İdareyigeliştirmebaşkanlığıidare yigeliştirmebaşkanlığıidareyigel DEFTERDAR EMRİNE VERİLEN DEFTERDARLIK UZMANLARININ iştirmebaşkanlığıidareyigeliştir mebaşkanlığıidareyigeliştirmeba SORUNLARI VE ÇÖZÜM ÖNERİLERİ şkanlığıidareyigeliştirmebaşkanl ÖZET RAPOR ığıidareyigeliştirmebaşkanlığıid HAZİRAN-2014 areyigeliştirmebaşkanlığıidareyi geliştirmebaşkanlığıidareyigeliş tirmebaşkanlığıidareyigeliştirm ebaşkanlığıidareyigeliştirmebaş kanlığıidareyigeliştirmebaşkanlı ğıidareyigeliştirmebaşkanlığıida reyigeliştirmebaşkanlığıidareyig eliştirmebaşkanlığıidareyigelişti rmebaşkanlığıidareyigeliştirmeb aşkanlığıidareyigeliştirmebaşka 0
İÇİNDEKİLER GİRİŞ... 2 1.2011 YILI KHK ÖNCESİ MALİYE BAKANLIĞI DENETİM ORGANLARI... 2 2. 2011 YILI KHK DÜZENLEMELERİ SONRASI GENEL DURUM... 4 2.1. Özlük Hakları Bakımından... 6 2.2.Görev, Yetki ve Sorumluluklar Bakımından... 11 2.3. Personel Sayısı Bakımından... 18 3. DEFTERDARLIK UZMANLARIYLA İLGİLİ YAŞANAN GELİŞMELER... 20 3.1. Anayasa Mahkemesine Açılan İptal Davası... 20 3.2. TBMM Dilekçe Komisyonuna Yapılan Başvurular... 21 3.3.Diğer Gelişmeler... 22 4.GENEL DEĞERLENDİRME... 25 5.ÇÖZÜM ÖNERİLERİ... 26 EK-1: MUHASEBE DENETMENLERİ DERNEĞİ TARAFINDAN HAZIRLANAN MUHASEBE DENETMENLERİNİN ADAPTASYON, FARKLILAŞMA VE DÖNÜŞÜM PROJESİ... 28 EK-2: MUHASEBE DENETMENLERİ DERNEĞİ TARAFINDAN HAZIRLANAN KAMU HESAPLARINDA VERİ KALİTESİNİN ARTIRILMASI PROJESİ... 33 RAPORUN AMACI Bu Rapor Muhasebe Denetmenleri Derneğinin başvurusu üzerine, Defterdar emrine verilen denetimle yetkili Defterdarlık Uzmanlarının (eski ismiyle Muhasebe ve Milli Emlak Denetmenlerinin) sorunlarının tespiti ve çözüm yollarının belirlenmesi amacıyla hazırlanmıştır. Rapor politika yapıcıları, üst düzey yöneticileri ve vatandaşları konu hakkında bilgilendirmeyi hedeflemektedir. Bu nedenle raporda dile getirilen çözüm önerileri idareleri bağlayıcı olmaktan ziyade yol gösterici bir niteliğe sahiptir. 1
GİRİŞ 2011 yılında TBMM tarafından kamu hizmetlerinin düzenli, süratli, etkin, verimli ve ekonomik bir şekilde yürütülmesini sağlamak üzere; kamu hizmetlerinin bakanlıklar arasındaki dağılımının yeniden belirlemek ve kamu kurum ve kuruluşlarında istihdam edilen memur, işçi, sözleşmeli personel ile diğer kamu görevlilerinin çalışmalarında etkinliği artırmak üzere, bunların atanma, nakil, görevlendirilme, seçilme, terfi, yükselme, görevden alınma ve emekliye sevk edilme usul ve esaslarına ilişkin konularda düzenlemelerde bulunmak üzere Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi vermiştir. Bu Yetki Kanuna dayanarak Hükümet 35 Kanun Hükmünde Kararname (KHK) ile hem Bakanlık sistemini düzenleyen 3046 sayılı yasada düzenlemeler yapmış, hem de diğer kanunlarda yapılan düzenlemelerle Bakanlık sistemini yeniden yapılandırmıştır. Bakanlık Sisteminin genel yapılanmasında değişim/dönüşümden en çok etkilenen birimlerse, Bakanlık denetim birimleri olmuştur. KHK ler ile düzenlenen bazı Bakanlıklarda 3046 sayılı Yasanın 12 nci maddesine göre danışma ve denetim birimi olan Teftiş Kurulları hizmet birimleri arasında sayılmış, aynı hizmeti yapan kişilerden bir bölümü teftiş, bir bölümü inceleme ve soruşturma ile bir bölümü de bunlara ilaveten rehberlik ile görevlendirilmiştir. 2011 yılında çıkarılan 35 KHK bir bütün olarak değerlendirildiğinde, KHK lerden sonra Teftiş ve Kontrolörlük birimleri kaldırılan Bakanlıklar, Teftiş Kurulu Başkanlıkları, Rehberlik, Teftiş ve Denetim birimine dönüştürülen Bakanlıklar, teftiş ve denetim birimi bulunmayan Bakanlıklar ile Teftiş Kurulları KHK lerle düzenlenmeye tabii tutulmayan bakanlıklar olmak üzere Bakanlık sistemi içerisinde dört tür teşkilatlanma yapısının ortaya çıktığı görülmektedir: Bu durum bazı Bakanlıklarda denetim elemanlarının bir kısmının danışma ve denetim birimleri arasında yer almasına, bir kısmının da hizmet birimleri arasında yer almasına neden olmuştur. Yeni düzenlemelerden en çok etkilenen, Maliye Bakanlığı bünyesinde yer alan Muhasebe ve Milli Emlak Denetmenleri (Defterdar emrine verilen Defterdarlık Uzmanları) olmuştur. Bu çalışma ile özellikle KHK düzenlemelerinden sonra Muhasebe Denetmenlerinin durumu kısaca incelenecektir. Yapılan inceleme sonucunda, mıza bildirilen mağduriyetlerin tespit edilmesi halinde, Raporun çözüm önerileri ile birlikte gerekli düzenlemelerin yapılması amacıyla yetkili makamlara sunulması öngörülmektedir. 1.2011 YILI KHK ÖNCESİ MALİYE BAKANLIĞI DENETİM ORGANLARI 2011 KHK leri öncesinde Maliye Bakanlığında; Bakanlığa bağlı bütün birimlerin hem teftişini hem de vergi incelemesi yapan Maliye Teftiş Kurulu ile Gelirler Genel Müdürlüğünün denetim ve vergi incelemesini yapan Gelirler Kontrolörleri, vergi incelemesi yapan Hesap Uzmanları Kurulu ve Vergi Denetmenleri, Muhasebat Genel Müdürlüğünün denetimini yapan Muhasebat Kontrolörleri ve Muhasebat Denetmenleri, Milli Emlak Genel Müdürlüğünün denetimini yapan Milli Emlak Kontrolörleri ve Milli Emlak Denetmenleri bulunmaktadır. Bu teftiş ve denetim birimleri arasında Maliye Teftiş Kurulu ve Hesap Uzmanları Kurulu tarihi olarak en köklü denetim birimleri arasında yer almaktadır. 2
Şekil-1: 2011 KHK leri Çıkarılmadan Önce Maliye Bakanlığı Denetim Organları Maliye Bakanlığı Denetim Organları Maliye Teftiş Kurulu Hesap Uzmanları Kurulu Muhasebat Genel Müdürlüğü Denetim Birimleri Milli Emlak Genel Müdürlüğü Denetim Birimleri Gelir İdaresi Muhasebe Kontrolörlüğü Milli Emlak Kontrolörlüğü Gelirler Kontrolörlüğü Muhasebe Denetmenliği Milli Emlak Denetmenliği Vergi Denetmenliği 2011 KHK leri çıkarılmadan önce Maliye Bakanlığında denetim organlarının 178 sayılı Maliye Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname ile düzenlendiği görülmektedir. 1-Maliye Teftiş Kurulu, bu KHK nin 20. maddesine göre, Maliye Teftiş Kurulu, Bakanın emri ve onayı üzerine, Bakan adına aşağıdaki görevleri yerine getirmektedir: Genel, katma ve özel bütçeli dairelerle fonlar, döner sermayeli kuruluşlar, kuruluş ve statüsü ne olursa olsun sermayesinin en az yarısı Devlete ait olan kuruluşlar ve bütün bu daire ve kuruluşların birlikte veya ayrı ayrı sermayelerinin en az yarısına iştiraki olan kuruluşları teftiş etmek, İmtiyazlı şirketlerle sermayesinde (a) bendinde yer alan kuruluşların iştiraki bulunan kuruluşları, yetkili makamların isteği ve Maliye Bakanının izni ile teftiş etmek, Dernekleri mali yönden teftiş etmek, Çeşitli kanun, tüzük, yönetmelik ve kararların Maliye Bakanına ve Maliye Müfettişlerine tanıdığı teftiş ve inceleme yetkilerini kullanmak. 2-Hesap Uzmanları Kurulu, 4709 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının Bazı Maddelerinin Değiştirilmesi Hakkındaki Kanunla kurulmuştur. Söz konusu Kanunda, Hesap Uzmanları Kurulunun, gelir kanunlarının emrettiği ödevliler hesaplarını incelemek ve Maliye Bakanı tarafından lüzum görülecek etütleri yapmak, Kurulun görev ve yetki alanına giren konularda mevzuat ve uygulama ile ilgili etüt, araştırma ve diğer çalışmaları yapmak ve tekliflerde bulunmak gibi görevleri yürütmektedir. 3
3-Kontrolörler, 178 sayılı KHK nin 43 üncü maddesinin (a) fıkrası,...bütçe, Muhasebat, Gelirler, Milli Emlak Genel Müdürlükleriyle Bakanlıkça uygun görülecek diğer birimlerde kontrolör çalıştırılabilir. Kontrolörler, bağlı bulundukları genel müdürlük teşkilatının her türlü faaliyet ve işlemleriyle ilgili olarak; teftiş, inceleme ve soruşturma işleriyle kanunlar ve diğer mevzuatla verilen görevleri yaparlar. hükmüne dayanılarak kurulmuştur. 4-Denetmenler, 178 sayılı KHK nin 43 üncü maddesinin (c) fıkrasına göre Gelirler Genel Müdürlüğünce, vergi incelemeleri ve taşra birimlerinde denetim yapmak üzere Defterdarlıklar ve Vergi Dairesi Başkanlıkları emrinde Vergi Denetmenleri çalıştırılması öngörülmüştür. Aynı maddeye göre Muhasebat Genel Müdürlüğünde Muhasebe Denetmenleri, Milli Emlak Genel Müdürlüğünde Milli Emlak Denetmenlerinin çalıştırılabileceği de öngörülmüştür. Ayrıca 213 sayılı Vergi Usul Kanununun 135 inci maddesiyle, Vergi incelemesi, Hesap Uzmanları, Hesap Uzman Muavinleri, Vergi Denetmenleri, Vergi Denetmen Yardımcıları... tarafından yapılacağı ifade edilmekte ve Maliye Müfettişleri, Maliye Müfettiş Muavinleri, Gelirler Kontrolörleri, Stajyer Gelirler Kontrolörleri... her türlü hal ve taktirde vergi inceleme yetkisini haiz olduğu belirtilmektedir. 2011 KHK öncesi 3046 Sayılı Kanuna uygun olarak bakanlıklar, bağlı ve ilgili kuruluşlarda teftiş kurulları kamu kurumlarının merkez teşkilatı içinde danışma ve denetim birimi olarak Bakana bağlı yatay örgütlenme modelinin esas olduğu kurmay birimler olarak teşkilatlandırılmıştır. Türkiye de teftiş faaliyetinin tamamlayıcı bir parçası olarak yapılandırılan kontrolörlük ve denetmenliklerde piyasa/sektör denetim faaliyetini 1 yerine getirmek amacıyla yapılandırılmıştır. Nitekim Maliye Bakanlığının taşra teşkilatı Defterdarlıklar bünyesinde yer alan Muhasebe ve Milli Emlak Denetmenleri de bu kapsamda teftiş ve denetim faaliyetinin tamamlayıcısı olarak oluşturulmuştur. 2. 2011 YILI KHK DÜZENLEMELERİ SONRASI GENEL DURUM 2011 KHK leri öncesinde Maliye Bakanlığı bünyesinde birden fazla denetim birimi bulunuyordu. Burada Maliye Teftiş Kurulu doğrudan bakana bağlı olarak ve onun adına hizmet yürüten bir birim olarak varlığını sürdürürken, Hesap Uzmanları Kurulu ile Gelirler Kontrolörleri de Kıta Avrupası teftiş sistemine uygun olarak idari yöneticiye bağlı olarak faaliyetlerini sürdürmekteydi. 1 Bu işlevlerde ilk başta teftiş faaliyeti içinde yürütülmüştür. Piyasa/sektör denetiminin teftiş faaliyetinden ayrı bir denetim örgütlenmesi(özellikle genel müdürlükler içinde yapılandırılan) olarak yerine getirilmesi 1950 li yıllardan sonra oluşmaya başlamışken 1970 li yıllar sonra piyasa/sektör denetiminin teftiş faaliyetinden ayrı olarak yapılandırıldığı yıllar olmuştur.1980 ler ve özellikle de 1990 lar piyasa/sektör denetiminin yerine getiren yapıların en fazla oluşturulduğu yıllar olmuştur. Örsan Ö. Akbulut, Hande Mimaroğlu Özgen, Derya Fındık, Ömer Seymenoğlu, Oğuz Almış, Türk Kamu Yönetiminde Teftiş ve İç Denetim, TODAİE, 2012, s.24-27. 4
06.04.2011 tarihinde kamu hizmetlerinin düzenli, etkin ve verimli bir şekilde yürütülmesini sağlamak üzere, 6 ay süreli 6223 sayılı Yetki Kanunu çıkarılmıştır. Yetki Kanunu kapsamında toplamda 35 adet KHK çıkarılmıştır. Bu KHK lerden 646, 659 ve 666 sayılı KHK ler Muhasebe Denetmenlerini etkileyen KHK ler olmuştur. 646 sayılı KHK ile Maliye Bakanlığında Vergi Denetim Kurulu kurulurken Teftiş Kurulu, Hesap Uzmanları Kurulu, Gelir İdaresi Gelirler Kontrolörleri ile Vergi Denetmenleri birleştirilmiş, doğrudan Bakana bağlı olarak Vergi Denetim Kurulu kurularak, Bakanlık merkez kuruluşundaki danışma ve denetim birimleri arasında yerini almıştır. Bu KHK nin yürürlüğe girdiği tarihte Maliye Başmüfettişi, Baş Hesap Uzmanı ve Gelirler Başkontrolörü kadrolarında bulunanlar Vergi Başmüfettişi kadrolarına; Maliye Müfettişi, Hesap Uzmanı ve Gelirler Kontrolörü ile Vergi Denetmeni kadrolarında bulunanlar Vergi Müfettişi kadrolarına halen bulundukları kadro dereceleriyle herhangi bir işleme gerek kalmaksızın atanmışlardır. 659 Sayılı KHK ile Milli Emlak Başkontrolörü, Muhasebat Başkontrolörü; Muhasebat Kontrolörü, Milli Emlak Kontrolörü; Devlet Bütçe Uzmanı, Mali Suçları Araştırma Uzmanı, Devlet Muhasebe Uzmanı, Devlet Gelir Politikaları Uzmanı ve Devlet Malları Uzmanı kadro unvanları Maliye Uzmanı şeklinde değiştirilmiş ve Maliye Uzmanlarına bağlı olduğu hizmet biriminde (Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü, Muhasebat Genel Müdürlüğü, Milli Emlak Genel Müdürlüğü ve Personel Genel Müdürlüğü) Bakanlığın kendi hazırlayacağı yönetmelikle belirlediği usul ve esaslar çerçevesinde hizmet birimlerinin görev alanına giren konularda teftiş, denetim, inceleme ve soruşturma yetkisi verilmiştir. Muhasebe Denetmeni ile Milli Emlak Denetmeni ve bunların yardımcıları ile Muhasebe Uzmanı ile Milli Emlak Uzmanı ve bunların yardımcıları Defterdarlık Uzmanı/ Uzman Yardımcısı kadro unvanı altında birleştirilmiştir. Aynı şekilde Defterdarlık Uzmanlarına (eskiden Milli Emlak ve Muhasebe Denetmenlerinin de içinde yer aldığı) diğer görevlerinin yanı sıra genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri ile özel bütçeli idareler ve bunlara bağlı işletmelerdeki saymanlıklar ve defterdarlık birimlerinde Bakanlığın kendi hazırlayacağı yönetmelikle belirlediği usul ve esaslar çerçevesinde denetim ve inceleme yetkisi verilmiştir. 666 sayılı KHK ile Eşit İşe Eşit Ücret ilkesi çerçevesinde, kamuda çalışan personelin maaşlarında düzenlemeye gidilmiş, özellikle daire başkanı ve üzerindeki personelin maaşı arttırılmış, uzman maaşları eşitlenmiştir. Bu kapsamda Müfettiş statüsüne yükseltilen Vergi Denetmenleri ile Maliye Bakanlığında Maliye Uzmanlığı altında birleştirilen Kontrolör ve uzmanların mali ve sosyal haklarında iyileştirme yapılırken, taşra uzmanlığı (Defterdarlık Uzmanı) altında birleştirilen Muhasebe Denetmenleri ve Milli Emlak Denetmenleri bu KHK ile sağlanan mali ve sosyal haklardan da yararlanamamışlardır. Özetle; Maliye Bakanlığında farklı hukuki statülerde ve farklı unvanlar altında görev yapan, merkez denetim elemanları (Muhasebat Başkontrolör ve Kontrolörleri ile Milli Emlak Başkontrolör ve Kontrolörleri ile bunların Stajyerleri) ile merkezde görevli uzmanlar (Devlet Bütçe Uzmanı, Mali Suçları Araştırma Uzmanı, Devlet Muhasebe Uzmanı, Devlet Gelir 5
Politikaları Uzmanı, Devlet Malları Uzmanı ve Maliye Uzmanları ile bunların yardımcıları) Maliye Uzmanı/Uzman Yardımcısı unvanı; taşrada görevli denetim elemanları (Muhasebe Denetmeni ile Milli Emlak Denetmeni ve bunların yardımcıları) ile taşrada görevli uzmanlar (Muhasebe Uzmanı ile Milli Emlak Uzmanı ve bunların yardımcıları) ise Defterdarlık Uzmanı/Uzman Yardımcısı kadro unvanı altında birleştirilmiştir. Muhasebe ve Milli Emlak Denetmenleri yeni sistemle Defterdar emrine verilen Denetimle Yetkili Defterdarlık Uzmanları olmuşlardır. Maliye Bakanlığının farklı hukuki statülerde bulunan ve farklı kadro görev unvanıyla görev yapan personelini merkezde Maliye Uzmanı, taşrada ise Defterdarlık Uzmanı unvanı altında toplamayı amaçlayan söz konusu düzenlemelerin Muhasebe Denetmenleri nezlinde yol açtığı sorunlar KHK öncesi ve KHK sonrası karşılaştırmalarla hukuki statüleri ile mali, sosyal ve diğer özlük haklarını incelemeyi gerekmektedir. Konuyla alakalı olarak Muhasebe Denetmenleri Derneğinin başvurusundan dolayı KHK lerin Muhasebe Denetmenleriyle ilgili getirdiği düzenlemeler özlük hakları, görev, yetki ve sorumluluklar ile personel sayısı gibi temel özellikleriyle sınırlı olarak kısaca ele alınacaktır. Böylece meslek mensuplarının yaşadığı sıkıntılar ve bu sıkıntılara yönelik Muhasebe Denetmenleri Derneğinin talepleri ve çözüm önerileri de değerlendirilecektir. 2 2.1. Özlük Hakları Bakımından KHK ler öncesi Maliye Bakanlığının taşra denetim elemanı olan denetmenler, kariyer mesleğin tüm özelliklerini taşımaları yanında uzmanlıklardan farklı olarak idari hiyerarşinin dışında denetim hizmetlerini yerine getirmektedirler. Maliye Bakanlığının taşradaki denetimle yetkili en yüksek memuru Defterdara doğrudan bağlı olarak görev yapmaktadır. Denetmenler (Muhasebe ve Milli Emlak) görevleri gereği yaptıkları iş, işlem ve faaliyetleri Defterdar adına denetleme yetkileri yer almaktadır. Bu nedenle defterdarlık bünyesinde idari görevleri yerine getiren uzmanlarla aralarında statü farkı bulunmaktadır. 646 ve 659 sayılı KHK'ler çıkıncaya kadar Maliye Bakanlığındaki teftiş, denetim, inceleme ve soruşturma görevleri merkez denetim elemanı olan, Maliye Müfettişleri, Hesap Uzmanları, Gelirler Kontrolörleri, Muhasebat Kontrolörleri, Milli Emlak Kontrolörleri ile taşra denetim elemanları olan Vergi Denetmenleri, Muhasebe Denetmenleri ve Milli Emlak Denetmenleri eliyle yapılmaktadır. Merkez denetim elemanları kendi aralarında, taşra denetim elemanları kendi aralarında hukuki statü ve mali haklar yönünden eşit tutulmuşlardır. Ancak KHK ler sonrasına bakıldığında 659 sayılı KHK ile Maliye Bakanlığının merkez teşkilatında çalışan uzmanlar Maliye Bakanlığının merkez denetim elemanı olan ve doğrudan Genel Müdüre 2 Muhasebe Denetmenleri ve Milli Emlak Denetmenleri 2011 KHK leri sonrası Denetimle Yetkili Defterdarlık Uzmanları olmuşlardır. Ancak her ne kadar Muhasebe Denetmenleri açısından bu Rapor düzenlenmiş olsa da Muhasebe Denetmenleri için yapılan değerlendirmeler aynı durumda bulunan Milli Emlak Denetmenleri içinde geçerlilik arz etmektedir. 6
bağlı görev yapan Kontrolörlerle birleştirilmiş ve maliye uzmanlarına 3600 ek gösterge, %130 Özel Hizmet Tazminatı ve 2000 puan Makam Tazminatı hakkı tanınmıştır. Buna karşılık Denetmenlerin özlük haklarında herhangi bir iyileştirme söz konu olmamıştır. Denetmenlerle Defterdarlık Uzmanı kadrosunda birleştirilen taşra uzmanlarının özlük hakları ise denetmenlerle aynı seviyeye getirilmiştir. Buna karşın Muhasebe ve Milli Emlak Denetmenleri ile aynı özlük haklarına sahip olan Vergi Denetmeleriyle ilgili olarak; 646 sayılı Vergi Denetim Kurulu nın Kurulması Amacıyla Bazı Kanun ve KHK'lerde Değişiklik Yapılmasına Dair KHK ile Maliye Bakanlığı merkez denetim elemanları ile taşrada Defterdara/Vergi Dairesi Başkanına bağlı görev yapan Vergi Denetmenleri Vergi Müfettişi unvanı altında birleştirilmişlerdir. 646 sayılı KHK ile Teftiş Kurulu kaldırılarak yerine Bakan tarafından verilen teftiş, inceleme, denetim ve soruşturmaları yapma görevini yerine getirecek Vergi Denetim Kurulu kurulmuştur. 666 sayılı KHK düzenlemeleriyle birlikte bu KHK den önce aynı özlük haklarına sahip olan Vergi, Muhasebe ve Milli Emlak Denetmenleri arasında önemli bir değişim olmuştur. Tablo-1 de de KHK öncesi ve sonrası mevcut durum karşılaştırılmasından anlaşılacağı gibi ortaya çıkan bu yeni durumdan Muhasebe Denetmenlerinin olumsuz etkilendiği görülmektedir. Tablo-1: 646, 659 ve 666 Sayılı KHK Öncesi- Sonrası Özlük Hakları Durumu UNVAN VERGİ DENETMENİ DEVLET MUHASEBE UZMANI MUHASEBE DENETMENİ 646, 659 VE 666 SAYILI KHK ÖNCESİ Ek Net Derece Gösterge Maaş Derece 646, 659 VE 666 SAYILI KHK SONRASI Ek Makam Gösterge Tazminatı Net Maaş 1/4 2200 2.706 1/4 3600 2000 4.925 1/4 2200 2.698 1/4 3600 2000 4.925 1/4 2200 2.706 1/4 2200-3.237 1) Aile ve çocuk yardımı dâhil edilmemiştir 2) Söz konusu düzenlemeler öncesi Muhasebe Denetmenleri (Denetim Yetkili Defterdarlık Uzmanları) ile Vergi Denetmenleri(Vergi Müfettişleri) maaşları ve statüleri eşit durumda idi. Tablo-1 den de anlaşıldığı gibi ortak kariyer meslek özelliği yanında statüleri ile mali ve sosyal hakları da aynı olan Vergi Denetmenlerinin 646 sayılı KHK ile Müfettiş statüsüne yükseltildiği ve 666 sayılı KHK ile de mali ve sosyal haklarında iyileştirme yapıldığı; Muhasebe Denetmenlerininse 659 sayılı KHK ile Defterdarlık Uzmanı yapılarak statü kaybına uğradığı ve 666 sayılı KHK ile emsal kariyer mesleğini (vergi denetmenliği) yerine getirenlere sağlanan mali ve sosyal haklardan da mahrum kaldığı görülmektedir. 7
Ayrıca 659 sayılı KHK ile Muhasebe ve Milli Emlak Denetmenlerinin uzman kadrolarına atanmaları durumunun diğer Bakanlıklara ilişkin KHK'lerde denetim elemanlarına yapılan uygulamalarla karşılaştırıldığında farklılık arz ettiği dikkat çekmektedir. Nitekim diğer Bakanlıklara ilişkin KHK'ler incelendiğinde denetim elemanlarının bu statülerinin korunduğu görülmektedir. KHK ile diğer bakanlıkların denetim yapısında yaşanan değişimi gösteren Tablo-2 bu durumu yansıtmaktadır. Tablo-2:KHK ler Sonrası Denetim Sistemi BAKANLIK 2011 KHK LERİ ÖNCESİ 2011 KHK LERİ SONRASI Teftiş ve Kontrolörlük Birimleri Kaldırılan Bakanlıklar Denetim Birim Denetim Elemanı Denetim Birim Denetim Elemanı Maliye Bakanlığı -Maliye Teftiş Kurulu, -Hesap Uzmanları Kurulu, -Gelirler Kontrolörleri, -Vergi Denetmenleri, -Muhasebat Genel Müdürlüğü (Muhasebat Kontrolörleri, Muhasebe Denetmenleri) - Milli Emlak Genel Müdürlüğü (Milli Emlak Kontrolörleri, Milli Emlak Denetmenleri) -Maliye Müfettişi -Hesap Uzmanı, -Gelirler Kontrolörü, -Muhasebat Kontrolörü, -Milli Emlak Kontrolörü, -Vergi Denetmeni, -Muhasebe Denetmeni -Milli Emlak Denetmeni. -Vergi Denetim Kurulu (KHK:646), -Maliye Uzmanlığı, -Defterdarlık Uzmanlığı (KHK:659). -Vergi Müfettişi (KHK:646), -Maliye Uzmanı (Denetimle Yetkili), -Defterdarlık Uzmanı (Denetimle Yetkili), (KHK:659). Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı -Teftiş Kurulu -İş Teftiş Kurulu -Türkiye İş Kurumu Teftiş Kurulu. -İş Teftiş Kurulu -İş Müfettişi Ekonomi Bakanlığı -Dış Ticaret Kontrolörleri Kurulu -Dış Ticaret Kontrolörü, -Dış Ticarette Standardizasyon Denetmeni. -Dış Ticaret Kontrolörleri Kurulu (KHK:637), -Denetim Hizmetleri (KHK:653). -Dış Ticaret Kontrolörü, -Ürün Denetmeni (KHK:637), - Dış Ticaret Uzmanı(KHK:653). Gençlik ve Spor Bakanlığı -Gençlik ve Spor Genel Müdürlüğü Teftiş Kurulu. - Gençlik ve Spor Genel Müdürlüğü Kontrolörleri Kurul. -Kontrolör BULUNMUYOR. (Bakanlık merkez) -Spor Genel Müdürlüğü Teftiş Kurulu -Spor Kontrolörleri Kurul -BULUNMUYOR. -Kontrolör 8
Teftiş Kurulu Başkanlıkları Rehberlik, Teftiş ve Denetim Birimine Dönüştürülen Bakanlıklar Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı Denetim Birim Denetim Elemanı Denetim Birim Denetim Elemanı -Sosyal Hizmetler ve Çocuk Esirgeme Kurumu Genel Müdürlüğü Teftiş Kurulu -Denetim Hizmetleri Denetçi Bilim, Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı Sağlık Bakanlığı Millî Eğitim Bakanlığı* Gümrük ve Ticaret Bakanlığı -Teftiş Kurulu -Teftiş Kurulu -Teftiş Kurulu -Tarım Reformu G.M. Teftiş Kurulu -Kontrolörler Kurulu -Teftiş Kurulu -Teftiş Kurulu -İl Milli Eğitim Müdürlükleri - Sanayi ve Ticaret Bakanlığı Teftiş Kurulu - Sanayi ve Ticaret Bakanlığı Ticaret G. M., Teşkilatlandırma G. M. ile Tüketicinin ve Rekabetin Korunması G. M. Kontrolörlükleri -Gümrük Müsteşarlığı Teftiş Kurulu -Gümrük Müsteşarlığı Gümrük G. M.,Gümrük Muhafaza G.M.,Gümrükler Kontrol G.M. Kontrolörlükleri -Kontrolör -Milli Eğitim Müfettişi, -Eğitim Müfettişi -Gümrük Müsteşarlığı Müfettiş -Gümrük Müsteşarlığı Kontrolörleri -Sanayi ve Ticaret Bakanlığı Müfettiş -Sanayi ve Ticaret Bakanlığı Kontrolör -Rehberlik ve Teftiş (Bakan adına Görev) -Rehberlik ve Teftiş -Rehberlik ve Teftiş (Bakan adına görev vurgusu) -Denetim Hizmetleri -T. Kamu Hastaneleri Kurumu, -T. Halk Sağlık Kurumu, -T. İlaç ve Cihaz Kurumu, -Türkiye Hudut ve Sahiller Sağlık G.M. -Rehberlik ve Denetim -İl Milli Eğitim Müdürlükleri -Rehberlik ve Teftiş (Bakan adına Görev vurgusu) Müfettiş Müfettiş, -Kontrolör -Sağlık Denetçisi -Millî Eğitim Denetçisi, -İl Eğitim Denetmeni, -Kontrolör (KHK:640), (KHK:649) 9
Orman ve Su İşleri Bakanlığı Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı Teftiş ve Denetim Birimi Bulunmayan Bakanlıklar -Teftiş Kurulu -Teftiş Kurulu -Denizcilik Müsteşarlığı Teftiş Kurulu -Teftiş Kurulu -Petrol İşleri Genel Müdürlüğü Teftiş Kurulu -Elektrik İşleri Etüd İdaresi GM. Teftiş Kurulu -Rehberlik ve Teftiş -Denetim Hizmetleri -Denetim Hizmetleri -Denetçi Denetim Birim Denetim Elemanı Denetim Birim Denetim Elemanı Kalkınma Bakanlığı - - - - AB Bakanlığı - - - - Teftiş Kurulları KHK larla Düzenlenmeye Tabii Tutulmayan Bakanlıklar Adalet Bakanlığı İçişleri Bakanlığı Denetim Birim Denetim Elemanı Denetim Birim Denetim Elemanı -Teftiş Kurulu -Ceza ve Tevkifevleri G.M. Kontrolörler Kurulu -Teftiş Kurulu -Mahalli İdareler Kontrolörlüğü -Dernekler Dairesi -Kontrolör -Kontrolör -Dernekler Denetçisi Dışişleri Bakanlığı -Teftiş Kurulu Kültür ve Turizm Bakanlığı Millî Savunma Bakanlığı Başbakanlık -Teftiş Kurulu -Yatırım ve İşletmeler ile Kültür Varlıkları ve Müzeler Genel Müdürlüğü -Teftiş Kurulu -Teftiş Kurulu -Hazine Müsteşarlığı Hazine Kont. Kurulu Bşk. -Kontrolör -Hazine Kontrolörü -Teftiş Kurulu -Ceza ve Tevkifevleri G.M. Kontrolörler Kurulu -Teftiş Kurulu -Mahalli İdareler Kontrolörlüğü -Dernekler Dairesi -Teftiş Kurulu -Teftiş Kurulu -Yatırım ve İşletmeler ile Kültür Varlıkları ve Müzeler Genel Müdürlüğü -Teftiş Kurulu -Teftiş Kurulu -Hazine Müsteşarlığı Hazine Kont. Kurulu -Kontrolör -Kontrolör -Dernekler Denetçisi -Kontrolör -Hazine Kontrolörü 10
Tablo-2 de görüldüğü gibi Millî Eğitim Bakanlığında da Maliye Bakanlığındaki gibi benzer bir durum ortaya çıkmıştır. Millî Eğitim Bakanlığı tarafından yapılan çalışmalar sonucunda konuyla ilgili yeni bir yasal düzenleme yapılmıştır. 14.03.2014 tarih ve 28941 Sayılı Resmî Gazetede yayınlanan 6528 sayılı Kanunla İl Eğitim Denetmenleri (İlköğretim Müfettişleri) Maarif Müfettişi kadrosuna atanmış ve KHK ile ortaya çıkan mağduriyetlere son verilmiştir. Ancak aynı durumda bulunan Defterdar emrine verilen Defterdarlık Uzmanları (Muhasebe ve Milli Emlak Denetmenleri) için Maliye Bakanlığınca herhangi bir düzenleme yapılmamıştır. 2.2.Görev, Yetki ve Sorumluluklar Bakımından 2011 KHK lerinden önce 13.12.1983 tarihli ve 178 sayılı Maliye Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında KHK'nin Kontrolör, Uzman ve Denetmen Çalıştırılması başlıklı 43 üncü maddesinin birinci fıkrasının (c) bendi, Denetmen çalıştırılmasıyla ilgidir. Bu maddeye göre: Gelirler Genel Müdürlüğünce, vergi incelemeleri ve taşra gelir birimlerinde denetim yapmak üzere defterdarlıklar ve vergi dairesi başkanlıkları emrinde vergi denetmenleri (bölge müdürlüklerinin kurulması halinde defterdarlık ve vergi dairesi başkanlıklarında görevlendirilmeyenler bölge müdürlüğüne bağlı olarak) çalıştırılacağı; Muhasebat Genel Müdürlüğünce, genel ve katma bütçeli idareler ile bunlara bağlı işletme ve fonlardaki saymanlıklarda denetim yapmak üzere defterdarlıklara bağlı Muhasebe Denetmenlerinin çalıştırılacağı; Milli Emlak Genel Müdürlüğünce, milli emlak ve Devlet mallarına ilişkin olarak inceleme ve araştırmalar; milli emlak birimlerinde denetim yapmak üzere, Milli Emlak Dairesi Başkanlıkları emrinde de çalıştırılabilecek, Defterdarlıklara Bağlı Milli Emlak Denetmenlerinin çalıştırılacağını, düzenlemektedir. Yine aynı madde de denetmenlik mesleğine en az dört yıllık yükseköğretim kurumlarından mezun olanlar arasında yapılacak sınav sonucunda Denetmen Yardımcısı olarak alınacakları ve en az üç yıl çalıştıktan sonra bu süredeki çalışmaları olumlu bulunanların Maliye Bakanlığınca açılacak yeterlik sınavında başarılı olmak şartıyla, ilgili bulundukları denetmen kadrolarına atanacakları belirtilmektedir. Ayrıca Denetmenlerin yer değiştirme suretiyle atamaya tabi olduğu ve Denetmenlerin mesleğe giriş ve yeterlik sınavları ile çalışma usul ve esasları yönetmelikle düzenleneceği de Kanun da yer vermiştir. Gelirler Genel Müdürlüğü/Gelir İdaresi nda Vergi Denetmeni, Muhasebat Genel Müdürlüğünde Muhasebe Denetmeni ve Milli Emlak Genel Müdürlüğünde Milli Emlak Denetmeni istihdam edilmektedir. Denetmenler, Maliye Bakanlığının taşradaki temsilcisi Defterdara bağlı görev yapan denetim elemanları olarak ön plana çıkmaktadır. 11
178 sayılı KHK'nin 43 üncü maddesinin (c) bendine ve 5.7.1995 tarih ve 22334 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Maliye Bakanlığı Muhasebat Genel Müdürlüğü Muhasebe Denetmenleri Görev ve Çalışma Yönetmeliğinin 4 üncü maddesine göre, Muhasebe Denetmenleri, genel ve katma bütçeli idareler ile bunlara bağlı işletme ve fonlardaki saymanlıkları denetlemek, denetlenen saymanlıklardaki görevlilerin yeterlik, yetenek ve kişisel durumları ile çalışma yeri ve koşulları hakkında görüş ve düşüncelerini yazılı olarak bildirmek; yetkili merciler tarafından verilen soruşturma görevlerini yapmak, vb. görevleri yerine getirmektedir. Ayrıca Muhasebe Denetmenliği mesleğine özel yarışma sınavıyla denetmen yardımcısı unvanıyla girilmekte; üç yıllık eğitim ve staj süresinin sonunda yapılan yeterlilik sınavını başaran ve mesleğin gerektirdiği nitelikleri taşıyanlar Denetmen olarak atanmaktadır. Denetmenliğe, özel yarışma sınavı dışında, geçici maddeler gereği-muhasebe ve Milli Emlak Uzmanlığındaki gibiyapılan kurum içi yapılan sınavla atama yapılmamaktadır. Dolayısıyla bu durum KHK önce Denetmenliğin Müfettişlik ve Kontrolörlük gibi kariyer meslek olarak düzenlendiğini göstermektedir. Muhasebe ve Milli Emlak Denetmenleri, Maliye Bakanlığının taşradaki temsilcisi Defterdara bağlı olarak denetim ve soruşturma görevlerini yerine getirmekte ve taşradaki uzmanlıklardan farklı olarak idari hiyerarşinin dışında yer almaktadır. Ancak KHK sonrası ile birlikte Muhasebe ve Milli Emlak Denetmenleri idari hiyerarşi içinde müdür/müdür yardımcısına bağlı olarak araştırma, inceleme ve diğer idari görevleri yapan taşra teşkilatı uzmanları ile Defterdarlık Uzmanı unvanı altında birleştirildiği, denetim elemanlarının mesleki unvanlarına son verildiği gözlenmektedir. Tablo-3 KHK öncesi Muhasebe Denetmenleri ve Muhasebe Uzmanlarının görevlerini karşılaştırmalı olarak vermektedir. Tablo-3 incelendiğinde KHK düzenlemeleri öncesinde Muhasebe Denetmenlerinin Defterdar adına görev yaptıkları, görevlerinin genel olarak araştırma, inceleme, soruşturma ve denetim görevleriyle sınırlandığı ve bu görevlerin yerine getirilmesinden Defterdara karşı sorumlu olduğu görülürken, Muhasebe Uzmanlarının Defterdarlık bünyesinde bulunan müdür/müdür yardımcılarına bağlı olduğu, genel olarak görevlerinin idari hizmetlerin yerine getirmesiyle sınırlandığı ve bu görevleri yerine getirirken ilgili müdür/müdür yardımcılarına karşı sorumlu olduğu görülmektedir. 12
Tablo-3:KHK lerden Önce Muhasebe Denetmenleri ve Muhasebe Uzmanlarının Görevleri Maliye Bakanlığı Muhasebat Genel Müdürlüğü Muhasebe Denetmenleri Görev Ve Çalışma Yönetmeliği Madde 4 -Defterdar adına görev yapan denetmenler; a) Saymanlıkların işlemlerini mevzuat hükümlerine uygunluğu yönünden denetlemek, b)saymanlıkların hesap ve kayıtlarının mevzuata uygun olarak düzeltilmelerini sağlamak, c) Yetkili merciler tarafından verilen soruşturma görevlerini yapmak, d)denetlenen saymanlıklardaki görevlilerin yeterlik, yetenek ve kişisel durumları ile çalışma yeri ve koşulları hakkında görüş ve düşüncelerini yazılı olarak bildirmek, e) Mevzuatın uygulamada aksayan yönlerini ve bu konuya ilişkin düşünce ve tekliflerini yazılı olarak bildirmek, f) Yetkili makamlarca verilen diğer işleri yapmak, görev ve yetkilerine sahiptirler. Denetmenler yukarıda sayılan görevlerini yerine getirirken gizli de olsa konuyla ilgili her türlü defter, dosya ve belgeleri incelemek ve gerektiğinde zimmet karşılığında almak yetkisine sahiptirler. Denetmenlerin Sorumlulukları Madde 5- Denetmenler, defterdara bağlı olarak ilgili mevzuat gereğince kendilerine verilen görevleri eksiksiz ve zamanında yerine getirmekten sorumludurlar. Maliye Bakanlığı Muhasebat Genel Müdürlüğü Muhasebe Uzmanları Görev Ve Çalışma Yönetmeliği Madde 4 - Muhasebe uzmanlarının görevleri şunlardır: a) Kanun, tüzük, yönetmelik, yönerge ve diğer mevzuatta belirtilen iş ve işlemlerden kendilerine verilenleri yapmak, b) Görevleriyle ilgili konularda uygulamaya ilişkin görüş ve önerilerde bulunmak, c) Amirleri tarafından verilen diğer görevleri yapmak. Muhasebe Uzmanlarının Sorumlulukları Madde 5 - Muhasebe uzman ve uzman yardımcıları, saymanlık müdürü ve görevlendirildikleri bölümün yönetiminden sorumlu müdür yardımcısı tarafından kendilerine verilen görevlerin mevzuata uygun olarak ve zamanında yerine getirilmesinden müdür ve müdür yardımcılarına karşı sorumludurlar. 13
Tablo-4, KHK düzenlemesinden sonra Defterdarlık Uzmanlığının iki kategoride değerlendirildiğini göstermektedir. KHK öncesi Milli Emlak ve Muhasebe Uzmanları, Defterdarlık Uzmanları grubu içinde yer almış ve yine KHK öncesi durum da olduğu gibi bu grupta yer alan uzmanlara idari görevler verilmiştir. İkinci grubu ise Defterdar emrine verilen Defterdarlık Uzmanları oluşturmaktadır. Bu grupta esas olarak KHK öncesi Muhasebe ve Milli Emlak Denetmenleri yer almaktadır. Bu grupta yer alan uzmanlara denetim, inceleme ve soruşturma görev ve yetkilerin verildiği görülmektedir. Tablo-3 ile birlikte değerlendirildiğinde esas olarak Muhasebe ve Milli Emlak Denetmenlerinin görev ve yetkilerinde bir değişiklik olmadığı tespit edilmiştir. Tablo-4: KHK lerden Sonra Defterdarlık Uzmanlarının Görevleri Defterdarlık Uzmanları (Denetimle Yetkili Olmayan) (Eski Unvan İtibariyle Muhasebe Ve Milli Emlak Uzmanları) Maliye Bakanlığı Defterdarlık Uzmanlığı Yönetmeliği Madde 33 (1) Defterdarlık Uzmanları; a) Görevlendirildiği Defterdarlık biriminin görev alanına giren konular ile bu birimce yürütülen çalışmaların gerektirdiği hizmetleri yapmakla, b) Defterdarlığın görev alanı çerçevesinde araştırma ve incelemelerde bulunmak, proje üretmek ve geliştirmekle, c) Hizmetin geliştirilmesiyle ilgili çalışmalarda bulunmak ve bu amaçla mevzuat ve uygulamaya ilişkin görüş ve önerilerini bildirmekle, ç) Defterdarlık Uzman Yardımcılarının bilgi ve tecrübelerinin geliştirilmesine yardımcı olmakla, d) Amirlerince verilecek diğer işleri yapmakla, görevli ve yetkilidir. Defterdar Emrine Verilen Defterdarlık Uzmanları(Denetimle Yetkili) (Eski Unvan İtibariyle Muhasebe Ve Milli Emlak Denetmenleri) Maliye Bakanlığı Defterdarlık Uzmanlığı Yönetmeliği Madde 33 (2) Defterdar emrine verilen Defterdarlık Uzmanları; a) Genel bütçe kapsamındaki kamu idarelerindeki saymanlıklar ile genel ve özel bütçeli idarelere bağlı işletmelerdeki saymanlıklar ve Defterdarlık birimlerinde denetim ve inceleme işlerini yapmak, b) Suç sayılan eylem ve işlemleri görülenler hakkında; 1) 3628 sayılı Mal Bildiriminde Bulunulması, Rüşvet ve Yolsuzluklarla Mücadele Kanununa göre soruşturma yapmak, 2) Yetkili merciler tarafından görevlendirilmeleri halinde 4483 sayılı Memurlar ve Diğer Kamu Görevlilerinin Yargılanması Hakkında Kanuna göre ön inceleme yapmak, c) Disipline aykırı fiil ve halleri görülenler hakkında alınan onaya istinaden disiplin soruşturması yapmak, görev ve yetkilerine sahiptir. 14
Tablo-5 de KHK öncesi ve sonrası Muhasebe Denetmenlerinin Sorumlulukları incelendiğinde, Defterdarlık Uzmanlığı içinde denetim ve incelemeyle görevlendirilen uzmanların (eski ismiyle Muhasebe ve Milli Emlak Denetmenlerinin) idari görevleri yerine getiren uzmanlardan ayrı bir şekilde sorumlulukları tanımlanmıştır. Bu durum Muhasebe Denetmenlerinin unvanlarında değişme olmasına rağmen KHK öncesi var olan görev, yetki ve sorumluluk paylaşımının değişmediğinin göstergesidir. Tablo-5: KHK Öncesi ve Sonrası Muhasebe Denetmenlerinin Sorumlulukları Maliye Bakanlığı Muhasebat Genel Müdürlüğü Muhasebe Denetmenleri Görev Ve Çalışma Yönetmeliği Denetmenlerin Sorumlulukları Madde 5- Denetmenler, defterdara bağlı olarak ilgili mevzuat gereğince kendilerine verilen görevleri eksiksiz ve zamanında yerine getirmekten sorumludurlar. Maliye Bakanlığı Defterdarlık Uzmanlığı Yönetmeliği Defterdarlık Uzmanlarının sorumlulukları Madde 34 (1) Defterdarlık Uzmanları, görevlerini yerine getirirken aşağıdaki hususlara uyar. a) Verilen görevleri mevzuata uygun şekilde süresinde ve eksiksiz olarak tamamlar. b) Hizmetin adil, verimli ve etkin sunulmasını esas alır. c) Mesleğin gerektirdiği etik ilkelere uygun davranır, Defterdarlık Uzmanlığı mesleğinin gerektirdiği saygınlık ve güven duygusunu sarsacak davranışlarda bulunamaz. ç) Defterdarlık Uzman Yardımcılarının en iyi şekilde yetişmelerine katkı sağlar. d) Çalışmalarında idareye değer katmayı ve objektif olmayı esas alır. e) Denetim ve incelemeyle görevlendirilmeleri halinde; 1) Denetlenen birimin faaliyetlerini aksatmayacak şekilde görev ifa eder. 2) Bakanlıkça belirlenen denetim standartlarına uyar. Tablo-6, KHK öncesi sistemde Denetmenlerin faaliyetleri ile ilgili gerekli koordinasyonu sağlamak üzere Defterdarca kıdemli bir denetmen görevlendirilmesi ve yer değiştirmeye tabi olma özelliklerinin KHK sonrası dönemde de devam ettiğini göstermektedir. Bu durum her ne kadar Defterdarlık Uzmanları ve Defterdar emrine verilen Defterdarlık Uzmanları olarak kendi içinde iki ayrı kategoriye ayrılmış olsa da Defterdarlık Uzmanlığı altında birleştirilenler (Muhasebe ve Milli Emlak Uzmanları ile Muhasebe ve Milli Emlak Denetmenleri) arasında aynı unvan ve statüye sahip olmasına karşın, atama ve yer değiştirmede farklı uygulamalarla karşılaşmasının iş barışını bozucu bir etkiye neden olduğunu göstermektedir. 15
Tablo-6: KHK Öncesi ve Sonrası Muhasebe Denetmenlerinin Karşılaştırması-1 Maliye Bakanlığı Muhasebat Genel Müdürlüğü Muhasebe Denetmenleri Görev Ve Çalışma Yönetmeliği Madde 35- Denetmen ve denetmen yardımcıları Genel Müdürlükçe uygun görülen illerde defterdar emrinde görevlendirilirler. Genel Müdürlükçe uygun görülen illerde Denetmenlerin faaliyetleri ile ilgili gerekli koordinasyonu sağlamak üzere defterdarca kıdemli bir denetmen görevlendirilir. Koordinasyondan sorumlu denetmen görevleri ile ilgili faaliyetleri aşağıdaki esaslar çerçevesinde düzenlemek, yönetmek ve yürütmekle görevlidir: a) Denetmenlerin ihtiyaçları ile gözlem ve önerilerini, geçmiş dönemlerdeki çalışmaları göz önüne alarak çalışma programlarını hazırlamak ve defterdarın onayına sunmak, b) Defterdar tarafından onaylanan çalışma programlarına uygun olarak denetim, inceleme ve diğer çalışmaların yürütülmesini sağlamak, c) Denetmenlerden gelen yazı, rapor ve fezlekelerin ilgili yerlere gönderilmesini sağlamak ve izlemek, d) Denetmenlerin ödenekleri ile ilgili tahakkuk memurluğu görevini yürütmek, e) Denetmenlerin görev ve çalışmalarına ilişkin olarak ortaya çıkabilecek sorunları ve çözüme yönelik önerileri defterdara sunmak, f) Her yılın Ocak ayı içinde önceki yılın çalışma sonuçlarını ve buna ilişkin istatistiki bilgileri derlemek ve rapor halinde defterdara sunmak, g) Defterdarlıkça verilecek diğer işlerin görev dağılımını yapmak ve sonucunu izlemek. Denetmenlerin Ekip Çalışmaları Madde 36- Denetmenler gerekli görülen hallerde ekipler halinde çalıştırılabilirler. Bu durumda en kıdemli denetmen ekip başkanı olarak görev yapar. Ekip başkanı ekibin çalışma düzenini sağlamakla sorumludur. Ekiplerin çalışma usul ve esasları yıllık çalışma programlarında belirlenir. Maliye Bakanlığı Defterdarlık Uzmanlığı Yönetmeliği Madde 35 (1) Defterdarlık Uzman Yardımcıları ve Defterdarlık Uzmanları Defterdar emrinde veya Defterdarlık birimlerinde görevlendirilir. (2) Defterdar emrinde denetim ve inceleme yapmakla görevlendirilecekler giriş, temel mesleki eğitim ve yeterlik sınavı notları ile çalışmaları ve hizmet gerekleri dikkate alınmak suretiyle Bakanlıkça belirlenir. Defterdar, bunlardan birini koordinatör olarak belirler. Bunlar bu görevleri yürüttükleri sürece başka işlerle görevlendirilemez. (3) Defterdar emrinde denetim ve inceleme yapmakla görevlendirilenlerin Defterdarlık birimlerinde, Defterdarlık birimlerinde görev yapanların ise Defterdar emrinde görevlendirilmeleri, çalışmaları ve hizmetin gereği dikkate alınarak Bakanlıkça belirlenir. (4) Defterdar emrine verilen Defterdarlık Uzmanları yer değiştirme suretiyle atamaya tabi olup, bunların atama işlemleri 22/9/2000 tarihli ve 24178 sayılı Resmî Gazete de yayımlanan Maliye Bakanlığı Personelinin Yer Değiştirme Suretiyle Atanmalarına İlişkin Yönetmelik hükümleri çerçevesinde Bakanlıkça yerine getirilir. (5) Defterdarlık birimlerinde görevlendirilen Defterdarlık Uzman Yardımcıları ve Defterdarlık Uzmanlarının atandıkları ilde beş yıl çalışmaları zorunludur. Bunlardan, giriş sınavından sonra özür halleri ortaya çıkanlar beş yıllık süreyi tamamlamadan durumlarına uygun yerlere atanabilir. Özür halleriyle ilgili olarak Maliye Bakanlığı Personelinin Yer Değiştirme Suretiyle Atanmalarına İlişkin Yönetmelik hükümleri uygulanır. Beş yıllık süreyi tamamlayanların iller arası naklen atamaları kadro, ihtiyaç durumu ve hizmetin gereği dikkate alınarak Bakanlıkça yapılır. (6) Defterdarlık birimlerinde görevlendirilen Defterdarlık Uzmanlarından sonradan Defterdarın emrine verilerek denetim ve incelemeyle görevlendirilecek olanlara MAYEM tarafından iki ay süreli denetim, inceleme ve soruşturma eğitimi verilir. 16
Tablo-7:KHK Öncesi ve Sonrası Muhasebe Denetmenlerinin Karşılaştırması-2 Maliye Bakanlığı Muhasebat Genel Müdürlüğü Muhasebe Denetmenleri Görev Ve Çalışma Yönetmeliği Resmi Mühür ve Kimlik Belgesi Madde 46- Denetmenlere müteselsil sıra numarası taşıyan resmi mühür ile şekli ve muhteviyatı Genel Müdürlükçe belirlenen kimlik belgesi verilir. Kimlik belgeleri Genel Müdür tarafından imzalanır. Resmi mühür ve kimlik belgeleri denetmenlere zimmetle teslim edilir. Görevlerinden her ne suretle olursa olsun ayrılan denetmenler, mühür ve belgelerini Genel Müdürlüğe iade etmek zorundadırlar. Aylıksız izin alan denetmenlerin mühür ve kimlik belgeleri defterdarlıkta muhafaza edilir ve aylıksız izin sonunda geri verilir. Diğer sebeplerle görevlerinden ayrılan denetmenlerin kimlikleri defterdarlıklarca, iptal edilmek üzere derhal Genel Müdürlüğe gönderilir. Turne Süresi ve Zamanı Madde 39- Turne programlarının süresi ve zamanı altı aydan fazla olmamak üzere, ilin iklim şartları ve iş durumu göz önüne alınarak, defterdarın onayı ile belirlenir. Denetmenler, turne programlarını uygularken, çeşitli nedenlerle programlarına ara vermek zorunda kalırlarsa, programları bu süre kadar uzatılabilir. Maliye Bakanlığı Defterdarlık Uzmanlığı Yönetmeliği Resmi mühür Madde 39 (1) Denetim ve inceleme işleri ile görevlendirilenlere, bu görevlerinde bulundukları sürece resmi mühür verilir. (2) Denetim ve inceleme görevleri sona erenler, mühürlerini Defterdarlığa iade etmek zorundadır. (3) Denetim ve inceleme görevlerinden aylıksız izinli sayılmak suretiyle ayrılanların mühürleri Defterdarlıkta muhafaza edilir ve aylıksız izin sonunda kendilerine zimmetle iade edilir. Yıllık çalışma programı ve turne esası Madde 37 (1) Defterdar emrine verilen Defterdarlık Uzmanlarının yıllık çalışma programları Defterdarın onayı ile yürürlüğe girer. (2) Defterdarlık Uzmanlarının memuriyet mahalli dışındaki çalışmaları turne esasına göre yapılır. (3) Turne programları, Defterdarlık Uzmanlarının farklı ilçelerde görev yapmalarını sağlayacak biçimde düzenlenir. (4) Turne süreleri, Defterdarlık Uzmanlarının kıdemlerine göre iki ila dört ay arasında belirlenir. Tablo-7 de resmi mühür verilmesi ve turne konusunda yapılan karşılaştırmada KHK öncesi Muhasebat Genel Müdürlüğünce Muhasebe Denetmenlerine resmi mühür ve kimlik belgesi verilirken KHK sonrası da Denetim ve inceleme işleri ile görevlendirilenlere resmi mühür verileceği düzenlenmiştir. KHK öncesinde turneler 6 ay ile sınırlandırılmışken, KHK sonrasında turneler 2-4 aylık süre ile sınırlandırmıştır. Ancak turne programlarının zamanı ve sürelerinin Defterdar onayı ile belirlendiği dikkate alındığında, bu konuda gerek KHK öncesi gerekse de KHK sonrası gerçek anlamda bir değişim olmadığı tespit edilmektedir. 17
2.3. Personel Sayısı Bakımından Yürürlükteki mevzuata göre Muhasebe Denetmenliği unvanını elde ederek bu mesleğe devam edenlerin Defterdarlık Uzmanlığına atanmaları sonrasında meslekten kaçışı hızlandırdığı aşağıdaki Tablo-8 de açıkça görülmektedir. Tablo-8: 5018 Sayılı Kanun Yürürlüğe Girdikten Sonra ve KHK Öncesi-Sonrası Atanan ve Meslekten Ayrılan Muhasebe Denetmenlerinin Sayısı MESLEĞE GİRİŞ YILI MESLEĞE GİRENLERİN SAYISI SON DÜZENLEMELERİN ETKİSİ İLE MESLEKTEN AYRILANLARIN SAYISI MEVCUT DURUM MESLEKTE AYRILANLARIN ORANI 2003 öncesi 57 31 26 %54 2003 20 14 6 %70 2004 26 22 4 %85 2005 16 12 4 %75 2006 9 7 2 %78 2007 127 97 30 %76 2008* - - - - 2009 80 66 14 %83 2010* - - - - 2011 50 24 26 %48 TOPLAM 385 273 112 %71 Tabloya ilişkin açıklamalar 1) * : Alım olmayan yıllar 2) Hâlihazırda mevcut olan 112 kişinin 88 kişi asil olup, 26 kişisi yardımcı statüsündedir. 3)Mevcut sayıdan 3 kişinin meslekten ayrılmak için muvafakat işlemleri tamamlanmış, 2 kişinin ise muvafakat işlemleri devam etmektedir. 4)Diğerleri ise iç denetçiliğe, belediye müfettişliğine, merkez uzmanlıklarına veya diğer farklı kurumlara geçebilmek için çalışmalarını sürdürmektedir. Kaynak: Muhasebe Denetmenleri Derneği Tablo-8, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu yürürlüğe girmesi ve KHK sürecinden sonra 10 yıllık periyotta mesleğe giren denetmenlerin yaklaşık %71 inin meslekten ayrılarak farklı kurumlara geçtiğini göstermektedir. Ayrıca meslekten ayrılma oranının bazı yıllarda %80 seviyesini aştığı görülmektedir. 18
Grafik-1: Son Beş Yılda Atanan-Görevden Ayrılan Muhasebe Denetmenlerin Sayısı 400 350 300 250 200 150 100 50 0 2003 öncesi 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 TOPLAM MESLEĞE GİRENLERİN SAYISI SON DÜZENLEMELERİN ETKİSİ İLE MESLEKTEN AYRILANLARIN SAYISI MEVCUT DURUM Grafik-1, Tablo-8 ile birlikte değerlendirildiğinde denetmen iken uzmanlığa atanma sonucunda yaşanan statü kaybı ile mali haklarda bir yükselmeme olmamasının diğer kariyer mesleklere göre yaşanan göreli gelir kaybının mesleğin yetişmiş insan kaynağının yitirilmesine yol açtığı tespitine ulaşılmaktadır. Ayrıca 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu nun Geçici 5. maddesinin birinci fıkrasının e bendi ile 31.12.2005 tarihi itibarıyla; Muhasebe, Millî Emlak ve Vergi Denetmenleri ile bu görevlerde daha önce en az beş yıl bulunanların, özel bütçeli idareler ile mahallî idarelerde; Belediye Müfettişi ve Hesap İşleri Murakıbı olanlar ile bu görevlerde daha önce en az beş yıl bulunanların, mahallî idarelerde İç Denetçi olarak 31.12.2007 tarihine kadar atanabilme imkânının getirilmesinin de meslekte kan kaybına yol açtığı ve KHK düzenlemelerinin de bu durumu hızlandırdığı görülmektedir. 19
3. DEFTERDARLIK UZMANLARIYLA İLGİLİ YAŞANAN GELİŞMELER KHK düzenlemelerinden sonra Anayasa Mahkemesine açılan iptal davası, TBMM Dilekçe Komisyonuna yapılan başvurular, Danıştay da açılan dava ile basında çıkan haber ve yazılar Muhasebe Denetmenlerini etkileyen başlıca gelişmeler arasında yer almıştır. Bu gelişmelerin kısaca açıklanması meslek mensuplarının 2014 yılı itibariyle kat ettiği yolu göstermesi açısından önem taşımaktadır. 3.1. Anayasa Mahkemesine Açılan İptal Davası KHK düzenlemelerinden sonra Ana Muhalefet partisinden 118 milletvekili tarafından Maliye Bakanlığının denetim birimlerinde yapılan düzenlemelerin Anayasaya aykırı olduğu gerekçesiyle Anayasa Mahkemesine iptal davası açılmıştır. Maliye Bakanlığının farklı hukuki statülerde bulunan ve farklı kadro görev unvanıyla görev yapan personelini merkezde Maliye Uzmanı, taşrada ise Defterdarlık Uzmanı unvanı altında toplamayı amaçlayan söz konusu düzenlemelerin Anayasaya aykırılığı sebebiyle açılan iptal davasında Anayasa Mahkemesi: Kanun koyucunun, kamu yararı ve hizmetin gereklerini dikkate alarak kamu görevlilerinin statüsünde, bunların unvanlarında, görev ve yetkilerinde değişiklikler yapabileceğini, KHK'nin genel gerekçesindeki gibi Maliye Bakanlığı kadrolarında istihdam edilmekte olan kontrolör, denetmen ve uzmanların merkez ve taşra teşkilatları itibarıyla aynı çatı altında toplanarak kontrolörler ve denetmenler eliyle yürütülmekte olan denetim hizmetinin, diğer görevlerinin yanında uzmanlarca yerine getirilmesi suretiyle daha etkin bir uzmanlaşma modelinin oluşturulması amacıyla Maliye Bakanlığının teşkilat yapısının değiştirilebileceğini, Bununla bağlantılı olarak yeni bazı unvanların oluşturulduğu ve eski bazı unvanların ise kaldırılmasının kamu yararına yönelik olmadığının söylenemeyeceğini, Teşkilatın yenilenen bu yapısı ile kamu yararının gerçekleşip gerçekleşmeyeceği Anayasallık denetiminin kapsamı dışında olduğunu, Diğer yandan, denetim elemanı olarak görev yapan bir kamu görevlisinin (kontrolör, denetmen) bütün meslek hayatı boyunca aynı konumunu sürdürmesini gerektiren bir anayasal zorunluluk bulunmadığını, Bu nedenlerle de Muhasebat Kontrolörü ile Milli Emlak Kontrolörü unvanlarının Maliye Uzmanı ve Muhasebe Denetmeni ile Milli Emlak Denetmeni unvanlarının Defterdarlık Uzmanı olarak değiştirilmesinde Anayasa'ya aykırı bir yön bulunmadığını, Söz konusu düzenleme ile anılan kadroların kaldırılması sonucu ortaya çıkan hukuki ve fiilî zorunluluklar nedeniyle denetmenlerin defterdarlık uzmanlığı kadrolarına aktarıldığı, 20
Yapılan düzenlemelerle kişilerin bulunduğu statülerden doğan, tahakkuk etmiş ve kendileri yönünden kesinleşmiş ve kişisel alacak niteliğine dönüşmüş haklara ilişkin bir düzenleme öngörülmediğinden kazanılmış hakları ihlal eden bir müdahale söz konusu olmadığını, Ayrıca bu kişilerin yeni atandıkları kadrodaki mali haklarında herhangi bir değişiklik olmadığı ve denetmenlerin önceki maaş ve diğer özlük hakları aynen korunduğunu, belirtmiş ve kararda belirtilen sebeplerle Anayasaya aykırılık olmadığına karar vererek iptal istemini reddetmiştir. 3 3.2. TBMM Dilekçe Komisyonuna Yapılan Başvurular Anayasa Mahkemesinin verdiği karar sonrasında Muhasebe Denetmenleri ile aynı mağduriyeti yaşayan Milli Emlak Denetmenleriyle birlikte meslekte yaşanan olumsuz gidişatı engellemek amacıyla, TBMM Dilekçe Komisyonuna başvurmuşlardır. TBMM Dilekçe Komisyonu yapılan başvuruları birleştirerek, 04.07.2013 tarihinde ve 15 sayılı Karar ile bu başvuruları sonuçlandırmıştır. Karara göre konuyla ilgili komisyonca yapılan değerlendirmeler aşağıdaki gibidir: 4 Milli Emlak ve Muhasebe Denetmenlerinin; özlük hakları, görev, yetki, sorumluluk ve statü bakımından büyük oranda eşit konumda olduğu Vergi Denetmenleri, 646 sayılı KHK ile Maliye Müfettişleri, Hesap Uzmanları ve Gelirler Kontrolörleri birleştirilerek Vergi Müfettişi unvanı altında farklı bir statüye kavuşturulmuşlardır. Bu düzenlemeden sonra Vergi denetmenleri, özlük hakları, görev, yetki, sorumluluk ve statü bakımından, emsalleri olan Milli Emlak ve Muhasebe Denetmenlerinden çok daha ileri bir noktaya taşınırken, Milli Emlak ve Muhasebe Denetmenlerinin söz konusu haklarında herhangi bir iyileştirilme yapılmamıştır. Milli Emlak Denetmenleri ile benzer iş ve görev yapan Milli Emlak Kontrolörleri, Maliye Uzmanı kadrolarına atanarak görev, yetki, sorumluluk ve özlük hakları bakımından daha iyi bir noktaya taşınmıştır. Ancak Vergi Denetmenlerinin, vergi işi ile ilgilenen diğer birimlerle birleştirilerek standardizasyon sağlanması örneğinde olduğu gibi, Milli Emlak Denetmenlerinin de Milli Emlak Kontrolörleri ile birleştirilmeleri veya aynı unvan altında görev yapmalarının sağlanması ya da Milli Emlak Denetmenlerinin de Maliye Uzmanı kadrolarına atanmalarının sağlanmasının söz konusu mağduriyetleri bir ölçüde giderebileceği düşünülmektedir. Milli Emlak Denetmenlerinin, 659 sayılı KHK ile, yaptıkları iş ve görevleri benzer olmayan, işe alınmaları ve göreve başlama süreçleri birbirinden farklı olan uzmanlarla birleştirilmelerinin ölçülü bir yaklaşım olmadığı değerlendirilmektedir. Öte yandan, Defterdarlık Uzmanı kadrosuna atanan Milli Emlak Denetmenlerinden, denetim le görevlendirilenler için rotasyon uygulaması devam ederken, aynı unvana sahip olan diğer Defterdarlık uzmanları için rotasyonun olmamasının aynı unvan altındaki personel arasında ayrı bir sorun olarak ortaya çıkma durumu 3 23.11.2013 Tarih ve 28830 Sayılı Resmi Gazetede yayınlanan 2011/145 Esas ve 2013/70 Sayılı Anayasa Mahkemesi Kararı. 4 04.07.2013 tarihli ve 15 sayılı TBMM Dilekçe Komisyonu Kararı. 21