YÜKSEK LİSANS TEZİ. DANIŞMAN PROF. DR. Ali ACAR. HAZIRLAYAN Ali ÖZCAN

Transkript

1 T. C. SELÇUK ÜNİVERSİTESİ SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ KAMU YÖNETİMİ ANA BİLİM DALI DEMOKRATİK VE KATILIMCI İLKELER ÇERÇEVESİNDE TÜRKİYE DE YEREL YÖNETİMLER VE YENİDEN YAPILANMA ÇALIŞMALARI YÜKSEK LİSANS TEZİ DANIŞMAN PROF. DR. Ali ACAR HAZIRLAYAN Ali ÖZCAN KONYA 2005

2 İÇİNDEKİLER GİRİŞ 1 BİRİNCİ BÖLÜM YÖNETİM İLKELERİ 1. Yönetim İlkeleri Merkezden Yönetim Merkezden Yönetimin Özellikleri Merkezi Yönetim İlkesinin Ortaya Çıkış Sebepleri Türkiye Açısından Merkezi Yönetim Merkezden Yönetimin Faydaları Merkezden Yönetimin Sakıncaları Merkezden Yönetim İlkeleri Merkezi Yönetimde Hiyerarşi İlkesi Merkezi Yönetimde Yetki Devri Merkezi Yönetimde Yetki Genişliği Yerel Yönetim Sahip Oldukları Yetkilerin Derecelerine Göre Yerel Yönetimler Siyasi Açıdan Yerel Yönetim İdari Açıdan Yerel Yönetim Hizmet Açısından Yerel Yönetim Coğrafi Açıdan Yerinden Yönetim Yerel Yönetimlerin Özellikleri Yerel Yönetimlere Daha Az Önem Verilmesinin Sebepleri Yerel Yönetime Daha Çok Önem Verilmesinin Sebepleri Yerel Yönetimin Faydaları Yerel Yönetimlerin Sakıncaları Yerel Yönetimin Varlık Nedenleri Siyasi Nedenler İdari Nedenler Sosyal Nedenler Merkezi Yönetim - Yerel Yönetim İlişkileri Anayasa ve Yerel Yönetimler 24 i

3 Desantralizasyon Düşüncesi Hizmette Yerellik İlkesi Türkiye de Yerel Yönetim Kavramı Yerel Yönetimlerin Türkiye deki Tarihsel Gelişimi Türkiye de Planlı Kalkınma Dönemi ve Yerel Yönetim 29 İKİNCİ BÖLÜM DEMOKRASİ VE KATILMA 2. Demokrasi ve Kuramları Demokrasi Kavramı Demokrasi Kuramları Geleneksel Demokrasi Kuram - Klasik Demokrasi Yaklaşımı Geleneksel Demokrasi Kuramı - Temsili Demokrasi Yaklaşımı Pragmatik Demokrasi Kuramı Elitist Demokrasi Yaklaşımı Reformist Demokrasi Kuramı Çoğulcu Demokrasi Yaklaşımı Katılımcı Demokrasi Yaklaşımı Siyasi Katılma Ve Boyutları Kavram Ve Tanımı Katılımda Bulunma İçgüdüsü Toplumcu Katılım Eğitimsel Katılım Anlamlı Katılım Enstrümantal Katılım Siyasal Katılmanın Nitelikleri Siyasal Katılma Biçimleri Siyasal Katılmanın Koşulları ve Değişkenleri Siyasal Katılmanın Ön Koşulları Siyasal Katılmayı Etkileyen Değişkenler Cinsiyet ve Yaş Kentleşme Aile, Okul ve Grup Eğitim 52 ii

4 Meslek Siyasal Etkinlik Duygusu Örgüt Üyeliği Siyasal Etkenler ve Siyasal Katılma Yerel Yönetimlerin Yapısı ve Siyasal Katılma 54 ÜÇÜNCÜ BÖLÜM YEREL DÜZEYDE KATILIM 3.1. Yerel Yönetim Kavramı Yerel Yönetimlerde Demokrasi Yerel Demokrasi Hizmette Halka Yakınlık Hizmette Halka Yakınlık ve Yerellik İlkesi Hizmette Halka Dönüklük İlkesi Toplam Kalite Yönetimi Kamu Hizmeti Kamu Yararı Yerel Yönetimlerde Özerklik Tanımı Avrupa Yerel Yönetimler Özeklik Şartı Yerel Düzeyde Katılım Ve Yöntemleri Yerel Düzeyde Katılım Yerel Düzeyde Katılım Yöntemleri 74 DÖRDÜNCÜ BÖLÜM TÜRKİYE DE YEREL DÜZEYDE KATILIM BAĞLAMINDA YENİDEN YAPILANMA ÇALIŞMALARI 4.1. Cumhuriyet Öncesi Dönemde Yerel Yönetimler ve Tanzimat Cumhuriyet Döneminde Yerel Yönetimler ve Katılım Yasal Düzenlemeler Çerçevesinde Katılım Yolları ve Anlayışı Farklı Yerel Yönetim Yapılarında Katılma Olanakları İl Özel Yönetimleri 91 iii

5 Köy yönetimleri Belediyeler Yerel Yönetimlerin Yeniden Yapılanmalarıyla İlgili Çalışmalarda Katılımcı 94 Eğilimler SONUÇ 97 KAYNAKÇA 99 iv

6 GİRİŞ Çağımızda, çağdaş batı toplumlarında ve bu toplumun bir parçası olan ülkemizde siyasi sorgulamaların ve arayışların gider artan bir şekilde yerel yönetimler konusunda odaklandığını görülmektedir. Bu durum, birtakım sebeplerden dolayı merkeziyetçiliğe yeni seçenekler yaratma çabası olarak algılanabilir. Bu çerçevede yapılan tartışmalar, halkın katılımı yada katılımcı toplum düşüncesi ekseninde şekillenmektedir. Birçok sebepten ötürü sorgulanan ve yetersiz olduğu bilinen klasik liberal demokrasiler, gün geçtikçe gelişen katılım, çoğunluk, eşitlik, özgürlük, temsil ve kendini gerçekleştirme gibi olgular karşısında cevap bulmakta zorlamakta ve buna bağlı olarak çözüm üretememektedir. Bu noktada revaçta bir tabir olan küreselleşme olgusu da etkili ve yönlendirici kitli bir rol oynamaktadır. Bu gelişmelerin ışığında, bugün temsili demokrasinin bir sonraki aşaması olan doğrudan demokrasiye geçme çalışma ve çabaları ön plana çıkmaktadır. Tartışmada ilginin, demokrasi yerel yönetimler ilişkisi üzerinde odaklaşmasının en büyük ve temel nedeni, yerel yönetimlerin doğasının bir sonucu olara zaten demokratik olduğu görüşünden yola çıkılarak, yerel yönetimlerin demokratik gelişmenin, halkın katılımının ve yerel potansiyeli faal bir hale getirmenin temeli, beşiği kısacası demokrasinin temeli olduğu doğrultusunda yaygın ve kabul görmüş bir fikir birliğinin bulunuyor olmasıdır. Yapılan bu çalışmada, Türkiye de gerek demokrasi ve gerekse yerel yönetimler tartışmalarının köklü bir geçmişinden bahsedilememesinden yola çıkarak, demokrasi yerel yönetimler ilişkisi temel ilkelere doğrultusunda ele alınıp, bu konuda yapılmış yeniden yapılanma çalışmaları değerlendirilecektir. Bu amaçla hazırlanan çalışma dört bölümden meydana gelmektedir. İlk bölümde, yönetimin iki önemli ilkesi olan Merkezden Yönetim ve Yerinden Yönetim kavramları kapsamlı bir şekilde ayrıntılarıyla ele alınacak ve bu iki kavramın birbiriyle olan ilişkisi ortaya konmaya çalışılacaktır. 1

7 İkinci bölümde, demokrasi kavramının açıklanmasını takiben, demokrasinin kavramları üzerinde durularak, siyasal katılım ve siyasi katılmanın boyutları ele alınacaktır. Üçüncü bölümde, yerel düzeyde katılım konusu incelenecek ve bu bağlamda yerel yönetimlerde demokrasi anlayışı, yerel yönetimlerde özerklik ve katılım konuları ele alınacaktır. Son bölümde ise Türkiye de yerel düzeyde katılım bağlamında yeniden yapılanma çalışmaları incelenecektir. 2

8 BİRİNCİ BÖLÜM YÖNETİM İLKELERİ 1. Yönetim İlkeleri Yönetim ilkelerini merkezi yönetim ve yerel yönetim olmak üzere iki kısımda incelemek mümkündür. Aşağıda bu iki kavram açıklanmıştır. 1.1 Merkezden Yönetim Bir ülkede devletin yapılan tüm kamu hizmetlerini tek elde toplaması merkezden yönetim kavramının ana temasını oluşturmaktadır. Merkezden yönetim veya bir başka ifade ile merkezi idare, idari hizmetlerin merkezde yani bir elde toplanmasını ve bu şekilde hizmetlerin, merkez tarafından ve merkez birim tarafından oluşturulmuş merkeze bağlı birimler tarafından yerine getirilmesini ifade eder 1. Bir diğer tanıma göre, kamu gücü olarak bilinen yasama, yürütme ve yargıya ilişkin yetkilerin tamamının, merkezi bir otoritede toplanarak, tüm yapılacak olan iş ve yerine getirilecek hizmetlerin kararının merkezden verilmesi merkezi yönetimin ifadesidir 2. Merkezden yönetim, her yazımda, yazarlar tarafından farklı bir şekilde ifade edilmiş olsa bile, temelde vurgulanan şey aynıdır. Tabii ki sadece ifade ediliş tarzından dolayı değil, ele alış veya bakış açısının farklılığından dolayı da konuya ilişkin farklı farklı tanımlar, kavramlar ortaya çıkmıştır. Siyasi açıdan ele alındığında ise merkezi yönetimin tanımı, bir ülkede yasama organının ve hükümetin tek olmasını ve dolayısıyla siyasi otoritenin merkezde tek kaynakta toplanmasını ve hukuki birliğin var olmasını ifade eder 3. Öncel merkezi yönetim, geniş bir perspektifle, devletin daha doğrusu ülkenin siyasi, hukuki ve yönetim açısından, merkezi bir güç tarafından yönetilmesidir. 1 Şeref Gözübüyük, Yönetim Hukuku Ankara, 1989, s:31. 2 Halil Nadaroğlu, Mahalli İdareler 5. Baskı, İstanbul 1994, s:20. 3 Bilal Eryılmaz. Kamu Yönetimi, Genişletilmiş 7. Baskı, İstanbul, 2000, s:59 3

9 Tanımda adı geçen siyasal merkezcilik, yasama, yargı organlarına paylaştırılmış olan yetkilerin merkezi bir güçte bulunmasını, idari merkeziyet ise yürütme ile ilgili yetki ve fonksiyonların merkeze olan bağlılığını ifade eder 4. Bu tarz bir örgütlenme biçiminde kanunu yapan ulusal meclis dışında herhangi bir yasama organı bulunmaz. Bu yönetim şeklinde, hiyerarşi düzeni; yetki ve sorumluluk alanlarını ve bağlantılarını, yukarı kademeden aşağıya ve aşağıdan yukarıya iletişim kanallarını ortaya koyan araçtır Merkezden Yönetimin Özellikleri Merkezden yönetim ilkesinin idare ediliş biçimi ve özelliklerini kısaca şöyle ifade edebiliriz: - Kamu hizmetlerine ilişkin her türlü karar alma ve yürütme görevi tek bir organ ya da organların elinde toplanmıştır. - Kamu hizmetlerini yerine getirirken gerekli olan gelir ve giderler tek yetkili olan bu merkezden yürütülür - Merkezi idare birimlerinde görev yapacak olan personelin atanması da bu merkez tarafından yürütülür, - Merkez yönetimin yerine getireceği hizmetler, merkeze bağlı kurumlar ve görevliler tarafından yerine getirilir Merkezi Yönetim İlkesinin Ortaya Çıkış Sebepleri Devlet, ulusal sınırlar içerisinde yaşayan halkın çeşitli ihtiyaçlarını karşılamak ve halka daha iyi hizmet verebilmek adına çaba sarf eder. Bu amaçla çeşitli yönetim şekillerinden faydalanır. Bunlardan bir tanesi olan merkezden yönetim ilkesinin temelde ortaya çıkış sebebi yukarıdaki amacı en iyi bir şekilde gerçekleştirmektir. Her çeşit organizasyonun kuruluş aşamasında veya yıllarında belli bir kapasiteye ulaşıncaya kadar merkezi yönetimi benimsemeleri olağan bir harekettir. Ancak daha sonra yani, genişleme üst düzeylere geldikten sonra bu yapının değişmesi gerektiği 4 Yenel Öncel, Mahalli İdareler Maliyesi, İstanbul 1992, s:12. 5 Fahri Öztürk, Yerel Yönetimler Sorunları Çözüm Önerileri,Cumhurbaşkanlığı Devlet Denetlene Kurulu Yayınları- 1, Ankara, 1996, s:1 6 Bilal Eryılmaz, a.g.e, s:60 4

10 halde merkezileşme eğilimi ağır basmaya başlar. Yönetim sürecinin böyle bir eğilime girmesinin çeşitli sebepleri vardır. Bunları şöyle sıralayabiliriz; - Bürokratik kadronun olması gerekenden fazla olması, - Uzun bir süredir askeri geleneğe bağlı kalınması, - Tespit edilen belirli bir hizmete daha fazla ağırlık kazandırmak arzusu, - Belirli bir kurallar zincirine bağlılığın daha sağlıklı olacağına olan inanç. - Ortak birimlerdeki görevlilerin tekdüzelik sağlama çalışmaları, - Ortak birimlerde görev yapan kişilerin daha fazla güç kazanma istekleri, - Hizmet içim yapılan harcamalarda ortaya çıkan büyük artış, - Belirli bir faaliyetin, önemli bazı kişiler tarafından fark edilmesi sağlama isteği, - Kullanılan yönetim tekniklerinin değerler açısından hiç bir zaman tarafsız olamamaları, - Teknolojik gelişmenin getirmiş olduğu bilgi, kayıt, depomla ve işleme sisteminde meydana gelen gelişmeler 7. Bütün bu ifade edilenler büyüyen coğrafi sahayı küçültmek suretiyle, yerinden yönetim ilkesini benimsemiş olan işletmelerin tek merkezden idaresini kolaylaştırmakta ve bazı şartlar dâhilinde zorunlu hale bile getirebilmektedir Türkiye Açısından Merkezi Yönetim Kamu yönetimi araştırma projesine göre, Türkiye de merkezden yönetimin anlamını şu şekilde açıklamıştır: 7 H. Simon- D.W. Smithbogug-v.a. Thompson. Kamu Yönetimi, Tercüme: Cemal Mıhçıoğlu, Ankara, 1967, s: Sacit Adalı, Daha İyi Hizmet Görme Açısından Katılmalı Yönetim, Türk Dünyası Araştırmaları Vakfı, İstanbul, 1986, s:18 5

11 Yatırım kararlarının alınması Ankara dan yapılmaktadır. Hizmete ilişkin tüm ayrıntılar ve bunlar üzerindeki her türlü değişiklik bu merkezden gerçekleştirilmektedir. Her bir hizmetin nasıl ve ne şekilde yapılacağı yine aynı merkez tarafından tespit edilmekte ve karara bağlanmaktadır. Gerçekleştirilecek olan hizmette görev yapacak olan personelin atanması da yine Ankara dan yapılmaktadır. Personele ait her türlü özlük işleri yani atanması, terfi ettirilmesi, disiplin, izin ve benzeri her türlü işleri genel olarak Ankara dan yapılmaktadır. Yapılacak olan hizmetlerle ilgili her türlü harcama Ankara dan idare edilmekle birlikte Genel Bütçe içinden ve Genel Bütçe usullerine göre yapılmaktadır 9. Bu gün Türkiye de kırsal ve kentsel yöreleri ilgilendiren yerel nitelikli hemen tüm kamu hizmetleri, merkezi yönetim ve ona bağlı kuruluşlar tarafından yapılmaktadır. Yerel yönetim birimi sayılan köy yönetimleriyle il özel idareleri dâhil merkezi yönetimin yönetim ve denetimi altındadır. Ne kadar yerel olursa olsun, kamu hizmetlerine ait tüm görev ve faaliyetler, yetki ve sorumlulukların tüm ülkeyi kapsayacak şekilde, merkezde toplanması Ankara da yönetimin tıkanmasına neden olmuştur Merkezden Yönetimin Faydaları Merkezi yönetimin yaratmış olduğu faydaları şu şekilde özetleyebiliri: - Merkezden yönetim ilkesi, yönetimin yani merkezi hükümetin siyasi ve idari acıdan daha da güçlenmesini sağlayarak yönetimde birlik ve bütünlüğün sağlanmasına yardımcı olur. - Merkezden yönetim ülke içindeki ekonomik ve sosyal kalkınmanın dengeli bir şekilde yapılmasını sağlayarak kamu hizmetlerini aynı düzeyde bütün ülkeye yayılmasında yardımcı olur. 9 KAYA, Kamu Yönetimi Araştırması, Yerel Yönetimler Araştırma Grubu Raporu, Kamu Yönetimi Araştırma Projesi, Ankara, 1992, s:7 10 Ziya Çoker, Bu Günkü Uygulama İçinde Merkezden Yönetim- Yerinden Yönetim, Türk İdare Derneği, Sayı:393, Ankara, 1991, s:176 6

12 - Kamu görevlilerini bölgesel etkiler altında kalmayarak görevlerini daha doğru ve tarafsız bir şekilde yapmalarını sağlar. Kamu görevlileri sadece merkeze karşı sorumlu olduklarından merkezin emir ve yönlendirmesi altında çalışarak bölgesel etkilerden fazla zarar görmezler Kamu hizmetlerinin daha etkin bir şekilde yürütülmesi için gerekli olan imkânlar merkezi yönetim sayesinde daha kolay ve etkin bir şekilde sağlanabilmektedir. - Askeri güçler üzerinde sivil yönetimin üstünlüğü, sivil yönetimin merkezileşmesi ile mümkündür. Sivil yönetimin üstünlük sağlaması demokratikleşme sürecinin ilerlemesine katkıda bulunur Bu yönetim şeklinde kaynaklar daha akıcı bir şekilde kullanılmakta, yapılan faaliyetin etkinliği ve faydaları arttırılmaktadır. Ulaşım, sağlık, eğitim ve enerji gibi hizmetler tek elden idare edildiği için daha uyumlu ve eşgüdümlü bir şekilde yönetilerek yapılan hizmetin verimliliği daha da artmaktadır Merkezden Yönetimin Sakıncaları Kamu hizmetlerinin yürütülmesinde yetki ve sorumlulukların aşırı bir şekilde merkezileştirilmesinin önemli bir takım sakıncaları mevcuttur. Bunlar: Merkezden yönetim kamu hizmetlerinin zamanında gerçekleştirilememesine neden olabilir ve hizmetlerin yerel ihtiyaçlara uygun olmamasına neden olabilir. Kamu hizmetlerini yerine getirilmesine ilişkin kararlar merkezden alındığı için yerel halkın ihtiyacını tam olarak karşılamayabilir. Bunun sonucunda gereksiz bir yatırım yapılarak kaynak israfına neden olunabilir. Karar alma yetkisinin merkezde kullanıldığı durumlarda alınan kararın ilgili olan birimlere ulaşması ve bunları takip edilip denetlenmesi oldukça güçlü bir bürokrasinin varlığını gerektirir. Taşrada görev yapan memurlara karar alma yetkisi tanınmadığı için daha doğrusu kendi alanlarında fazla bir inisiyatife sahip olmadıklarından ellerinde bulunan bilgi ve becerilerini tam olarak kullanamamaktadırlar. Bunun sonucu olarak hizmetler konusunda ilgisizlik ve isteksizlik ortaya çıkabilir. 11 Bilal Eryılmaz, a.g.e, s:60 12 Şeref Gözübüyük, a.g.e., s: Ruşen Keleş, Yerel Yönetim ve Siyaset, Geliştirilmiş 2. Baskı, İstanbul, 1994, s:19 7

13 Bu yönetim şekli halkın, kamu hizmetlerine katılımını azaltır. Çünkü merkezi yönetimlerde tüm faaliyetler başkentlerden gerçekleştirildiği için halka fazla görev düşmemektedir. Ayrıca halkı ilgilendiren konularda halkın görüşüne başvurulmaması halkın kamu hizmetlerine karşı pasif kalmasına ve giderek her şeyi devletten bekler hale gelmesine neden olur. Merkezi idarenin günlük ve sıradan olan işleri dahi idare etmesi yükünün ağırlaşmasına neden olarak faaliyetlerini daha etkin bir şekilde gerçekleştirmesine engel olur 14. Merkezden yönetimin tüm hizmet alanlarını kapsayan karmaşık ve katı bir muhasebe sistemi vardır. Bu sistem ne derece güvenilir olursa olsun hizmeti yavaşlatmakta ve gecikmelere neden olmaktadır. Tüm yetkilerin merkezde toplanması sebebiyle hizmetlerden ve kaynak dağılımından faydalanmak isteyenler başkentlere gitmekte ve merkezi yönetimin iş yapamaz hale gelmesine neden olmaktadırlar Merkezden Yönetim İlkeleri Merkezden yönetimin sakıncalarını bertaraf etmek ve etkinliğini arttırmak için hiyerarşik bir bağlılık ve alt kademelere karar verme yetkisi tanınmaktadır. Bu nedenle hiyerarşi, yetki devri ve yetki genişliği merkezden yönetimin temel ilkelerini oluşturur Merkezi Yönetimde Hiyerarşi İlkesi Hiyerarşi genel olarak ast ve üst ilişkilerini ifade etmekle birlikte üst makamın emir verme yetkisini ve onları kontrol etme yetkilerini ifade eder. Hiyerarşik bir sistemde üstlerin vermiş olduğu emir ve kararlara alt derecede bulunanlar uymak zorundadırlar. Merkezi sistemde de enir komuta zinciri hiyerarşik düzende sağlanır. Burada hiyerarşi emir ve kararların uygulanmasında izlenecek olan yolun yönünü belirleyerek doğru yolun bulunmasına yardımcı olur 16. Bu sistemde kamu kuruluşunda görev yapanlar arasında bir ast- üst ilişkisi mevcuttur. Zaten bu örgütlenme biçiminin adıdır hiyerarşi. Bir kuruluş içerisinde görev 14 Bilal Eryılmaz, a.g.e., s:61 15 Ziya Çoker, a.g.e., s: Nuri Tortop, Mahalli İdareler, Gözden Geçirilmiş 5. Baskı, Ankara, 1994, s:6 8

14 yapan üstün alt kademelerdeki görevlileri denetlemesine hiyerarşik denetim denir. Hiyerarşik denetim ancak ast ve üst ilişkisinin mevcut olduğu ve üstün astların yaptığı işlerinin kontrolünü yapma yetkisine sahip olduğu organizasyonlarda uygulanabilir. Bir kamu kuruluşunda üstün kimlerden ya da hangi organlardan oluşacağını kuruluş statüsünde belirtilir ve görev dağılımı bu statüye göre yapılır 17. Hiyerarşik sistemde hiyerarşik bağlılığın derecesi organizasyonların tiplerine göre faklılık gösterebilir. Örneğin askeri bir örgütlenmede hiyerarşik bağlılık çok katı bir şekilde uygulanırken sivil bir örgütlenmede bu bağlılıkta bir takım esneklikler olabilir. Çünkü askeri bir örgütlenmede ast ancak kendinden bir kademe üstteki üstüne başvurabilir. Aksi takdirde yani bir üstüne değil de daha üsteki üstlerine başvurması merci tecavüzüne girer ve sert bir şekilde cezalandırılır. Sivil bir örgütlenmede ise durum daha farklıdır. Özellikle görevsel örgüt tiplerinde hiyerarşik bir düzeni izlemekten çok işin en kısa ve doğru bir şekilde çözüm yolları nasıl uygulanacaksa o yol seçilerek hareket edilebilir. Eğer iş en üstteki üste başvurmayı gerektiriyorsa bu makama başvurulmasının askeriyede olduğu gibi bir yaptırımı yoktur. 18 Hiyerarşik sistemdeki denetimler yerel yönetimlerin idari ve mali özerkliği ile bağdaşmazlar. Bunun sebebi merkezi yönetimde üst makamın alt makamın vermiş olduğu kararları değiştirmek, düzeltmek, kararı tamamen ortadan kaldırmak ve buna benzer kararlar almak yetkisine sahip olmasıdır. Üst makam bu tür kararlar alırken yasal bir bağlayıcılığı yoktur. Çünkü üst makamın ast makamı denetlemesi hiyerarşik sistemde üst makamın asli görev fonksiyonlarındandır. Bundan dolayı, merkezi yönetim ile yerel yönetim arasında böyle bir hiyerarşik bir düzem olmadığından bu tarz denetimler yerel yönetimler üzerinde uygulanamazlar Merkezi Yönetimde Yetki Devri Üst makamın görev unsurlarında biri olan yetkiyi, örgüt içerisinde bir kişinin diğer bir kişiden bazı görevleri yapmasını isteme hakkı olarak tanımlanan yetki devri sayesinde üst makamın görev yükü azaltılmış olur Şeref Gözübüyük, a.g.e., s: Nuri Tortop, a.g.e, s:6 19 Halil Nadaroğlu, a.g.e, s:26 20 Hayri Ülgen, İşletmelerde Organizasyon İlkeleri ve Uygulaması, İstanbul, 1990, s:49 9

15 Büyük ölçekli örgütlerde bütün karar alma yetkisini bir elde toplanması genellikle işlerin yürütülmesinde bir takım eksiklikler meydana getirerek verimli olmamaktadır. Bundan dolayı her yönetici belirli görevleri yerine getirmesi için bir ast makama yetkilerinden bazılarını devrederek çalışmanın verimliliğini arttırma yoluna gidebilmektedir. Ancak verilen yetkinin sınırı hiyerarşik sistemde aşağıya gidildikçe daralmaktadır. Yetki devrini süreci genel olarak şöyle işler; üst makam alt makamdaki kişi veya kişilere belirli bir takım görevler verir, bu görevler yerine getirilirken kontrolü ve bağlantıyı koparmaz. Yetki verdiği kişilere kaynakları kullanma ve eylemlerde bulunma izni vererek, yetki verilen işlerde sorumluluk yükler 21. Yetki devri merkezi yönetim yetkilerinin bir kısmını alt kademedeki memurlara devredilmesi olduğundan, hiyerarşi ile arasında farklılıklar bulunmaktadır. Yetki başkalarının hareketlerini ve fikirlerini etkileme ve değiştirme gücüdür. Hiyerarşi ise birbiri üstüne sıralanmış, sınıflandırılmış veya derecelendirilmiş insanlar topluluğudur 22 Bir örgütte yetki devri gelişi güzel yapılmamalı, belli kurallar ve stratejiler çerçevesinde uygulanmalıdır. Bu kuralları kısaca şöyle özetleyebiliriz: Yetki devri hiyerarşi içinde en yakın makama devredilmelidir, Yetki devredilirken işin hangi sınırlar içerisinde ve ne derecede yetki devredileceği daha önceden tespit edilmelidir, Yetki veren kişi yetki verildikten sonra denetimi elden bırakmamalıdır, Verilen yetki ve sorumluluk bir denge içinde olmalıdır, Verilen sorumluluk ve otorite açık bir biçimde belirtilmelidir, Yetki devrinde yetki devredilen kişinin yetenekleri göz önünde bulundurulmalıdır, Yetki devri kumanda birliği ilkesini ile çelişmemelidir, Yetki devrinin amacı işin daha iyi yapılmasını sağlamak için yapılmalıdır Turgay Ergun, Aykut Polatoğlu, Kamu Yönetimine Giriş, 4. Baskı, Ankara, 1992, s:99 22 Turgay Regun, Aykut polatoğlu, a.g.e., s: Nuri Tortop, a.g.e., s:7 10

16 Merkezi Yönetimde Yetki Genişliği Merkezden yönetimin meydana getirdiği bir takın sakıncaları ortadan kaldırmak, merkezin faaliyetlerine daha fazla işlerlik, etkinlik ve hız kazandırmak götürülecek olan hizmeti halka en yakın yerden yapmak, merkeze hiyerarşi yolu ile bağlı olan diğer birimlerin de yönetime katılmasını sağlamak maksadıyla ortaya çıkmış bir sistemdir 24. Yetki genişliği (deconcentration), merkezi idarenin karar alma ve yürütmeye ilişkin bir takım bazı yetkilerini kendi hiyerarşisi içinde ki alt birimlere aktarmasıdır 25. Yetki genişliğinde kararları merkez yönetimin taşradaki bir görevlisi, merkez yönetim adına alır 26. Bu sistemin uygulama alanı kısıtlıdır. İllerde devleti temsil eden valilere tanınan bu yetkide vali, hükümetin elinde tutuğu kamu gücünü kullanarak, yürütmeye ilişkin kararları almak, kendi başına karar vermek yetkisine sahiptir 27 Yetki genişliği genellikle iki şekilde uygulanmaktadır. Bunlardan ilki fonksiyonel yetki genişliğidir ki bu da; merkezi idarenin karar alma ve yürütmeye ilişkin bir kısım yetkilerin belli bir konuda faaliyet gösteren bir kuruluşa veya yöneticiye devredilmesi şeklinde tanımlanabilir. Diğer bir yetki genişliği uygulaması ise coğrafi yeti genişliğidir. Merkezi yönetimin karar alma ve yürütmeye ilişkin bazı yetkilerinin taşradaki birimlerin yöneticilerine devri şeklinde uygulanır. Coğrafi yetki genişliği, merkezi yönetimin taşradaki temsilcisi olan valilere verilebileceği gibi çeşitli bakanlıkların taşra kuruluşlarına da verilebilir. Yetki genişliğine sahip olan yönetici bu yetkisini merkez yönetim adına kullanmaktadır. Yetkinin devredilmiş olması merkez yönetimin bu yetkileri kullananları denetleyemeyeceği anlamına gelmez. Bu açıdan bakıldığı zaman yetki genişliği yerel yönetim ilkelerine ters düşmektedir. Çünkü yerinden yönetimde karar alma ve yürütme yetkisini yöneticiler merkezi yönetimden değil, halkın vermiş olduğu oylar ile kazanırlar Cengiz Derdiman, Kamu Yönetiminde Yetki Genişliği, Amme Dergisi, Cilt:28, Sayı:4, Ankara, Arlık 1995, S:66 25 Bilal Eryılmaz, a.g.e., s:65 26 Şeref Gözübüyük, a.g.e., s:35 27 Fahri Öztürk, a.g.e, s:1 28 Bilal Eryılmaz, a.g.e., s:66 11

17 Yetki genişliği ilkesi sadece merkezin taşra idaresinde kullanılan bir yöntem değildir. Aynı zamanda merkezi idare veya bir kuruluş içinde uygulama alanı bulabilir. Yetki genişliği ilkesinin en büyük faydası hizmette halka yakınlığın daha fazla uygulanabilmesini sağlamasıdır. Bu sistem sayesinde birçok problem merkeze gidilmeden yerinde çözülerek merkezi yönetimin daha acil olan işlerini daha rahat yapabilmesini sağlar. Bu bakımdan yetki genişliği işlerin merkezde toplanmasını engeller, hizmette etkinlik ve verimliliğin artmasına neden olur. Yetki genişliğinin doğru ve etkin bir şekilde uygulanması merkezi yönetimin sahip olduğu bir takım sakıncaları da ortadan kaldırarak idari sistemin bir bütün olarak daha uyumlu ve yüksek performans ile çalışmasını sağlar Yerel Yönetim Yerinden yönetim, siyasi ve idari yetkilerin bir kısmının merkezi idarenin dışındaki bazı otoritelere aktarılmasıdır 30. Başka bir ifadeyle yerinde yönetim, yerel özellik taşıyan kamusal hizmetlerin devletin tüzel kişiliği dışındaki kamu tüzel kişilerince yerine getirilmesi için bir kısım kamu güçlerinin daha az yetkili bir otoriteye devredilmesi maksadıyla merkezi yönetimin elinden alınmasıdır 31. Yerel yönetim kuruluşları ise, yasalarla belirlenmiş yetkilere, özel bütçeye, gelirlere, personele, yerel topluluklarca seçilen karar ve yürütme organlarına ve yönetsel özerkliğe sahip olan kamu tüzel kişiliğe sahip kuruluşlardır 32 Bazı kamusal hizmetlerin bu şekilde paylaşılarak bir kısmının yerel yönetimlere verilmesi siyasi ya da yönetsel ihtiyaçlar sebebiyle ortaya çıkmıştır. Bu noktadan hareketle sahip olunan yetkilerin derecelerine göre ve uygulama alanı bakımından yerinden yönetim ilkesi iki kısma ayrılır Sahip Oldukları Yetkilerin Derecelerine Göre Yerel Yönetimler Sahip oldukları yetki derecelerine göre yerel yönetimleri siyasi ve idari olmak üzere iki kategoriye ayırmak mümkündür. 29 Bekir Aksoy, Yönetimin Etkinleştirilmesinde Yetki Genişliği, Yeni Türkiye Dergisi, Yıl:1, Sayı:4, Ankara, Mayıs- Haziran 1995, s: Bilal Eryılmaz, a.g.e, s:67 31 Halil Nadaroğlu, a.g.e., s:20 32 Fahri Öztürk, a.g.e s:2 33 Şeref Gözübüyük, a.g.e., s:33 12

18 Siyasi Açıdan Yerel Yönetim Siyasi otoriteni merkezi idare ile mahalli idare arasında paylaşımına siyasi yerinde yönetim diyebiliriz. Bu sistemde siyesi otorite sadece merkezde toplanmamış, çeşitli birimler arasında paylaştırılmıştır. Başka bir ifadeyle söylemek gerekirse, ülkenin bölümlendiği çeşitli kısımlar içinde bulunan yerel yönetimle, yasama ve bir dereceye kadar yargı özerkliğine sahip iseler siyasi yerinde yönetimden söz etmek mümkündür 34. Siyasi yerinden yönetim, federal devlet sisteminin ortaya çıkmasını sağlamıştır. Bu tarz yönetimlerde yani federe devletlerin uluslar arası alanda temsil etme yetkileri yoktur. Bu yetkiyi ancak devlet kendisi kullanır. Federe devletlerinin yasama ve sadece belli bir çerçevede yargı yetkileri vardır. Federalizm üniter devlet sisteminin tam zıddı bir siyasi oluşumu ifade eder. Çünkü üniter devlet sisteminde halk ile devlet arasına egemenlik gücüne sahip başka bir yönetim birimi bulunmaz. Ancak federal yönetimlerde durum farklıdır. Zira federal yönetimlerde ulusal yönetimin dışındaki yönetim ünitelerine bırakılmış bir egemenlik alanı mevcuttur 35. Siyasi yerinden yönetim sisteminde, belediyeler ve köyler gibi yerel yönetimler vardır. Ancak bunlar siyasi değil, idari yerinde yönetim ihtiyaçlarından doğmuştur. Bu durumda yerel yönetimler siyesi yerinden veya merkezden yönetim sistemlerine göre oluşan devletin ancak idari yapısı içinde konu edilebilir. Dolayısıyla siyasi yerinde yönetim, yerel yönetimlerden çok devlet sistemlerini belirlemektedir İdari Açıdan Yerel Yönetim Bu sistemde yerel yönetimlere tanınan yetki, ancak yerel menfaatleri koruyacak şekilde, yerel hizmetleri görecek organları oluşturmak ve bu organların işleyişleri hakkında karar verebilmek, bir dereceye kadar bu verilen kararları kendileri uygulama gücüne kadar gider. Bu sistemde yasama ve yargı yetkileri merkezde toplanmıştır. Ancak yerel hizmetlerin bir kısmının yerine getirilebilmesi için idari yetki bırakılan ve buna dayanarak karar organları seçen belirli bölge idareleri oluşturulabilir Sıddık Sami Onar, İdare Hukukunun Umumi Esasları, 1. Cilt, 2. Baskı, İstanbul, 1960, s: Bilal Eryılmaz, a.g.e., s:67 36 Yenal Öncel, Mahalli İdareler Maliyesi, İstanbul, 1992, s:14 37 Sıddık Sami Onar, a.g.e., s:487 13

19 İdari bakımdan yerinde yönetimde, yerinde yönetim idareleri kanunla konuldukları gibi bu idarenin yetki sınırları da yine kanunla tespit edilmiştir. Merkezi yönetim kanun vasıtasıyla bu yetki ve sınırları kısabilir veya arttırabilir 38. İdari yerinden yönetim sistemi günümüzde birçok devlet tarafında yaygın bir şekilde kullanılmaktadır. Bu sistemin uygulanmasındaki temel amaç merkezi yönetim sisteminin bir takım sakıncalarını ortadan kaldırmaktır. Aynı zamanda halkın yönetime katılımını sağlayarak yerel ihtiyaçlar daha doğru ve sağlıklı bir şekilde tespit edilerek kamu hizmetlerinin etkinliği ve verimliliği arttırılmaktadır. İdari yerinde yönetim kuruluşları kendi organları tarafından yönetilmektedir. Bu organlar seçimle iş başına gelmekte, bir kanuna dayanarak kurulmakta ve ona göre yönetilmektedir 39. İdari yerinden yönetim uygulama şekli bakımından hizmet ve coğrafi yerinden yönetim olmak üzere ikiye ayrılır Hizmet Açısından Yerel Yönetim Belli bir hizmetin merkezi yönetimde ayrı ve hukuki bir varlığı bulunan kuruluşlarca yerine getirilmesidir. Yerine getirilecek hizmetin bir takın özellikleri dolayısıyla merkezi yönetimce yerine getirilememesi sebebiyle bu hizmete tüzel bir kişilik kazandırılır. Bu tüzel kişiliğin ayrı bir idaresi ve bu idareyi açıklayacak organları vardır 40. Hizmet yerinden yönetim kurumları özerk kurumlardır. Bu kurumlara en iyi örnek, KİT ler ve üniversitelerdir. Bu tarz kuruluşlar kendi otonom yönetime sahiptirler ve siyasi otoritenin doğrudan direktif ve talimatlarına tabi değillerdir 41 Hizmet yerinde yönetim sayesinde burada görev yapan yetkililer kendi inisiyatiflerini de kullanabildikleri için kendi yetenek ve gayretlerini göstererek daha etkin ve verimli çalışmaktadırlar. Bu durum merkezi yönetimin sakıncalarını ortadan kaldırmada yardımcı bir durumdur. Hizmet açısından yerinde yönetimin faydalarını şu şekilde sıralayabiliriz: 38 Vakur versan, Kamu Yönetimi, Der Yayınları, 10. Basım, İstanbul, 1990, s:85 39 Bilal Eryılmaz, a.g.e., s: Sıddık Sami Onar, a.g.e., s: Osman Pehlivan, Kamu Maliyesi, Derya Kitabevi, Trabzon, 1998, s:245 14

20 - Hizmetin daha rasyonel, daha hızlı ve daha verimli bir şekilde yürütülmesine vesile olur, - Yerinden yönetim teşkilatının merkezden bağımsız bir kişiliğe ve mal varlığına sahip olması buraya bağışlarda bulunmayı teşvik eder ve yapılan bu bağışlar yapılacak olan hizmet için kullanılmaktadır, - Bu kuruluşların başına yetenekli kişilerin getirilmesi çalışmaların daha verimli hale gelmesine vesile olur, - Merkezi yönetimin sebep olduğu bir takım sakıncaların ortadan kalkmasına yardımcı olarak daha verimli çalışmaların gerçekleşmesine yardımcı olur Coğrafi Açıdan Yerinden Yönetim Coğrafi yönden yerel yönetimlere yerel yönetim kuruluşları da denilmektedir. Yerel yönetim kuruluşları bir yerde oturan kişilerin menfaatleri doğrultusunda bunların gerektirdiği işleri bizzat görmek üzere kurulan özerk kamu tüzel kişilikleridir. Ülkemizde belediyeler, köy ve il özel idareler bu anlamda yerel yönetim türleridir. Coğrafi yerinde yönetimde yetkiler seçimle işbaşına gelmiş olan il, belediye, mahalle ve köy yöneticilerine verilmiştir. Bu sistemde yöre halkına kendi ortak ihtiyaçlarını karşılayabilmek için karar alma ve yürütme yetkisi tanınmıştır. Bu yönetim şekli hemşeriler arasında yardımlaşma ve birlik duygularının gelişmesini sağlayarak ülke içindeki iç barışın gelişmesine katkıda bulunur. Ancak burada dikkat edilmesi gereken husus aşırı bir şekilde yapılan yerinden yönetim bölgeler arasındaki dengesizliğin artmasına sebebiyet verirse ülkede birlik ve bütünlük bozulabilir. Yönetimde önemli olan aşırı merkeziyetçiliğin tehlikesini azaltacak bölgesel düzeyde bağımsızlığa olanak verecek bir idari yapının uygulanmasını sağlamaktır Yerel Yönetimlerin Özellikleri Yerel yönetimin özelliklerini kısaca aşağıdaki gibi sıralayabiliriz: Bu tarz kuruluşların en önemli özelliği özerk bir yapıya sahip olmalarıdır 44. Bu açıdan özellikle yerel yönetimlerin idari ve mali alanda serbestçe hareket 42 Vakur Versan, a.g.e., s:91 43 Bilal Eryımaz, a.g.e, s: Şeref Gözübüyük, a.g.e., s:98 15

21 etmelerine olanak sağlar. Ancak özerklik kayıtsız şartsız bağımsızlık anlamına gelmez. Ülkemizde de özerklik anayasamızın 123. maddesindeki yönetimin kuruluş ve görevleriyle bir bütün olduğunu belirterek özerklik sınırlarını belirlemiştir. Bu açıdan bakıldığı zaman yerel yönetim kuruluşları, yasaların izin verdiği ölçüde merkezi idarenin kontrolü altındadır 45. Yerinden yönetim kuruluşlarına, devlet tüzel kişiliği dışında bir tüzel kişilik kazandırılmıştır. Bu tüzel kişilikten dolayı merkez yönetimin hiyerarşisi dışındadır ve ayrı bir hukuki varlık olarak faaliyetlerini yürütür. Tüzel kişilik özerkliğin vazgeçilmez bir unsurudur ve ancak bu sayede kendi hak ve borçlarına sahip olurlar. Yerel yönetimlerin gelirleri ve kamu hukuku alanında kısmen de olsa kendi bütçeleri vardır 46. Yerel yönetimlerin kendilerine ait bir bütçesi olmasına rağmen, ülkemizde yerel yönetimler gelir ve giderlerine dengeleyemedikleri için çoğu zaman merkezi yönetimden yardım alırlar. Yerel yönetimler kamu gücüne sahip olmaları sebebiyle, kendi organları sayesinde faaliyetlerini yürütebilmektedirler. Merkezi yönetim yönetimde birliği sağlamak amacıyla, yerinden yönetim kuruluşlarını vesayet denetimi altına almıştır. Ancak vesayet denetimini fazla olması özerkliği olumsuz yönde etkiler Yerel Yönetimlere Daha Az Önem Verilmesinin Sebepleri Her ülkenin kendine has bir örgütlenme şekli vardır. Kimi ülkeler merkezi yönetime ağırlık verirken kimi ülkeler ise yerel yönetimlere ağırlık vermektedir. Burada ki faklılığın ortaya çıkmasının sebebi her ülkenin kendine özgü kültürü, ekonomisi ve siyasi yapısının bulunmasından kaynaklanmaktadır. Bazı ülkelerin yerel yönetime ağırlık vermemelerinin sebeplerini şu şekilde sıralayabiliriz: 45 Fethi Aytaç, Merkezi İdareden Mahalli İdarelere Devredilecek Hizmetler, Türkiye Belediyecilik Derneği, Konrad Adenauer Vakfı, Mahalli İdareler Eğitim Araştırma Geliştirme Merkezi, Ankara, 1994, s:5 46 Sıddık Sami Onar, a.g.e., s:493 16

22 Mahalli idarenin güçlenmesi merkez yönetimini olumsuz olarak etkileyeceği düşünülüyor ve yerel otoritenin güçleneceği endişesi taşınıyorsa, yerel yönetimler tercih edilmeyebilir Modernleşme ve batılılaşma politikası izleyen ülkeler bu politikanın aksaklığa uğramasını istemediklerinden yerel yönetimi tercih etmeyebilirler. Bundan dolayı yerel yönetim tüm yetki ve görevleri elinde bulundurmak ister. Modernleşme ve batılılaşma politikası izleyen ülkeler yerel yönetim sistemi yerine vilayet sistemini tercih etmektedirler. Çünkü vilayet sisteminde vilayetler merkezden bağımsız bir şekilde yönetilmezler. İktidara gelen partini siyasi yapısı merkeziyetçi bir anlayışa sahip ise yerel yönetimlerin güçlenmesini istemeyeceklerdir. Merkezi yönetimde çalışan bürokrat ve memurlar kamu kaynaklarını kendi ellerinde bulundurmak ve kaynaklarını yerel yönetimle paylaşmak istememe eğilimindedirler. Ülke içinde yaşayan halkın nüfus yapısında ırk, dil, din farklılıkları fazla değil ise yerel yönetim modeli tercih edilmeyebilir Yerel Yönetime Daha Çok Önem Verilmesinin Sebepleri Genellikle sanayileşmiş ve gelişmiş olan ülkeler yerel yönetime deha fazla önem vermektedirler. Bu ülkelerin yerel yönetime daha fazla önem verilmesinin sebeplerini şöyle sıralayabiliriz: Ülkenin ağırlıksa sahip olduğu ideoloji çoğulcu bir yaklaşımı benimsemişlerse yerinden yönetime daha fazla önem verirler. Kendi taşra hizmet birimlerine belirli yetki ve görevler aktarmışlarsa, bu yönetimim yerel yönetimi benimsemesi olanaklıdır. Ülke hem coğrafi açıdan hem de nüfus açısından büyük ise yerel yönetimi benimseyebilir. 47 Bilal Eryılmaz, a.g.e.,s:

23 Bir ülkede demokrasi kavramı gelişmiş ise yerel yönetimlere daha fazla önem verilir Yerel Yönetimin Faydaları Yerel yönetimin ülke içinde hem siyasi hem de idari faydaları vardır. Yerel yönetimlerin siyasi yönden sağlamış olduğu en önemli fayda yerel özgürlüklerin kullanılmasına olanak vermesidir. Demokratik sistemin temel koşulu olan halk katılımlarına önem verilmesi ve bu katılımların arttırılması yerel yönetimler sayesinde daha da etkin bir hale getirilebilir. Yerel yönetimlerin idari yönden faydası ise merkezi yönetimin iş yükü azaltılarak yerel halkın ihtiyaçlarının daha iyi tespit edilerek, yapılan hizmetin verimliliğini arttırmasıdır. Çünkü yerel yönetimde uzak olan merkezi yönetimin halkın ihtiyaçlarını doğru tespit etmesi ve hizmeti zamanında yerine getirmesi merkeziyetçi sistemde çoğu zaman mümkün olmamaktadır. Aynı zamanda yerel temsilciler halkın nabzını daha iyi tutarak onların ihtiyaçlarını daha iyi tespit ederler ve yaptıkları işlerde daha başarılı olacaklarından halkın güvenini sağlayarak seçimlerde seçilme şanslarını arttırabilirler 49. Kamu yönetimi araştırma projesinde yerel yönetimin faydaları şöyle özetlenmiştir: Yerel yönetimler demokratikleşme sürecinin gelişmesine katkıda bulunurlar. Yerel yönetim sayesinde halkın güven ve takdirini kazanan politikacılar halkın oylarının daha bilinçli bir şekilde kullanılmasına vesile olacaktır. Yerel yönetimler tüm politik faaliyetlerinin bir merkezde toplanmasını önleyerek merkezdeki çalışmaların daha verimli hale gelmesine yardımcı olacaktır. Bakanlıkları ülke yönetiminde daha etkin bir hale getirmenin tek yolu, yerel nitelikli görevleri yerel yöneticilere bırakmaktır. Aksi takdirde merkezde bulunan bakan fazla ayrıntılı işlerle uğraşmak zorunda kalacakları için yapmış olduğu faaliyetlerin etkinlik ve doğruluğunun azalacağı açıktır. 48 Bilal Eryılmaz, a.g.e., s:76 49 Nuri Tortop, Yerel Yönetim Anlayışında Gelişmeler ve Yerel Yönetimleri Önemi, Yeni Türkiye Dergisi, Yıl:1, Sayı:4, Mayıs Haziran, 1995, s:300 18

24 Yerel meclisin üyeleri halk ile direkt temas halinde oldukları için mecliste çok seslilik olacaktır. Sistemin yürütülüşünde hak sahibi olan bireyin, vatandaşlık bilinci ve sorumluluk anlayışı daha fazla gelişecektir. Yerel yönetimler, yöresel özellik ve şartları daha iyi tespit ettiklerinden, hizmet üretiminde merkezi yönetime göre daha faydalı olacaklardır. Yerel yönetimler ve bu yönetim içinde yer alan karar vericiler hizmet ve yatırım kararlarını kendileri verecekleri için daha verimli olacaklardır. Yerinden yönetim sisteminde ihtiyaçlar daha çabuk tespit edilerek gerekli olan hizmet daha hızlı bir şekilde yerine getirilecektir. Yerinden yönetim sisteminde, hizmetlere ilişkin programlar ve bunlar için gerekli olan bütçenin oluşturulması il ya da ilçe yönetimi için de yapılacağı için bu yönetimlere bağlı hizmet birimleri arasında koordinasyon daha rahatlıkla yapılabilecektir. Yerel yönetimler kamu kaynaklarının daha etkin ve verimli kullanılmalarını sağlar. Yetki ve sorumluluğun yerel halka geçmesi gerçekleştirilecek olan yatırımlarda halkın da katkıda bulunmasına yol açar. Yerel ihtiyaçlar için kullanılan kaynakların yerel merkezi yönetimde yerel yönetime geçmesi merkezi yönetimin savurganlığını engelleyecektir Yerel Yönetimlerin Sakıncaları Yerel yönetimlerin yukarıda sayılan faydalarının yanı sıra bazı dezavantajları da bulunmaktadır. Yerel yönetimlerin dezavantajları şu şekilde sıralanabilir: Yerel yönetim uygulamalarının yoğunluğunun artması, ülkenin üniter yapısı için tehlike arz edebilir ve ülkesel birlik bozulabilir Bozulan üniter yapı ülkeyi federal bir yapıya götürebilir ve bunun bir sonucu olarak bölgesel rekabet artar, bu rekabetin boyutu silahlı çatışmalara kadar 50 KAYA, a.g.e., s:

25 gidebilir. Buda ülkede var olan huzur ortamını bozacaktır. Böyle bir durum ülkeyi dış tehditlere açık kılacaktır. Kamu hizmetlerinin eşit bir şekilde dağılımının önüne ket vurulmuş olur. Bu durum ülkedeki bölgesel uçurumu artırarak, bir kısım vatandaşların sefalet içinde yaşamasına, buna karşılık bir kısmın ise sefa sürmesine neden olur Siyasi ve askeri teşkilatla arasında gözetilmesi gereken dengeler bozulabilir Merkezi yönetim, yerel yönetimi mali denetim altına almakta zorluklar çekebilir. Teknik ve ekonomik araçların bölgesel dağılımı adaletli bir halde olmayacaktır. Ekonomik kaynakları zengin ve okuma oranının yüksek olduğu bölgelerde gelişme hızlı olurken, kaynakları kıt ve okuma oranının yeterli olmadığı bölgelerde bu gelişme daha yavaş belki de hiç olmayacaktır. 51. Yerel yönetimlerin sakıncaları ve faydaları kıyaslandığında faydalarını daha fazla olduğu görülmektedir Yerel Yönetimin Varlık Nedenleri Yerel yönetimler bir ülke yönetimi içerisinde bir takım hedeflere ulaşmak ve tespit edilen bir takım amaçları gerçekleştirmek için oluşturulmuş birimlerdir. Günümüzde birçok ülkede kamu hizmetlerinin yerine getirilmesi işlevi merkezi yönetim ve yerel yönetim arasında paylaştırılmıştır. Bu paylaşım her ülkenin kendi siyasi, kültürel ya da ekonomik özelliklerine göre farklılık gösterebilmektedir 52. Tarihi gelişim içerisinde yerel yönetimlere merkezi yönetimin yanında yer verilmesi en önemli sebeplerinden bir tanesi, yerel yönetim sayesinde sosyo- ekonomik gelişmelerin daha fazla hız kazanmasıdır. Merkezi yönetimin bir takım sakıncalarını ortadan kaldırmak için oluşturulan yerel yönetimler kalkınmada büyük yararları vardır. Kaynakların en etkin bir şekilde kullanılması, insan gücünün daha verimli olarak kullanımı, ancak yerel yönetimlere yetki vermekle sağlanabilir. Yerel yönetimlerin ortaya çıkış sebeplerinden bir tanesi de siyasi sebeplerdir. Yerel yönetimlerin varlığı demokrasinin güçlenmesine yardımcı olur. Bunun yanı sıra sivil toplum kurumu olarak devlet gücünün dengelenmesine ve siyasi gücün daha 51 Sıddık Sami Onar, a.g.e., s: Kemel Görmez, Yerel Demokrasi ve Türk Belediyeciliği, Ankara, 1995, s:39 20

26 doğrusu devlet gücünün tek elde toplanmasına engel olarak antidemokratik yapılaşmaların ortaya çıkmasına engel olur. Çünkü daha öncede ifade edildiği gibi yerel yönetimler demokrasinin vazgeçilmez unsurlarından bir tanesi olarak görülebilir 53. Bu açıklamalardan da anlaşılacağı üzere yerel yönetimin varlık nedenlerini siyasi, idari ve sosyal olmak üzere üç grupta toplamak mümkündür Siyasi Nedenler Yerel yönetimlerin millileşme ve bir ülkenin siyasi birliğinin sağlanmasında önemli katkıları vardır. Siyasi birliğin güçlü ve sağlıklı olmadığı yerlerde merkez yönetimi kendi yerini sağlamlaştırmak istediklerinden yerel yönetimim büyümese pek sıcak bakmayacaklardır. Bundan dolayı yerel yönetimin varlığına ancak kendi varlıklarını güçlendirdikleri ölçüde izin vereceklerdir 54. Diğer taraftan yerel yönetimler demokrasinin temel taşlarından bir tanesidir. Siyaset bilimi ve siyaset hukukunda da belirtildiği üzere çağımız demokrasisinin temelinde yerel özgürlükler yer almaktadır. Bazı bilim adamlarına göre komün idareleri özgürlüğün ilkokuludur. Bundan dolayı yerel yönetimler yerel topluluğun kamusal siyasi haklarının hep birlikte kullanılmasının bir sonucudur. Demokrasinin var olduğu bir düzende demokratik karar almanın varolabilmesi için kararların toplu tarafından ortaklaşa alınması gerekmektedir. Ancak böyle bir duruma tarihin hiçbir aşamasında rastlanmamıştır. Yukarıda belirtilen durumun gerçekleştirilmesi imkânsız olduğundan, toplumu ilgilendiren kararlar alınırken halkın kendisinin seçmiş olduğu kişiler tarafından bu kararların alınması gerekmektedir. Kendi kendini yönetmek olarak bilinen bu sistemde siyasi partilere büyük görevler düşmektedir Kemal Görmez, Türkiye de Yerel Yönetim Reformu Üzerine, Yeni Türkiye Dergisi, Yıl:1, Sayı:4, Mayıs- Haziran, 1995, s: Ruşen Keleş, Fehmi Yavuz, Yerel Yönetimler, 2. Baskı, Ankara, 1989, s:17 55 Halil Nadaroğlu, a.g.e. s:27 21

27 İdari Nedenler Bütün kamu hizmetlerinin tek elden yürütüldüğü bir yönetim modeli kent devletleri dışında hiçbir ülkede uygulanmamıştır. Özellikle bu hizmetler mahalli nitelikte ise merkezi yönetimin bu görevi sağlıklı bir şekilde yerine getirmesi oldukça güçtür. Birçok yerel hizmetlerin yerinde yapılması he mali açıdan hem de etkinlilik açısından daha doğru olacaktır. Ancak burada önemli olan sorun hangi ihtiyacın merkezi hangisinin yerel olduğunun tespit edilmesidir. Bu tarz sorunlar ülkeden ülkeye farklılık gösterirler. Çünkü her ülkenin kendine özgü değişik ihtiyaçları mevcuttur. Aynı zamanda bu farklılık merkezi yönetimin güçlendirilmesi yolunda duyulacak ihtiyaçlara, kentlerin veya bölgelerin özelliklerine göre de farklılık gösterebilir 56. Yerel yönetimlerde verililiği arttırmada üç noktaya önem verilir. Bunlar: 1) En uygun hizmet alanının sınırlarının tespit edilmesi 2) Yerel yönetim birimlerinin sayısı azaltılarak kaynak israfının önlenmesi, 3) Yerel yönetimlerin her birine en doğru yapabilecekleri görevlerin bırakılması. Yerel yönetimler mahalli halkın ihtiyaçlarını daha hızlı görerek, ihtiyaçlara göre daha hızlı çözüm üretebilmektedirler. Aynı zamanda yerel yönetimler sayesinde, mahalli toplulukları oluşturan bireylere, kendi sorunlarını kendilerini çözmesinde yardımcı olur. Tüm bu olgular göz önünde bulundurulduğunda yerel yönetimlerin kurulması ve bazı kamu hizmetlerinin yerel yönetimler tarafından gerçekleştirilmesi zorunludur Sosyal Nedenler Yerel yönetimlerin varlığı sosyal gelişmişlik düzeyi ile yakından ilgilidir. Bir ülkenin gelişmekte olması yerel yönetimlerin de geliştiği anlamını taşıyabilir. Çünkü gelişim süreci bir bütün olarak oluşur. Diğer taraftan bir ülke içinde yaşayan halkın demokratik, eşitlikçi ya da saltıkçı bir eğilime sahip olmaları yerel yönetimlerin gelişmesinde önemli katkıları vardır. Milli birliklerini ve toprak bütünlüklerinin bozulmasından kaygı duymayan gelişmiş ülkeler yerel yönetimin etkinliğinin arttırılmasında bir sakınca görmezler. Oysa bağımsızlıklarını yeni elde etmiş ve 56 Kemal Görmez, Yerel Demokrasi, s:47 57 Ruşen Keleş, Yerel Yönetimler ve Siyaset, s:19 22

28 ekonomik gelişme bakımında geri karmış ülkeler yerel yönetimde ziyade merkezi yönetimi benimseyerek ilk önce milli birlik ve bütünlüklerini sağlamlaştırmayı hedef alırlar Merkezi Yönetim - Yerel Yönetim İlişkileri Kamu yönetimi yürütülen hizmetin özelliğine göre farklı birimler halinde örgütlenmesi ne rağmen bu birimler bir arada düşünülerek bir bütünü oluşturlar. Bu bütünün oluşmasında yer alan birimler arasında bir uyum sağlanmalıdır 59. Halkla belirli sorunları paylaşmış olarak ve karşılıklı yardımlaşılarak halkın değişik ihtiyaçları için değişik hizmetler farklı birimler tarafından götürülür. Bu yardımlaşma özellikle merkezi yönetim ile yerel yönetim arasında oldukça önemlidir. Yani topluma hizmet götürme işi yerel yönetimler ve merkezi yönetim ortaklaşa yürütmelidir 60. Kamu hizmetlerinin bir kısmının faydası bütün ülkeyi ilgilendirir. Bundan dolayı bu tarz hizmetlerin merkez yönetin tarafında yerine getirilmesi daha yararlı olacaktır. Örneğin; genel ve ulusal yollar yapmak, barajlar yapmak, okul, hastane vb. açmak gibi. Bunun yanında sadece bir bölgeyi ilgilendiren kamu hizmetleri ki bunlarında yerel yönetimler tarafından yapılaması daha doğru olacaktır. Bir ülkede merkezi idarenin ve yerel idarenin yetki sınırlarını ne olacağını hükümet tarafından kanun ile belirtilmelidir 61. Merkez yönetim yerel yönetim ilişkisi, denilince akla ilk gelen kavramlardan bir tanesi de vesayet denetimidir. Vesayet denetiminin amacı, yerel idareleri gözetim altında tutma ve merkezle ilişkilerinde merkezi idarenin egemenliğini korumaktır. Bu açıdan bakıldığı zaman yerel yönetimlere bir güvensizliğin olduğu söylenebilir. Ancak idare bir bütün olduğu için yerel yönetimlerin kendi hallerine bırakılmalarını düşünmek pek mümkün değildir. Öte yandan yerel yönetimlerin özerkliği tamamen ortadan kaldırılmamalıdır. Aradaki sınırın iyi tespit edilmesi gerekir Ruşen Keleş, Fehmi Yavuz, a.g.e., s:34 59 Acar Örnek, Kamu Yönetimi, İstanbul, 1992, s: Metin Kazancı, Yerel Yönetimler Üzerine Birkaç Not, Amme İdaresi Dergisi, Cilt:16, Sayı:4, Ankara, Aralık 1983, s:41 61 Vakur Versan, a.g.e., s:93 62 Tahir Aktan, Mahalli İdarelerde Vesayet Denetimi, Amme İdaresi Dergisi, Cilt:9, Sayı:3, Ankara, Eylül 1976, S:1 23

29 Merkez yerinde yönetim idareleri üzerindeki denetimini idari vesayet kanalıyla yapar. İdari vesayet sadece idari denetim olduğundan, idari makamlar veya idari mahkemelerce yapılabilir. Adalet makamının yerel yönetimlerin kararlarını denetlemesi gibi bir yetkileri yoktur 63. Başka bir demetim yolu ise yerel yönetimleri merkezi yönetimde birtakım yardımlar alması merkezi yönetimin yerel yönetimi denetlemesine neden olur. Bu tarz bir denetim türü hemen hemen bütün ülkelerde uygulanmaktadır. Yerel demokrasinin en çok geliştiği ülkelerde birisi olan ABD de bile yerel yönetimler belli kurallar içerisinde eyaletler tarafından denetlenir. Bunun yanı sıra İngiltere de devlet yapısını üniter olması gereği sıkı bir şekilde yerel yönetimleri denetlemeleri söz konusudur. Ancak bu denetimin ağırlığı yerel yönetimlerin demokratik yapılarını zedeleyecek boyutlarda değildir 64. Türkiye deki yerel yönetim merkezi yönetim ilişkisine gelince, halen merkezi yönetimin yerel yönetime müdahaleleri olmaktadır. Merkezi yönetim ile yerel yönetim arasındaki görüş alışverişi kurumsallaşmamıştır ve çok yetersiz kalmaktadır Anayasa ve Yerel Yönetimler 1982 anayasasının yerel yönetimlerle ilgili maddeleri incelendiğinde, bu maddelerin demokratik özgürlükleri sınırlayıcı ve kısıtlayıcı bir anlayışla düzenlendiği ortadadır. Görünürde yerinden yönetime ağırlık verildiği zannedilse de, yerinden yönetimi işlemez hale getirecek ağır vesayet hükümleri mevcuttur. Mahalli idarelerin seçilmiş organlarının karşılaştığı sorunların çözümü yargısal denetim yoluyla yapılmaktadır. Görevleri ile ilgili bir usulsüzlüğe karışmış olan yerel yönetim görevlileri hakkında soruşturma veya kovuşturma açıldığı zaman içişleri bakanlığı bu görevlileri soruşturma bitene kadar görevden alabilirler. Anayasamız yerel yönetimlerin karar organlarının kanunda belirtilen seçmenlerce seçilen kişiler tarafından oluşturulmasını karara bağlamıştır. Ancak bu maddenin iki ayrı sakıncası bulunmaktadır. Bunlardan ilki, kanunda belirtilen seçmenlerce karar organlarının oluşturulması yerel yönetim meclis üyelerinin halk tarafından seçilmesi zorunluluğu ortadan kalkmaktadır. Kanunda belirtilen seçmenler halk değil de bakanlar 63 Vakur Versan, a.g.e., s: Kemal Görmez, a.g.e., s: