Devlet-Piyasa İkileminde Evrensel Hizmet Anlayışı Arş. Gör. Dr. Hülya EŞKİ UĞUZ (Selçuk Üniversitesi) GİRİŞ Telekomünikasyon sektörünün liberalleştirilmesi, ülkenin her yerine maliyet ve karlılık gibi ekonominin temel parametrelerini görmezden gelerek hizmet götüren ana telekomünikasyon şirketlerinin karşısına sadece ticari olarak karlı gördüğü yerlerde çalışmak isteyen yeni telekomünikasyon operatörlerinin çıkması ile sonuçlanmıştır. Telekomünikasyon alanında yaşanan bu değişim, piyasa mekanizmasının hâkim olduğu düzenlerde amacı kâr maksimizâsyonu olan firmaların, yatırım yapmayı kârlı bulmayacakları ve bu nedenle de hizmet götürmekten sakınacakları alanlara hizmetin nasıl götürüleceği konusunu da tartışılır hale getirmiştir. Bu yöndeki tartışmaların uzlaşı noktası olan evrensel hizmet anlayışı, başlangıçta olabilecek en düşük fiyatla ya da tamamen ücretsiz olarak, ülkenin tamamına ilgili hizmetlerin götürülmesini içermekteyken, 1980 li yılların ortalarında telekomünikasyon hizmet alanı yeniden yapılandırılmaya başlandığında farklı bir anlama kavuşmuştur. Yani evrensel hizmet anlayışında 1980 li yıllarla birlikte başlangıçtaki kamu hizmeti anlayışı çerçevesinden uzaklaşılarak, evrensel hizmet anlayışı serbestleştirilmiş telekomünikasyon pazarında, pazar oyuncularına bırakıldığında ulaşılması mümkün olmayan bazı ekonomik ve toplumsal hedeflere ulaşabilmek için alana düzenleyici müdahalelerde bulunulması anlayışına dönüşmüştür (Başaran, 2004: 17; http://sguzeloglu.av.tr/evrenselhizmetkanunu.doc). Ülkemizde de, 14 Kasım 2005 tarihinde Türk Telekom un özelleştirme çalışmalarının tamamlanarak, %55 oranında hissesinin Oger Ortak Girişim Grubu na devredilmesiyle birlikte evrensel hizmetleri, devlet için bir yükümlülük, yurttaşlar için de hukuk sistemince de tanınan bir hak haline getiren yol açılmıştır. Bu çerçevede önce 16.06.2005 tarihli, 2006/5369 sayılı Evrensel Hizmetin Sağlanması ve Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun la, sonrasındaysa 13.02.2006 tarihli, 2006/10038 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile bilgi toplumunun gelişmesine katkı sağlamak amacıyla bilgisayar okuryazarlığı da dâhil olmak üzere bilgi teknolojilerinin yaygınlaştırılmasına yönelik hizmetler ve 05.04.2006 tarihli, 2006/10318 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile farklı yayın ortamları ve teknolojisi kullanılarak yapılan sayısal yayıncılığın karasal sayısal vericiler üzerinden ülkemizdeki yerleşim alanlarının tamamını kapsayacak şekilde sunulmasına yönelik hizmetler, Bakanlar Kuruluna verilen yetki çerçevesinde, evrensel hizmet kapsamına dâhil edilmiştir. Bu bağlamda bu çalışma, gerek dünyada gerekse ülkemizde liberalleştirme hareketleri ile gündeme gelen evrensel hizmet 59
anlayışını, piyasa-devlet ikileminden hareketle analiz etmeyi amaçlamaktadır (Aslan, 2007: 7). TELEKOMÜNİKASYON SEKTÖRÜNDE KAMU HİZMETİ ANLAYIŞINDAN EVRENSEL HİZMETE Telekomünikasyon alanının yeniden yapılandırılması sürecinin öncesinde elektrik ve telefon gibi doğal tekel piyasalarında üretilmesi zorunlu mal ve hizmetlerin erdemli mal olarak kabul edilerek, kişinin ödeme gücü ve bulunduğu yer dikkate alınmaksızın sunulması zorunluluğu bu tür mal ve hizmetlerde kamunun tekel olarak faaliyet göstermesine neden olmuştur. Bu şekilde telekomünikasyon hizmetlerinin KİT ler tarafından sunulduğu ülkelerde fiyatlar, çoğu kez hükümetler tarafından ya da kendisine verilen sosyal amaçlar doğrultusunda KİT yönetimi tarafından belirlenmiştir. Devletler evrensel hizmet zorunluluğunu yerine getirmeye yönelik olarak telekomünikasyon sektörünün dikey olarak bütünleşik tutulmasına özen göstermişlerdir. Dolayısıyla evrensel hizmetin gereğini ve finansmanını yerine getirmek için çoğu ülke doğal tekel hizmetlerini kamu işletmeleri aracılığıyla gördürmüş; çıkar grupları arasında çapraz sübvansiyon uygulayarak, genellikle hizmeti ülke genelinde tüm kullanıcılara tek fiyattan yeknesak bir biçimde sunmaya çaba göstermişlerdir (Gök ve Turgay, 2007-2008: 108-109). Böylesi bir yapı içerisinde evrensel hizmet ilkesi, tarihsel olarak yaygınlaştırma politikaları olarak adlandırılabilecek bir dizi politika aracından birisi olarak ortaya çıkmış, yani hem gelişmiş hem de gelişmekte olan ülkelerde, olabilecek en düşük fiyatla ya da tamamen ücretsiz olarak, ülkenin tamamına ilgili hizmetin götürülmesi amacına yönelmiştir. Ancak zaman içerisinde telekomünikasyon alanında yaşanan değişimlerle birlikte evrensel hizmet anlayışı, bağlamından koparak başlangıçtaki anlamından ve amacından uzaklaşmış ve yeni bir içeriğe kavuşmuştur. Yani telekomünikasyon alanında ABD örneğinde görülen düzenlenmiş monopollerle, Avrupa örneğinde uygulama alanı bulan devlet işletmeciliği anlayışı yerini özelleştirmelere ve rekabetçi bir piyasaya bırakırken başlangıçta kamu hizmeti anlayışıyla örtüşen evrensel hizmet anlayışı da farklılaşmaya başlamıştır (Bertot vd. 1999: 314; Başaran, 2004: 23). Bugün gelinen noktada evrensel hizmet anlayışı düzenlenmiş rekabetçi telekom piyasası bağlamında piyasa oyuncularına terk edildiğinde elde edilemiyecek sosyal ve ekonomik hedeflere ulaşabilmek amacıyla tasarlanmış düzenleyici araçlardan birisi olarak görülmektedir (Garnham, 2009: 200). Evrensel hizmet kavramının piyasayı düzenlemeye yönelik araçlardan birisi olduğu hususu literatürde genel kabül görmekle birlikte, evrensel hizmet kavramının tanımı ve içeriği hususundaysa bir fikir birliği bulunmamaktadır. Evrensel hizmetin genel geçer bir tanımını geliştirmeyi zorlaştıran şey, çeşitli ulusların telekomünikasyon alt yapısı geliştirmenin farklı aşamalarında olmalarıdır. Bu yüzden evrensel hizmet tanımları ülkelere göre farklılaştığı gibi evrensel hizmet politikaları da ülkelere göre farklılıklar arz etmektedir. Her ne 60
kadar evrensel hizmet kavramının kısa ve net bir tanımını vermek mümkün olmasa da çeşitli düzenlemeler ve uygulamalardan hareketle evrensel hizmet kavramı hakkında genel bir fikre ulaşmak da mümkündür. Buna göre evrensel hizmet kavramı düşünce ve uygulamada şu anlamlara gelmektedir (Bertot vd. 1999: 311-313); (i) Kullanıcıların ulaşımının gerekli olduğu (112 acil servis hizmetinden yararlanma gibi) telekomünikasyon hizmetleri. (ii) Kullanıcıların sosyo-ekonomik durumlarını, coğrafik konumlarını ya da diğer ayrım yaratıcı koşulları dikkate almaksızın, makul bir fiyatla telekomünikasyon hizmetlerine tüm kullanıcıların erişimini mümkün kılan bir sübvansiyon uygulaması ya da fonlama mekanizmalarından birisi. (iii) Bugünkü ve gelecekteki ihtiyaçları karşılayabilecek uluslararası, ulusal ve yerel telekomünikasyon altyapı ağlarının yaratımı. Bu birbirinden farklılaşan fakat aynı zamanda birbirini tamamlayan tanımlara evrensel hizmetin bileşenleri hususu da eklenince, evrensel hizmet anlayışı ile neyin kastedildiği hususu daha da netleşmektedir. Çoğu yazarın görüşlerine ve çeşitli ülke uygulamalarına dayanarak evrensel hizmet anlayışının kullanılabilirlik, erişilebilirlik ve fiyatların karşılanabilir bir düzeyde olması olmak üzere üç temel ilkesinin bulunduğu söylenebilir (Bauer, 1999: 335; Goggin ve Newell, 2000: 128-129; Lievrouw, 2000; Verhoest, 2000: 599; Bertot vd., 1999: 316; Gök ve Turgay, 2007-2008: 108-109; Krishna ve Sawhney, 2003: 6). Söz konusu ilkelerden; (i) Kullanılabilirlik: Her nerede ve ne zaman ihtiyaç duyulursa duyulsun telekomünikasyon hizmetlerine ülke çapında erişilebilmesini, (ii) Erişilebilirlik: Kullanıcının coğrafik konumu, ırkı, cinsiyeti ve dini gibi hususlar hesaba katılmaksızın kullanıcılara sunulan hizmette, hizmetve hizmetin ücretlendirilmesi noktasında kullanıcılara aynı davranılmasını ve kullanıcılar arasında ayrım gözetilmemesini (iii) Fiyatların karşılanabilir düzeyde olması: Telekomünikasyon hizmetlerinin düşük gelirli kullanıcıların ödeyebileceği bir düzeyde ve maliyetler temelinde fiyatlandırılması gerekliliğini ifade etmektedir. 61
EVRENSEL HİZMET ZORUNLULUĞU VE EVRENSEL HİZMET FİNANSMAN MEKANİZMALARI Ülkeleri evrensel hizmet zorunluluğu altına sokan farklı nedenlerden söz etmek mümkündür. Söz konusu gerekçelerden ilkine ve telekomünikasyon alanında yaşanan liberilizasyon sonrası en çok dile getirilenine göre; telekomünikasyon hizmetleri tıpkı eğitim ve sağlık hizmetleri gibi hayati bir nitelik arzetmektedir. Her ne kadar bu alandaki rekabetçi güç, düşük fiyat ve yenilikçi hizmetler aracılığıyla telekomünikasyon hizmetlerinin yaygın kullanımını hızlandırmışsa da bilgi ve iletişim teknolojilerinin sunduğu avantajlar rekabetçi bir yapıda eşitsiz bir biçimde dağıtılmaktadır. Oysa ki, bu hizmetlerin taşıdığı hayati nitelik, söz konusu hizmetleri herkese tümüyle eşit bir biçimde sunmayı gerekli kılmaktadır. Piyasanın düşük ödeme gücüne sahip olanları dışlayacağı gerçeği, bu hizmetlerin sunumunun tek başına piyasaya terk edilmemesi, bunun yerine ya bedelsiz ya da desteklenmiş fiyatlarla sunulması zorunluluğunu ortaya çıkarmaktadır. Bu yüzden pek çok ülke, özellikle az gelişmiş bölgeler ve düşük gelir grubunda yer alanların telekomünikasyon hizmetlerinden faydalanabilmeleri için evrensel hizmet politikaları formüle etmişlerdir (Malik, 2009; Sawhney, 1994; Rooston ve Wimmer, 2000: 4; Bertot vd., 1999: 311; Gök ve Turgay, 2007-2008: 108-109; Bauer, 1999: 329). Evrensel hizmet zorunluluğu noktasında eşitlik hedefine ilaveten sözü edilmesi gereken bir başka konu da iletişimle bağlantılı olarak ağlarda oluşacak olan pozitif dışsallıklar hususudur. Buna göre; ağa giren her yeni üye, ağın değerini artıracak ve ağdaki her bir üye, yeni bir ağdaşa ulaşabilecektir. Yani; bir ağda yer alan kişilerin bu hizmetten yararlanmaları neticesinde doğan fayda, ağa bağlı olan kişi sayısı ile orantılı olarak artmaktadır. Düzenlenmemiş bir piyasaysa, söz konusu pozitif dışsallıkları tüm ağdaşlara yayamayacaktır. Bu yüzden evrensel hizmet anlayışı piyasa başarısızlıklarını gidermede iyi bir yol olarak görülmektedir (Malik, 2009; Sawhney, 1994; Barr ve Riis, 2000: 100). Yine bir başka gerekçeye göreyse; zayıf iletişim, yalnızca ekonomik büyümenin değil aynı zamanda kalkınmanın ve daha geniş anlamda yoksullukla mücadelenin de önündeki en büyük engellerden birisidir. Bu koşullar altında evrensel hizmet anlayışı, gelirin yeniden dağılımınının özel bir şekli olarak da görülebilir. Yani evrensel hizmet yükümlülüğü; vergilendirme ya da doğrudan transferler gibi diğer yeniden dağıtıcı mali araçların yerine veya bunlara ilaveten kullanılan bir yeniden bölüştürücü fiyatlandırma (redistributive pricing) aracıdır. Yeniden bölüştürücü fiyatlandırma kırsal kesimde yaşayan yüksek maliyetli tüketicileri desteklemek amaçlı olabileceği gibi, düşük gelir grubundaki tüketicileri desteklemek amacıyla da kullanılabilir (Malik, 2009). Son olarak yine belirtilmelidir ki evrensel hizmet zorunluluğu aynı zamanda kırsal kesim tüketicilerinin sübvanse edilmesi ve böylece firma ve/veya tüketicilerin bu bölgede kalmalarını temin amacıyla da kullanılan bir araçtır. Temel hizmetlerin hiç sağlanamaması ya da istenilen nitelikte veya uygun şartlarda sağlanmaması (fiyat gibi) durumunda, bireyler söz konusu hizmetlere 62
erişebilecekleri bölgelere yöneleceklerdir. Evrensel hizmet yükümlülüğünün olmaması dolayısıyla kırsal kesimde yaşayan insanların, ulaşamadıkları hizmetlere rahat bir şekilde erişebilecekleri bölgelere yönelmesiyse, terk ettikleri bölgeye bu hizmetin ulaşma şansını azaltacaktır. Sunumu zaten maliyetli olan hizmetin işletmecisi, kırsal bölgede yaşayan kişi sayısının da azalmasıyla birlikte hizmet sunumunda isteksiz davranabilecektir. Yine hizmete erişemeyenlerin, hizmete erişebilecekleri alanlara göç etmesi, göç edilen yerin yapısında da çarpık kentleşme, gecekondulaşma ya da işsizlik gibi bozulmalara sebebiyet verebilecektir (Karakurt, 2005: 11-12). Söz konusu gerekçeler, telekomünikasyon hizmetlerinin evrensel hizmet kapsamı içinde ele alınmasını gerekli kılarken, ülkeleri de evrensel hizmet zorunluluğu altına sokmaktadır. Evrensel hizmet zorunluluğu altına giren ülkelerse, doğrudan transfer, evrensel hizmet fonu, çapraz sübvansiyon ve imtiyaz olmak üzere dört farklı yöntem aracılığıyla yükümlülüklerini yerine getirmektedirler (Emek, 2003: 31-40). Bunlardan; (i) Doğrudan Transfer: Evrensel hizmetin desteklenmesi için bütçeden yapılan doğrudan transferler ekonomideki göreli fiyatları etkilemeyeceği için, bu yöntem iktisadi etkinlik adına etkili bir yöntem olarak kabul edilmektedir. Ancak, doğrudan gelir desteğini hak edenler arasında yapılacak ters seçim ve gelir desteği alanların sonradan harcama biçimlerini değiştirmelerine yol açan ahlaki tehlike sorunları bu yöntemin zayıf yönlerini oluşturmaktadır. Diğer taraftan Laffont a göre (1998 den aktaran Emek, 2003: 31), gelişmiş ülkelerle karşılaştırıldığında gelişen ülkelerde etkin işlemeyen vergi sistemi yüzünden, kamu gelirlerinin maliyeti bir hayli yüksek olacak ve bu nedenle de doğrudan gelir desteği, gelişen ülkelerde, gelişmiş ülkelerdeki gibi etkin sonuçlar üretemeyecektir (Emek, 2003: 31-40). (ii) Evrensel Hizmet Fonu: Bu yöntemde, seçilmiş telekomünikasyon sağlayıcıları önceden belirlenen bir oran üzerinden belirli bir fona katkıda bulunurlar. Daha sonra söz konusu fon, seçilmiş birey, grup ya da örgütlerin çeşitli telekomünikasyon hizmetlerinden yaralanmalarını sağlamak amacıyla kullanılır. Sistemin işleyişinde; hizmet sağlayıcılarının fona ne oranda katkıda bulunacakları ve fondan kimin ne oranda faydalanacağı hususları sorun alanları olarak ortaya çıkmaktadır (Bertot vd., 1999: 314). (iii) Çapraz Sübvansiyon: Çapraz sübvansiyon uygulaması; birden çok alanda iş yapan bir firmanın iş yaptığı alanlardan birinde düşük kârla ya da maliyetinin altında sattığı bir ürünün ya da hizmetin zararını, iş yaptığı başka bir alandan elde ettiği aşırı kârla karşılaması olarak tanımlanabilir 63
(İskender, 2007: 8). Telekomünikasyon alanında çapraz sübvansiyon uygulaması aracılığıyla, kırsal kesimin iletişim maliyetleri iş çevreleri ve şehir içi telefon abonelerinin maliyetin üzerindeki faturalarıyla (çapraz subvansiyon) karşılanmaktadır. Aynı şekilde bu yöntemle, telefon hizmetleri belirtilen bu gruplara pahalıya satılarak, araç telefonları ve bilgisayar hizmetleri gibi iletişim teknolojilerinin ilk sunumunu da subvanse edilebilmektedir (www.irfanerdogan.com, 12.05.2009). (iv) İmtiyaz Uygulaması: Evrensel hizmet zorunluluğu imtiyazının tek bir teşebbüse verilmesi genel bir yaklaşımdır. Böylece; evrensel hizmet zorunluluğunun en etkin firmaya gördürüldüğü varsayılmakta ve çapraz sübvansiyonun göreli fiyatlar üzerindeki olumsuz etkisi elimine edilmektedir. Ayrıca, imtiyaz ihaleleri, evrensel hizmetin finansmanı için kullanılabilecek diğer yöntemlere göre daha az bilgi gerektirmektedir (Örneğin, bu ihalelerde doğrudan destek uygulamalarında olduğu gibi farklı tüketici tipi ve talep esnekliği için marjinal fiyatlandırma yapma gerekliliği bulunmamaktadır). Bunların yanısıra bu yöntemin bir takım dezavantajlarından da söz edilebilir. Mesela, doğrudan gelir desteğinde olduğu gibi, gelişen ülkelerin imtiyazlı işletmelere evrensel hizmet zorunluluğu için sağlayacakları destek yine pahalı kamu fonlarından karşılanacaktır. Yine imtiyaz ihalelerine katılan isteklilerin kendi aralarında rekabet karşıtı anlaşma yaparak piyasaları paylaşmaları da olasıdır (Emek, 2003: 31-40). EVRENSEL HİZMETİN TÜRKİYE UYGULAMASI Türkiye de ilk olarak PTT ARLA nın TELETAŞ a dönüştürülüp satılmasıyla başlayan özelleştirme çalışmaları daha sonra PTT nin Posta İşleme A.Ş. ve Türk Telekomünikasyon A.Ş. olarak ikiye ayrılmasıyla devam etmiş, 14 Kasım 2005 tarihinde Türk Telekom un özelleştirme çalışmalarının tamamlanarak, %55 oranında hissesinin Oger Ortak Girişim Grubu na devredilmesiyle birlikte alan büyük ölçüde piyasa oyuncularına terk edilmiştir. Ülkemizde evrensel hizmete ilişkin hukuki düzenlemelerin başlangıcı da söz konusu liberalleştirme hareketleriyle paralel bir seyir izlemektedir. Bu bağlamda evrensel hizmet kavramı hukuk sistemimize 2005 tarihli 5369 sayılı Evrensel Hizmetin Sağlanması ve Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun ile girmiştir. Bununla birlikte evrensel hizmet kavramı kullanılmamakla birlikte 1924 tarihli 406 sayılı Telgraf ve Telefon Kanunu nun 64
1. maddesinde geçen, daha sonra 2000 tarihli 4502 sayılı Telekom Kanunu nun 1. ve 4. maddelerinde yinelenen, asgari hizmet yükümlülüğü nün de bu tür bir düzenleme olduğu söylenebilir (Akıllıoğlu, 2005: 53). 5369 Sayılı Kanun'un amacını açıklayan 1. maddesinde evrensel hizmet, hizmetin kendisi ve getirdiği yükümlülükler bakımından ele alınmaktadır: "Bu Kanunun amacı; kamu hizmeti niteliğini haiz, ancak işletmeciler tarafından karşılanmasında mali güçlük bulunan evrensel hizmetin sağlanması, yürütülmesi ve elektronik haberleşme sektöründe evrensel hizmet yükümlülüğünün yerine getirilmesine ilişkin usul ve esasları belirlemektir". Aynı şekilde Kanun un 2. maddesinde evrensel hizmet Coğrafi konumlarından bağımsız olarak Türkiye Cumhuriyeti sınırları içinde herkes tarafından erişilebilir, önceden belirlenmiş kalitede ve herkesin karşılayabileceği makul bir bedel karşılığında asgari standartlarda sunulacak olan, temel internet erişimi de dahil elektronik haberleşme hizmetleri şeklinde tanımlanmaktadır (Akıllıoğlu, 2005: 53). Yine Kanun un 3 üncü maddesinde evrensel hizmetin sağlanmasında ve bu hususta yapılacak düzenlemelerde göz önüne alınacak ilkeler tespit edilmektedir. Buna göre (Aslan, 2007: 6-7): (i) Evrensel hizmetten, Türkiye Cumhuriyeti sınırları içerisinde yaşayan herkes, bölge ve yaşadığı yer ayırımı gözetilmeksizin yararlanır. (ii) Evrensel hizmet, fert başına gayrisafi yurt içi hâsıla tutarı da göz önünde bulundurularak karşılanabilir ve makul fiyat seviyesinde sunulur. (iii) Düşük gelirliler, engeliler ve sosyal desteğe ihtiyacı olan grupların da evrensel hizmetten yararlanabilmesi için uygun fiyatlandırma ve teknoloji seçeneklerinin uygulanabilmesine yönelik tedbirler alınır. (iv) Evrensel hizmet, önceden belirlenmiş hizmet kalitesi standartlarında sunulur. (v) Evrensel hizmetin sunulmasında ve ulaşılmasında devamlılık esastır. Kanunun 5 inci maddesinde ise, evrensel hizmetin neleri kapsadığı belirtilmiş ve evrensel hizmetin kapsamının, ülkenin sosyal, kültürel, ekonomik ve teknolojik şartları da göz önünde bulundurularak, üç yılı aşmamak üzere belirli aralıklarla, Telekomünikasyon Kurumu nun ve işletmecilerin de görüşlerini alarak, Ulaştırma Bakanlığınca yapılacak teklif üzerine Bakanlar Kurulunca yeniden belirlenebileceği hüküm altına alınmıştır. Buna göre evrensel hizmet (Aslan, 2007: 6-7); (i) Sabit telefon hizmetlerini, (ii) Ankesörlü telefon hizmetlerini, (iii) Basılı veya elektronik ortamda sunulacak telefon rehber hizmetlerini, 65
(iv) Acil yardım çağrıları hizmetlerini, (v) Temel internet hizmetlerini, (vi) Ulaşımı yalnız deniz yoluyla sağlanabilen yerleşim alanlarına yapılan yolcu taşıma hizmetleri ile denizde tehlike ve emniyete ilişkin haberleşme hizmetlerini kapsamaktadır. Ayrıca; 13.02.2006 tarihli, 2006/10038 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile bilgi toplumunun gelişmesine katkı sağlamak amacıyla bilgisayar okuryazarlığı da dâhil olmak üzere bilgi teknolojilerinin yaygınlaştırılmasına yönelik hizmetler ve 05.04.2006 tarihli, 2006/10318 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile farklı yayın ortamları ve teknolojisi kullanılarak yapılan sayısal yayıncılığın karasal sayısal vericiler üzerinden ülkemizdeki yerleşim alanlarının tamamını kapsayacak şekilde sunulmasına yönelik hizmetler, Bakanlar Kuruluna verilen yetki çerçevesinde, evrensel hizmet kapsamına dâhil edilmiştir. Bu noktada belirtilmelidir ki evrensel hizmet uygulamasında, bağımsız idari kurullar akımına ters bir şekilde Telekomünikasyon Kurumu değil, Ulaştırma Bakanlığı ve Haberleşme Genel Müdürlüğü yetkili idare olarak belirlenmiştir. Evrensel Hizmet Yasası yla Ulaştırma Bakanlığı nın örgütlenme yasasında da değişiklik yapılarak, bakanlığa Evrensel hizmet politikalarını ilgili kanunların hükümleri dahilinde ülkenin sosyal, kültürel, ekonomik ve teknolojik şartlarına göre belirlemek, hükümetin genel politikasını uygulamaya yönelik tedbirleri almak, evrensel hizmetin yürütülmesini sağlayacak esasları tespit etmek, uygulanmasını takip etmek ve net maliyetiyle ilgili hesapları onaylamak görevi verilmiştir. Haberleşme Genel Müdürlüğü ise evrensel hizmetin uygulamasından sorumlu kılınmıştır. Yasaya göre Haberleşme Genel Müdürlüğü nün, evrensel hizmet kapsamındaki hizmetleri karşılama talebinde bulunan işletmeciler arasından, bölgesel ve ulusal çapta evrensel hizmet yükümlüsünü hizmet satın alma yoluyla belirleme görevi bulunmaktadır. Herhangi bir ihale yapılmamış olmasına karşın özelleştirme öncesinde yasa ve görev sözleşmesiyle asgari hizmet yükümlüsü olan Türk Telekom un bugün de evrensel hizmet yükümlüsü olduğu düşünülmektedir. Nitekim Avrupa Komisyonu 2007 İlerleme Raporu nda da evrensel hizmetten tek bir operatörün sorumlu olmasından söz edilmektedir. Ancak Türk Telekom un evrensel hizmet yükümlüsü kılındığına ilişkin olarak açıklanmış herhangi bir resmi karar bulunmamaktadır (Salman, 2007: 20). Evrensel hizmetin gelirleri hususuna gelince yasaya göre: (i) Telekomünikasyon Kurumu nun görev ve imtiyaz sözleşmeleri, ruhsat ve genel izin bedellerinin yüzde 2 si, (ii) GSM işletmecileri dışındaki işletmeciler ve Türk Telekom un yıllık net satış hasılatının yüzde 1 i. (iii) GSM işletmecilerinin Hazine ye ödeyecekleri payın yüzde 10 luk bölümü. 66
(iv) Telekomünikasyon Kurumu nun verdiği idari para cezalarının yüzde 20 si. (v) Telekomünikasyon Kurumu nun her türlü giderlerinin karşılanmasından sonra kalan miktarının yüzde 20 si evrensel hizmetin finansmanında kullanılmak üzere belirlenen kalemlerdir. SONUÇ Günümüzde evrensel kamu hizmeti anlayışı, 1980 li yıllarda kavramın içeriğinde yaşanan değişime de uygun bir biçimde, devleti ve sektördeki diğer aktörleri; (i) Telekomünikasyon hizmetlerini kaliteli, makul ve karşılanabilir bir fiyattan, mümkün olan en kısa sürede sunma, (ii) Tüm ülke genelinde ileri telekomünikasyon hizmetlerine erişimi artırma, (iii) Telekomünikasyon hizmetlerinin, düşük gelir grupları, kırsal kesimde ve hizmet maliyetinin yüksek olduğu bölgelerde yaşayanlar da dâhil olmak üzere tüm tüketiciler için ulaşılabilirliğini sağlama hususunda yükümlülükler altına sokarken, aynı zamanda da tüm bunları yurttaşlar açısından da devletten talep edilebilecek bir hak haline getirmektedir. Söz konusu hak, (i) Sabit bölgeden kamusal telefon ağıyla irtibat, (ii) Kamu kullanımına açık telefon hizmetlerine erişim, (iii) Rehber bilgi hizmetine erişim, (iv) Umumi ankesörlü telefonlara erişim, (v) Malul kullanıcılar ve özel sosyal ihtiyaçlara gereksinim duyanlar için kolaylıkları da içermektedir. Söz konusu hak ve yükümlülük belirtilmelidir ki, telekomünikasyon piyasasına da özgü değildir. Toplumun geneline sunulan, vazgeçilmez niteliğe sahip ve genellikle ağ şeklinde örgütlenmeyi gerektiren diğer hizmetlerde de evrensel hizmet niteliği ve evrensel hizmet yükümlülüğü yer almaktadır. Örneğin enerji hizmetleri piyasalarını (doğalgaz-petrol) düzenleyen kanunlarda, bu hizmetlerin evrensel hizmet niteliği ve evrensel hizmet yükümlülüğü açıkça belirtilmemektedir ama bu hizmetlerin de tüketicilerin tümüne sunulmasının gerekliliği de ortadadır (Akıllıoğlu, 2005: 55). Yani, bugün sadece telekomünikasyon alanında cereyan eden evrensel hizmete ilişkin tartışmaların, yaşanan liberilizasyon sonrası diğer alanlara da sirayet edeceği ve evrensel hizmet uygulamalarının giderek genişleyeceği pek ala söylenebilir. 67
KAYNAKLAR ASLAN, Özlem (2007), Evrensel Hizmet ve Türkiye Uygulaması, Bütçe Dünyası, 3(7), ss. 4-12. AKILLIOĞLU, Ethem (2005), Avrupa Topluluğu Kamu Hizmeti Yükümlülükleri ile Genel Ekonomik Yarar Hizmetleri Kavramları Üzerine Notlar, Rekabet Dergisi, S: 21, ss. 23-57. BAR, François ve Annemarie Munk Riis (2000), Tapping User-Driven Innovation: A New Rationale for Universal Service, The Information Society, 16, ss. 99-108. BAŞARAN, Funda (2004), Enformasyon Toplumu Politikaları ve Gelişmekte Olan Ülkeler, İletişim Araştırmaları, 2(2), ss. 7-31. BAUER, Johannes M. (1999), Universal Service in the European Union, Government Information Quarterly, 16(4), ss. 329-343. BERTOT, John Carlo, Charles R. McClure, Kimberly A. Owens (1999), Universal Service in a Global Networked Environment: Selected Issues and Possible Approaches, Government Information Quarterly, 16(4), pp. 309-327. EMEK, Uğur (2003), Posta Hizmetlerinin Serbestleştirilmesi -Özelleştirme, Rekabet ve Regülasyon-, DPT Yayınları, Ankara. GARNHAM, Nicholas (2009), Universal Service, http://lirne.net/resources/tr/chapter16.pdf, (08.06.2009). GOGGIN, Gerard ve Christopher Newell (2000), An End to Disabling Policies? Toward Enlightened Universal Service, The Information Society, 16, ss. 126-133. GÖK, Musa ve Timur Turgay (2007-2008), Devletin Ekonomiye Müdahale Gerekçesi Olarak Doğal Tekel Sorunu ve Çözüm Önerileri Analizi, Kocaeli Üniversitesi İİBF Dergisi, Y: 3-4, S: 3-6, Haziran-Aralık, ss. 101-122. İSKENDER, Gökhan (2007), Serbestleştirilmiş Piyasalarda Rekabet: Telekomünikasyon Sektöründe Rekabeti Bozucu Fiyat Uygulamalarının Tespiti İçin Kullanılabilecek Bir Model, Rekabet Forumu Hukuk-Ekonomi- Politika, Sayı: 34, Mayıs, ss. 8-12 KARAKURT, Alper (2005), Evrensel Hizmet Yükümlülüğü, Rekabet Dergisi, S: 21, ss. 4-22. KRISHNA, P. Jayakar, Harmett Sawhney (2003), Universal Service: Beyond Established Practice to Possibility Space, Telekommunicatios Polic Research Conference, ss. 1-42. LIEVROUW, Leah A. (2000), The Information Environment and Universal Service, The Information Society, 16, ss. 155-159. MALIK, Payal (2009), Universal Service Obligations: To Incumbents, http://www.idrc.ca/panasia/ev-8958-201-1-do_topic.html, (15.07.2009). ROOSTON, Gregory L. ve Bradley S. Wimmer (2000), The State of 68
Universal Service, United Nations World Employment Programme- in its series Paper with number 99-018. SALMAN, Banu (2007), Kamu Hizmetinden Evrensel Hizmete Telekomünikasyon, Elektrik Mühendisliği, 430. Sayı, Nisan, ss. 16-21. SAWHNEY, Harmeet (1994), Journal of Broadcasting & Electronic Media, 38(4). VERHOEST, Pascal (2000), The Myth of Universal Service: Hermeneutic Considerations and Political Recommendations, Media, Culture&Society, 22(5), ss. 595-610. 16.06.2005 Tarihli ve 5369 Sayılı Evrensel Hizmetin Sağlanması ve Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun Evrensel Hizmet Kanunu: Tükenmeyen Yeni Bir Kaynak http://sguzeloglu.av.tr/evrenselhizmetkanunu.doc, (22.06.2009). Telekom, Yapı ve Özelleştirme, http://www.irfanerdogan.com/dersler/comtech/telecom.htm, (22.06.2009). 69