plan: The Australian Public Service 1983 to 1996, Public Productivity & Management Review, Vol. 21, No. 4, p Kamu Đdarelerinde Stratejik Planlamaya Đlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik.(T.C. Resmi Gazete. 26 Mayıs 2006 tarih ve Sayı) Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu (T.C. Resmi Gazete tarih ve Sayı) Kissler, Gerald R.- Fore, Karmen N.- Jacobson, Willow S.- Kittredge, William P.- Steward, Scott L. (1998), State Strategic Planning: Suggsetsions From the Oregon Experience, Public Administration Review, Vol. 58, No. 4, p Leblebici, Doğan Nadi - Erkul, Erdem (2008), Planlı Kalkınma Deneyiminden Stratejik Planlamaya Geçiş: Türkiye Örneği, H.Ü. Đktisadi ve Đdari Bilimler Fakültesi Dergisi, Cilt 26, Sayı 1, s