Kemal Gözler CUMHURBAŞKANI - HÜKÛMET ÇATIŞMASI (Cumhurbaşkanı Kararnameleri İmzalamayı Reddedebilir mi?)

Kemal Gözler CUMHURBAŞKANI - HÜKÛMET ÇATIŞMASI (Cumhurbaşkanı Kararnameleri İmzalamayı Reddedebilir mi?)

Ekin Kitabevi Yayınları ISBN: 975-7338- Tüm hakları mahfuzdur. Bu kitabın tamamı ya da bir kısmı 5846 sayılı yasanın hükümlerine göre, kitabı yayınlayan kitabevinin izni olmaksızın, elektronik, mekanik, fotokopi, ya da her hangi bir kayıt sistemi ile çoğaltılamaz, yayınlanamaz, depolanamaz. Birinci Baskı Aralık 2000 Baskı: Hünkar Ofset Dizgi ve Sayfa Düzeni: Kemal Gözler Kapak Fikri: Kemal Gözler Düzeltme: Ürküş Gözler Görüşleriniz İçin: gozler@uludag.edu.tr Dağıtım: Ekin Kitabevi Burç Pasajı no: 27 Altıparmak - BURSA Tel+Fax: (0224) 223 04 37

Doç.Dr. Kemal GÖZLER Uludağ Üniversitesi Öğretim Üyesi CUMHURBAŞKANI - HÜKÛMET ÇATIŞMASI (Cumhurbaşkanı Kararnameleri İmzalamayı Reddedebilir mi?) EKİN KİTABEVİ YAYINLARI B U R S A - 2 0 0 0

İÇİNDEKİLER Giriş...1 Birinci Bölüm TEORİK ÇERÇEVE: YÜRÜTME ORGANININ GERÇEK BAŞI KİMDİR? I. Başkanlık Sistemlerinde Yürütme Organının Gerçek Başı Kimdir?...7 A. Başkanlık Sistemlerinde Yürütme Organının Yapısı: Tek-Başlılık...7 B. Başkanlık Sistemlerinde Yürütme Organının Gerçek Başı Başkandır...8 II. Parlâmenter Sistemlerde Yürütmenin Gerçek Başı Kimdir?...9 A. Parlâmenter Sistemlerde Yürütme Organının Yapısı: İki-Başlılık...9 B. İki-Başlılık Problemi ve Çözümü...10 C. Hangi Baş Etkisiz Bırakılmalı?...11 D. Devlet Başkanlarının Varlık Nedeni Nedir?...13 E. Parlâmenter Hükûmet Sistemlerinde Devlet Başkanının Fonksiyonu Nedir?...16 1. Tevsik Etme Fonksiyonu...16 a) Yasama İşlemlerini Tevsik Etme: Isdar...16 b) Yürütme İşlemlerini Tevsik Etme: İmza...18 2. Temsil, Gözetme, Uyarı, Hakemlik, vb. Fonksiyonları...19 III. Türkiye de Yürütme Organının Gerçek Başı Kimdir?...20 İkinci Bölüm CUMHURBAŞKANI KARARNAMELERİ İMZALAMAYI REDDETME YETKİSİNE SAHİP MİDİR? I. Cumhurbaşkanının Cevabı...24 Cumhurbaşkanının Cevabının Eleştirisi...25 II. Doktrin ve Anayasa Mahkemesinin Cevabı...27 A. Cumhurbaşkanı Siyasal Yerindelik Düşüncesiyle Kararnameleri İmzalamayı Reddedemez...28 B. Cumhurbaşkanı, Hukuka Aykırılık Sebebiyle Kararnameleri İmzalamayı Reddedebilir...29 Doktrinin ve Anayasa Mahkemesinin Cevabının Eleştirisi...30 III. Cevabımız: Cumhurbaşkanı, Kararnameleri İmzalamayı Reddetme Yetkisine Sahip Değildir...31 A. Birinci Neden: Cumhurbaşkanı Sorumsuzdur...31 B. İkinci Neden: Cumhurbaşkanı Demokratik Meşruluktan Mahrumdur..33 C. Üçüncü Neden: Cumhurbaşkanının İmza Yetkisi, Bir Tevsik Etme Yetkisinden İbarettir...34

II CUMHURBAŞKANI HÜKÛMET ÇATIŞMASI D. Cumhurbaşkanının Kararnameleri İmzalamayı Reddetmesinin Bir Hukukî Müeyyidesi Yoktur...37 E. Cumhurbaşkanına Karşı Yapılacak Bir Şey Yok mudur?...39 1. Tali Kurucu İktidarın Tepkisi...41 2. Yasama Organının Tepkisi: 1...42 3. Yasama Organının Tepkisi: 2...42 4. Vatana İhanetle Suçlandırma...42 5. İstifaya Zorlama...43 a) Sistematik Güvensizlik Oyu...43 b) Bakanlar Kurulunun Grevi...44 6. Bütçe Kısma...44 7. Halkın Hakemliğine Başvurma...44 a) Referandum...44 b) Erken Seçim...44 8. Bakanlar Kurulun İstifası...45 Üçüncü Bölüm CUMHURBAŞKANI YETKİLERİNİ TEK BAŞINA KULLANABİLİR Mİ? I. Genel Olarak Karşı-İmza Kuralı...47 A. Tanımı, Fonksiyonu, Kökeni, Örnekleri...48 B. Karşı-İmza Kuralının Kapsamı...50 1. Kural: Mutlaktır...50 2. Karşı-İmza Kuralının İstisnaları Olabilir...51 3. İstisnalar Nelerdir?...51 4. Anayasa İstisna Öngörmemiş ise Yorum Yoluyla İstisna Getirilebilir mi?...54 II. Türkiye de Karşı-İmza Kuralı ve Cumhurbaşkanının Tek Başına işlem Yapıp Yapamayacağı Sorunu...56 A. Anayasal Düzenleme...56 B. Doktrinin Ürettiği İstisnalar...57 1. Yasama ve Yargıya İlişkin Yetkiler Karşı-İmza Kuralına Tâbi Değildir...58 2. Cumhurbaşkanının Yürütmeyle İlgili İcraî Olmayan Yetkileri Karşı-İmza Kuralına Tâbi Değildir...60 Doktrinin Ürettiği İstisnaların Eleştirisi...61 C. Görüşümüz...62 D. Cumhurbaşkanının Başbakan veya İlgili Bakanın Karşı-İmzasını Almadan Yaptığı İşlemlerin Müeyyidesi Nedir?...65 Sonuç...69 Bibliyografya...73 İndeks...75 Yazarın Özgeçmişi ve Yayın Listesi...78

ÖNSÖZ Cumhurbaşkanı-Hükûmet çatışması konusunda bir makale yazmaya başlamıştım. Ancak makale bittiğinde, bu makaleyi bir kitapçık halinde yayınlamayı uygun gördüm. Bunun birkaç nedeni var. Bir kere, konunun güncelliği nedeniyle çalışmamın hemen okuyucuya ulaşmasını istedim. İkinci olarak, ülkemizde maalesef bir anayasa hukuku dergisi yoktur. Böyle bir dergi olmayınca, bu makaleyi ya genel okuyucuya hitap eden birtakım fikir dergileri ne, yahut baro dergilerine, veyahut fakülte dergilerine göndermek zorunda kalacaktım. Bu dergilerde yayınlanmış bir anayasa hukuku makalesi de hitap ettiği kişilere ulaşamadan kalacaktı. Dahası, bazı dergilerin yayın kurulları, her nedense, benim makalelerimi yayınlamayı kabul etmiyorlar veya makalede ileri sürdüğüm görüşleri değiştirmemi istiyorlar. Zaten Cumhurbaşkanına böylesine eleştiriler içeren bir makaleyi yayınlamayı kabul edecek ciddî bir dergi bulmam pek muhtemelen mümkün olmayacaktı. Nihayet, ülkemizde fakülte dergilerine makale göndermek pek akıllıca bir iş değildir. Gönderdiğiniz makale muhtemelen iki ya da üç yıl sonra yayınlanmaktadır. Dahası bazı hakemli fakülte dergileri, benim hakemden geçmiş makalelerimi kaybedebilmektedirler. Bu vesileyle bir kez daha belirtmek isterim ki, ülkemizde düzenli olarak çıkacak bir anayasa hukuku dergisine acilen ihtiyaç vardır.

GİRİŞ Hatırlanacağı üzere ülkemizde Cumhurbaşkanı ile Hükûmet arasında ilk çatışma 2000 yılının Ağustos ayında yaşanmıştır 1. Bu çatışma Bakanlar Kurulunun kabul ettiği bir kanun hükmünde kararnameyi Cumhurbaşkanının imzalamayı reddetmesi üzerine çıkmış ve neticede Kararname Cumhurbaşkanı tarafından imzalanmamış ve yürürlüğe girememiştir. O günden 30 Kasım 2000 tarihine kadar Cumhurbaşkanının 7 adet kanun hükmünde kararnameyi ve 8 adet müşterek kararnameyi imzalamayı reddettiği Cumhurbaşkanlığı Sözcüsü Basın Başdanışmanı Metin Yalman tarafından 1 Aralık 2000 tarihinde Çankaya Köşkünde düzenlenen haftalık basın brifinginde açıklanmıştır 2. Görünen odur ki, ülkemizde Cumhurbaşkanı ile Hükûmet arasında, açık ya da gizli bir çatışma yaşanmaktadır. Bu çatışma Hükûmetin bürokrat atama işlemlerinden özelleştirme işlemlerine kadar yansımaktadır. Örneğin en son MİT Müsteşar Yardımcısı Mikdat Alpay ın Washington Büyükelçiliği Hukuk Müşavirliğine atanmasına ilişkin kararnameyi Cumhurbaşkanının gerekçe göstermeksizin imzalamayı reddettiği öğrenildi 3. Kararnameyi imzalamayarak Cumhurbaşkanının, MİT Müsteşar 1. Cumhurbaşkanı kendisine imzalanması için sunulan bir Kanun Hükmünde Kararnameyi 17 gün beklettikten sonra 8 Ağustos 2000 günü Bakanlar Kuruluna geri göndermiştir (Milliyet, 9 Ağustos 2000). Bakanlar Kurulu 14 Ağustos 2000 tarihinde Kanun Hükmünde Kararnameyi tekrar Cumhurbaşkanına göndermiş, Cumhurbaşkanı ise 21 Ağustos 2000 tarihinde Kanun Hükmünde Kararnameyi imzalamayacağını açıklamıştır (Milliyet, 22 Ağustos 2000). 2. Hürriyet, 2 Aralık 2000. 3. Radikal, 2 Aralık 2000.

2 CUMHURBAŞKANI HÜKÛMET ÇATIŞMASI Yardımcısının tasfiyesini engellediği şeklinde yorumlar yapıldı 4. Daha sonra basında Mikdat Alpay ın Cumhurbaşkanı Sezer in sınıf arkadaşı olduğu yolunda haberler çıktı. En son olarak, 1-8 Aralık tarihleri arasında, Telekom un özelleştirilmesine ilişkin olan Kararname üzerinde Cumhurbaşkanı ile Hükûmet arasında bir gerilim yaşanmıştır. Zira Uluslararası Para Fonuyla varılan 10.4 milyar dolarlık ek kredi mutabakatının önkoşulları arasında olan Türk Telekom un satışıyla ilgili 30 Kasım 2000 gecesi kendisine gönderilen Kararnameyi, Cumhurbaşkanı Ahmet Necdet Sezer 8 gün boyunca bekletmiştir 5. Bu süre içinde Cumhurbaşkanı, Telekom Genel Müdürü Alptürk ü, Devlet Bakan Yalova yı ve söz konusu Kararnameye karşı çıkan Ulaştırma Bakanı Öksüz ü dinlemiştir 6. Bu süre boyunca basında, Cumhurbaşkanının kararnameyi imzalamayabileceği yolunda haberler çıkmış ve Cumhurbaşkanının kararnameyi reddetme olasılığının Hükûmette panik yarattığı gözlemlenmiştir 7. Bu arada, gazetelerde Başbakan Ecevit in Cumhurbaşkanı Sezer e imzalamazsanız istifa ederim yolunda mesajlar gönderdiği şeklinde haberler de yer almıştır 8. Nihayette Cumhurbaşkanı, 8 gün boyunca beklettiği Kararnameyi 8 Aralık 2000 günü imzalamıştır. Bunun üzerine bazı gazeteler Sezer Rahatlattı diye manşet atmışlardır 9. Ülkemizde Cumhurbaşkanı ile Hükûmet arasında bir çatışma yaşanmaktadır ve daha pek çok çatışmanın yaşanması da ihtimal dahilindedir. Sayın Cumhurbaşkanı Ahmet Necdet Sezer in, başta kanun hükmünde kararnameler, Bakanlar Kurulu kararları, müşterek kararnameler olmak üzere, Hükûmetin birçok işlemini imzalamayı reddetmesi ihtimal dahilindedir. Cumhurbaşkanının imzalamayı reddettiği bu işlemler, sadece kanun hükmünde kararnameler gibi normlar hiyerarşisinin üst seviyelerinde yer alan düzenleyici işlemler değil, aynı zamanda bir 4. Ibid. 5. Radikal, 9 Aralık 2000. 6. Ibid. 7. Ibid. 8. Radikal, 10 Aralık 2000. 9. Radikal, 9 Aralık 2000.

GİRİŞ 3 büyükelçiliğe hukuk müşaviri tayini gibi sıradan bireysel idarî işlemlere kadar uzanmaktadır. Görüldüğü gibi, Cumhurbaşkanı ile Hükûmet arasında ortaya çıkan çatışma, Cumhurbaşkanının Hükûmetin kararnamelerini imzalamayı reddetmesi şeklinde sonuçlanmaktadır. Peki ama Cumhurbaşkanı, Hükûmetin kararnamelerini imzalamayı reddetme yetkisine sahip midir? İşte bu çalışmada tartışacağımız temel sorun budur. Ayrıca şunu da belirtelim ki, Cumhurbaşkanlarının Türkiye de hangi işlemleri tek başına, hangi işlemleri Başbakan ve ilgili bakanın karşı-imzasıyla yapabileceği öteden beri tartışmalı bir konudur. Bu konuda da Türkiye de yakın gelecekte bir çatışmanın ortaya çıkması muhtemeldir. Cumhurbaşkanının Anayasanın 104 üncü maddesine bakarak, elçi atamak yetkisine tek başına sahip olduğunu düşünmesi ve Bakanlar Kurulu kararı olmaksızın elçi atamaya teşebbüs etmesi ihtimal dahilindedir. Bu sorunun da burada incelenmesi uygun olur. O halde burada tartışacağımız iki temel sorun vardır: 1. Cumhurbaşkanı, kararnameleri imzalamayı reddedebilir mi? 2. Cumhurbaşkanı yetkilerini tek başına kullanabilir mi? İşte bu çalışmada Cumhurbaşkanı ile Hükûmet arasında çıkması muhtemel olan bu iki sorunu inceleyeceğiz. Ancak bu sorunları incelenmeye geçmeden önce, bu iki soruna teorik çerçeve oluşturması amacıyla, yürütme organının gerçek başının kim olduğu sorununu sormak gerekecektir. Buna göre planımız şöyledir: Birinci Bölüm.- Teorik Çerçeve: Yürütme organının Gerçek Başı Kimdir? İkinci Bölüm.- Cumhurbaşkanı Kararnameleri İmzalamayı Reddetme Yetkisine Sahip midir? Üçüncü Bölüm.- Cumhurbaşkanı Yetkilerini Tek Başına Kullanabilir mi?

Kemal Gözler, Cumhurbaşkanı - Hükûmet Çatışması: Cumhurbaşkanı Kararnameleri İmzalamayı Reddebilir mi?, Bursa, Ekin Kitabevi Yayınları, 2000, VIII+80 s. (www.anayasa.gen.tr/catisma.pdf) Birinci Bölüm TEORİK ÇERÇEVE: YÜRÜTME ORGANININ GERÇEK BAŞI KİMDİR? 1 Yürütme organının iki başından hangi başın yürütmenin gerçek başı olduğu sorusunu cevaplayabilmek için, yürütme organının yapısından bahsetmek gerekir. Yürütme organının yapısı ise hükûmet sistemlerine göre değişmektedir. O nedenle konuya hükûmet sistemlerinden bahsederek girmek gerekir. Hükûmet Sistemleri.- Bilindiği gibi, hükûmet sistemleri ilkönce kuvvetler birliği ve kuvvetler ayrılığı sistemleri olmak üzere ikiye ayrılır. Kuvvetler birliği sistemleri (systèmes de confusion des pouvoirs), yasama ve yürütme kuvvetlerinin aynı elde birleştiği hükûmet sistemleridir. Bu birleşmede iki ihtimal olabilir. Yasama ve yürütme kuvvetleri, ya yürütme organında, ya da yasama organında birleşir. Kuvvetlerin yürütmede birleştiği sistemler, diktatörlük 2 veya mutlak monarşi (monarchie absolue) 3 olmak üzere iki tanedir. Kuvvetlerin ya- 1. Yürütme organının yapısı konusunda geniş bilgi edinmek için bizim 2001 baharında yayınlanacak olan Anayasa Hukukunun Genel Esasları isimli kitabımıza bakılabilir. 2. Charles Debbasch et al., Droit constitutionnel et institutions politiques, Paris, Economica, 3 üncü Baskı, 1990, s.152-153; Georges Vedel, Manuel élémentaire de droit constitutionnel, Paris, Sirey, 1949, s.163-164; Jacques Cadart, Institutions politiques et droit constitutionnel, Paris, Economica, 1990, c.i, s.401-404. 3. Cadart, op. cit., c.i, s.398-398; Debbasch et al., op. cit., s.151-152.

6 CUMHURBAŞKANI HÜKÛMET ÇATIŞMASI samada birleştiği sistem ise, meclis hükûmeti sistemi (système du gouvernement d assemblée) dir 4. Kuvvetler ayrılığı sistemleri (systèmes de séparation des pouvoirs) ise yasama ve yürütme kuvvetlerinin ayrı ayrı organlara verildiği hükûmet sistemleridir. Kuvvetler ayrılığı sistemleri kendi içinde kuvvetler ayrılığının derecesine göre sert kuvvetler ayrılığı sistemi (système de séparation rigide des pouvoirs) ve yumuşak kuvvetler ayrılığı sistemi (système de séparation souple des pouvoirs) olmak üzere ikiye ayrılır. Sert kuvvetler ayrılığı sistemi başkanlık sistemi (système présidentiel) 5, yumuşak kuvvetler ayrılığı sistemi ise parlâmenter sistem (système parlementaire) 6 dir. 4. Julien Laferrière, Manuel de droit constitutionnel, Paris, Editions Domat Montchrestien, 1947, s.747-752; Cadart, op. cit., c.i, s.466-468; Debbasch et al., op. cit., s.154-156; Vedel, op. cit., s.164-165; Benoît Jeanneau, Droit constitutionnel et institutions politiques, Paris, Dalloz, 8e édition, 1991, s.129-131; Joseph Barthélemy ve Paul Duez, Traité de droit constitutionnel, Paris, Dalloz, 1933, s.148-149; Michel Henry Fabre, Principes républicains de droit constitutionnel, 4e édition, Paris, L.G.D.J., 1984, s.294-295; Paul Bastid, Le Gouvernement d assemblée, Paris, Cujas, 1956, passim; 5. Cadart, op. cit., c.i, s.483-494; Bernard Chantebout, Droit constitutionnel et science politique, Paris, Armand Colin, 11e édition, 1994, s.109-125; Barthélemy ve Duez, op. cit., s.138-158; Vedel, op. cit., s.165-167; Laferrière, op. cit., s.753-765; Georges Burdeau, Francis Hamon ve Michel Troper, Droit constitutionnel, Paris, L.G.D.J., 23e édition, 1993, s.1232-130; Pierre Pactet, Institutions politiques-droit constitutionnel, Paris, Masson, 11 inci Baskı, 1992, s.151-153; Dominique Turpin, Droit constitutionnel, Paris, PUF, 1995, s.182-187; Jeanneau, op. cit., s.126-129; Arend Lijphart, Çağdaş Demokrasiler, (Çev. Ergun Özbudun ve Ersi Onulduran), Yetkin Yayınları, Tarihsiz, s.62-81; Giovonni Sartori, Karşılaştırmalı Anayasa Mühendisliği, Çev. Ergun Özbudun, Ankara, Yetkin Yayınları, 1997, s.113-251; Nur Uluşahin, Anayasal Bir Tercih Olarak Başkanlık Sistemi, Ankara, Yetkin Yayınları, 1999, passim; Gérard Conac, Régime présidentiel, in Olivier Duhamel ve Yves Meny, Dictionnaire constitutionnel, Paris, PUF, 1992, s.888-901. 6. Adhémar Esmein, Eléments de droit constitutionnel, Paris, Librairie de la Société du recueil générale des lois et des arrêts, 1896, s.94-144; Léon Duguit, Manuel de droit constitutionnel, Paris, Anciennes Maisons Thorin et Fontemoing, 4 üncü Baskı, 1923, s.196-207; Cadart, op. cit., c.i, s.661-707; Barthélemy ve Duez, op. cit., s.158-167; Vedel, op. cit., s.167-172; Burdeau, Hamon ve Troper, op. cit., s.117-123; Pactet, op. cit., s.145-151;

TEORİK ÇERÇEVE 7 Başkanlık sistemlerinde ve parlâmenter sistemlerde yürütme organının gerçek başı birbirinden farklı olabilir. O nedenle yürütme organının gerçek başının kim olduğu sorunun, başkanlık sistemlerinde ve parlâmenter sistemlerde ayrı ayrı incelemek uygun olur. I. BAŞKANLIK SİSTEMLERİNDE YÜRÜTME ORGANININ GERÇEK BAŞI KİMDİR? Başkanlık sistemlerinde yürütme organının gerçek başının kim olduğu sorusunu yanıtlayabilmek için, bu sistemlerde yürütme organının yapısını görelim: A. BAŞKANLIK SİSTEMLERİNDE YÜRÜTME ORGANININ YAPISI: TEK-BAŞLILIK 7 Başkanlık sistemlerinde yürütme organının temel özelliği onun monist (tekçi) nitelikte olmasıdır. Başkanlık sisteminde yürütme organı tek kişiden oluşur 8. O da başkan dır. Yani başkanlık sisteminde yürütmede tek-başlılık (monocéphalisme) özelliği vardır 9. Başkanlık sisteminde, başkanın dışında bir devlet başkanlığı makamı yoktur. Başkan aynı zamanda, devlet başkanı dır 10. Diğer yandan, başkanlık sisteminde, parlâmenter sistemlerde görülen tipte bir kabine, Turpin, op. cit., s.187-190; Jeanneau, op. cit., s.126-129; Lijphart, op. cit., s.62-81; Sartori, Karşılaştırmalı Anayasa Mühendisliği, op. cit., s.137-161; Jean Gicquel, Régime parlementaire in Olivier Duhamel ve Yves Meny, Dictionnaire constitutionnel, Paris, PUF, 1992, s.886-888. 7. Mehmet Turhan, Hükûmet Sistemleri, Ankara, Gündoğan Yayınları, 1993; Cadart, op. cit., c.i, s.483-494; Chantebout, op. cit., s.109-125; Barthélemy ve Duez, op. cit., s.138-158; Vedel, op. cit., s.165-167; Laferrière, op. cit., s.753-765; Burdeau, Hamon ve Troper, op. cit., s.1232-130; Pactet, op. cit., s.151-153; Turpin, op. cit., s.182-187; Jeanneau, op. cit., s.126-129; Lijphart, op. cit., s.62-81; Sartori, op. cit., s.113-251; Uluşahin, op. cit., s. s.27-55; Conac, Régime présidentiel, op. cit., s.888-901. 8. Uluşahin, op. cit., s.41; Turhan, Hükûmet Sistemleri, op. cit., s.42; 9. Pactet, op. cit., s.152; Gérard Conac, Régime présidentiel, in Olivier Duhamel ve Yves Meny, Dictionnaire constitutionnel, Paris, PUF, 1992, s.891. 10. Uluşahin, op. cit., s.41-42; Pactet, op. cit., s.152;

8 CUMHURBAŞKANI HÜKÛMET ÇATIŞMASI yani kolektif bir yürütme organı da yoktur 11. Bütün yürütme yetkisinin sahibi tek başına başkandır 12. Yürütme birimlerinin (bakanlıkların) başı durumunda olan kişiler (bakanlar), parlâmenter sistemlerdeki bakanlar gibi değildirler; bunlar başkanın yardımcılar ı konumundadır. Amerika Birleşik Devletlerinde bunlara sekreter (secretary) denir. Bunlar, yani sekreterler, başkanın emir ve talimatı dışına çıkamazlar. Sekreterler, başkan tarafından atanırlar ve başkan tarafından görevden alınırlar 13. Keza sekreterler, yasama organına karşı değil, münhasıran başkana karşı sorumludurlar 14. O halde, başkanlık sisteminde, başkan, hem devlet başkanı, hem de hükûmet başkanıdır 15. Başkanlık sisteminde, devlet başkanı, yani başkan doğrudan doğruya veya ona benzer bir şekilde 16 halk tarafından, belli bir dönem için (örneğin 4 yıl) seçilir 17. Bu şu anlama gelir ki, başkanlık sistemlerinde devlet başkanı, yani başkan, varlığını yasama organının iradesine borçlu değildir 18. B. BAŞKANLIK SİSTEMLERİNDE YÜRÜTME ORGANININ GERÇEK BAŞI BAŞKANDIR Başkanlık sistemlerinde yürütme organının gerçek başının kim olduğu sorusunun, basit, tartışmasız, açık bir yanıtı vardır. Yürütme organının gerçek başı başkandır. Zira, başkanlık sistemlerinde, yürütme organında yer alan bakan benzeri kişilerin başkandan aldıkları yetkiler dışında başka hiçbir yetkileri yoktur; bunlar tamamıyla başkana bağlıdır. O nedenle, başkanlık sistemlerinde yürütmenin gerçek başının kim olduğu sorusunu 11. Conac, op. cit., s.891; Pactet, op. cit., s.152; Vedel, op. cit., s.166; Turpin, op. cit., s.188. 12. Pactet, op. cit., s.152. 13. Ibid. 14. Laferrière, op. cit., s.760-761. 15. Uluşahin, op. cit., s.42. 16. Amerika Birleşik Devletlerinde başkan esasen iki-dereceli bir seçimle seçilir. Ama, pratikte ABD Başkanının halk tarafından seçildiği kabul edilmektedir. 17. Lijphart, op. cit., s.62-63; Sartori, op. cit., s.113-114; Uluşahin, op. cit., s.30-31; Turhan, op. cit., s.41; Pactet, op. cit., s.152; Vedel, op. cit., s.166; Turpin, op. cit., s.187. 18. Uluşahin, op. cit., s.32.

TEORİK ÇERÇEVE 9 sormak bile anlamsızdır. Zira bu sistemde tek bir baş vardır; o da başkandır. Dolayısıyla, Başkanlık sistemlerinde başkan anayasa tarafından kendisine veya genel olarak yürütme organına verilmiş bütün görev ve yetkileri tek başına kullanabilir. Bakanlar ın desteğine, karşı-imzasına ihtiyacı yoktur. Başkanın yetkilerini tek başına kullanabilmesinde sorumluluk bakımından da hiçbir mesele yoktur; çünkü başkanın seçmenler karşısında siyasal sorumluluğu vardır. Başkanlık sistemlerinde başkanın tek başına işlem yapabilmesi, demokrasi ilkesi bakımından da problem çıkarmaz. Çünkü başkan, görevine halkın oyuyla gelmiştir. Bu nedenle, yetkilerini kullanmak bakımından demokratik bir meşruluğa sahiptir. II. PARLÂMENTER SİSTEMLERDE YÜRÜTMENİN GERÇEK BAŞI KİMDİR? Parlâmenter sistemlerde yürütme organının gerçek başının kim olduğu sorusunu yanıtlayabilmek için, öncelikle bu sistemlerde yürütme organının yapısını görelim: A. PARLÂMENTER SİSTEMLERDE YÜRÜTME ORGANININ YAPISI: İKİ-BAŞLILIK 19 Parlâmenter sistemlerde yürütme organında iki-başlılık (bicéphalisme) özelliği vardır. Parlâmenter hükûmet sistemlerinde yürütme organında bir yanda devlet başkanı, diğer yanda ise bakanlar kurulu bulunur 20. 1. Devlet başkanı (chef de l Etat), monarşik parlâmenter sistemlerde kral (roi, hükümdar, monarque), cumhuriyet tipi parlâmenter sistemlerde ise cumhurbaşkanı (président de la République) dır 21. Monarşilerde devlet başkanları, yani krallar 19. Laferrière, op. cit., s.798-799; Vedel, op. cit., s.168; Barthélemy ve Duez, op. cit., s.161; Cadart, op. cit., c.ii, s.666-667; Debbasch et al., op. cit., s.160; Cadoux, op. cit., c.i, s.189-190; Jeanneau, op. cit., s.126; Turhan, op. cit., s.51. 20. Vedel, op. cit., s.168; Laferrière, op. cit., s.798-799; Barthélemy ve Duez, op. cit., s.161; Debbasch et al., op. cit., s.160; Jeanneau, op. cit., s.126; Turhan, op. cit., s.51. 21. Laferrière, op. cit., s.770-771.

10 CUMHURBAŞKANI HÜKÛMET ÇATIŞMASI irsî intikal kurallarına göre belirlenirler. Cumhuriyetlerde de devlet başkanları, yani cumhurbaşkanları, halk tarafından doğrudan doğruya seçilmez. Bu nedenle gerek krallar, gerekse cumhurbaşkanları, yetkilerini kullanmak için ihtiyaç duyacakları demokratik meşruluktan mahrumdurlar. Diğer yandan, devlet başkanlarının siyasî, cezaî 22 ve hukukî sorumlulukları da yoktur 23. Yani devlet başkanları parlâmento tarafından görevden a- lınamaz; mahkemeler tarafından yargılanamaz. 2. Parlâmenter sistemlerde yürütme organının diğer kanadında ise bakanlar kurulu (conseil des ministres) bulunur. Bakanlar kuruluna, kabine (cabinet) veya hükûmet (gouvernement) de denir. Hükûmet halkın temsilcisi olan parlâmento içinden çıkar ve parlâmentonun güvenine dayanır. Dolayısıyla hükûmet, yetkilerini kullanmak için ihtiyaç duyacağı demokratik meşruluğa sahiptir. Diğer yandan hükûmet, parlâmento karşısında kolektif olarak sorumludur. Halkın temsilcileri beğenmedikleri bir hükûmet görevden alabilirler. Keza hükûmet üyelerinin, yani başbakan ve bakanların siyasî, cezaî ve hukukî sorumlulukları tamdır. Başbakan ve bakanlar parlâmento tarafından güvensizlik oyuyla görevlerinden alınabilirler; kendileri mahkemeler huzurunda yargılanabilirler. B. İKİ-BAŞLILIK PROBLEMİ VE ÇÖZÜMÜ Yukarıda gördüğümüz gibi, parlâmenter sistemlerde yürütme organının, devlet başkanı ve hükûmet olmak üzere iki başı vardır. Bu başlardan ikisi de etkili olamaz. Bu başlardan biri gerçek, diğeri ise sembolik olmak zorundadır. Çünkü, parlâmenter sistemlerde de, yürütme organı bir bütündür; zira sadece tek bir yürütme fonksiyonu, tek bir yürütme kuvveti vardır. Tek bir kuvvetin, tek bir fonksiyonun, birbirinden bağımsız iki ayrı başa tâbi olması eşyanın tabiatına aykırıdır. Tabir caizse, bu durum iki başlı bir yaratığa benzer. Başlardan bi- 22. Cumhuriyetlerde devlet başkanlarının, yani cumhurbaşkanlarının istisnaen vatana ihanet suçundan dolayı cezaî sorumluluklarının olduğu kabul edilmektedir. 23. Laferrière, op. cit., s.770-771; Vedel, op. cit., s.168; Debbasch et al., op. cit., s.161.

TEORİK ÇERÇEVE 11 risi yaratığın ayaklarına sağa git, diğeri sola git emrini verebilir. Böyle bir durumda bünyenin normal hareketini sağlamak için, başlardan birinin koparılıp atılması veya başlardan birinin içindeki beynin alınması veya beyinden bünyeye giden sinirlerin kesilmesi gerekir. İki-başlı (bicéphale) yapıya sahip yürütme organları için de aynı şey geçerlidir. Bu tür yürütme organlarında hükûmet ve devlet başkanı olmak üzere, iki ayrı baş vardır. Bu iki baş, birbirinden bağımsız hareket ederse, biri yürütme organına bir emir, diğeri karşı yönde bir emir verirse, yürütme organı bloke olur. İki-başlılık sorununa tarihsel olarak iki çözüm getirilmiştir: Birincisi başlardan birini koparıp atıp, yürütme organını tek başlı bırakmaktır. Bu çözüm başkanlık sisteminin çözümüdür. İkinci çözüm, başlardan birini etkisiz bırakmak, daha doğrusu diğerine tâbi kılmaktır. Bu çözüm ise parlâmenter sistemin çözümüdür. C. HANGİ BAŞ ETKİSİZ BIRAKILMALI? Peki başlardan biri koparılıp atılmayacaksa, etkisiz bırakılacak, diğerine tâbi kılınacak baş hangisidir? Devlet başkanı mı? Hükûmet mi? Demokratik mantıkta bu sorunun cevabı bellidir: Etkisiz bırakılacak, diğerine tâbi kılınacak baş, devlet başkanıdır. Bunun da iki nedeni vardır: 1. Bir kere, parlâmenter sistemlerde devlet başkanlarını halk seçmediği halde, hükûmet halkın temsilcileri arasından çıkmaktadır. Gerçekten de parlâmenter monarşilerde devlet başkanı veraset kuralları gereğince 24, parlâmenter cumhuriyet- 24. Veraset kuralları hakkında bkz. Charles Cadoux, Droit constitutionnel et institutions politiques: Théorie générale des institutions politiques, Paris, Cujas, 1988, c.i. s.176; Pierre Wigny, Droit constitutionnel, Bruxelles, Etablessements Emile Bruylant, 1952, s.586; S. A. De Smith ve Rodney Brazier, Constitutional and Administrative Law, London, Penguin Books, 6 th Edition, 1989, s.123; Francis Delpérée, Loi salique, Olivier Duhamel ve Yves Meny (sous la direction de-), Dictionnaire constitutionnel, Paris, P.U.F., 1992, s.608.

12 CUMHURBAŞKANI HÜKÛMET ÇATIŞMASI lerde ise halkın doğrudan katılımı olmadan belirlenmektedir 25. Oysa gerek parlâmenter monarşilerde, gerek parlâmenter cumhuriyetlerde hükûmet, parlâmentonun içinden çıkmakta ve onun güvenine dayanmaktadır. Bu şu anlama gelmektedir ki, parlâmenter sistemlerde devlet başkanları yetkilerini kullanmak için gerekli olan demokratik meşruluktan mahrumdurlar. Oysa hükûmetlerin demokratik meşruluğu tamdır. 2. Etkisiz kılınacak başın devlet başkanı olmasının ikinci nedeni ise devlet başkanının sorumsuz, hükûmetin, yani başbakan veya bakanların ise sorumlu olmalarıdır. Gerçekten de, devlet başkanlarının siyasî, cezaî 26, hukukî sorumlulukları yoktur. Devlet başkanları halk veya halkın temsilcileri tarafından görevden alınamaz. Kendilerine karşı hukuk ve ceza davası açılamaz. Oysa, hükûmetin ve onu oluşturan başbakan ve bakanların siyasî, hukukî ve cezaî sorumlulukları tamdır. Hükûmet halkın temsilcileri karşısında kolektif olarak sorumludur. Halkın temsilcileri istedikleri her zaman hükûmeti düşürebilirler. Hükûmeti oluşturan başbakan ve bakanlar ayrıca tek tek parlâmentoya karşı sorumludur. Halkın temsilcileri istedikleri her bakanı görevden alabilirler. Nihayet, başbakan ve bakanların hukukî ve cezaî sorumlulukları da tamdır. Demokratik mantık sorumluluk ile yetkinin birlikte olmasını öngörür. Sorumlu olan kişi yetkili de olmalıdır. Yetki, sorumluluk derecesindedir. Bir kişi ne kadar sorumluysa, o kadar yetkilidir. Sorumsuz olan kişi, yetkisizdir de. Buna göre, parlâmenter sistemlerde, devlet başkanları sorumsuz olduklarına göre, yetkisiz de olmalıdırlar. O halde etkisiz kılınması gereken baş, içi boşaltılması gereken baş, diğerine tâbi kılınması gereken baş, devlet başkanı isimli baştır. 25. Maurice Hauriou, Précis de droit constitutionnel, Paris, Sirey, 2e édition, 1929, Hauriou, op. cit., s.394; Vedel, op. cit., s.428-429; Barthélemy ve Duez, op. cit., s.606-610; Laferrière, op. cit., s.1023; Turpin, op. cit., s.334-337; Dmitri Georges Lavroff, Le système politique français: Constitution et pratique politique de la Ve République, Paris, Dalloz, 5e édition, 1991, s.371-380. 26. Cumhuriyetlerde istisnaen vatana ihanet suçundan dolayı cezaî sorumluluklarını olduğu kabul edilmektedir.

TEORİK ÇERÇEVE 13 Parlâmenter hükûmet sistemlerinde devlet başkanını etkisiz kılmanın, daha doğru bir ifadeyle bu devlet başkanını diğer baş olan hükûmete tâbi kılmanın tekniği, karşı-imza kuralıdır. Karşı-imza, aşağıda ayrıca göreceğimiz gibi, devlet başkanının işlemlerinin başbakan veya ilgili bakanca imzalanması demektir. Karşı-imza, tabir caizse, yürütme organizmasında yer alan devlet başkanı isimli başı n beyninin boşaltılması veya bu beyinden vücuda giden sinirlerin kesilmesi veya sinirlerdeki sinyallerin denetlenmesi operasyonudur. Karşı-imza kuralı sayesinde, devlet başkanı isimli baş, vücuda ancak hükûmet isimli diğer başın uygun gördüğü emirleri verebilir. Hükûmet isimli baş karşı-imza ile uygun görmedikçe, devlet başkanı isimli başın vücuda herhangi bir emir vermesi mümkün değildir. Başbakan ve bakanlar devlet başkanının işlemine karşı-imzalarını koymayı reddedebilirler. Zira, karşı-imza taşıyan devlet başkanının işlemlerinden doğan sorumluluk, devlet başkanına değil, karşıimza sahibi başbakan veya bakana aittir. Sorumluluk ile yetkinin birlikte bulunması kuralı, başbakan veya ilgili bakanın devlet başkanının uygun görmedikleri işlemlerine imza atmama yetkisine sahip olmaları sonucunu doğurur. O halde devlet başkanı kural olarak tek başına işlem yapamaz. Devlet başkanının işlemleri karşı-imza kuralına tâbidir. D. DEVLET BAŞKANLARININ VARLIK NEDENİ NEDİR? 27 Peki ama, tek başına yetki kullanamayacak ise, devlet başkanı isimli bu baş neden hâlâ birçok devlette vardır? Bu başın var olması nereden kaynaklanmaktadır? Yetkisiz olan bu baş, neden şimdiye kadar yok olmamıştır? Bu sorunun cevabı anayasa teorisinde değil, tamamıyla tarihte bulunur. Şöyle: Parlâmenter sistem, demokrasi ve anayasacılık ortaya çıkmadan çok daha önceleri, devlet başkanları vardı. Anayasalar, devlet başkanlarını ve devlet başkanlığı makamını, kendilerinden önce kurulmuş olarak bulmuşlardır 28. Devlet başkanlığı, 27. Bu konuda daha ayrıntılı bilgi için bizim 2001 baharında yayınlanacak o- lan Anayasa Hukukunun Genel Esasları isimli kitabımıza bakılabilir. 28. Esmein, op. cit., s.467.

14 CUMHURBAŞKANI HÜKÛMET ÇATIŞMASI anayasa koyucularının düşünüp taşınıp yarattığı bir şey değildir. Tarihin her döneminde devlet başkanlığı makamı ve devlet başkanları olmuştur. Nerede bir devlet varsa orada bir devlet başkanı olmuştur. Dolayısıyla devlet başkanlığı müessesesi, devlet kadar eski bir müessesedir. Bir-iki istisna dışında tarihteki devletler, devlet şekli olarak hep birer monarşi idi. Yani bu devletlerin, devlet başkanları birer kral dı. Monarşilerin ilk döneminde, yasama, yürütme ve yargı yetkileri tamamıyla krala aitti. Ancak, zamanla İngiltere örneğinde olduğu gibi, krallar, yargı yetkilerin mahkemelere 29 ; yasama yetkilerini ise yavaş yavaş ortaya çıkan parlâmentolara devrettiler veya devretmek zorunda kaldılar 30. Neticede kralların elinde sadece yürütme yetkisi kaldı. Krallar bu yetkinin kullanılmasında kendilerine yardımcı olmaları için bakanlar atadılar. Ancak zamanla yine tarihsel gelişmeler sonucunda, İngiltere örneğinde olduğu gibi, kralların atadığı bakanlar, krallara karşı değil, parlâmentolara karşı sorumlu olmaya başladı. Bu şekilde, bakanların parlâmentoya karşı siyasal sorumluluğu esası ortaya çıktı. Sonuçta parlâmentonun güvenine sahip bakanlardan oluşan bakanlar kurulu (hükûmet), yürütme gücünün gerçek sahibi haline geldi 31. Ne var ki, tüm bu tarihsel, siyasal gelişmeler olurken, hukuk düzeninde bir değişiklik olmamıştır. Hukuken biçimsel olarak bütün yetki hâlâ kralın elinde bulunuyordu. İçeriği ve gerçek yapıcısı değişmiş olsa bile, devletin yüksek işlemleri hep 29. İngiltere örneğinde yargı yetkisinin mahkemelere geçişi konusunda bkz. De Smith ve Brazier, op. cit., s.359-387; André Mathiot, Le régime politique britannique, Paris, Armand Colin, 1955, s.271-284. 30. İngiltere örneğinde Parlâmentonun ortaya çıkışı ve yasama yetkisinin Krallardan Parlâmentoya geçişi için bkz.: Esmein, op. cit., s.35-48; Chantebout, op. cit., s.101-102; Mathiot, op. cit., s.202-206; Turpin, op. cit., s.533-536. 31. İngiltere örneğinde bakanların parlâmentoya karşı siyasal sorumluluğunun ortaya çıkması ve bakanların (kabinenin) yürütme yetkisinin gerçek sahibi haline gelmesi için bkz.: De Smith ve Brazier, op. cit., s.159-205; Mathiot, op. cit., s.132-155; Chantebout, op. cit., s.147-148; Vedel, op. cit., s.37; Turpin, op. cit., s.536-537; Pactet, op. cit., s.166; Laferrière, op. cit., s.812-813.

TEORİK ÇERÇEVE 15 eski usûller ve biçimlerde, yani kralın işlemi olarak ve kralın imzası altında yapılmaya devam edildi. Ancak demokrasi düşüncesindeki gelişmeler sonucunda sorumsuz olan kralın artık tek başına işlem yapamayacağı, yaptığı işlemlerin geçerli olabilmesi için başbakanın ve ilgili bakanların veya en azından bir bakanın imza atması kuralı kabul edildi 32. Böylece kralların yetkileri ve işlemleri biçimsel olarak aynı kaldı. Ama bu yetkilerin gerçek sahibi ve içeriği değişti. Ancak bu yetkilerin yeni sahipleri de, yetkileri kullanabilmek ve işlemleri yapabilmek için krala ihtiyaç duymaya devam ettiler. Çünkü kendilerinin yaptıkları işlem, biçimi itibarıyla kralın işlemiydi ve hukuken ancak kralın imzasıyla tekemmül edip bağlayıcı güç kazanabilirdi. O nedenle, birçok monarşide, özellikle, İngiltere gibi, kralların karşı-imza kuralını kolayca kabul ettikleri monarşilerde, demokratik gelişmelere rağmen, krallıklara dokunulmadı; krallar varlıklarını sürdürebildi. Günümüz parlâmenter monarşilerinde, yetkisiz olmalarına rağmen hala varlıklarını sürdüren devlet başkanlarının mevcudiyeti bu şekilde açıklanabilir. Fransız örneğinde olduğu gibi, bazı ülkelerde ise, tarihsel gelişmeler sonucunda, krallar ortadan kaldırıldı; yani monarşi devlet şekli lağvedilip cumhuriyete geçildi. Ama monarşiden cumhuriyete geçilirken, parlâmenter hükûmet sistemine dokunulmadı. Monarşilerde görülen yürütme organının iki-başlılığı geleneği kendini sürdürdü. Sadece kralların yerine cumhurbaşkanları konuldu. Cumhurbaşkanları da kralların hukukî statüsünü, görev ve yetkilerini devraldılar 33. Böylece cumhuriyetlerde de, monarşilerde olduğu gibi, tek başına yetki kullanamayan bir devlet başkanlığı makamı oldu ve bu makam varlığını sürdürdü. 32. Karşı-imza kuralının tarihsel kökeni hakkında bkz.: Esmein, op. cit., s.90-92; Hauriou, op. cit., s.412. 33. Fransa da cumhurbaşkanlarının hukukî statülerinin, görev ve yetkilerinin tarihsel olarak kralların hukukî statülerinde, görev ve yetkilerinden örnek alınarak düzenlendiği hakkında bkz.: Barthélemy ve Duez, op. cit., s.616-617; Hauriou, op. cit., s.396-397, 427; Léon Duguit, Traité de droit constitutionnel, Paris, Anciennes Maisons Thorin et Fontemoing, 2 nci Baskı, 1924, c.iv, s.587; Debbasch et al., op. cit., s.670-671; Turpin, op. cit., s.351.

16 CUMHURBAŞKANI HÜKÛMET ÇATIŞMASI Buna karşılık Amerika Birleşik Devletleri gibi bazı ülkelerde cumhuriyet rejimi kurulurken, yürütmenin başının statüsü, görev ve yetkileri düzenlenirken kralların statüsü, görev ve yetkilerinden örnek alınmadı. Bu ülkelerde, devlet başkanlığı ve hükûmet başkanlığı görevi, başkan isimli aynı kişide birleştirildi. Böylece gereksiz olduğu düşünülen yürütme organındaki iki-başlılığa son verilerek başkanlık sistemi kuruldu. E. PARLÂMENTER HÜKÛMET SİSTEMLERİNDE DEVLET BAŞKANININ FONKSİYONU NEDİR? Parlâmenter hükûmet sistemlerinde devlet başkanları tek başına bir yetki kullanamıyorsa, devlet başkanının yetkileri, karşı-imza kuralı sayesinde aslında hükûmet tarafından kullanılıyorsa, böyle bir sistemde devlet başkanları ne işe yarar? Tarihsel sebeplerle mevcut olan devlet başkanları, tamamıyla gereksiz ve fonksiyonsuz kişiler midir? Hayır. Devlet başkanları, yetki kullanamıyor olsa da, bir devlet hayatında ihtiyaç duyulan bazı fonksiyonları yerine getirmektedirler. 1. Tevsik Etme Fonksiyonu Bu fonksiyonlardan birincisi tevsik etme (authentification) fonksiyonudur. Devlet başkanı, bir devletteki yasama ve yürütme organlarının işlemlerinin mevsukiyet (authenticité) ini imzasıyla belgelendirir. a) Yasama İşlemlerini Tevsik Etme: Isdar 34 Isdar (promulgation) parlâmento tarafından kanunun kabul edilmesi ile hükûmet tarafından yayımlanması arasında devlet başkanı (kral veya cumhurbaşkanı) tarafından yapılan bir 34. Barthélemy ve Duez, op. cit., s.740-741; Duguit, Traité, op. cit., c.iv, s.623-645; Raymond Carré de Malberg, Contribution à la théorie générale de l Etat, Paris, Sirey, 1920, Cilt I, s.403-460; Hauriou, op. cit., s.437-440; Georges Dupuis, Promulgation, in Olivier Duhamel ve Yves Mény (der.), Dictionnaire constitutionnel, Paris, PUF, 1992, s.836; Laferrière, op. cit., s.1037; Vedel, op. cit., s.487-490; Debbasch et al., op. cit., s.722-724; Lavroff, op. cit., s.635-638; Jeanneau, op. cit., s.251-252; Wigny, op. cit., s.644-647; Turpin, op. cit., s.366-367;

TEORİK ÇERÇEVE 17 tasdik (certification) işlemidir. Isdar işleminin olduğu ülkelerde, resmî gazetede yayımlanmadan önce, parlâmento tarafından kabul edilen kanunun üstü veya altı cumhurbaşkanı tarafından imzalanmakta ve imzanın yanına da alttaki veya üstteki metnin parlâmento tarafından kabul edilen kanun metni olduğu cumhurbaşkanı tarafından tasdik olunur gibi bir ibare yazılmaktadır. Bu işleme de ısdar işlemi denmektedir. Isdarın iki ayrı fonksiyonu vardır: aa) Kanunun Varlığının Tespiti 35.- Birinci olarak, ısdar, kanunun varlığının tespiti anlamına gelmektedir. Devlet başkanının ısdar işlemi, doğum ilmühaberi (acte de naissance) gibidir. Isdar işlemiyle kanunun doğduğu resmen tespit edilmiş olur 36. Isdar, kanunun ülkenin yasal parlâmentosu tarafından kabul edildiğinin saptanması demektir 37. Devlet başkanına kanun olarak sunulan metin, anayasanın öngördüğü yasama organı tarafından değil, bir başka organ veya bir darbeci gurup tarafından kabul edilmiş ise veya bu metin yasama organı üzerinde kullanılan cebir veya tehdit sonucu kabul edilmişse, devlet başkanı kanunu ısdar etmemekle yükümlüdür. Dolayısıyla devlet başkanının ısdar ettiği bir kanunun, anayasanın yetkilendirdiği yasama organı tarafından ve onun serbest iradesiyle kabul edildiğini söyleyebiliriz. bb) Kanunun Aslına Uygunluğunun Tasdiki 38.- İkinci olarak ısdar, kanunun içeriğinin, yani metninin aslına uygunluğunun tasdik edilmesi (certification) anlamına gelir 39. Yani devlet başkanı ısdar işlemiyle, resmî gazetede yayımlanacak olan kanunun metni ile parlâmento tarafından kabul edilen kanun metninin aynı olduğunu tasdik etmektedir. Diğer bir ifadeyle devlet başkanı, ısdar işlemiyle, kanunun yayınlanacak olan metni ile kanunun parlâmento tarafından kabul edilen metni a- 35. Carré de Malberg, op. cit., c.i, s.429; Barthélemy ve Duez, op. cit., s.740; Laferrière, op. cit., s.1036; 36. Barthélemy ve Duez, op. cit., s.740. 37. Ibid. 38. Carré de Malberg, op. cit., c.i, s.430; Barthélemy ve Duez, op. cit., s.740; Laferrière, op. cit., s.1036; 39. Ibid.

18 CUMHURBAŞKANI HÜKÛMET ÇATIŞMASI rasında mevsukiyet (authenticité) denetimi yapmaktadır. Buna göre, devlet başkanı, kendisine sunulan metnin, gerçekten parlâmento tarafından kabul edilen metin olup olmadığını ve özellikle de iki-meclisli parlâmentolarda, kanunun metninin iki meclis tarafından kabul edilen aynı metin olup olmadığını araştırabilir. Kendisine sunulan metnin parlâmento tarafından kabul edilen metin ile aynı olmadığı kanısına varırsa, o metni ısdar etmez. Dolayısıyla devlet başkanının ısdar ettiği kanun metinlerinin aslına uygun olduğu, yani mevsuk (authentique) olduğu yolunda karine oluşur. b) Yürütme İşlemlerini Tevsik Etme: İmza Devlet başkanının yürütme organı işlemleri üzerinde de tevsik edici (authentificateur) bir görevi vardır 40. Devlet başkanı, bu görevini, bakanlar kurulu işlemlerine veya kendisine sunulan başbakan veya bakan imzasını taşıyan işlemlere imza atarak yerine getirir. Buradaki imza nın iki ayrı fonksiyonu vardır. Bu fonksiyonlar, ısdarın fonksiyonları gibidir: aa) Devlet başkanı hükûmetin bir işlemine imza atarak, o işlemin yasal hükûmet tarafından kabul edildiğini tespit eder. Devlet başkanı başbakan ve bütün bakanların imzalarını taşımayan bir bakanlar kurulu işlemini imzalamayı reddetmekle yükümlüdür. bb) Devlet başkanı hükûmet işlemini imzalayarak, işlemin resmî gazetede yayınlanacak metninin aslına uygun olduğunu tasdik etmiş olur. Devlet başkanı, yayım için sunulan bakanlar kurulu kararının metni, bakanlar kurulu tarafından kabul edilmiş metne uygun değilse, bu metni imzalamayarak onun yayınlanmasına engel olmalıdır. Görüldüğü gibi, kanunların altındaki imza, yani ısdar, ne de hükûmet işlemlerinin altındaki imza, bu kanun veya bu işlemi oluşturan iradelerden birinin devlet başkanına ait olduğu anlamına değil, bu işlemin otantik (mevsuk) olduğu anlamına gelir. Diğer bir ifadeyle, devlet başkanının imzası, bir irade a- çıklamasını değil, parlâmentonun, başbakan ve bakanların yap- 40. Vedel, op. cit., s.430.

TEORİK ÇERÇEVE 19 tıkları irade açıklamalarının otantik (mevsuk, sahih) olduğunu simgeler. Şüphesiz devlet başkanının tevsik edici (authentificateur) rolü, çok önemli bir rol değildir. Ama tamamıyla önemsiz bir rol de değildir. Nasıl özel hayatta bazı işlemlerin noterler tarafından tevsik (authentifier) edilmesine ihtiyaç duyuluyorsa, devlet hayatında da bazı işlemlerin devlet başkanları tarafından tevsik edilmesine ihtiyaç duyulur. 2. Temsil 41, Gözetme 42, Uyarı 43, Hakemlik, vb. Fonksiyonları Devlet başkanları, devletin başı olma sıfatıyla, soyut bir varlık olan devleti, kendi şahsında tecessüm (personnification) ettirir 44. Devlet başkanı, devletin birliğini (unité), devamlılığını (continuité) sembolize eder 45. Birçok ülkenin kamu oyu böyle bir sembolik makama ihtiyaç duyar. Devlet başkanlarının devletin başı olma sıfatıyla gözetme görevi de vardır. Diğer yandan devlet başkanları, tarafsız kişilikleriyle çatışan partiler, gruplar ve özellikle anayasal organlar arasında hakemlik (arbitrage) görevi yapabilir 46. Siyasî mücadeleyi ılımlılaştırabilir 47. Devlet başkanlarının görüş bildirme (droit de donner son avis) 48 ve uyarma (droit d avertir) 49 hakları vardır. Devlet başkanı görüşlerini açıklayarak, yasama ve yürütme organlarını uyarabilir. Şüphesiz devlet başkanının, temsil, gözetme, uyarı, uzlaştırma gibi görevleri, icraî yetkiler kullanılmasını gerektirmeyen görevlerdir. Bu görevlerin hukuken önemsiz görevler olduğunu söyleyebiliriz. Ancak devlet başkanının bu görev- 41. Wigny, op. cit., s.565; Laferrière, op. cit., s.1050; 42. Wigny, op. cit., s.566; Cadart, op. cit., c.ii, s.1132; Fabre, op. cit., s.364-365; Barthélemy ve Duez, op. cit., s.635-636; Lavroff, op. cit., s.715-720. 43. Wegny, op. cit., s.572-573; Cadart, op. cit., c.ii, s.1131; Laferrière, op. cit., s.1051; Barthélemy ve Duez, op. cit., s.635-636. 44. Wigny, op. cit., s.565; Barthélemy ve Duez, op. cit., s.633; 45. Barthélemy ve Duez, op. cit., s.634. 46. Wigny, op. cit., s.566. 47. Ibid. 48. Wigny, op. cit., s.572; Cadart, op. cit., c.ii, s.1132. 49. Wigny, op. cit., s.573..

20 CUMHURBAŞKANI HÜKÛMET ÇATIŞMASI lere ilişkin olarak açıkladıkları görüşler, kamu oyu üzerinde etki buldukça, siyasal ve sosyal önemleri çok büyük olabilir. * * * Böylece teorik çerçeveyi genel olarak görmüş bulunuyoruz. Burada şu sonuca ulaştık: Başkanlık sistemlerinde yürütme organının gerçek başı başkandır. Parlâmenter hükûmet sistemlerinde ise yürütme organı gerçek başı, devlet başkanı değil, hükûmettir. Şimdi bu sonuç ışığında Türkiye de yürütme organının gerçek başının kim olduğu sorusunu soralım. III. TÜRKİYE DE YÜRÜTME ORGANININ GERÇEK BAŞI KİMDİR? Yukarıda açıklandığı gibi, bir ülkede yürütme organının gerçek başının kim olduğu sorusu, o ülkenin hükûmet sistemine bağlıdır. Söz konusu ülke bir başkanlık hükûmet sistemine sahip ise, o ülkenin yürütme organının gerçek başı başkan dır. Buna karşılık söz konusu ülke, parlâmenter hükûmet sistemine sahip ise, o ülkenin yürütme organının gerçek başı, devlet başkanı değil, hükûmettir. O halde, Türkiye de yürütme organı gerçek başının kim olduğu sorunun çözebilmek için burada sormamız gereken tek bir soru vardır: Türkiye nin hükûmet sistemi nedir? 1982 Anayasasının benimsediği hükûmet sisteminin parlâmenter sistem olduğunu tartışmasız olarak söyleyebiliriz. Zira, 1982 Anayasasının kurduğu hükûmet sistemi, parlâmenter sistemin aslî ve tali özelliklerini 50 taşımaktadır. Parlâmenter hükûmet sisteminin en kısa ve güzel tanımı Leon D. Epstein tarafından yapılmıştır. Epstein, parlâmenter sistemini, yürütme iktidarının yasama iktidarından kaynaklandığı ve ona karşı sorumlu olduğu anayasal demokrasi tipi olarak tanımlamıştır 51. Bu tanıma göre parlâmenter sistemin iki 50. Parlâmenter hükûmet sisteminin aslî ve tali özellikleri konusunda bkz.: Lijphart, op. cit., s.62-67. Turhan, op. cit., s.43-56. 51. Leon D. Epstein, Parliamentary Government, International Encyclopedia of the Social Sciences, (ed. David L. Sills), New York,

TEORİK ÇERÇEVE 21 temel ayırıcı özelliği vardır: (1) Hükûmet yasama organından kaynaklanır; yani yasama organı tarafından seçilir. (2) Hükûmet yasama organına karşı sorumludur 52 ; yani yasama organı tarafından güvensizlik oyuyla düşürülebilir. Bu iki özellik daha eklenmektedir: (3) Yürütme organı iki başlıdır. Gerçekten de Türkiye de, bir kere Hükûmet, Türkiye Büyük Millet Meclisinden kaynaklanmaktadır. Cumhurbaşkanı tarafından atanan Bakanlar Kurulunun göreve başlarken Türkiye Büyük Millet Meclisinden güven oyu olması gerekmektedir (Anayasa, m.110). Türkiye de ikinci olarak Hükûmet, Türkiye Büyük Millet Meclisine karşı sorumludur. Türkiye Büyük Millet Meclisi gensoru usûlüyle beğenmediği bir Hükûmeti istediği her zaman düşürme imkanına sahiptir (m.99). Nihayet Türkiye de yürütme organı iki başlıdır. Bir tarafta devletin tarafsız başı olan Cumhurbaşkanı bulunmaktadır (m.101-108). Cumhurbaşkanı halk tarafından değil, Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri tarafından yedi yıllığına seçilmektedir (m102). Cumhurbaşkanının siyasî, hukukî ve -vatana ihanet hali dışında- cezaî sorumluluğu yoktur (m.105/son). Türkiye de yürütme organının diğer tarafından ise, ülkenin genel siyasetini yürütmekle görevli olan Bakanlar Kurulu vardır (m.109-114). Bakanlar Kurulu, başbakan ve bakanlardan oluşur (m109). Bakanlar Kuruluna uygulamada Hükûmet ismi verilir. Biz de bu çalışmada daha çok bu terimi kullanacağız. Parlâmenter sistemin bu aslî özellikleri yanında üç adet tali özelliği de vardır 53 : (1) Yürütme, yasamayı feshedebilir. (2) Aynı kişi hem yürütmede, hem yasamada görev alabilir. (3) Bakanlar kurulu yasama organının çalışmalarına katılır. Bu 1982 Anayasasının kurduğu hükûmet sistemi bu tali özellikleri de taşımaktadır. Şöyle ki, Cumhurbaşkanı, belirli şartlar altında Türkiye Büyük Millet Meclisini feshedebilmektedir. Anayasamız buna Türkiye Büyük Millet Meclisi seçimlerinin Cumhurbaş- Macmillian and Free Press, 1968, Cilt 11, s.419 da nakleden Lijphart, op. cit., s.62. 52. Lijphart, op. cit., s.63. 53. Parlâmenter sistemin tali özellikleri konusunda bkz. Lijphart, op. cit., s.65-67.

22 CUMHURBAŞKANI HÜKÛMET ÇATIŞMASI kanınca yenilenmesi ismini vermektedir (m.116). İkinci olarak 1982 Anayasasına göre, aynı kişi hem yürütmede, hem de yasama da görev alabilmektedir; yani aynı kişi hem bakan, hem de milletvekili olabilmektedir. Nihayet, Bakanlar Kurulu Türkiye Büyük Millet Meclisinin çalışmalarına katılabilmektedir. Görüldüğü gibi, 1982 Anayasasının kurduğu hükûmet sistemi, parlâmenter hükûmet sisteminin gerek aslî, gerekse tali şartlarını taşımaktadır. O halde, Türkiye nin hükûmet sisteminin parlâmenter sistem olduğunu söyleyebiliriz 54. Eğer Türkiye nin hükûmet sistemi parlâmenter sistem ise, yukarıdaki açıklamalarımız çerçevesinde, Türkiye de, yürütme organının gerçek başının, Cumhurbaşkanı değil, Bakanlar Kurulu, yani Hükûmet olduğunu söyleyebiliriz. * * * Bu şekilde teorik çerçeveyi görmüş bulunuyoruz. Şimdi bu teorik çerçevede ulaştığımız sonuçlar ışığında Türkiye de Cumhurbaşkanı-Hükûmet çatışması sorununu inceleyeceğiz. Tekrar hatırlatalım ki, Türkiye de Cumhurbaşkanı ile Hükûmet arasında ortaya çıkan veya ortaya çıkması muhtemel olan çatışma şu iki sorun çerçevesinde dönmektedir: (1) Cumhurbaşkanı bakanlar kurulunun kararnamelerini ve ortak kararnameleri imzalamayı reddedebilir mi? (2) Cumhurbaşkanı Başbakan ve ilgili bakanın imzasını almadan işlem yapabilir mi? Burada bu iki sorunu sırasıyla göreceğiz. O halde, çalışmamızın geri kalan planı şu şekildedir. İkinci Bölüm.- Cumhurbaşkanı Kararnameleri İmzalamayı Reddetme Yetkisine Sahip midir? Üçüncü Bölüm.- Cumhurbaşkanı Yetkilerini Tek Başına Kullanabilir mi? 54. 1982 Anayasasının kurduğu hükûmet sisteminin parlâmenter sistem olduğu doktrinde de kabul edilmektedir. Örneğin bkz. Ergun Özbudun, Türk Anayasa Hukuku, Ankara, Yetkin Yayınları, 1998, s.301-311.

Kemal Gözler, Cumhurbaşkanı - Hükûmet Çatışması: Cumhurbaşkanı Kararnameleri İmzalamayı Reddebilir mi?, Bursa, Ekin Kitabevi Yayınları, 2000, VIII+80 s. (www.anayasa.gen.tr/catisma.pdf) İkinci Bölüm CUMHURBAŞKANI KARARNAMELERİ İMZALAMAYI REDDETME YETKİSİNE SAHİP MİDİR? Yukarıda da belirttiğimiz gibi, Cumhurbaşkanı Sayın Ahmet Necdet Sezer, göreve geldiği tarihten 30 Kasım 2000 tarihine kadar geçer süre içinde, 7 adet kanun hükmünde kararnameyi ve 8 adet müşterek kararnameyi imzalamayı reddetmiştir 1. Sayın Cumhurbaşkanı en son olarak da, bir kişinin Büyükelçilik Hukuk Müşavirliğine tayin edilmesi gibi sıradan bir bireysel i- darî işlemi imzalamayı reddetmiştir 2. Neticede Bakanlar Kurulunun bazı işlemlerinin, bazı müşterek kararnamelerin Çankaya dan dönebileceği yolunda bir izlenim yerleşti. İşte biz bu bölümde Cumhurbaşkanının kararnameleri imzalamayı reddetme yetkisine sahip olup olmadığı sorununu tartışacağız. Ama öncelikle kararname kavramı üzerinde duralım. Biz burada kararname terimini, kanun hükmünde kararnameleri 3, müşte- 1. Hürriyet, 2 Aralık 2000. 2. Radikal, 2 Aralık 2000. 3. Bilindiği gibi, kanun hükmünde kararnamelerin hukukî rejimi 1982 Anayasasının 91 inci maddesinin de ayrıca düzenlenmiş olan bir kararname tipidir. Kanun hükmünde kararnamelerin de Cumhurbaşkanı tarafından imzalanmaları gerekir. Kanun hükmünde kararnamelerin tekemmül edip yürürlüğe girebilmeleri için Cumhurbaşkanı tarafından imzalanmaları gerekir. Cumhurbaşkanının imzasını taşımayan bir kanun hükmünde kararname geçerlilik kazanamaz. Kanun hükmünde kararnameler hakkında bkz. Kemal Gözler, Kanun Hükmünde Kararnamelerin Hukukî Rejimi, Bursa, Ekin Kitabevi Yayınları, 2000.

24 CUMHURBAŞKANI HÜKÛMET ÇATIŞMASI rek kararnameleri 4 ve diğer bütün Bakanlar Kurulu işlemlerini 5 içine alır bir genişlikte kullanıyoruz. Acaba Cumhurbaşkanı, kanun hükmünde kararnameleri, Bakanlar Kurulu karar ve kararnamelerini, müşterek kararnameleri, kısacası Hükûmetin işlemlerini imzalamayı reddedebilir mi? Bu soruya ilk önce Cumhurbaşkanının, doktrinin ve Anayasa Mahkemesinin verdiği cevapları göreceğiz; sonra da kendi görüşümüzü açıklayacağız. I. CUMHURBAŞKANININ CEVABI Sayın Cumhurbaşkanı, kararnameleri imzalamayı reddetme yetkisine sahip olduğunu, kararnamelerin Anayasaya aykırı ol- 4. Ortak veya müşterek (üçlü kararnameler), ilgili bakanın, başbakanın ve Cumhurbaşkanının imzalarının bulunduğu kararnamelerdir. İlgili bakanın başbakan olduğu durumlarda bu kararnamelerde iki imza (başbakan+cumhurbaşkanı) bazen dış görevlere atamalarda dört imza (ilgili bakan + Dışişleri Bakanı + Başbakan + Cumhurbaşkanı) bulunur. 1996 yılında çıkarılan 4158 sayılı Kanun ile Bakanlar Kurulunun birden çok siyasî parti tarafından oluşturulması durumunda, Mecliste en çok üyesi bulunan diğer iki iktidar partisine mensup başbakan yardımcıları tarafından da imzalanacağı öngörülmektedir. Ortak kararnameler genellikle bazı yüksek kamu görevlilerinin atanmasında kullanılmaktadır. Örneğin kaymakam a- tama işlemi ortak kararname ile yapılmaktadır. Bir işlemin ortak kararname ile yapılması kanunla öngörülmüş ise şüphesiz o işlemin tekemmül etmesi, geçerlilik kazanması için Cumhurbaşkanı imzasının alınması da şarttır. 5. Bakanlar kurulunun işlemleri çok çeşitlidir. Bunlar genellikle karar veya kararname ismi altında yapılır. Bunların hepsinde Başbakan ve istisnasız bütün bakanların imzası olmalıdır. Bakanlar Kurulu işlemleri düzenleyici ve bireysel nitelikte olabilir. Örneğin bir tüzüğün kendisiyle kabul e- dildiği kararname düzenleyici işlem niteliğinde bir kararnamedir. Bakanlar Kurulu yönetmelikleri de Bakanlar Kurulunun düzenleyici nitelikte bir işlemidir. Vali atanmasına ilişkin olan kararname ise, bireysel işlem niteliğinde olan bir kararnamedir. İster düzenleyici nitelikte olsun, ister bireysel nitelikte olsun, adı ister kararname, ister karar, isterse bir başka şey olsun, Anayasada aksi belirtilmedikçe, istisnasız bütün Bakanlar Kurulu işlemleri Cumhurbaşkanının imzasını taşımalıdır. Zira, Anayasa kararnameleri imzalamak görev ve yetkisini Cumhurbaşkanına vermiştir. O halde Bakanlar Kurulunun işlemlerinin tekemmül etmesi için Cumhurbaşkanı tarafından da imzalanması gerekir. Cumhurbaşkanı tarafından imzalanmamış bir Bakanlar Kurulu işleminin geçerlilik kazanması mümkün değildir.