AFETLERLE KALKINMA / Tecrübeler, Politikalar ve Beklentiler Editör Murad Tiryakioğlu UPS Vakfı, Dünya Ekonomik Forumu, ABD Ticaret Odası Vakfı ve Türkiye Kurumsal Sosyal Sorumluluk Derneği ortaklığında, KO- Bİ lerin afete hazırlık sürecinin ve afet direncinin desteklenmesi amacıyla geliştirilen Sağlam KOBİ, firmaların, afetlere karşı hazırlıklı olmalarını desteklemek amacı ile eğitimler ve bilgilendirme faaliyetleri düzenlenmektedir. 2011 yılında yaşanan Van Depremi sonrasında hayata geçirilen bu proje, eğitimler, çalışan gönüllü programı ve çevrimiçi araç kiti ile firmaların karşılaşması muhtemel tehlikelere karşı çalışanlarını, ürünlerini, verilerini ve markalarını korumaya yönelik adımlar atmalarını sağlamaktadır. / saglamkobi /saglamkobi W www.saglamkobi.com AFETLERLE KALKINMA PLATFORMU Afetlerle Kalkınma Platformu, Afet Bilinci Derneği nin düşünce platformu olarak kurulmuş ve Afetlerle Kalkınma: Tecrübeler, Politikalar ve Beklentiler başlıklı bu kitabı tamamlayacak şekilde tasarlanmıştır. Bu platformun amacı, iktisadi kalkınma sürecinde afetleri dikkate alan bir yaklaşımın benimsenmesine ve bu konu ile ilgili gündem oluşturularak farkındalık artışına katkı sağlamaktır. Platform, bu kapsamda söyleşiler, günlük yazılar ve güncel gelişmeleri herkes için ulaşılabilir kılmayı hedeflemektedir. AFETLERLE K ALKINMA AFETLERLE KALKINMA Tecrübeler, Politikalar ve Beklentiler Editör Murad Tiryakioğlu /AfetlerleKalkinma /AfetlerKalkinma /afetlerlekalkinma /AfetlerleKalkinma W www.afetlerlekalkinma.org www.efilyayinevi.com ISBN: 978-605-4160-68-6 www.facebook.com/efilkitap twitter.com/efilyayinevi instagram.com/efilyayinevi 9 786054 160686 Editör Murad Tiryakioğlu
AFETLERLE KALKINMA Tecrübeler, Politikalar ve Beklentiler EFİL YAYINEVİ
AFETLERLE KALKINMA Tecrübeler, Politikalar ve Beklentiler Editör
AFETLERLE KALKINMA Editör: Murad Tiryakioğlu Genel Yayın Nu.: 244 ISBN: 978-605-4160-68-6 Birinci baskı: Nisan 2016 EFLATUN Basım Dağıtım Yayıncılık Danışmanlık Yatırım ve Tic. Ltd. Şti. 2016 Efil 2016 Bu kitabın tüm hakları saklıdır. Herhangi bir şekil ya da yöntemle çoğaltılamaz. Sertifika Nu.: 12131 Kapak Tasarımı: Serdar Gülbahar Sayfa Tasarımı: Çetin Acar Baskı ve Cilt: Sözkesen Matbaacılık Tic. Ltd. Şti. İVOGSAN 1518. Sokak MAT-SİT İş Merkezi No: 2/40 Yenimahalle-ANKARA Tel: (+90) 312 395 21 10-395 59 07 Sertifika Nu.: 13268 EFİL YAYINEVİ www.efilyayinevi.com www.facebook.com/efilkitap twitter.com/efilyayinevi instagram.com/efilyayinevi EFLATUN Basım Dağıtım Yayıncılık Danışmanlık Yatırım ve Tic. Ltd. Şti. Bağcılar Mahallesi, Şemsettin Günaltay Caddesi, 283. Sokak, Ata Apt. No: 9/7, 06670 Çankaya/Ankara, Türkiye Tel : (+90) 312 442 52 10 GSM : (+90) 541 232 00 96 Faks : (+90) 312 442 52 12
İÇİNDEKİLER Yazarlar...1 Editör Notu...9 Murad Tiryakioğlu Sunuş: Afetler ve Kalkınma Konusuna Toplu Bakış...17 Fikret Şenses BÖLÜM I: Genel Çerçeve...35 1. Doğal Afetlerin Felaketlere Dönüşmesinin Arkasındaki Ekonomi-Politik...37 Fikret Adaman BÖLÜM II: Afetlerle Kalkınmada Doğu Asya Tecrübeleri...57 2. Afetlerle Kalkınmaya Yönelik Üç Eylem ve Üç Farkındalık...59 Taichi Minamitani 3. Büyük Doğu Japonya Depremi nin Ekonomik Davranış Üzerindeki Etkileri... 89 K. Ali Akkemik & Akiko Kamesaka 4. Yerel Topluluklarda Afet Bilinci Oluşturulması: Türkiye-Japonya Karşılaştırması Üzerinden Afet Kültürü Tartışması... 109 Ali Tolga Özden 5. Doğal Afetlerin Kalkınma Sürecine Etkisi: Çin ve 2008 Sichuan Depremi... 133 Altay Atlı BÖLÜM III: Afetlerle Kalkınmada Türkiye'nin Tecrübeleri ve Çabaları... 155 6. Türkiye nin Afetselliği: Afet Etkileri ve Afetlerden Etkilenme Saha Araştırması Sonuçları... 157 Mehmet Balcılar & Fuat Oktay
vi AFETLERLE KALKINMA Tecrübeler, Politikalar ve Beklentiler 7. Kalkınma Politikalarının Tasarımında Doğal Afetleri Dikkate Almak: Türkiye Üzerine Bir Tartışma... 189 Murad Tiryakioğlu 8. Sürdürülebilir Kalkınma Sorunsalı Üzerinden Afet-Kalkınma Terminolojisinin Türkiye Özelinde Yeniden Tartışılması... 219 Ali Tolga Özden & B.Burçak Başbuğ Erkan BÖLÜM IV: Göç, Yoksulluk ve Afetlerin Ekonomi Politiği... 265 9. İklim Değişiklikleri ve Doğal Felaketlerin Kent Yoksullarının Savunmasızlığına Etkisi... 267 Gülten Dursun 10. Çevresel Göçlerden Doğal Afet Sonrası Göçlere: Uluslararası Toplum ve Uluslararası Aktörler Ekseninde Bir Değerlendirme... 289 Gökay Özerim 11. Doğal Afetlerin Ekonomi Politiği... 311 Nurullah Gür 12. Afet Risk Yönetimi ve Sürdürülebilir Kalkınma... 327 Günhan Erdem 13. Afet Planlama ve Müdahalesinde Sivil Toplum Kuruluşlarının Rolü ve Önemi... 343 Meltem İnce Yenilmez 14. Afetlerle Kalkınmada Doğal Kaynak: Gönüllülük... 365 Gresi Sanje 15. Sosyal Bilimler Ne Söyler? Afet Planlamasına Deneysel Reçeteler... 385 Ü. Barış Urhan & Serkan Küçükşenel Dizin... 401
5. Doğal Afetlerin Kalkınma Sürecine Etkisi: Çin ve 2008 Sichuan Depremi Altay Atlı ÖZET Çin in Sichuan eyaletinde 2008 yılında yaşanan deprem felaketi, yaklaşık 80 bin insanın hayatını kaybetmesine neden olmuş ve bölge ekonomisi üzerinde yıkıcı bir etkide bulunmuştur. Bununla birlikte Sichuan deneyimi, afetler ile kalkınma arasındaki ilişkinin daha iyi anlaşılabilmesi için değerli veriler sunmaktadır. Depremden sonra Çin devletinin hayata geçirdiği iyileştirme ve imar programı, oluşan fiziksel zararın telafi edilmesini sağlamakla kalmamış, söz konusu bölgede uygulanmakta olan risklere açık ve sürdürebilirlikten uzak kalkınma modelinden daha yüksek katma değerli ve uzun vadede sürdürülebilir bir modele geçişi mümkün kılmıştır. Küresel ekonominin ağır bir mali kriz yaşamakta olduğu bir döneme denk gelen Sichuan depremi sonrasında devletin yeniden yapılanma için kullandırmış olduğu kaynakların krizin etkilerine maruz kalan Çin ekonomisinin canlılığını korumasını, sert bir düşüş eğilimine girmemesini ve bu sayede ihtiyaç duyulan yapısal reformlar için olumlu bir zemin oluşturulmasını sağladığını söylemek de mümkündür. Sichuan örneğinde görüldüğü gibi doğal afetler ilk planda ekonomi üzerinde yıkıcı bir etki oluştursa da orta ve uzun vadede kalkınma süreci üzerinde faydaları görülebilmektedir. Kısa vadede oluşan zararda afetin şiddeti ve ilgili bölgenin kalkınmışlık ve afetlere hazırlık durumu belirleyici olurken, orta ve uzun vadede oluşabilecek yapıcı etkide de iyileştirme ve imar sürecine ayrılan kaynakların büyüklüğü, bu kaynakların nasıl kullanıldıkları ve acil ihtiyaçların karşılanmasının ve
134 AFETLERLE KALKINMA Tecrübeler, Politikalar ve Beklentiler yıkılanı yeniden inşa etmenin ötesinde kalkınma sürecine ne kadar katma değer sağladıkları önem kazanmaktadır. GİRİŞ Çin Halk Cumhuriyeti nin Sichuan eyaletinde 12 Mayıs 2008 tarihinde meydana gelen, Richter ölçeğine göre 7,9 şiddetindeki deprem, 80 binin üzerinde insanın hayatını kaybetmesine yol açmış ve dünyanın bugüne kadar yaşamış olduğu en yıkıcı doğal afetlerden birisi olarak kayıtlara geçmiştir. Doğal afetler meydana geldikleri bölgelerde insan gücüne, fiziksel altyapısına ve sınaî kapasiteye hasar vererek ülkelerin kalkınması üzerinde yıkıcı etki yaratırlar ve Sichuan depremi de bu anlamda önemli bir vaka teşkil etmektedir. İnsan kaybının yanı sıra depremin yol açtığı doğrudan ekonomik kaybın 190 milyar doların üzerinde olduğu hesaplanmakta (CATDAT, 2013); bu rakama depremin ekonomi üzerindeki dolaylı maliyeti eklendiğinde kayıpların gerçek boyutu ortaya çıkmaktadır. Sichuan depremi, çok ağır bir can kaybına yol açtığı gibi ekonomik etkisi de yıkıcı olmuştur. Bununla birlikte Çin hükümetinin, özel sektörü ve toplumu da seferber ederek gerçekleştirdiği imar ve yeniden yapılanma çabaları başarılı sonuçlar vermiş ve yaraların büyük ölçüde sarılarak Sichuan da ve çevredeki afetten etkilenen diğer bölgelerde ekonomik kalkınma sürecinin devam etmesi sağlanmıştır. Dünya Bankası, bu açıdan Sichuan afeti sonrası başarılı Çin deneyiminin diğer ülkeler için örnek teşkil edecek özellikte olduğunu ifade etmektedir (Bernal ve Procee, 2012). İlgili akademik literatürde de belirtildiği gibi afet sonrası yeniden yapılanma ve imar süreçlerinin, doğru ve etkin bir şekilde yönetilmeleri durumunda, oluşan zararın asgariye indirilmesi ve hatta kalkınmaya yeni bir ivme kazandırılması mümkündür ve Sichuan deneyimi bu anlamda somut ve doğrulayıcı bir veri sunmaktadır. Afetlerin kalkınma süreci üzerindeki etkisi, son otuz yılı aşkın süredir gerçekleştirdiği yüksek büyüme oranlarıyla dünyanın en büyük ikinci ekonomisi haline gelen Çin i ve bu ülkenin halen yapısal bir dönüşümden geçmekle birlikte güçlü bir şekilde sürmekte olan kalkınma sürecini yakından ilgilendirmektedir. Sichuan depremi, 2008 yılında patlak veren ve
Doğal Afetlerin Kalkınma Sürecine Etkisi: Çin ve 2008 Sichuan Depremi 135 Amerika Birleşik Devletleri piyasalarından başlayarak kısa bir sürede tüm dünyayı etkisini altına alan mali kriz nedeniyle küresel ekonominin zor bir safhadan geçtiği bir döneme denk gelmiştir. Çin hükümetinin afet sonrası uyguladığı önlemler, bu ülkenin küresel kriz ortamı içerisinde sürdürdüğü yapısal dönüşüme paralel ve bu sürecin bütünsel bir unsuru olarak hayata geçirilerek kalkınma üzerinde olumlu etki yaratmıştır. Bununla birlikte Çin in Sichuan afeti deneyimi, afet öncesinde mevcut ekonomik koşulların afet sonrası kalkınma sürecini nasıl şekillendirdiği konusunda da önemli veriler sunmaktadır. SİCHUAN DEPREMİ VE MALİYETİ 12 Mayıs 2008 tarihinde merkez üssü Çin in Sichuan eyaletinde yer alan Wenchuan 1 kenti olmak üzere meydana gelen deprem, yakın tarihin en ölümcül ve her anlamda en fazla zarara yol açmış doğal afetlerinden birisidir 2. Artçı sarsıntıları ve depremin yol açtığı toprak kaymaları ile çığ gibi yan etkilerle birlikte ele alındığında depremin Sichuan ve çevre bölgelerinde etkilerinin haftalar boyunca devam ettiği ve verdiği zararın son derece büyük olduğu görülmüştür. Depremden Sichuan ın yanı sıra başta Gansu ve Shaanxi olmak üzere dokuz eyalet daha etkilemiş ve tüm bu eyaletler içerisinde zarar gören şehir ve kasabaların sayısı 417 yi bulmuştur (China.org.cn, 2008). Afetten sonraki ilk dönemlerde Çin hükümeti tarafından yapılan açıklamalarda 69.227 kişinin hayatını kaybettiği, 17.923 kişinin kayıp olduğu ve 374.643 kişinin yaralandığı bildirilmiş ve afetin doğrudan ekonomik maliyetinin ise 854 milyar yuan olduğu bilgisi verilmiştir (China.org.cn, 2008). Depremde 5,36 1 Wenchuan, Sichuan eyaletinin 8 milyon nüfuslu başkenti Chengdu ya yaklaşık 80 kilometre uzaklıkta yer almaktadır. Depremin merkezi üssü yerin 19 kilometre altında yer alırken fay hattında 240 kilometreye varan bir kırılma gerçekleşmiş ve sarsıntı yaklaşık iki dakika boyunca sürmüştür. 2 Sichuan depremi 1900 yılından bu yana dünyada en fazla can kaybına yol açan depremler sıralamasında yedinci sıralamada yer almaktadır. 1976 yılında yine Çin de meydana gelen Tangshan depreminin 255 bin can kaybı ile ilk sırada yer aldığı listede Sichuan, 2004 Sumatra, Endonezya (228 bin); 2010 Leogane, Haiti (223 bin); 1920 Haiyuan, Çin (200 bin); 1923 Kanto, Japonya (143 bin) ve 1948 Aşgabat, Türkmenistan dan (110 bin) sonra gelmektedir. Bu listede de görüldüğü üzere, Çin deprem riskinin oldukça yüksek olduğu ülkelerden birisidir. Birleşmiş Milletler Afet Riski Azaltma Ofisi nin verilerine göre, her yıl deprem riskine maruz olan kişilerin sayısı üzerinden bir hesaplama yapıldığında Çin, Japonya, Filipinler ve Endonezya dan sonra deprem riskine maruz kalan en fazla insanın yaşadığı dördüncü ülke konumundadır (UNISDR, 2009).
136 AFETLERLE KALKINMA Tecrübeler, Politikalar ve Beklentiler milyon bina tamamen çökmüş, 21 milyon bina hasar görmüş ve yaklaşık 15 milyon kişi evlerini tahliye etmek zorunda kalmıştır (U.S. Geological Survey, 2008). Şekil 1. Sichuan Depremi nden Etkilenen Bölgeler Kaynak: Yazar tarafından üretilmiştir. Sichuan depreminin Çin ekonomisi ve ülkenin kalkınma süreci üzerindeki maliyeti incelenirken öncelikle Stephane Hallegatte ve Valentin Przyluski nin (2010) işaret ettiği afetlerin doğrudan ve dolaylı maliyetleri ayrımını dikkate almak gerekmektedir. Afet kavramını ekonomik perspektiften değerlendirerek varlıklar, üretim faktörleri, toplam çıktı, istihdam ve tüketim üzerinde ciddi ölçüde olumsuz bir etki oluşturarak iktisadi sistemin işleyişine sekte vuran doğa olayları şeklinde tanımlayan yazarlar, doğrudan maliyeti fiziksel yıkımın yol açtığı zarar, dolaylı maliyeti ise afet yüzünden ekonomik üretimin azalması nedeniyle oluşan zararlar olarak nitelendirmektedir. Bununla birlikte afetin toplam maliyeti üzerinde doğrudan ve dolaylı etkilerin şiddeti kadar, ilgili bölgenin afet öncesi ne kadar sosyoekonomik açıdan kırılgan durumda olduğu da önem kazanmaktadır. Düşük bir kalkınmışlık seviyesinde olan
Doğal Afetlerin Kalkınma Sürecine Etkisi: Çin ve 2008 Sichuan Depremi 137 ve/veya mevcut şartlarına uyumlu olmayan, değişebilecek şartlara karşı ihtiyatsız sayılabilecek bir kalkınma modeli sürdüren bölgeler, ekonomik anlamda afetlere karşı daha kırılgan olmakta ve benzer bir etkiye uğramış diğer bölgelere göre daha yüksek bir maliyete maruz kalmaktadırlar (Dunford ve Li, 2009; Strömberg, 2007; Wisner vd., 2004; Xu vd., 2014). Çin hükümeti tarafından yapılan açıklamalarda, can kaybı dışında depremin getirdiği en büyük zararın: i. Altyapının ciddi anlamda zarar görerek, elektrik, ulaştırma, telekomünikasyon, su ve elektrik ağlarının felce uğraması; ii. Okul ve hastanelerin kullanılamaz hale gelmesi; iii. Kültür mirası olarak kabul edilen yapı ve alanların zarar görmüş olması; iv. Sınai gelişimin sekteye uğraması ve tarım arazilerinin kullanılamaz hale gelmesi; v. Ormanların zarar görmesi, vahşi yaşam habitatının ve ekolojik işlevin kaybolması suretiyle ortaya çıktığı belirtilmektedir (Çin Devlet Konseyi, 2008). Büyük ölçüde tarıma dayalı bir ekonomik yapıya sahip olan Sichuan ve etrafındaki eyaletlerde depremin doğrudan etkisi esas olarak tarım alanlarının, ormanların, vahşi yaşamın ve ekolojik ortamın gördüğü zarar üzerinden oluşmuştur. Bu çerçevede tarım alanında oluşan maliyetin Sichuan için 200 milyar yuan, Gansu için 2 milyar yuan ve Shaanxi için 1,63 milyar yuan seviyesinde olduğu bildirilmektedir (Xu vd., 2014:427). Diğer yandan Sichuan da çok gelişmiş olmasa da mevcut olan endüstrinin üzerinde ciddi anlamda doğrudan bir maliyet oluştuğu, yaklaşık dört bin işçinin hayatını kaybetmesinin ya da çalışamaz hale gelmesinin endüstriyi vurduğu ve yaklaşık 12 milyar yuanlık bir zarar ortaya çıktığı ifade edilmektedir (Xu vd., 2014:427). Ayrıca bölgede 34 bin kilometrenin üzerinde karayolunun kullanılamaz hale gelmesi, 7.444 okul ve 11.028 sağlık kuruluşunun zarar görmesi ve 3,9 milyon insanın zorunlu olarak mülteci haline gelmesi Sichuan depreminin toplam maliyetini artıran unsurlar olmuştur (Bernal ve Procee, 2012). Richter ölçeğinde 7,9 şiddetindeki bir depremin bu boyutlarda bir zarara yol açması doğal olmakla birlikte, Sichuan coğrafyasının ekonomik kalkınmışlık durumu ve bu anlamda sahip olduğu kırılganlıklar maliyetin artmasına yol açmıştır. Çin, Mao Zedong un ölümünden sonra 1970 lerin sonlarından itibaren ekonomik anlamda bir serbestleşme ve dünyaya açıl-
138 AFETLERLE KALKINMA Tecrübeler, Politikalar ve Beklentiler ma sürecini girmiştir. Bu süreçte düşük maliyetli üretimi ihracata yönlendirerek dünya pazarlarında hatırı sayılır paylar elde etmeye başlayan Çin, yaklaşık otuz yıl boyunca yıllık çift haneli GSYİH büyüme oranlarına ulaşmış ve dünyanın en büyük ikinci ekonomisi haline gelmiştir. Ne var ki bu süreç Çin in tüm bölgelerinde paralel olarak sürdürülememiş, ilk yıllardan itibaren ülkenin kalkınmada öncelik verilen kıyı kesimleri, başka bir deyişle doğusu, daha yüksek bir kalkınmışlık seviyesine ulaşırken, orta ve batı kısımlar nispeten geri kalmıştır 3. Bu durum doğal olarak bölgeler arası eşitsizliklere yol açmıştır. Mevcut durumda, örneğin, Çin in doğu bölgeleri ülkenin toplam yüzölçümünün sadece yüzde 17,7 si üzerinde yer alırken, nüfusun yüzde 44,7 ine tekabül etmekte Çin GSYİH si içerisinde ise yüzde 64,2 lik bir yer tutmaktadır. Çin in batı bölgelerinin ise yüzölçümündeki payı yüzde 71,6 iken, nüfustaki payı yüzde 28,0, GSYİH içerisindeki payı ise sadece yüzde 17,1 dir (Atlı, 2015). Ülkenin doğusunda yer alan başkent Pekin de kişi başına düşen milli gelir 27.393 dolar, Şanghay da ise bu rakam 26.383 dolar iken, kişi başına düşen milli gelir ülkenin batı kısmında yer alan Sichuan da 9.686 dolar, Shaanxi de 12.974 dolar, Gansu da ise 7.290 dolardır (NBS, 2015). Ekonomik anlamda geri kalmışlık, söz konusu bölgeleri doğal afetlere karşı daha kırılgan hale getirmekte, afet gerçekleştiği zaman da maliyetin yüksek olmasına yol açmaktadır. Binaların ve tesislerin düşük kalitede olması ve yapı standartlarına uygun olmaması, fiziksel altyapının yetersiz olması, sağlık hizmetleri, su ve elektrik ağları gibi günlük ihtiyaçlara yönelik altyapının zayıf ve düşük kalitede olması, bu bölgelerde afetlerin yıkıcı etkisini artırmaktadır. 2000 yılında dönemin başbakanı Zhu Rongji tarafından Batı Kalkınma Programı devreye sokulmuş ve bu program çerçevesinde söz konusu bölgede altyapının geliştirilmesi, sanayileşmeye hız verilmesi ve ekonomik kalkınmanın daha yüksek katma değer kazanarak üst seviyelere çıkartılması amaçlanmıştır. Bu programın kısmen başarı kazanmasına rağmen, Çin in batı bölgelerinin halen ülkenin diğer kısımlarından ve özellikle de gelişmiş doğu kıyı şeridinden çok geridedir ve bu 3 2008 yılında depremden en fazla etkilenen bölgeler olan Sichuan, Shaanxi ve Gansu, Çin hükümetinin Batı Çin olarak tanımladığı coğrafi bölge içerisinde yer almaktadır.
Doğal Afetlerin Kalkınma Sürecine Etkisi: Çin ve 2008 Sichuan Depremi 139 anlamda batının doğuyu yirmi yıl geriden takip ettiği dile getirilmektedir (Xu vd., 2014:429). Çin in batısında sadece milli gelirin ülkenin diğer kısımlarına göre nispeten düşük olması ve altyapının yetersiz kalması değil, bölgenin kalkınma modelinin de mevcut koşullara tam anlamıyla uyumlu olmayan ve değişebilecek şartlara ve risklere karşı ihtiyatsız, sürdürülebilirlikten uzak sayılabilecek bir yapıda olması afetin maliyetinin artmasına yol açan bir etken olmuştur. Çin in batısında ekonomik kalkınmanın çok düşük seviyelerden başlayarak çıkışa geçmesi için gerektiği için bu bölgelerdeki yöneticiler nitelikten çok niceliğe öncelik vermişlerdir ve bunun sonucunda sadece büyüme oranlarının yukarıya çekilebilmesi ve istihdam yaratılabilmesi için içeriğine, vizyonuna, sürdürülebilirliğine, sağlayacağı katma değere bakılmadan yatırım projeleri hayata geçirilmiştir. Çin de kamu yönetiminin ve merkez ile eyaletler arasındaki ilişkinin büyük ölçüde âdemi merkeziyetçi olmasından dolayı eyaletlerdeki yöneticiler daha fazla yatırım çekmek adına birbirleriyle rekabet içerisine girmişler, bu da bir yandan nicelik hızla artarken, diğer yandan da niteliğin hızla geriye düşmesine yol açmıştır (Landry, 2008). Çin in batı bölgesindeki ekonomik yapı ciddi anlamda kırılganlıklar sergilemektedir ve halen sürdürülebilir bir büyüme modeline ulaşabilmiş değildir. Bir örnek verilecek olursa, Xu vd. nin (2014:430) aktardığı üzere, ülkenin kalkınan doğu kıyı şeridi belirli bir seviyeye ulaştıktan sonra yüksek derecede enerji tüketen ve çevreyi kirleten fabrikaları kendi bölgelerinde barındırmak istememiş, batı eyaletleri ise bunlara kapılarını açmış ve dolayısıyla buralarda söz konusu sektörler normalin çok üzerinde bir mevcudiyete ulaşmıştır. Bu durum, Sichuan depreminden sonra çevrenin ve ekolojik ortamın gördüğü zararın aşırı derecede yüksek olmasının başlıca sebebi olarak gösterilmektedir. Ekonomik yapının sürdürülebilirlikten uzak olmasının yanı sıra bölgenin coğrafi yapısı da afetin maliyetinin yüksek olmasını yol açmıştır. Sichuan ve çevresinin dağ ve vadilerle örülü olması; normal şatlarda bile buralara erişim sağlamak zorken, deprem sonrasında halihazırda yetersiz olan ulaştırma altya-
140 AFETLERLE KALKINMA Tecrübeler, Politikalar ve Beklentiler pısının tamamıyla zarar görmesiyle birlikte afetten etkilenen bölgelere yardımın ulaştırılamaması, maliyetin yükselmesine yol açmıştır (Wei vd., 2012:665). Özetleyecek olursak, Sichuan depreminin yıkıcı etkileri, Çin ekonomisi ve özellikle de afetten etkilenen bölgelerin kalkınma süreçleri açısından olumsuz bir etki yaratmıştır. Ancak Sichuan depremi özelinde afet ve kalkınma arasındaki ilişkinin bütünün görebilmek için, Çin hükümetinin deprem sonrası uyguladığı politikaları incelemek ve söz konusu uygulamaların kalkınma süreci üzerinde nasıl bir etki yarattığını tetkik etmek gerekmektedir. AFET SONRASI POLİTİKALAR VE İMAR SÜRECİ Sichuan depreminin ardından Çin hükümeti, karşı karşıya kalınan büyük ölçekli insan kayıpları, ekonomik ve ekolojik hasar karşısında geniş kapsamlı bir yardım, imar ve yeniden yapılanma programını devreye sokmuştur. Bu bağlamda acil ihtiyaçların karşılanmasını müteakip Wenchuan Depremi Sonrası İyileştirme ve Yeniden Yapılanma Master Planı hazırlanmış ve 29 Eylül 2008 tarihi itibariyle yürürlüğe sokulmuştur. Söz konusu plan, altyapının ve konutların yeniden inşası, kamu hizmetlerine yönelik tesislerin ve sınai tesislerin yeniden çalışır hale getirilmesi ve çevrenin korunması gibi konuları kapsayacak şekilde devlet kurumları ile tüm paydaşlar için istikamet belirleyici nitelikte bir belge olmuştur. Plan, altı alanda temel hedefleri ortaya koymuş ve bu hedeflere üç yıl içerisinde ulaşılabilmesi için detaylı bir yol haritası oluşturmuştur. Planın temel hedefleri şu şekilde belirlenmiştir: i. Her ailenin konut ihtiyacının giderilmesi. Şehirlerde ve kırsal kesimlerde konutların restorasyon ve imarını tamamlayarak afet mağduru ailelerin güvenli, ekonomik, pratik ve alandan tasarruf eden evlerde yaşamasının sağlanması. ii. Çalışma yaşındaki nüfus için istihdam sağlanması. Her aileden en az bir kişinin kalıcı bir işe sahip olmasının, hane halkında kişi başına düşen gelirin afet öncesi seviyenin üzerine çıkmasının temin edilmesi.
Doğal Afetlerin Kalkınma Sürecine Etkisi: Çin ve 2008 Sichuan Depremi 141 iii. Kişisel sosyal güvenceleri sağlamak. Afet mağduru bireylerin temel bir gelire sahip olmasının, eğitim, sağlık, spor, kültürel etkinlikler ve sosyal refah gibi temel kamu hizmetlerine erişiminin temin edilmesi. iv. Fiziksel altyapının geliştirilmesi. Ulaştırma, iletişim, enerji, su tasarrufu gibi alanlarda altyapının geliştirilerek kapasitenin afet öncesi seviyeye ulaşmasının ve bu seviyenin üzerine çıkmasının sağlanması. v. İktisadi kalkınmanın sağlanması. Özel avantajlara sahip endüstrilerin geliştirilmesi ve yaygınlaştırılması, sınai yapının ve mekân kullanımının optimize edilmesi, bilimsel kalkınma kapasitesinin üst seviyelere çıkartılması. vi. Ekolojik gelişimin sağlanması. Ekolojik işlevlerin afet öncesi seviyeye gelmesinin, çevre kalitesinin ve afetlere hazırlık kapasitesinin artmasının temin edilmesi (Çin Devlet Konseyi, 2008:13-14). Çin hükümeti, bu planı büyük ölçüde öz kaynakları ile hayata geçirmiş, Sichuan depremi sonrasındaki iyileştirme çalışmalarına uluslararası katılım kısıtlı olmuştur. Bu durumun temel sebebi olarak Çin devletinin söz konusu planı hayata geçirebilmek için yeterli maddi imkân ve kapasiteye sahip olduğu, başka bir deyişle uluslararası yardıma ihtiyacı bulunmadığı ileri sürülmekte; buna ek olarak uluslararası örgütlerin Sichuan depreminden sadece on gün önce Myanmar da patlak veren Nargis Tayfunu sonrası yardım çalışmalarına odaklanmış olmaları ve uluslararası sivil toplum kuruluşlarının Sichuan a ve yardım çalışmalarını sürdüren yerel aktörlere erişimlerinin zor olmasının da afet sonrası iyileştirme çalışmalarına uluslararası katılımın az olmasında etkili olduğu bildirilmektedir (Hoyer, 2009; Kapucu, 2011). Uluslararası kuruluşların Sichuan depremi sonrasındaki faaliyetlere katılımı etkilenen yerel topluluklara lojistik desteği ve maddi bağışlar şeklinde olmuş (Kapucu, 2011:20) 4, bununla birlikte esas olarak gerekli hizmetleri tedarik eden Çin devletinin uygulamış olduğu bölgeler arası destek programı da Wenchuan Depremi Sonrası İyileştirme 4 Sichuan da beş farklı yerleşim biriminde altyapının yeniden inşasına, yedi yerleşim biriminde de sağlık birimlerinin inşasına katkı sağlayan Dünya Bankası, Gansu da altyapı, sağlık ve eğitim alanlarında inşaat faaliyetlerine finansman sağlamıştır (Dünya Bankası, 2010).
142 AFETLERLE KALKINMA Tecrübeler, Politikalar ve Beklentiler ve Yeniden Yapılanma Master Planı nın başarıyla hayata geçirilmesinde önemli bir rol oynamıştır. Sichuan depremi öncesinde de var olan bölgeler arası destek programı, bir bölge ya da politika alanına, diğer bir bölge ya da politika alanından kaynak aktarımı yapılarak gelişimin hızlandırılmasını amaçlayan bir mekanizmadır. Daha önce sınır bölgelerinin ve azınlıkların yaşadıkları bölgelerin kalkınması, büyük altyapı projelerine finansman sağlanması ve afet sonrası iyileştirme ve imar konularında devreye sokulmuş olan program, Sichuan da da uygulanmıştır (Xu vd., 2014:432-434; Wei vd., 2012:666-667). Bu program çerçevesinde Çin in 20 kalkınmış eyalet ve şehri, depremden etkilenen yerleşim birimleri eşleştirilmiş, bu kalkınmış bölgelerin bir önceki yıldan bütçe gelirlerinin yüzde 1 ini depremden etkilenen ortaklarına aktarmaları ve aynı zamanda iyileştirme ve imar sürecinde renovasyon, tesislerin yeniden inşası, yapı malzemelerinin tedarik edilmesi, sağlık ve eğitim gibi hizmetlerin sunulması gibi alanlarda katkıda bulunmaları sağlanmıştır (Çin Devlet Konseyi, 2008:53-54). Tablo 1. Bölgeler Arası Destek Programındaki Eşleşmeler Afetten Etkilenen Yerleşim Birimi Destek Veren Eyalet Afetten Etkilenen Yerleşim Birimi Destek Veren Eyalet Beichuan Shandong Maoxian Shanxi Wenchuan Guangdong Lixian Hunan Qingchuan Zhejiang Heishui Jilin Mianzhu Jiangsu Songpan Anhui Shifang Pekin kenti Xiaojin Jiangxi Dujianyang Şanghay kenti Hanyuan Hubei Pingwu Hebei Chongzhou Chongqing kenti Anxian Liaoning Jiange Heilongjiang Jiangyou Pengzhou Kaynak: Xu vd., 2014, s.433. Henan Fujian Gansu eyaletinde etkilenen bölgeler Shaanxi eyaletinde etkilenen bölgeler Shenzhen kenti Tianjin kenti Sonuç olarak Çin, Sichuan depremi sonrası iyileştirme ve imar çalışmaları için toplam bir trilyon yuanlık bir kaynak kullanmış ve Wenchuan Depremi Sonrası İyileştirme ve Yeniden
Doğal Afetlerin Kalkınma Sürecine Etkisi: Çin ve 2008 Sichuan Depremi 143 Yapılanma Master Planı nda belirlenen ana hedeflere büyük ölçüde ulaşılmıştır. Dünya Bankası ndan Vivian Bernal ve Paul Procee nin (2012) yazdıkları gibi Çin in Sichuan deneyimindeki başarısı, genel olarak afet sonrası iyileştirme ve imar çalışmalarının etkin bir şekilde tasarlanıp hayata geçirilebilmesi için önemli ipuçları sunmaktadır. Yazarlara göre planın başarıya ulaşmasındaki en büyük etken, Çin hükümetinin kamu kuruluşlarını, özel sektörü ve genel olarak toplumu hızlı ve etkili bir şekilde seferber edebilmiş olmasıdır. Planda belirtilen hedeflere amaçlanan üç seneden de daha kısa bir süre içerisinde ulaşılabilmesi bu farklı paydaşların uyumlu bir işbirliği içerisinde çalışmaları sayesinde mümkün olmuştur. Bu kapsamda Çin in kalkınmış bölgeleri ile afetten zarar gören bölgeler arasında kurulan destek ilişkileri de önemli bir rol oynamıştır. Sonuç olarak, Çin hükümeti uyguladığı programlarla Sichuan depremi sonrası iyileştirme ve imar çalışmalarını başarıyla gerçekleştirmiş; tabir yerindeyse yaraları sarmayı başarmıştır. Bununla birlikte depremin ve deprem sonrası uygulamaların Çin in kalkınma süreci üzerindeki etkisini bütünsel bir tablo içerisinde açıklayabilmek için farklı parametreleri mercek altına almak gerekmektedir. SİCHUAN DEPREMİ ÖZELİNDE AFET-KALKINMA İLİŞKİSİ Doğal afetlerin kalkınma sürecine olan etkileri akademik alanda birçok çalışmaya konu olmuştur. Bu çalışmalar üzerinden bir tarafta afetlerin kısa vadede ekonomiler üzerine yıkıcı bir etki yaratmakla birlikte afet sonrası iyileştirme, imar ve yeniden yapılandırma çalışmalarının kalkınma sürecine yeniden ivme kazandırdığı ve dolayısıyla uzun vadede etkisinin olumlu olduğu, diğer tarafta ise bu olumlu etkinin ancak birçok koşula bağlı olarak ortaya çıkabileceği ve bir nedensellik ilişkisi kurmak için elde yeteri kadar ampirik veri olmadığı şeklindeki iki karşıt argüman arasında bir tartışma süregelmektedir. Alanın öncülerinden Douglas Dacy ve Howard Kunreuther in (1969) 1964 deki Alaska depremi üzerinde yaptıkları çalışmaya göre afet sonrası devlet tarafından ilgili bölgeye aktarılan maddi kaynaklar sayesinde kalkınma süreci afet öncesine göre hız kazanmaktadır. 1960 yılından bu yana tüm dünyada gerçekle-
144 AFETLERLE KALKINMA Tecrübeler, Politikalar ve Beklentiler şen doğal afetleri niceliksel bir model içerisinde inceleyen Yasuyuki Sawada vd. (2011) ise afetin şeklinin, afet sonrası imar sürecinin uzunluğunun ve ülke ekonomisinin büyüklüğünün bu alanda belirleyici etkenler olduğunu tespit etmiş, bununla birlikte eldeki verilerin doğal afetlerin iktisadi faaliyetlere ivme kazandıran etkisinin afetten sonraki yirmi yıl içerisinde GSYİH üzerine ortalama olarak yüzde 0,6 ile yüzde 1,2 arasında bir katkısının olduğunu ortaya çıkarmıştır. Afetlerin yaratıcı yıkım 5 etkisi üzerine odaklanan bu çalışmalarda kalkınma sürecine olumlu etkinin afet sonrasında eski teknolojilerin ve tesislerin yenileriyle değiştirilmesi, zarar gören altyapının ve üretim süreçlerinin afet sonrasında benzer şekilde daha gelişmiş ve daha modern bir hale getirilmesi yoluyla meydana geldiği ifade edilmektedir. Bununla birlikte bu olumlu etkiyi kabul eden bazı araştırmacılar tarafından kalkınma sürecinin ancak afet öncesi seviyesine geri getirebileceğini, bunun üzerine ek bir gelişim sağlanamayacağını savunmaktadır. Bu araştırmacıların doğal afetlerden ziyade savaşlar gibi insan yapısı afetler üzerine odaklandıklarını belirtmek gerekir (Davis ve Weinstein, 2002). Afetlerin kalkınma süreci üzerine olumlu bir etkisi olabileceğine şüpheci bakan araştırmacılar ise argümanlarını afet sonrası imar ve iyileştirme çalışmalarına aktarılan kaynakların bunlar yerine daha üretken ve daha yükse katma değer sağlayabilecek alanlara kanalize edilebileceği düşüncesi üzerine şekillendirmekte, başka bir deyişle fırsat maliyetinin yüksekliğine dikkat çekmektedirler (Bennett, 2008). Bu düşünceye göre afetler, eldeki kısıtlı kaynakların daha yüksek getiri ve değer sağlayabilecekleri alanlar yerine zorunlu olarak imar ve yeniden yapılanma süreçlerine kanalize edilmelerine yol açtığı için kalkınma süreci üzerine aslında olumsuz bir etkide bulunmaktadır. Son olarak afetlerin yol açtığı can ve mal kayıpları 5 Bahsi geçen çalışmalarda sıklıkla referans verilen yaratıcı yıkım kavramı Avusturyalı iktisatçı Joseph Schumpeter e aittir. 1942 de yayınladığı Capitalism, Socialism and Democracy adlı eserinde Schumpeter, yeni tüketim maddelerinin, yeni üretim ve ulaşım yöntemlerinin, yeni pazarların ve yeni endüstriyel örgütlenme tiplerinin ekonomik yapıyı içeriden değiştirdiğini, bu süreçte sürekli olarak eski yapının yok edilerek yenisinin yaratıldığını yazmakta ve bu süreci yaratıcı yıkım olarak nitelendirmektedir (2003:83). Afetler ile kalkınma süreci arasındaki ilişkiyi irdeleyen çalışmalarda doğal afetlerin yarattıkları yıkımın sonrasında yenilenmeye yol açarak bir anlamda yaratıcı bir yıkım ortaya koydukları vurgulanmaktadır.
Doğal Afetlerin Kalkınma Sürecine Etkisi: Çin ve 2008 Sichuan Depremi 145 dikkate alındığında bunları telafi edecek bir getiri oluştuğuna dair bir bulgu olmadığını ileri süren çalışmalar da bulunmaktadır (Noy, 2014:95). Çin hükümeti, Sichuan depremi sonrasında çalışmaların ilk başladığı dönemde iyimser beklentilerini ortaya koymuş, depremin ekonomi açısından olumlu etkiler yaratacağını, imar ve iyileştirme çalışmalarına kanalize edilecek fonlar sayesinde afetin yol açtığı zararın fazlasıyla telafi edileceğini açıklamış ve hatta imar ve iyileştirme sürecinin Çin in ekonomik büyümesine yılda ortalama yüzde 0,3 oranında ek bir katkı sağlayacağını ileri sürmüştür (Bennett, 2008). Bununla birlikte bugün gelinen noktada Sichuan depremi sonrası imar ve iyileştirme çalışmalarının Çin GSYİH sine ne kadar bir katkıda bulunduğu ile ilgili net bir veri bulunmadığı gibi, afetin kalkınma süreci üzerine etkisini büyüme rakamları üzerinden okuma özellikle Çin örneğinde sağlıksız bir durum oluşturmaktadır. İlk olarak, planlı kalkınma anlayışına dayalı bir devlet kapitalizmi modeli uygulamakta olan ve otoriter bir rejim tarafından yönetilen Çin in açıklamakta olduğu büyüme rakamlarının güvenilirliği konusunda şüpheler oluşmakta, verilerin planlardaki hedeflere uyumlu olacak şekilde açıklandığı iddia edilmektedir (Magnier, 2015). Bu konuda somut bir veri olmamakla birlikte büyümeye işaret eden diğer parametreler (elektrik tüketimi, yeni açılan işletme sayısı, vb.) ile birlikte okunduğunda GSYİH artışı verilerinin tutarlı olmayabildiği gözlemlenmektedir. Verilerin güvenirliğinden belki de daha önemli olarak, Çin ekonomisinin hâlihazırda bir süredir yapısal bir dönüşüm sürecinde olduğu ve bu süreç içerisinde yeni bir ekonomik kalkınma modeline doğru geçilirken büyümenin de hız kestiği düşünülürse, Sichuan afetinin kalkınma üzerindeki etkisini nominal büyüme rakamları üzerinden okumaya çalışmak hem zorlaşmakta hem de anlamını yitirmektedir. Bahsedilen bu iki sebepten dolayı Sichuan depremi özelinde afet ve kalkınma arasındaki ilişkiyi inceleyebilmek için rakamsal sonuçlara odaklanmak yerine süreçlerin ne yönde etkilendiğini incelemek yerinde olacaktır. Bu bağlamda Andrew Collins in (2009) kavramsal düzlemde afet ile kalkınma arasındaki ilişki üzerine yaptığı çalışmasında ön plana çıkartmakta olduğu hususlar Sichuan örneğinin
146 AFETLERLE KALKINMA Tecrübeler, Politikalar ve Beklentiler daha iyi anlaşılabilmesi için yol gösterici bir özellik taşımaktadır. Afetlerin sosyal ve ekonomik zemini değiştirerek kalkınma anlamında hem kayıp hem de kazanımlara yol açtığını vurgulayan Collins (2009), afetlerin kalkınma üzerindeki etkisinin oluşan risklerin ve kırılganlıkların şiddeti kadar söz konusu bölgenin mevcut kalkınma şekli ve yörüngesi tarafından belirlendiğini bildirmektedir. Sichuan depremi için de öncelikle bu bölgenin ve genel olarak Çin in afetin gerçekleştiği dönemdeki kalkınma yörüngesini incelemek, sürecin afet ve sonrasındaki uygulamalardan nasıl etkilendiğini anlamak açısından önem taşımaktadır. Sichuan eyaleti ve depremden ciddi şekilde zarar gören Shaanxi ve Gansu eyaletleri, yukarıda belirtildiği üzere ülkenin ekonomik olarak nispeten daha düşük bir kalkınmışlık seviyesinde olan batı kısmında yer almaktadırlar. Bununla birlikte özellikle afet meydana geldiği dönemde söz konusu bölgelerin sürdürülebilirlikten uzak, kalkınmada nitelikten ziyade niceliğe öncelik veren, kırılgan ve risklere karşı ihtiyatsız bir büyüme modeli uygulamakta oldukları görülmektedir. Dolayısıyla bu nokrada sorulması gereken ilk soru, depremin ve sonrasındaki imar ve iyileştirme çalışmalarının bu model üzerine bir değişikliğe yol açıp açmadığı yönünde şekillenmektedir. İkinci olarak ise depremin meydana geldiği 2008 yılının dünyada küresel bir mali krizin patlak verdiği, söz konusu krizin bir yandan Çin ekonomindeki zayıflıkları belirginleştirerek bir süredir mevcut olan yapısal reformlar yoluyla kalkınma modelini daha sürdürülebilir bir hale getirme ihtiyacını iyice ortaya çıkarttığı, ancak diğer yandan da ülke içi ve dışarıdaki şartların olumsuzlaşarak bu dönüşümü zora soktuğu bir dönem olarak karşımıza çıkmaktadır Bu nedenle sorulması gereken ikinci soru da depremin ve sonrasındaki imar ve iyileştirme çalışmalarının küresel krizin tanımladığı bir konjonktür içerisinde ve Çin in yapısal reform sürecine başlayarak bu süreci sürdürmesinde nasıl bir etkisi olduğu yönünde şekillenmektedir. Çin hükümetinin deprem sonrası uyguladığı Wenchuan Depremi Sonrası İyileştirme ve Yeniden Yapılanma Master Planı nın Sichuan ve çevre bölgeleri için oluşan fiziksel zararı telafi edip iktisadi faaliyeti canlandırmasının yanı sıra bu bölgelerdeki kalkınma modelinin daha sürdürülebilir bir hale gelmesi için de katkı sağladığını söylemek mümkündür. Yukarıda belirtildiği
Doğal Afetlerin Kalkınma Sürecine Etkisi: Çin ve 2008 Sichuan Depremi 147 gibi ülkenin gelişmiş doğu bölgelerinin kendi sınırları içerisinde barındırmak istemedikleri, yüksek seviyede enerji tüketen ve çevre kirliliğine yol açan işletmeler, Sichuan dahil olmak üzere Çin in batı kesimlerinde yoğunlaşmış ve bu durum depremin olumsuz etkilerinin daha şiddetli olmasına yol açmıştır. Plan, sadece yıkılan ya da zarar gören tesislerin restorasyonu ve yeniden inşasıyla kalmayıp, başta madencilik alanında olmak üzere çevreye zarar veren ve ekolojik standartlara uymayan yapıların kaldırılarak daha sürdürülebilir bir kalkınma modeline uygun yapıların hayata geçirilmesini sağladığı için bu anlamda olumu bir etki yaratmıştır. Bununla birlikte deprem sırasında tarıma elverişli arazilerin büyük ölçüde zarar görmesi nedeniyle, sınai altyapı yenilenirken iktisadi faaliyetlerin ağırlık noktasının tarımdan sanayiye kaydırılması yönünde bir dönüşüm de söz konusu olmuştur (Xu v.d., 2014:435). Diğer yandan imar sürecinde çevre dostu uygulamalara öncelik verilmesi, bu kapsamda örneğin yapı malzemeleri ile sanayi atıklarının geri dönüşüme tabi tutularak tekrar kullanıma sokulması zorunluluğun getirilmesi bölgede tekrar ivme kazandırılan kalkınma sürecinin aynı zamanda daha sürdürülebilir bir hale getirilmesi yolunda da önemli bir katkı sağlamıştır (Çin Devlet Konseyi, 2008:11-13). Afetten etkilenen bölgelerin uzun vadede merkezi hükümet tarafından hazırlanmış bağımlı kalmadan kendi sürdürülebilir kalkınma süreçlerini kendilerinin idare edebilmesi hedeflenmiş ve bu doğrultuda yerel yönetim kapasitesinin artırılması hedeflenmiştir (Çin Devlet Konseyi, 2008). Her ne kadar planın içerdiği zaman kısıtlamalarına uyulabilmesi için bazı uygulamalar fazla aceleye getirilmiş ve/veya üstünkörü hayata geçirilmişse ve bu nedenle sürdürülebilir kalkınma hedeflerinin hepsine tam olarak mümkün olmamışsa da; ayrıca bölgeler arası destek programı çerçevesinde afet mağduru bölgelerle eşleştiren ve destek sağlaması beklenen kalkınmış bölgeler yerel koşulları ve sürdürülebilirlik ihtiyacını tam olarak kavrayamamışlarsa da (Xu vd., 2014:435-436) genel olarak Sichuan afeti sonrasında iyileştirme ve imara yönelik çalışmaların sadece hasarı giderip iktisadi hayata yeniden canlılık kazandırmakla kalmadığı, bununla birlikte Sichuan ve çevre eyaletleri gibi Çin in nispeten zayıf ve istikrarsız bir kalkınmışlık seviyesinde
148 AFETLERLE KALKINMA Tecrübeler, Politikalar ve Beklentiler olan bir bölgesinde afet sonrası kalkınmanın daha sürdürülebilir bir düzlemde gerçekleştirilebilmesi için gerekli yapısal değişime katkıda da bulunduğunu söylemek mümkündür. Sichuan depremi ile sonrasındaki iyileştirme ve imar sürecinin makroekonomik seviyede Çin in kalkınma, ya da yukarıda bahsedildiği şekilde yapısal reform ve ekonomik dönüşüm sürecine nasıl etki ettiği de önemli bir sorudur. Çin, bu çalışmanın ilk bölümlerinde belirtildiği gibi 1970 lerin sonunda Deng Xiaoping liderliğinde bir ekonomik reform ve dış dünya ile bütünleşme sürecine girmiş ve yaklaşık otuz yıl boyunca sürdürdüğü bu süreç içerisinde düşük maliyet avantajının beslediği ihracata yönelik üretim, ağır sanayi ve altyapıya yapılan yatırımlar ve finansman kaynağı olarak yüksek tasarruf oranlarıyla yılda çift haneli yüksek büyüme oranlarını yakalamıştır. Ancak zaman içerisinde ekonomisi büyüdükçe ve yapısı değiştikçe, küresel ekonomide de bir yandan karşılıklı bağımlılık artıp bir yandan da neoliberal düzenin sorunları giderek belirginleşerek politika yapıcılarını alternatif arayışlarına ittikçe, Çin in büyüme modeli sürdürülebilirliğini yitirmeye başlamıştır. Bu durum karşısında Çin hükümeti 2004 yılı sonundan itibaren belirli önlemleri gündemine almışsa da çift haneli büyüme oranlarının devam ettiği bir dönemde reforma ihtiyacı aciliyet kazanmamıştır. Dönemin Çin Başbakanı Wen Jiabao, 2007 yılında yaptığı bir konuşmada Çin in ekonomik büyümesi istikrarsız, dengesiz, koordinasyonsuz ve sürdürülebilirlikten uzaktır (Xinhua, 2007) şeklindeki sözleriyle bu konuya işaret etmiştir. Çin ekonomisinin bu dönemde temel sorunu, yaklaşık otuz yıldır uygulanan ihracat odaklı büyüme modeli giderek sürdürülebilirliğini yitirmesidir. Bir taraftan Çin ulusal para biriminin 2005 de sabit kurdan dalgalı kura geçmesinden sonra giderek değer kazanması ihracatı zor duruma sokarken, diğer yandan başta işgücü olmak üzere o güne değin Çin e rekabet avantajı sağlayan düşük maliyetlerin giderek artmaya başlaması bu rekabet avantajının da giderek erimesine yol açmıştır. Bununla birlikte arz tarafında olduğu kadar talep tarafında da yaşanan dalgalanmalar, küresel piyasalarda Çin mallarına karşı talebin azalması ihracata dayalı kalkınma modelini olumsuz etkileyen diğer bir etken olmuş, yatırımlarda nitelikten çok niceliğe öncelik veren bir anlayış sonucu birçok sektörde atıl kapasite
Doğal Afetlerin Kalkınma Sürecine Etkisi: Çin ve 2008 Sichuan Depremi 149 oluşması da Çin in kalkınma modelini iyice çıkmaza sokmuştur (Atlı, 2013:288-294). Çin politika yapıcıları nezdinde ekonomide yapısal dönüşümün öncelik kazanması ve bu anlamda somut bir sürece girilmesi küresel krizle birlikte olmuştur (Lardy, 2012:65-67). ABD piyasalarından kaynaklanarak kısa bir süre içerisinde tüm dünyayı kuşatan küresel krizden Çin de etkilenmiş, ülkede sınaî üretim düşmüş, ihracat ve yatırım akışları yavaşlamış ve milyonlarca Çinli işini kaybetmiş, başka bir deyişle kriz, Çin in ekonomik kırılganlıklarını iyice derinleştirmiştir. Kriz öncesinde de politika yapıcıların söylemlerinde yer alsa bile büyümenin ve ihracat artışlarının hız kesmeden devam ettiği ve işsizlik sorununun kabul edilebilir seviyelerde tutulduğu bir ortamda öncelik bulamayan yapısal reformlar, kriz ile birlikte siyasi ve toplumsal anlamda meşrulaştığı gibi uygulama alanında da ivme kazanmıştır. Kriz Çin e yönetim yapısını ve kalkınma modelini pekiştirmesi için bir fırsat penceresi sunarak, hükümeti, uzun süredir ertelediği, kalkınma stratejisi, kamu ve özel sektör dengesi, merkez-çevre ilişkileri, eşitsizliklerin yönetimi ve siyasi reform gibi konularda harekete geçmeye mecbur bırakmıştır (Cabestan, 2012:3). Çin ekonomisinde yapısal dönüşüm kriz dönemine kadar bir ihtiyaç iken, krizle birlikte zorunluluk haline gelmiştir. Bu bağlamda Çin yönetimi öncelikle krizin ilk yıkıcı etkilerini mümkün olduğunca hafif bir şekilde atlatarak ekonominin sert bir çöküşe girmesini önlemek, sonra da olumlu bir zemin oluşturarak kademeli bir şekilde yapısal reformları hayata geçirmek yükümlülüğüyle karşı karşıya kalmıştır. İlk planda krize karşı önlem olarak uygulanan para politikaları, maliye politikaları ve bunları tamamlayan bir teşvik paketi sayesinde Çin, krizin etkilerini diğer büyük ekonomilere nazaran az zararla atlatmıştır. Krizin etkilerinin en derin şekilde yaşandığı 2008 ve 2009 yıllarında diğer büyük ekonomiler yüzde 5 i aşan oranlarda küçülürken, bu etki Çin de büyüme hızının çift haneli oranlardan 2008 de yüzde 9 a, 2009 da ise yüzde 8,5 e inmesiyle sınırlı kalmıştır. Bu noktada Sichuan depreminin ve sonrasında uygulanan iyileştirme ve imar programının etkisine değinmek gerekmektedir. Sichuan depremi küresel krizin patlak vermesinden
150 AFETLERLE KALKINMA Tecrübeler, Politikalar ve Beklentiler sadece birkaç ay önce meydana gelmiştir 6. Çin hükümeti Sichuan depremi sonrası iyileştirme ve imar programının finansmanını, küresel krizin etkilerini azaltmak ve ekonomiyi canlandırarak yapısal reformları başlatmak için uygun bir zemin yaratmak amacını taşıyan teşvik paketinin bir parçası olarak tanımlamıştır. Bu teşvik paketi vasıtasıyla ekonomiye gerekli canlılık kazandırılması, ekonominin daha sert bir düşüşe girmesinin engellenmesi ve bu suretle yapısal reformların hayata geçirilmesini mümkün kılacak bir istikrarlı bir ortam oluşturulması amaçlanmıştır. Çin hükümeti bu şekilde bir yandan Sichuan ın ihtiyaçları için gerekli finansmanı sağlarken, diğer yandan Çin ekonomisinde yapısal reformların hayata geçirilerek sürdürülebilir bir kalkınma modeline geçişin sağlanması için önemli bir adım atmıştır. Aynı zamanda afet sonrası iyileştirme ve imar programının finansmanı gibi acil, öncelikli ve Çin halkı nezdinde tam bir meşruiyete sahip bir kalemin teşvik paket içerisinde yer alması, bu paketin toplumsal anlamda da güçlü bir konumda olmasını sağlamıştır. Tablo 2. Çin in Kriz Döneminde Uyguladığı Teşvik Paketinin Açılımı Toplam Değer (Milyar Yuan) Toplam Değer (Milyar Dolar) Paket İçerisindeki Payı (%) Çin in GSYİH si İçerisindeki Payı (%) Taşımacılık altyapısı 1,500 220 37,5 5,0 Sichuan depremi iyileştirme ve imar programı 1,000 146 25,0 3,3 Konut inşası 400 59 10,0 1,3 Kırsal altyapı 370 54 9,3 1,2 Araştırma, geliştirme ve yapısal dönüşüm 370 54 9,3 1,2 Çevre geliştirme 210 31 5,3 0,7 Sağlık ve eğitim 150 22 3,8 0,5 Toplam 4,000 586 100,0 13,3 Kaynak: Morrison, 2009. 6 Sichuan depremi 12 Mayıs 2008 tarihinde meydana gelmiş, küresel krizin başlangıç noktası olarak kabul gören ABD merkezli Lehman Brothers firmasının iflas ilanı ise 15 Eylül 2008 de gerçekleşmiştir.
Doğal Afetlerin Kalkınma Sürecine Etkisi: Çin ve 2008 Sichuan Depremi 151 Özetleyecek olursak, Sichuan depremi ve sonrasında hayata geçirilen iyileştirme ve imar programı genel olarak Çin in ve özel olarak da ülke içerisinde depremden en fazla etkilenen bölgelerin kalkınma sürecine olumlu etkisi olmuş ve bu etki iki farklı seviyede gerçekleşmiştir. İlk olarak afet sonrası bölgeye aktarılan kaynaklar ile yıkılan ve kullanılamaz hale gelen üretim tesisleri, işletmeler, altyapı öğeleri vb. yeniden ve daha modern, daha verimli kullanılabilecek bir halde yeniden yapılmış ve bu durum da özellikle söz konusu bölgenin kalkınması üzerinde olumlu bir etkide bulunmuştur. Diğer yandan Sichuan depremi ve sonrasındaki süreç ile bölgenin afet meydana gelene kadar yeterince gelişmemiş, istikrarsız, risklere karşı ihtiyatsız ve sürdürebilirlikten uzak kalkınma modelinin daha yüksek katma değerle yenilenmesini sağlanarak, bu bölgedeki kalkınma sürecine sürdürülebilirlik kazandırılması konusunda önemli bir aşama kaydedilmiştir. Söz konusu bölgenin, Çin in ekonomik anlamda nispeten geri kalmış ve büyük ölçüde ihmal edilmiş bir kesiminde olduğu düşünülürse bu gelişmenin önemi daha iyi anlaşılacaktır. Son olarak, Çin hükümetinin Sichuan depremi sonrasında yeniden yapılanma için kullandırmış olduğu kaynak, küresel ekonomik krizin etkilerine maruz kalan Çin ekonomisinin canlılığını korumasını, sert bir düşüş eğilimine girmemesini ve bu sayede de ihtiyaç duyulan yapısal reformlar için olumlu bir zemin oluşturulmasını mümkün kılmıştır. SONUÇ Çin in küresel kriz döneminde başlattığı ve halen devam etmekte olan yapısal reformlar, ihracata bağımlılığın azaltıldığı, bir yandan yeni pazarlara açılarak, yeni, yüksek katma değerli, emek-yoğun ürünler yerine sermeye-yoğun ve teknoloji-yoğun ürünlere odaklanan bir şekilde ihracat geliştirilirken, diğer yandan da iç tüketime ağırlık veren, yatırımlarda ise nicelikten çok niteliğe, yüksek teknolojiye, çevre dostu uygulamalara ağırlık veren bir kalkınma modeline doğru geçişi hedeflemektedir. Bu çalışmanın kaleme alındığı sıralarda Çin Komünist Partisi tarafından onaylanan ve 2016 yılında yürürlüğe girerek 2020 sonuna kadar Çin ekonomisinin vizyonunu belirleyecek olan 13. Beş Yıllık Kalkınma Planı nda da bu değişim unsurlarının net bir şekilde yer alması, sürecin yakın gelecekte devam edeceğini göstermektedir.
152 AFETLERLE KALKINMA Tecrübeler, Politikalar ve Beklentiler 2008 yılında yaşanan Sichuan depremi, Çin in yapısal reformlar ve ihracata dayalı bir modelden iç tüketime, ucuz maliyetin sağladığı avantajdan yüksek teknoloji içeriğine doğru dönüşüm ile tanımlanan bu kalkınma modelindeki değişimin hız kazandığı bir dönemde meydana gelmiş ve bu süreç içerisinde ciddi anlamda belirleyici olmuştur. Depremin meydana geldiği Sichuan bölgesi ve civarı, Çin in sosyoekonomik açıdan nispeten geri kalmış bir bölgesidir. Depremden sonra Çin hükümetinin yaklaşık bir trilyon yuan kaynak ayırarak hayata geçirdiği iyileştirme ve imar programı, bu bölgede oluşan fiziksel zararın telafi edilmesini sağlamış olduğu gibi, bu bölgenin sürdürülebilirlikten uzak, büyümenin kalitesinden ziyade rakamsal oranına odaklı ve dolayısıyla istikrar sağlayamayan kalkınma modelinin de revize edilmesini temin etmiştir. Bu nedenle afet sonrası programın acil ihtiyaçları gidermekle kalmadığı, sadece Sichuan ın değil Çin in geneli geçerli olan bir sürdürülebilirliği ve verimliliği artırma sorununa da büyük ölçüde çözüm getirdiği görülmektedir. Diğer yandan Sichuan depremi sonrasında uygulanan program, bu bölgeye katkıda bulunduğu gibi, Çin ekonomisinin küresel kriz karşısında ciddi bir manevra gerçekleştirerek krizin etkilerini asgariye indirip yapısal reformlar için uygun ortamı sağlaması gerektiği bir dönemde ekonominin itici gücü olmuştur. Sichuan deneyimi, afetler ile kalkınma arasındaki ilişkinin daha iyi anlaşılabilmesi için değerli veriler sunmaktadır. Bu örnekte görüldüğü gibi doğal afetler ilk planda ekonomi üzerinde yıkıcı bir etki oluştursa da orta ve uzun vadede kalkınma süreci üzerinde faydaları görülebilmektedir. Kısa vadedeki zararda afetin şiddeti ve ilgili bölgenin kalkınmışlık ve afetlere hazırlık durumu ne kadar belirleyici oluyorsa, orta ve uzun vadedeki yapıcı etkide de iyileştirme ve imar sürecine ayrılan kaynakların büyüklüğü kadar bu kaynakların nasıl kullanıldığı, acil ihtiyaçların karşılanmasının ve yıkılanı yeniden inşa etmenin ötesinde kalkınma sürecine ne kadar katma değer sağladığı önem kazanmaktadır. KAYNAKÇA Atlı, A. (2015) ASIA509 Comparative Political Economy of Asia Ders Notları, İstanbul, Boğaziçi Üniversitesi. Atlı, A. (2013) Değişen Çin ve Kriz Sonrası Dünya Düzenindeki Rolü, Öniş, Z., Şenses, F. ve Bakır, C. (ed.) Küresel Kriz ve Yeni Ekonomik Düzen, İstanbul, İletişim Yayınları, s. 285-309.
Doğal Afetlerin Kalkınma Sürecine Etkisi: Çin ve 2008 Sichuan Depremi 153 Bennett, D. (8 Temmuz 2008) Do Natural Disasters Stimulate Economic Growth?, The New York Times, Çevrimiçi Erişim Adresi: http:// www.nytimes.com/2008/07/08/business/worldbusiness/08ihtdisasters.4.14335899.html, Çevrimiçi Erişim Tarihi: 2 Haziran 2015. Bernal, V.A. ve Procee, P. (2012) Four Years On: What China Got Right When Rebuilding After the Sichuan Earthquake, East Asia & Pacific On the Rise, Dünya Bankası, Çevrimiçi Erişim Adresi: http://blogs. worldbank.org/eastasiapacific/four-years-on-what-china-gotright-when-rebuilding-after-the-sichuan-earthquake, Çevrimiçi Erişim Tarihi: 25 Haziran 2015. Cabestan, J.P. (2012) The Global Financial Crisis and China s Domestic and International Political Options, Cabestan, J.P.,Di Meglio, J.F. ve Richet, X. (ed.) China and the Global Financial Crisis: A Comparison with Europe, Londra/New York, Routledge, s. 3-22. CATDAT (2013) Damaging Earthquake Database, v5.1800, 26 Mart 2013. China.org.cn (8 Ekim 2008) President Hu Stresses Quake Relief Spirit, Çevrmiçi Erişim Adresi : http://china.org.cn/government/central_ government/2008-10/08/content_16584501.htm, Çevrimiçi Erişim Tarihi : 26 Aralık 2015. Collins, A.E. (2009) Disaster and Development, Oxon/New York, Routledge. Çin Devlet Konseyi (2008) The Overall Planning for Post-Wenchuan Earthquake Restoration and Reconstruction, Pekin. Dacy, D. ve Kunreuther, H. (1969) The Economics of Natural Disasters, New York, The Free Press. Davis, S. ve Weinstein D. (2002) Bones, Bombs, and Break Points: The Geography of Economic Activity, American Economic Review 92(5), 1269-1289. Dunford, M. ve Li, L. (2011) Earthquake Reconstruction in Wenchuan: Assessing the State Overall Plan and Addressing the Forgotten Phase, Applied Geography 31, 998-1009. Dünya Bankası (Haziran 2010) Infrastructure Recovery and Assets Platform (INFRA) Update, Çevrimiçi Erişim Adresi: http://siteresources. worldbank.org/intsdnet/resources/5944695-1247775731647/ INFRA_China_Newsletter.pdf, Çevrimiçi Erişim Tarihi: 8 Aralık 2015. Hoyer, B. (2009) Lessons from the Sichuan Earthquake, The Humanitarian Practice Network, Çevrimiçi Erişim adresi: http:// odihpn.org/magazine/lessons-from-the-sichuan-earthquake, Çevrimiçi Erişim Tarihi: 7 Aralık 2015. Kapucu, N. (2011) Collaborative Governance in International Disasters: Nargis Cyclone in Myanmar and Sichuan Earthquake in China Cases, International Journal of Emergency Management 8(1), 1-25. Landry, P.F. (2008) Decentralized Authoritarianism in China, Cambridge, Cambridge University Press. Lardy, N. (2012) Sustaining China s Economic Growth After the Global Financial Crisis, Washington D.C., Peterson Institute for International Economics.