Kamu alacağı kavramı ve kapsamı A. KAMU ALACAĞI KAVRAMI VERGİ ALACAĞI KAVRAMI 1. Kamu Alacağı Kavramı Kamu hizmetlerinin finanse edilmesi ve yürütülmesi amacıyla devlet, Anayasadan aldığı yetkiye dayanarak bazı mali yükümlülükler koymaktadır. Bunlar vergi, resim, harç gibi çeşitli adlarla anılmaktadır 1. Dar anlamda kamu gelirleri olarak da tanımlanan bu mali yükümlülüklerin temel özelliği kamu gücüne dayanarak alınmaları, yani cebir unsurunun ağır basmasıdır 2. Devletin ayrıca borçlanma, para işlemleri veya mülk ve teşebbüsleri dolayısıyla kamu gücü kullanmadan elde ettiği ve geniş anlamda kamu gelirleri olarak tanımlanan iktisadi değerler de vardır 3. İşte kamu hukukundan doğan kamu gelirleri tahakkuk aşamasından sonra tahsil edilebilecek bir aşamaya gelerek kamu alacağı vasfını kazanmaktadır 4. Kamu alacağı kavramı, Türk mali literatürüne 28.07.1953 tarih ve 8469 sayılı Resmi Gazete de yayımlanan 6183 sayılı AATUHK ile girmiştir. Ayrıca, kamu alacağı Türk vergi hukukunun kendine özgü bir kavramı olduğundan, diğer Batı dillerinde bunun tam bir karşılığı yoktur 5. Vergi hukuku ilkelerine uygun olarak kamu alacakları, devletin yüküm ya da borç ilişkisi sonucu idari işlemlerle sağladığı kamu gelirleri şeklinde tanımlanabilir. Başka bir ifade ile kamu alacakları, devletin kamu tüzel kişiliğinden ve egemenlik hakkından doğan, ayrıcalıklı ve özellik taşıyan alacaklardır 6. Kamu alacaklarının tüm unsurlarını içeren daha ayrıntılı bir tanıma göre ise, devletin ve yetkili idarelerin kamu gücünden doğan alacaklarıyla vergi, resim, harç gibi kamu hizmetlerine karşılık olarak alınan paralar ve kamu hizmetleri uygulaması ile idari sözleşmeden doğan alacaklar kamu alacağı sayılır 7. Genel bir tanım yapmak gerekirse, Kamu Alacakları; Devlete, il özel idarelerine ve belediyelere ait, vergi ve benzeri mali yükümlülükler, ceza kovuşturma ve yargılama masrafları, vergi cezası ve para cezası gibi birincil ve gecikme zammı, gecikme faizi ve pişmanlık zammı gibi ikincil alacaklar ile idari sözleşme ve kamu hizmetlerinden doğan alacaklardır 8. 1 2 3 4 5 6 7 8 Ahmet Kumrulu, Vergi İcra Hukukuna Kavramsal Bir Yaklaşım, Prof. Dr. Akif Erginay a 65 inci Yaş Armağanı, Ankara: A.Ü. Hukuk Fakültesi Yayını No: 460, 1981, s. 654. Sıddık Sami Onar, İdare Hukukunun Umumi Esasları, C. III, 3. b., İstanbul: İsmail Akgün Yayınları, 1966, s. 1645. Kamu gelirlerinin çeşitleri hakkında geniş bilgi için bkz. Nihat Edizdoğan, Kamu Maliyesi, 10. b., Bursa: Ekin Basım Yayın Dağıtım, 2008, ss. 121-131; Halil Nadaroğlu, Kamu Maliyesi Teorisi, 9. b., İstanbul: Bata Basım Yayım Dağıtım A.Ş., 1996, ss. 191-210. Hasan Şener, 6183 Sayılı Kanunun Uygulama Sorunları ve Yapılan Son Değişiklikler, Maliye Dergisi, S. 70, (Temmuz-Ağustos 1984), ss. 11-12. Selahattin Tuncer, Teoride ve Uygulamada Kamu (Amme) Alacağı, Maliye Araştırma Merkezi Konferansları Prof. Dr. Sevim Görgün e Armağan, 38. Seri, Yıl 1996/1997, İstanbul: İ.Ü. Yayını No: 4099, 1998, ss. 145-146. Mualla Öncel Ahmet Kumrulu Nami Çağan, Vergi Hukuku, 12. b., Ankara: Turan Kitabevi, 2005, s. 159. Onar, İdare Hukukunun Umumi Esasları, C. III, a.g.e., ss. 1647-1648. Kumrulu, a.g.m., s. 654.
Kamu alacaklarının başlıca iki özelliği vardır: 1) kamu hizmetlerinin görülmesi amacıyla, kanunla ve zora dayanılarak alınması ve 2) belli kanunlar gereği, devlet gücü ve memuru eliyle tahsil edilmesidir 9. 2. Vergi Alacağı Kavramı Vergi alacağı, kamu alacaklarının içinde en önemli paya sahip olan ve en tipik bir kategorisini oluşturan alacaktır. Ancak, kamu alacağı geniş, vergi alacağı ise dar bir kavramdır. Vergi alacağı kavramı VUK un 19. maddesinde tanımlanmıştır. Buna göre vergi alacağı, vergi kanunlarının vergiyi bağladıkları olayın vukuu veya hukuki durumun tekemmülü ile doğmaktadır. Bu durumda, bir kamu alacağının vergi alacağı olup olmadığı hususu, ancak o alacağın vergi kanunlarının uygulanması sonucu olarak doğup doğmadığına göre tespit edilmektedir 10. Vergi alacağı, ancak vergi kanunları ile doğan alacakları kapsadığı için dayanağını Anayasa dan almaktadır. Bu nedenle, Anayasa da belirtilen normlara aykırı vergi kanunları Anayasa Mahkemesi ne açılan davalar sonucunda iptal edilmektedir. Hatta yüksek mahkeme bu konuda vermiş olduğu kararlarda vergi, resim, harç ve benzeri yükümlülüklerin sadece kanunla konulmuş olmasını yeterli görmemiş, bunların konusu, matrahı, oranı gibi temel öğelerin de açıklanması ve çerçevelerinin kesin çizgilerle belirlenmesi gerektiğini vurgulamıştır 11. 1982 Anayasası nın 73. maddesine Vergi Ödevi başlığı verilmiş olmasına rağmen, bu başlık sadece vergileri değil resim, harç ve benzeri gelirleri, bir başka değişle kamusal güce dayalı bütün mali yükümlülükleri kapsamaktadır 12. Diğer taraftan VUK un 1. maddesinde de, bu kanun hükümlerinin sadece vergiler için değil, aynı zamanda resim ve harçlar gibi diğer kamu alacakları hakkında da uygulanacağına amirdir. Görüldüğü gibi vergileme, vergilerin bütününü kavrayan üst bir kavramdır. Bu anlamda vergi kavramı, harç ve resim türündeki diğer kamu alacaklarını da kapsamaktadır 13. Vergi alacağı ile kamu alacakları arasında farklı ve benzer yönler vardır 14. Vergi alacağı ile kamu alacakları arasındaki farklı yönler şunlardır: Vergi alacağı kamu hizmetlerinin finansmanında kullanılmak amacıyla alınır. Diğer kamu alacaklarının her biri farklı amaçlarla alınmaktadır. Örneğin, vergi cezaları uslandırma ve caydırma amacıyla alınmaktadır. Vergiler kanundan doğarken, kamu alacaklarından biri olan idari sizleşmelerden doğan alacaklar, idari sözleşmelerden doğar. Vergi alacağı ile kamu alacaklarının ortak yönleri ise şunlardır: Vergi gibi diğer kamu alacakları da devlet gücünden kaynaklanmaktadır. Vergi gibi diğer bazı mali yükümlülük kapsamındaki kamu alacakları da karşılıksızdır. 9 İlhan Özer, Kamu Alacaklarının Tahsili Teorisi ve Türkiye de Uygulaması, Ankara: TODAİE Yayını No: 187, 1979, ss. 17-18. 10 Fevzi Karagözoğlu, Ödeme Emri ve Ödeme Emrine İtiraz, Mali Hukuk Dergisi, Yıl 3, S. 17, (Kasım 1972), s. 17. 11 Anayasa Mahkemesi, 31.03.1987, 20/9, Ankara: Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, S. 23, s. 190. Ayrıca bu konuda geniş bilgi için bkz. Gülsen Güneş, Verginin Yasallığı İlkesi, İstanbul: Alfa Basım Yayım Dağıtım Ltd. Şti., 1998, ss. 14-29. 12 Selim Kaneti, Vergi Hukuku, 2. b., İstanbul: Filiz Kitabevi, 1989, s. 37. 13 Nadaroğlu, a.g.e., s. 211. 14 Bkz. H. Hüseyin Bayraklı, Vergi İcra Hukuku, 2. baskı, Afyon: Afyon Kocatepe Üniversitesi Yayını No: 38, 2001, ss. 14-15.
B. KAMU ALACAKLARININ KAPSAMI Kamu alacağı kavramı, Türk mali literatürüne AATUHK ile girmiş olup vergi alacağı kavramından daha geniş kapsamlıdır. Kamu alacaklarının takip ve tahsil usulüne ilişkin esasları belirleyen 6183 sayılı Amme Alacakları Tahsili Usulü Hakkında Kanun un 1. maddesinde bu Kanunu uygulayacak alacaklı kamu idareleri ismen belirtilmiş ve bu idarelerin hangi alacaklarına bu Kanun hükümlerinin uygulanacağı sayılmak suretiyle kapsama giren alacaklar açıklanmıştır. Alacaklı kamu idareleri; Devlet (genel bütçeye dahil kamu idareleri), il özel idareleri ve belediyelerdir. Kamu alacaklarının kapsamına giren alacaklar; 1) asli kamu alacakları, 2) fer'i kamu alacakları, 3) kamu hizmetleri uygulamasından doğan kamu alacakları, 4) takip giderlerinden oluşan kamu alacakları ve 5) özel kanunlarında 6183 sayılı Kanuna göre tahsil edileceği belirtilen alacaklar olarak beş grupta toplanmıştır. Kamu alacaklarının kapsamına giren alacaklar şu şekilde gösterilebilir. 6183 Sayılı Kanun Kapsamındaki Kamu Alacakları ASLİ KA MU ALACAKLARI Vergi Resim Harç Muh ake me Giderleri Ver gi Cezala rı Para Cezaları FER İ KAMU ALACAKLARI Gecikme Zammı Tecil Faizi Haksız Çıkma Zammı Gecikme Faizi Pişmanlık Zamm ı Kamu Hizmetleri Uygulamasından Doğan Kamu Alacakları Katılma Payları Su Bedelleri İ mha Gid erleri M adenlerd e Devlet Hakkı Kamu Alacaklarının Takip Giderleri İlan Ha ciz Taşıma Muha fa za Satış Özel Kanunlarda 6183 Sayılı Kanuna Göre Tahs ili Öngörülen Alac aklar Oda Aidatları SGK Primleri Ecrimisiller Trafik C ezaları 1. Asli Kamu Alacakları Asli kamu alacakları; Vergi Usul Kanunu, Gümrük Kanunu veya İdari Yargılama Usulü Kanunu kapsamındaki vergi, resim, harç, ceza tahkik ve takiplerine ait mahkeme giderleri, vergi cezaları ve para cezalarından oluşmaktadır. Vergi, devlet ve vergilendirme yetkisine sahip kurumların devlet harcamalarını finanse etmek ve/veya toplumun içinde bulunduğu koşulların gerektirdiği tedbirleri almak için, ödeme gücü olanlardan, bu güçleri ile orantılı olarak aldıkları zorunlu, karşılıksız ve nihai parasal ödemelerdir. Resim, kamu kurumlarının belirli bir hizmetin ya da işin yapılmasına yetki ve izin vermesi sonucu, bu işi veya hizmeti üstlenen kimselerden alınan paralardır. Harç, bir kamu kurumunun sunduğu hizmet karşılığında, bu hizmetten yararlanan ve özel yarar sağlayan kişilerden alınan paralardır.
Muhakeme giderleri, ceza tahkik ve takiplerine ait bir dava söz konusu olduğunda, davanın sonuna kadar o dava için yapılmış olan giderlere karşılık olarak alınan kısımdır 15. Vergi cezaları, vergi kanunlarında yer alan maddi ve şekli yükümlülüklerin ihlal edilmesi sonucu uygulanan yaptırımlardır. Vergi cezaları idari para cezası niteliğindedirler. Para cezaları, kanunların getirmiş olduğu kuralların ihlali nedeniyle uygulanan adli ve idari para cezalardır. 2. Fer i Kamu Alacakları Fer'i kamu alacakları, asli kamu alacaklarının vadesinde ödenmemesinden doğan alacaklardır. Bunların kapsamına AATUHK nın 51. maddesindeki gecikme zammı, aynı kanunun 48. maddesine göre tecil faizi ve yine aynı kanunun 58. maddesindeki ödeme emrine itirazda haksız çıkma zammı, VUK un 112/3. maddesinde yer alan gecikme faizi ve aynı kanunun 371. maddesinde belirtilen pişmanlık zammı girmektedir 16. Bu alacaklar devletin uğradığı ekonomik kaybı karşılamaya yönelik olup, asıl kamu alacaklarına bağlı olarak hesaplanırlar. Dolayısıyla asıl kamu alacağı olmadan fer i kamu alacağı olamaz. Ayrıca asıl kamu alacakları hangi hukuki rejime tabi ise fer ileri de aynı hukuki rejime tabi olurlar. Gecikme zammı, tahakkuk etmiş ve ödenmesi gereken aşamaya gelmiş bir kamu alacağının, vadesinde ödenmemesi nedeniyle vade tarihinden ödeme tarihine kadar hesaplanan bir alacaktır. Tecil faizi, asıl kamu alacaklarının ödenmesinin ertelenmesi dolayısıyla, devlete ait bir paranın kullanılması karşılığında başvuru tarihinden ödeme tarihine kadar hesaplanan bir alacaktır. Haksız çıkma zammı, tahakkuk etmiş bir kamu alacağının tahsili için gönderilen ödeme emrine itiraz edilmesi ve haksız çıkılması halinde, itirazı reddolunan kamu alacağının % 10 u oranında hesaplanan bir alacaktır. Gecikme faizi, zamanında tahakkuk ettirilmeyen vergiler için, sonradan yapılan ikmalen, re sen veya idarece tarhiyatlarda, verginin normal vade tarihinden son yapılan tarhiyatın tahakkuk tarihine kadar hesaplanan bir alacaktır. Pişmanlık zammı, hiç beyan edilmeyen veya eksik beyan edilen vergilerin, sonradan pişman olunarak kendiliğinden beyan edilmesi ve ödenmesi halinde, vade tarihinden ödeme tarihine kadar hesaplanan bir alacaktır. 3. Kamu Hizmetlerinin Uygulanmasından Doğan Kamu Alacakları Kamu hizmeti kavramı, dar ve geniş anlamda tanımlanabilir. Geniş anlamda kamu hizmeti, bir kamu idaresi tarafından doğrudan doğruya veya böyle bir idarenin gözetimi altında ihtiyaçları ve çıkarları tatmin ve temin etmek amacıyla girişilen teşebbüsler ve gösterilen faaliyetlerdir. Dar anlamda kamu hizmeti ise, kamu idare ve müesseselerinin kamu hukukuna 15 Amme Alacakları Tahsil Usulü Hakkında Kanun İle İlgili Meclis Görüşme Tutanağı, TBMM Tutanak Dergisi, C. 24/1, Birleşim 107-115, Dönem 9, Toplantı 3, ss. 867-868. 16 Fer i alacaklar hakkında geniş bilgi için bkz. Elif Sonsuzoğlu, Türk Vergi Hukukunda Fer i Borç ve Alacak Olarak Faiz, İstanbul: Filiz Kitabevi, 2001.
mahsus usuller dairesinde ve bu hukuktan doğan yetki ve ayrıcalıklara dayanarak yapılan hizmetlerdir. AATUHK da belirtilen kamu hizmeti kavramı dar anlamda kullanılmıştır 17. Kamu hizmetlerinin uygulanmasından doğan alacaklar; devlet, il özel idareleri ve belediyelerin akitten, haksız fiil ve haksız iktisaptan doğan alacakları dışında kalan, ancak kamu hizmetlerinin uygulanmasından doğan alacakları kapsamaktadır 18. Kamu hizmetlerinin uygulanmasından doğan alacakların belirlenmesinde kanun koyucu istisnaları gösterme usulünü tercih etmiştir. Çünkü akitten 19, haksız fiil 20 ve haksız iktisaptan 21 doğan alacaklar özel hukuk ilişkisi sonucu ortaya çıktığından kamu alacağı sayılmazlar. Nitekim, devletin bir akitten veya haksız bir fiilden doğan alacakları İcra ve İflas Kanunu na göre takip edilir (İİK, md.47). Ancak, kamu idareleri kamu hizmeti sunarken idare hukukuna mahsus yetki ve imtiyazları kullanarak da akit yapmaktadırlar. İşte, idare hukuku kapsamına giren akitlerden doğan alacaklar kamu alacağı niteliğindedir. Kamu hizmetlerinin uygulanması sonucunda doğan kamu alacaklarına örnek olarak; Katılma payları, Su bedelleri, İmha giderleri, Madenlerde devlet hakkı vb. sayılabilir. 4. Kamu Alacaklarının Takip Giderleri Kamu alacaklarının takip giderleri, kamu alacağının cebren takip ve tahsili sırasında alacaklı kamu idaresi tarafından yapılan masraflardan oluşmaktadır. Bunların kapsamına, asli ve fer'i kamu alacakları ile kamu hizmetleri uygulamasından doğan alacakların cebren tahsili sırasında yapılan ve icrai takibat dolayısıyla katlanılan ilan, haciz, taşıma, muhafaza, satış vb. giderler girmektedir 22. 5. Özel Kanunlarda 6183 Sayılı Kanuna Göre Tahsili Öngörülen Alacaklar AATUHK nn 2. maddesinde, çeşitli kanunlarda Tahsili Emval Kanunu 23 veya 6183 sayılı Kanuna göre tahsil edileceği öngörülen alacakların da bu kanun hükümlerine tabi olacağı belirtilmiştir 24. Dolayısıyla bu alacaklar da kamu alacağı niteliğinde kabul edilmektedir. Özel kanunlarında Tahsili Emval Kanunu veya 6183 sayılı Kanuna göre tahsil edileceği öngörülen bazı alacaklar ve ilgili kanun maddeleri şunlardır: 17 Binnur Çelik, Kamu Alacaklarının Takip ve Tahsil Hukuku, İstanbul: Türkiye İş Bankası Kültür Yayınları, 2002, s. 26. 18 Bu tür alacaklar için bkz. Kemal Aykaç, Açıklamalı Amme Alacakları Tahsil Usulü Hakkında Kanun ve Genel Tebliğleri, Ankara: Kardeş Matbaası, 1974, ss. 8-9. 19 Akit, iki tarafın karşılıklı ve birbirine uygun şekilde rızalarının beyan edilmesidir. 20 Haksız fiil, bir kişinin akit dışı, hukuka aykırı ve kusurlu bir davranışla başkasına zarar vermesidir. 21 Haksız iktisap, bir kişinin haklı bir sebep olmaksızın başkası aleyhine iktisapta bulunması ve zenginleşmesidir. 22 Cengiz Ünlü, Amme Alacakları Tahsil Usulü Hakkında Kanun, Ankara: Seçkin Yayınevi, 1995, s. 44. 23 Tahsili Emval Kanunu, AATUHK öncesinde uygulanmış eski tahsil kanunudur. 24 Geniş bilgi için bkz. Yılmaz Özbalcı, Amme Alacakları Tahsil Usulü Hakkında Kanun Yorum ve Açıklamaları, Ankara: Oluş Yayıncılık Ltd. Şti., 2008, ss. 63-73.
Alacağın mahiyeti - Yolsuz harcanan köy paraları - Çiftçi mallarını koruma bedelleri - Asker ailelerine yapılacak yardım - Mutemet avansları - Para cezaları ve alacaklar - Milli emlak taksit bedelleri - Oda ve borsa aidatları - SGK Primleri - Ecrimisiller - Hazine payı ve Trafik cezaları Tahsili Emval Kanunu veya AATUHK ya atıf yapan kanun hükmü 442 Sayılı Köy Kanunu md. 45 4081 Sayılı Çiftçi Mallarını Koruma Hakkında Kanun md. 15 4109 Sayılı Asker Ailelerine Yardım Hakkında Kanun md. 7 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu md. 35 1567 Sayılı Türk Parasın Kıymetini Koruma Kanunu Ek md. 4 4706 Satılı Hazineye Ait Taşınmazların Değerlendirilmesi Kanunu md. 5 5590 Sayılı Ticaret ve Sanayi Odaları, Borsaları ve Birliği Kanunu md. 25 5510 Sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu md. 88 2886 Sayılı Devlet İhale Kanunu md. 75 2918 Sayılı Karayolları Trafik Kanunu md. 35 ve 115