Şekil 1-1: OECD ülkelerinde genişbant yayılım oranları, Aralık 2006

1. Telekomünikasyon İzak Atiyas, Ekonomi ve Dış Politika Araştırmalar Merkezi (EDAM) ve Sabancı Üniversitesi Andrea Renda, Centre for European Policy Studies (CEPS)

1.1. Giriş Son yirmi-otuz yıl içerisinde birçok gelişmiş ve gelişmekte olan ülkede telekomünikasyon hizmetlerinin serbestleşmesi (liberalizasyonu), ekonomik büyümeye ve rekabete önemli ölçüde katkıda bulunmuştur. Ekonomistler, rekabetçi telekomünikasyon altyapılarının yenilikçi hizmetlerin geliştirilmesine açılan yolu döşeyerek, rekabeti ve istihdamı artırdığı, büyümeyi hızlandırdığı ve böylelikle tüketicilere de avantaj sağladığı hususunda büyük ölçüde görüş birliğine varmışlardır. Ekonomi literatüründe bu konuda yapılan çok sayıda çalışmadan birinde, Roller ile Waverman (2001) 21 OECD ülkesinden oluşan bir grup ülkede 1970 ile 1990 yılları arasındaki 20 yıllık dönemde gerçekleşen ekonomik büyümenin üçte birinin telekomünikasyon sektörüne yapılan yatırımların doğrudan veya dolaylı etkilerinden kaynaklandığını ortaya çıkarmışlardır. Günümüzde AB-27 nin verimliliğindeki büyümenin en az %45 i, elektronik haberleşmeden kaynaklanmakta olup, bu oran ABD ve Uzak Doğu gibi diğer coğrafi bölgelerde daha da yüksektir. 1 İktisatçılar ayrıca Bilgi Teknolojileri (BT) yatırımlarının üretkenliğin temel itici güçlerinden biri olduğu konusunda da hemfikirdir. Canlı ve rekabetçi bir telekomünikasyon sektörü, benzer şekilde, doğrudan veya dolaylı birçok kanal vasıtasıyla ekonomik büyümeye ve Toplam Faktör Verimliliğinin (TFV) artmasına katkıda bulunmaktadır. Avrupa da BT nin işletmeler tarafından benimsenmesindeki yavaşlık, son birkaç yıl içerisinde işgücü verimliliğinin artışını olumsuz etkilese de, 2006 yılında bu eğilimin tersine döndüğü gözlenmiştir. Telekom sektöründe saatlik işgücü verimliliğindeki artış 1980-1995 ila 1996-2004 dönemlerinde %4,9 dan %8,4 e çıkmıştır. 2 2007 yılında Avrupa Komisyonu tarafından yayınlanan i2010 stratejisine yönelik ilerleme raporunda, günümüzde elektronik haberleşme hizmetlerinin BT sektörünün katma değerinin %35 ini veya AB ekonomisinin %1,8 ini karşıladığı ve işgücü verimliliğindeki toplam artışın %12 sini sağladığı belirtilmektedir. 3 Telekom hizmetlerinin serbestleşmesi doğal olarak, sonradan büyüme ve istihdam için ortaklık olarak adlandırılan AB Lizbon stratejisinin temel taşlarından biri haline gelmiş ve elektronik haberleşmeye yönelik 2002 düzenleyici çerçevesinin yürürlüğe girmesinin ardından dünya çapında rekabetçi bir telekomünikasyon altyapısı oluşturma yönünde ciddi adımlar atılmıştır. 2005 yılı Haziran ayında i2010 stratejisinin kabulü ile Avrupa da herkes için bilgi toplumu oluşturma yönünde yeni bir adım atılmıştır ve Brüksel deki karar alıcılar, AB gündeminde belirlenen yüksek hedeflere ulaşabilmek amacı ile rekabetçi ve yenilikçi telekom piyasaları oluşturmak için büyük bir çaba harcamaktadırlar. 2002 düzenleyici çerçevesinin uygulanmasına ilişkin olarak kısa bir süre önce yayınlanan 12 nci Raporda, telekom hizmetlerinin serbestleşmesine yönelik olarak Avrupa da önemli ilerlemeler kaydedildiği doğrulanmaktadır. 4 Avrupa Rekabetçi Telekomünikasyon Birliği (European Competitive Telecommunications Association ECTA) tarafından yayınlanan puan tablosu gibi sektöre ait çeşitli belgeler tarafından da teyit edilen bu eğilim, daha yüksek bir olgunluk seviyesine sahip olan sabit ve 2G mobil piyasaları, 3G telefonculuk hizmetlerinin yavaş gelişimi ve herkes için bilgi toplumunu şekillendirecek sayısal etkileşimli platformların oluşturulmasında önemli katkı 1 Bkz. Renda (2007), Transatlantic Telecoms: the Pros and Cons of Convergence, yayın aşamasında Sleeping Gant, Johns Hopkins University. 2 ECB Başkanı Jean Claude Trichet kısa bir süre önce yaptığı bir konuşmasında, ABD de aynı dönemlerde, telekomünikasyon sektöründe saatlik işgücü randımanının %3,4 ve %4,4 oranlarında artış göstermiş olduğunu belirtmiştir. Bkz. The need for structural reforms in Europe, 4 Haziran 2007, http://www.ecb.int/press/key/ date/2007/html/ sp070604.en.html 3 Düşük telekomünikasyon maliyetlerinin üretkenliği arttırmasına yönelik örnekler için bkz, Burnham (2007), s.3. 4 Tebliğ Avrupa Komisyonu, Avrupa Elektronik Haberleşme Düzenlemeleri ve Piyasaları, 12 nci Rapor COM(2007)155, 29 Mart 2007. 29

sağlayacağı kesin olan Yeni Nesil Erişim Ağlarına yatırımın teşvik edilmesinin gerekliliği gibi daha genel bir bakış açısının ışığı altında dikkatli bir şekilde değerlendirilmelidir. Bu bağlamda, Avrupa Birliği halen 2002 çerçevesinin gözden geçirilmesi üzerinde çalışmaktadır. Bu çalışmalar büyük bir ihtimalle, bazı perakende piyasalarda ex ante düzenlemelerin kaldırılması, frekans politikasında daha fazla koordinasyon sağlanması ve evrensel hizmet ve kullanıcı hakları tanımlarının revize edilmesi gibi konuları kapsayacaktır. 5 Avrupa nın genişleme sürecinde, telekomünikasyon sektöründe AB müktesebatının uygulanması (Müktesebatın 19. başlığı), giriş sürecindeki ülkelerin karşı karşıya kaldıkları en zor ödevlerden biri olmuştur: üyeliğe yeni kabul edilen ülkeler, kısa sayılabilecek bir süre içerisinde yeni düzenleyici çerçeveye uygunluk sağlamakla yükümlü kılınmıştır ve bu ülkelerin birçoğu halen bu çerçevenin karmaşıklığının içinden çıkmaya çalışmaktadır. Bunun sonucunda, Avrupa da telekom sektörünün serbestleşmesi, oldukça karışık bir görüntü arz etmektedir. Bazı ülkeler ve özellikle daha önceden kablolu altyapılara sahip olanlar hızlı bir büyüme ve dinamik bir ortam içerisine girerken, aralarında Güney Avrupa ülkelerinin büyük bir kısmının bulunduğu diğer ülkeler, düzenleyici çerçevenin uygulanması ve dolayısıyla genişbant hizmetlerinin yayılımı, yeni oyuncuların piyasaya girmesi ve tüketicilere yaratıcı ve cazip hizmetler sunulması konularında geride kalmışlardır. Öte yandan Türk telekomünikasyon piyasası, yerleşik işletmeci Türk Telekom un özelleştirilmesi ve mobil telefon hizmetlerinin önemli ölçüde yaygınlaşmasıyla, son bir kaç yıl içerisinde önemli değişikliklere sahne olmuştur. Birçok Akdeniz ülkesi gibi, Türkiye de genel anlamda AB çerçevesi doğrultusunda bir düzenleyici rejime geçmiştir ancak ana mevzuatı daha geniş kapsamlı yeni düzenleyici çerçeveden ziyade ( Açık Şebeke Koşulları olarak adlandırılan) 1998 çerçevesine daha yakındır. 2006 yılı ilerleme raporunda Avrupa Komisyonu tarafından belirtildiği üzere, birçok alanda Türkiye, kendisini 2002 çerçevesi ile uyumlaştıracak yeni mevzuatı kabul etmemiştir. 6 Türkiye günümüzde gelişen telekomünikasyon pazarlarının en önemlilerinden biridir: 70 milyon kişiye ulaşan nüfusu, OECD ülkeleri arasındaki en düşük kişi başı GSYİH si, sabit telefon hizmetlerinde %27 yayılım oranı, 2G mobil hizmetlerinde %60 yayılım oranı, genişbant hizmetlerinde çok düşük yayılım oranı, 3G hizmetlerinde büyüme potansiyeli ve önemli düzenleyici reformlarıyla, bu ülkenin ciddi bir kalkınma potansiyeline sahip olduğunu söylemek hatalı olmayacaktır. 7 Mobil işletmecisi Telsim in 2005 yılı sonunda Vodafone tarafından satın alınması Türk piyasasının yabancı, küresel işletmeciler için ne kadar cazip olduğunun ve büyüme potansiyelinin bir göstergesidir. 8 Rekabeti korumaya dönük tedbirlerin yeterli düzeyde olmaması ve zayıf yatırım ortamı genişbant hizmetlerinin Türkiye de yeterli düzeyde gelişememesinin temel nedenleri olarak değerlendirilmektedir. Şekil 1-1 de, %3,8 yayılım oranı ile Türkiye nin birçok OECD ülkesinin gerisinde kaldığı görülmektedir. Türkiye ayrıca en düşük abonelik oranına da sahiptir. Yani genişbant hizmetleri tüm bölgeyi kapsasa dahi, yapılan son hesaplamalara göre, genişbant abonelikleri %21,8 in üzerine çıkamayacaktır. 9 Ayrıca, yine aşağıdaki şekilden anlaşılacağı üzere, Türkiye nin genişbant 30 5 Komisyondan Konseye, Avrupa Parlamentosu na, Avrupa Ekonomik ve Sosyal komitesine ve Bölgeler Komitesine gönderilen, elektronik haberleşme şebekeleri ve hizmetleri hakkındaki AB düzenleyici çerçevesinin gözden geçirilmesine ilişkin tebliğ, COM(2006) 334 final, 28 Haziran 2006. 6 Bkz Türkiye 2006 İlerleme Raporu, SEC(2006) 1390, 8 Kasım 2006, s. 42. 7 Bkz. Burnham, J. B., (2007), Telecommunications Policy in Turkey: Dismantling Barriers to Growth, Telecommunications Policy 31, s. 197 208. 8 Bkz. http://www.vodafone.com/start/media_relations/news/group_press_releases/2005/ press_release13_12.html adresindeki Vodafone basın duyurusu 9 Bkz. Ford, Koutsky and Spiwak, (2007), The Broadband Performance Index: A Policy-Relevant Method of Comparing Broadband Adoption Among Countries, Phoenix Center Policy Paper n. 29, Temmuz 2007.

altyapısı tamamen DSL teknolojisine bağımlı olup, 3G de dahil olmak üzere, kablo, fiber/lan ve diğer teknolojiler hemen hemen hiç kullanılmamaktadır. Bu nedenlerle, Türkiye halen %10,8 olan OECD ortalama yayılım oranının bir hayli gerisindedir. Şekil 1-1: OECD ülkelerinde genişbant yayılım oranları, Aralık 2006 Kaynak: OECD Doğal olarak, Avrupa daki sabit ve mobil telefon piyasaları olgunlaştıkça, Türkiye nin telekom altyapısına yönelik yatırımlar artacağından ve oldukça cazip pazarına refahı artırıcı, ciddi AB li oyuncular gireceğinden, Türk telekom mevzuatının AB müktesebatına uyumlaştırılması konusunda hızlı ilerlemeler olabilir. Ancak, AB müktesebatının tamamen uyarlanması da Türkiye yi diğer AB ülkeleri ile aynı düzeye getirmeye yetmeyebilir. İş ortamını geliştirmek için rekabet politikasında, sektörel düzenleme kurumlarının bağımsızlığında ve yargıda ilerleme kaydedilmesi ve özellikle mobil hizmetlerin tabi olduğu ağır vergi yükünün kaldırılması, Türk telekomünikasyon piyasasındaki hizmet sağlayıcıların gelişim hızının artırılması için hayati bir önem taşımaktadır. Öte yandan, Türkiye gelecekteki düzenleyici çerçevesini tasarlarken geçmişteki deneyimlerden faydalanabilecektir. Birincisi, birçok yeni üye devlette, 2001 yılından bu yana cep telefonu, sabit hat yayılımını geride bırakmış ve birçok hane halkı sadece cep telefonu kullanmaya başlamıştır. Türkiye de mobil hizmetlerinin yayılım düzeyi %70 lere yaklaşmıştır. Bu durum, Şekil 1-1 de açıklanan boşluğu doldurmak amacı ile genişbant hizmetlerine yapılacak yatırımların, mobil genişbant hizmetlerinin yanı sıra genişbant kablosuz erişim teknolojilere odaklanabileceğini göstermektedir. Böylelikle Türkiye, WiFi ile WiMax ın önemli ölçüde yaygınlaştığı Baltık devletlerinde olduğu gibi, genişbanttaki boşluğu nispeten hızlı bir şekilde doldurabilecektir. İkincisi, Türkiye deki düzenleyici çerçeve halen kısmen ONP (Open Network Provision - Açık Şebeke Koşulları) rejimine dayalı olduğundan, AB müktesebatına tam uyum sağlanması, Türkiye nin, 2002 çerçevesinin uygulanmaya başlandığı 2003 yılı ortalarından bu yana Avrupa nın edindiği tecrübeden faydalanmasını sağlayacaktır. 2002 çerçevesine uyum sağlamaya çalışırken AB ülkelerinin karşılaştığı, örneğin çerçevenin parça parça uygulanması, külfetli bir iş olan piyasanın gözden geçirilmesi süreci ve uzun süren temyiz süreci gibi temel sorunları çözmeyi amaçlayan sürekli gözden geçirme sürecinden de faydalı dersler alınabilecektir. Üçüncü olarak Türkiye, resmin bütününü gözden kaçırmayacak, esnek ve belirli bir teknolojiye bağlı olmayan bir düzenleyici rejim oluşturmaya çalışan güncel AB müktesebatından da faydalı dersler çıkartabilecektir. Örneğin frekans tahsisinin ve yönetiminin önem verilmesi, sayısal ortamda içeriğin ve Fikri Mülkiyet Hakları nın (FMH) korunması ve bir iş modeli yaklaşımının benimsenmesi ile sayısal platformlar oluşturulması, Türk tüketicilerin faydalanabileceği etkin ve verimli bir dizi kuralın belirlenmesine katkıda bulunabilecektir. Sonuç olarak, telekom sektörüne ilişkin AB müktesebatı sadece e-haberleşmeye yönelik 2002 düzenleyici çerçevesini oluşturan beş yönergeden ibaret değildir: ilgili piyasalara ilişkin önerileri, Sınırları Aşan Televizyon yönergesini, verilerin ko- 31

runmasına ilişkin yönergeleri, 2002 Radyo Frekansı Kararını, tüketicilerin ve FMH nin korunmasına yönelik gelişmiş bir mevzuat külliyatını ve olgunlaşmış rekabet yasasını da içermektedir. Bu çalışmada, e-haberleşmeye ilişkin AB ve Türkiye nin düzenleyici çerçeveleri ve bu iki bölgedeki piyasalarda yaşanan gelişmeler karşılaştırmalı olarak analiz edilmekte ve Türkiye nin bu alanda AB müktesebatına tam uyum sağlamasının Türk vatandaşlarının refahında nasıl bir iyileştirme yaratacağı değerlendirilmektedir. Bir sonraki bölümde şu konular irdelenmektedir: Türkiye deki Düzenleyici Çerçeve AB dekine kıyasla ne konumdadır? Türkiye AB telekomünikasyon müktesebatına uyum sağlamakla ne kazanacaktır? Telekom hizmetlerinin fiyatlarının, üretkenlik ve istihdam üzerinde ne tür etkileri hissedilecektir? 2002 düzenleyici çerçevesinin halen devam eden gözden geçirme sürecinde Türkiye nin AB müktesebatına uyum sağlamasını önemli ölçüde etkileyebilecek ne tür unsurlar yer almaktadır? Bölüm 1.2 de telekom alanındaki AB müktesebatı kısaca özetlenmekte, güncel sorunlar ve (revize edilen) düzenleyici çerçevenin önümüzdeki yıllarda uygulanmasına ilişkin hususlar irdelenmektedir. Bölüm 1.3 te ise Türkiye deki düzenleyici rejimin güncel durumu açıklanmakta, piyasaya ilişkin en güncel veriler ele alınmakta ve AB üye devletlerine ilişkin verilerle kıyaslanmaktadır. Bölüm 1.4 de Türkiye nin düzenleyici rejiminin AB müktesebatına uyumlaştırılmasının doğuracağı temel etkiler açıklanmakta, son bölümde ise tavsiye ve politika önerilerine yer verilmektedir. 1.2. E-haberleşme Konusunda AB Müktesebatı Avrupa da elektronik haberleşme konusunda uygulanan güncel düzenleyici çerçeve, telekom teçhizatının, altyapısının ve hizmetlerinin serbestleştirilmesine yönelik yirmi yıllık sürekli bir çabanın ürünüdür. Doksanlı yılların ortalarına kadar, AB telekom sektörü, şebekeleri işletme ve telekom hizmetleri sunma konularında münhasır hak sahibi olan, devlete ait şirketlerin hakimiyeti altındaydı. Sektörün, Maastricht Anlaşması nın ardından kazandığı ve AB Kuruluş Anlaşması nın 154. maddesinde yer alan Trans-Avrupa Ağları na dahil edilmesi ile vurgulanan önemi, ancak ulusal düzenleyici kurumların birçoğunun iddialı serbestleşme programları uygulamakta gösterdikleri atalet sonucunda, Avrupa Komisyonu teknik uyum ve kamu sektörü tekellerine tanınan özel ve münhasır hakların kaldırılması konusunda inisiyatifi eline almıştır. Bu konuda gerçekleştirilen ilk girişim olan Telekomünikasyon Hizmetleri ve Teçhizatı için Ortak Pazarın Geliştirilmesine ilişkin 1987 tarihli Yeşil Kitap ı, 9 Şubat 1988 tarihli Komisyon Tebliği ve 1992 yılını uygulamaya geçilmesi için son tarih olarak belirleyen 30 Haziran 1988 tarihli Konsey kararı izlemiş; ancak belirlenen bu son tarihe uyulamamıştır. 10 Serbestleşme ilk olarak, AB Kuruluş Anlaşması nın 86. maddesine dayanılarak yayınlanan 88/3201 sayılı yönerge uyarınca telekomünikasyon teçhizatına ve katma değerli hizmetlerin serbestleştirilmesinin temellerini atan 388/90 sayılı yönerge uyarınca telekom hizmetlerine odaklanmış; ancak sesli telefonu kapsamamıştır. 11 388/90 sayılı yönerge uyarınca üye devletler: (i) katma 32 10 Dinamik bir Avrupa Ekonomisi için Yeşil Kitap. Telekomünikasyon Hizmetleri ve Ekipmanı için Ortak Pazarın Geliştirilmesine ilişkin Yeşil Kitap. COM (87) 290 final, 30 Haziran 1987. 11 Telekomünikasyon hizmetlerine ilişkin piyasalarda rekabet hakkında 28 Haziran 1990 tarih, 90/388/EEC sayılı Komisyon yönergesi. OJ L 192, 24 Temmuz 1990, s. 9. Bu yönergenin 2. maddesinde, üye devletlerin, sesli telefon hizmetleri dışında tüm telekomünikasyon hizmetlerinin sunulmasına ilişkin özel ya da münhasır hakları kaldırmaları gerektiği belirtilmektedir. Paket anahtarlamalı veri hizmetlerine ilişkin olarak, 3. maddede, üye devletlerin, ekonomik işletmecilerin sadece halka yeniden satış amacı ile kiralık hat kapasitesi sunmalarını yasaklamaları gerektiği belirtilmektedir. 4. maddede ise, kamu telekomünikasyon hizmetlerinin sunumuna ve işletilmesine ilişkin özel ya da münhasır haklara sahip üye devletlerin, şebekelere, özellikle de kiralık hatlara, erişimi düzenleyen koşulların adil ve ayrımcılıktan uzak olması için gereken önlemleri almaları gerektiği belirtilmektedir. 5. maddede de, üye devletlerden, şebekelerin kullanımı için gereken teknik arayüz özelliklerini 31 Aralık 1990 tarihinden önce yayınlamaları talep edilmiştir. Son olarak, 7. maddede, yönergede öngörülen görevleri yerine getirmek amacı ile 1 Temmuz 1991 tarihinden itibaren, bağımsız düzenleyici kurumların oluşturulması öngörülmektedir.

değerli hizmetler sunulmasına ilişkin olarak kamu sektörü tekellerine tanınan özel ve münhasır hakları kaldıracak; (ii) halka açık şebekelere erişim sağlanması için gerekli olan teknik arayüzlere ilişkin bilgilerin 31 Aralık 1990 tarihine kadar yayınlanmasını sağlayacak; (iii) kamu telefon şebekelerine erişimin nesnel ve ayrımcılık gütmeyen koşullarda sağlanmasına yardımcı olacak önlemler alacaklardır. 12 Bu yönerge daha sonraları defalarca tadil edilmiş ve kapsamı uydu şebekelerini (94/46 sayılı yönerge), kablo şebekelerini (95/51 sayılı yönerge) ve cep telefonu şebekelerini (96/2 sayılı yönerge) de içerecek şekilde genişletilmiştir. 1.2.1. 1998 Paketi Yukarıda da bahsedildiği üzere, 338/90 sayılı yönergede sesli telefon hizmetlerine yönelik özel ve münhasır hakların kaldırılması öngörülmemiş, bu tür haklara ilişkin olarak AB Kuruluş Anlaşması nın 90.2 sayılı maddesinde geçici bir istisna sağlanmıştır. Bu istisnanın temel nedeni, hizmet sunmakla yerleşik işletmecilerin, büyük ölçüde sesli telefon hizmetlerinden elde edilen gelirlere bağımlı olan mali kapasitelerinin ve evrensel hizmetlerin korunması gerekliliğidir. Komisyon, sesli telefon hizmetlerinin ve telekom altyapılarının tedarikine dair serbestleşmenin 1 Ocak 1998 tarihine kadar gerçekleştirileceğini, ancak 1996 yılında, 96/19 sayılı yönerge ile duyurmuştur. Bu yönergede üye devletlerin, yerleşik işletmecileri, referans arabağlantı tekliflerini en geç 1 Temmuz 1997 tarihine kadar sunmakla zorunlu tutarak, sabit telefon altyapısı ile şeffaf ve ayrımcılık gütmeyen bir arabağlantı kurmaları öngörülmektedir. Evrensel hizmet yükümlülüğünün finansmanı konusu, telekomünikasyon sektöründe evrensel hizmet ilkelerine ilişkin olarak 1994 yılında alınan Konsey Kararında ve tam anlamıyla serbest bir ortamda telekomünikasyona ilişkin evrensel hizmetlere ilişkin olarak 1996 yılında yayınlanan Komisyon Tebliğinde ele alınmıştır. 13 Avrupa Parlamentosu nun ve Konseyi nin, Telekomünikasyon sektöründe evrensel hizmetin sunulmasına ve Açık Şebeke Koşulları (ONP) ilkelerinin uygulanması suretiyle birlikte çalışabilirliğin sağlanmasına yönelik ara bağlantıya ilişkin 97/33 sayılı yönergesinde daha kesin bir tanımlama yapılmıştır. Evrensel hizmete daha geniş ve esnek bir tanımlama getiren bu yönerge, Telekomünikasyon Sektöründe Evrensel Hizmetin Maliyetlendirilmesi ve Finansmanı için Ulusal Programları Değerlendirme Kriterlerine ve Bu tür Programların Yürütülmesine İlişkin Olarak Üye Devletler için Kılavuza ilişkin Tebliğ ile birleştirilmiştir. 14 Ancak birçok üye devlet, daha önce olduğu gibi, 96/19 sayılı yönergede belirtilen son uygulama tarihine de uyamamıştır. Arabağlantı teklifleri yayınlanmamış ve ülkelerin tümünde ulusal düzen- 12 388/90/EEC sayılı yönerge, İspanya, Fransa, Belçika ve İtalya gibi üye devletlerin direnci ile karşılaşmıştır. İspanya, Fransa nın da desteğiyle, Avrupa Adalet Divanı na, özel hakları etkilediği gerekçesiyle yönergenin 2., 8., ve 9. maddelerinin iptali için temyiz başvurusunda bulunmuştur. İtalya da 2., 4., ve 8. maddelerin tamamen iptali için, Belçika ise yönergenin tümünün iptali için başvuruda bulunmuştur. Adalet Divanı Mahkeme, Sözleşmenin 90(1) Maddesinde tanımlandığı şekliyle münhasırlık hakları sağlayarak hakim konum yaratılmasının 86. madde [şimdiki 82. madde] ile çok fazla çelişmediği kanaatine varmıştır şeklindeki kararını 17 Kasım 1992 tarihinde yayınlamıştır. Adalet Divanı ayrıca, telefon şebekesinin kurulması ve işletilmesine ilişkin tekelin kapsamının herhangi bir nesnel gerekçe gösterilmeksizin, Devletçe alınan bir önlem olarak rekabetin ortadan kaldırılmasına yol açacak şekilde telefon teçhizatı piyasasını da içerecek biçimde genişletilmesi, 86. madde ve 86. madde ile bağlantılı olarak 90(1) sayılı Madde tarafından yasaklanmıştır Aynı kanaat, kurma ve işletme konusundaki tekelin, telekomünikasyon hizmetleri piyasasını kapsayacak şekilde genişletildiği durumlarda da geçerlidir demiştir. Adalet Divanının 17 Kasım 1992 tarihli kararı. İspanya Krallığı, Belçika Krallığı ve İtalya Cumhuriyeti ile Avrupa Topluluğu Komisyonu arasındaki Telekomünikasyon hizmetlerinde rekabete ilişkin dava. C-271/90, C-281/90 ve C-289/90 sayılı davalar birleştirilmiştir. Lüksemburg, 17 Kasım 1992. 13 Bkz. telekomünikasyon sektöründe evrensel hizmet ilkelerine ilişkin 7 Şubat 1994 tarihli Konsey Kararı, OJ C 48, 16.2.1994, p. 1 2; ve Tam anlamıyla serbest bir ortamda telekomünikasyona ilişkin evrensel hizmetler hakkında Avrupa Parlamentosu na, Konseye, Ekonomik ve Sosyal Komiteye ve Bölgeler Komitesine sunulan Tebliğ, COM (96)73, 13 Mart 1996. 14 COM (96) 608 final, 27.11.1996 33

leyici kurumlar oluşturulmamıştır. 15 Hayal kırıklığı yaratan bu sonuçlar, Komisyonun 1998 yılında telekom hizmetlerinin serbestleştirileceğini duyururken gösterdiği kararlılıkla ciddi bir şekilde çelişmiş ve 1996 yılında çıkarılan Haberleşme Yasasının Mükemmel bir an olarak değerlendirildiği ABD de yaşanılana benzer bir uyumsuzluk ortaya çıkmıştır. 16 Bu nedenle, sonradan Yeni Düzenleyici Çerçeve olarak adlandırılan ve AB-15 te 2003 yılı Temmuz ayında yürürlüğe giren mevzuatı oluşturmak amacı ile 1999 yılı İncelemesi gerçekleştirilmiştir. 1.2.2. 2002 Düzenleyici Çerçevesi ve Yatırım Merdiveni Beş yönergeden ve bir Konsey kararından oluşan 2002 Düzenleyici Çerçevesi, üç temel sütun üzerine inşa edilmiştir: 17 Teknolojik yansızlık. Bu ilke; farklı teknolojilerin farklı düzenlemelere tabi olması gerektiğini vurgulamakta ve sektörel oyuncular arasında eşit düzeyde bir hareket alanı sağlanabilmesini için tüm teknolojilere esnek ve yatay bir düzenleyici rejim uygulanması gereğini öngörmektedir. Ex post rekabet politikasına tedrici geçiş. Piyasada yeterli rekabet düzeyi oluştuğunda, ex ante sektörel düzenlemelerin zayıflaması ve piyasadaki rekabetin sadece ex post rekabet politikası tarafından denetlenmesi beklenmektedir. Bu amaçla, ilgili piyasalara ilişkin olarak 2003 yılında yapılan önerilerde, piyasaların ex ante olarak düzenlenmesine ilişkin gereksinimin değerlendirilmesinde dikkate alınacak üç temel ölçüt öngörülmüştür. Üç Ölçüt Testi uyarınca, ilgili herhangi bir piyasada: (i) belirgin yapısal, yasal ya da düzenlemeye ilişkin engel bulunması; (ii) rekabete yönelik uzun vadeli bir eğilimin bulunmaması ve (iii) ex post rekabetin yetersiz kalmasına neden olacak özellikler taşıması ve bu piyasadaki oyunculardan herhangi birinin Etkin Piyasa Gücüne (EPG) sahip olması durumunda söz konusu piyasanın ex ante olarak düzenlenmesi gerekmektedir. 2003 yılında yapılan önerilerde Komisyon, üç ölçüte de uyduğu öne sürülen on sekiz piyasa belirlemiştir. İlgili tüm Ulusal Düzenleyici Kuruluşlar (UDK) bu on sekiz piyasayı analiz etmeye, etkin piyasa gücüne sahip oyuncuları belirlemeye ve Erişim yönergesinde yer alan çeşitli seçeneklerden en uygun çareleri uygu- 34 15 1998 ile 1999 yılları arasında uluslararası çağrı ücretlerinin fiyatları ortalama %40, yurtiçi şehirlerarası çağrı ücretlerinin fiyatları ortalama %30 ve yerel çağrı ücretleri %13 oranında düşmüş olmasına ve sektörün değerinin %12.6 oranında artarak 161 milyar Euro ya ulaşmış olmasına rağmen, serbestleşme sürecinin kaydettiği ilerleme, diğer bir deyişle, tatminkar değildi. 16 Bkz. Van Miert in konuşması: http://ec.europa.eu/comm/competition/speeches/ text/sp1998_001_en.html. Bkz. Renda (2005), Telecom Services: a Transatlantic Perspective, Hamilton, D.S. ve J. P. Quinlan, Deep Integration. How Transatlantic Markets are Leading Globalization, CEPS Paperback Books, Bölüm 11, 2005. 17 Yeni Düzenleyici Çerçeve, Ortak Düzenleyici Çerçeve hakkındaki yönerge (2002/21/EC), OJ L 108, 24.4.2002, s.33; Erişim ve Arabağlantı hakkındaki yönerge (2002/19/EC), OJ L 108, 24.4.2002, s.7; Yetkilendirme hakkındaki yönerge (2002/20/EC), OJ L 108, 24.4.2002,s.21; Evrensel Hizmet ve Kullanıcı Hakları hakkındaki yönerge (2002/21/EC), OJ L 108, 24.4.2002, s.51; elektronik haberleşme sektöründe kişisel verilerin işlenmesi ve mahremiyetin korunması hakkındaki yönerge (2002/21/EC) (Mahremiyet ve elektronik haberleşme hakkındaki yönerge), OJ L 201, 31.7.2002, s.37; Avrupa Parlamentosu ile Konseyinin, Avrupa Topluluğunda radyo frekansı politikası için düzenleyici çerçeveye ilişkin 7 Mart 2002 tarih 676/2002/EC sayılı Kararı (Radyo Frekansı Kararı), OJ L 108, 24.04.2002 ile oluşturulmuştur. Ayrıca Komisyon tarafından iki adet öneri yayınlanmıştır: Avrupa Parlamentosu ile Konseyinin Elektronik komünikasyon şebekelerine ve hizmetlerine ilişkin ortak düzenleyici çerçeve hakkındaki 7 Mart 2002 tarih 2002/21/EC sayılı yönergesinde öngörülen zaman sınırlarına ve istişare sürecine ilişkin Komisyon Önerisi (C(2003)2647 final); ve Avrupa Parlamentosu ile Konseyinin Elektronik komünikasyon şebekelerine ve hizmetlerine ilişkin ortak düzenleyici çerçeve hakkındaki 2002/21/EC sayılı yönergesi uyarınca ex ante düzenlemeye tabi elektronik haberleşme sektöründe İlgili Ürün ve Hizmet Piyasaları hakkında Tebliğ, C(2003)497, 11.02.2003. Son olarak, Topluluğun elektronik haberleşme şebekelerine ve hizmetlerine ilişkin düzenleyici çerçevesi kapsamında piyasa analizi ve değerlendirmesi hakkındaki Komisyon kılavuzunu da hatırlatmakta fayda görülmektedir. (2002/C 165/03).

lamaya davet edilmişlerdir. 18 Çerçeve yönergenin 7. maddesi uyarınca, Avrupa Komisyonu UDK ların pazar tanımı veya EPG mevcudiyetini sorgulama şansına sahip olacaktır, ancak önerilen çareleri sorgulayamayacaktır. Gelişmekte olan piyasalar. Yeni düzenleyici çerçeve, rekabet dengesinin yeni oluştuğu ve dolayısıyla zaman içerisinde EPG nin oluşup oluşmayacağını tahmin etmenin güç olduğu, gelişmekte olan piyasalara ihtiyatlı bir şekilde yaklaşmaktadır. Çerçeve yönergenin 4. maddesinde, bu varsayımlar altında ilgili piyasanın ex ante olarak düzenlenmemesi gerektiği belirtilmektedir. 19 Teknoloji yansızlık ve antitröst denetimi araçlarının kapsamlı bir şekilde kullanılması Yeni düzenleyici çerçevenin en çok övgü alan özellikleri olmuş ve ABD li bazı yorumcular, AB kurallarının 1996 Haberleşme Yasası nın gözden geçirilmesi sırasında faydalı bir kaynak olarak kullanıldığını belirtmişlerdir. 20 Uygulama aşamasında, UDK lar tarafından gerçekleştirilen düzenleyici faaliyetleri koordine etmek gibi zor bir görev üstlenen Avrupa Düzenleyici Kurumlar Grubu (European Regulators Group - ERG) önemli bir rol oynamıştır. 21 ERG; birçok kez, UDK ların, ABD kaynaklı atlama taşı yaklaşımından geliştirilen ve Avrupa ya Cave ve ark. (2001) tarafından önerilen yatırım merdiveni modeline atıfta bulunmalarını tavsiye etmiştir. Bu referans modelinde, kısa vadeli hizmete dayalı rekabet ile uzun vadede sürdürülebilir olarak değerlendirilen tek rekabet türü olan ve çerçevenin gerçek amacını oluşturan, uzun vadeli altyapıya dayalı rekabet arasında bir alver ilişkisi bulunmamaktadır. Yatırım merdiveni aşağıda Şekil 1-2 de yer almaktadır. Şekil 1-2: Yatırım merdiveni Kaynak: Cave, 2006. Cave e göre (2006), merdivenin işlev görmesi amacı ile UDK lardan aşağıda belirtilen eylemleri sıralarını değiştirmeden uygulamaları istenmiştir. Tekrar edilebilirliğin tanımlanması. UDK ların uymaları gereken temel ilke Komisyon tarafından ilgili piyasalara yönelik önerilerde yer alan üç ölçütün ilki, yani giriş için yüksek ve sürekli engeller bulunmasıdır. Doğal olarak bazı varlıklar kısa vadede tekrar edilebilir 18 Çare seçenekleri için bkz., 2003 ERG Common Position on the Approach to Appropriate Remedies in the New Regulatory Framework, ERG(03)30 rev1. 19 Bkz., örneğin, 2002/21/EC sayılı yönergenin 27. Başlangıç Maddesi ve 2003 yılında yayınlanan İlgili Piyasalara ilişkin Önerilerin 15. Başlangıç maddesi, C(2003)497. 20 Speta (2006), Rewriting US Telecommunications Law with an Eye on Europe, in Preissl and Mueller, Governance of Communications Networks, Phisica-Verlag, 2006, at 11-36. 21 ERG, 29 Temmuz 2002 tarihinde kabul edilen 2002/627/EC sayılı Komisyon Kararı uyarınca oluşturulmuştur. UDK ların başkanlarından oluşan bu grup, elektronik haberleşme şebekelerine ve hizmetlerine ilişkin iç piyasayı konsolide etme konusunda Komisyona yardımcı olmak ve fikir vermek amacı ile UDK lar ile Avrupa Komisyonu arasında bir arabirim görevi görmektedir. Bkz http://erg.eu.int. 35

36 nitelikte olmayacaktır. Bunlara en iyi örnek de yerel ağdır. Diğer varlıkların dahil edilmesi de tekrar edilebilirliğin tanımının ne kadar geniş olduğuna bağlıdır. Erişimin düzenlenmesini gerektiren basamakların belirlenebilmesi için kolaylıkla tekrar edilebilen, tekrar edilemeyen ve bu ikisinin ortasında bulunan varlıkların tanımlanması gerekmektedir. Bunu gerçekleştirebilmek için, uzun vadede tekrar edilebilme olasılıklarının ve/veya tesislere dayalı potansiyel rekabetin, çok detaylı ve geleceğe yönelik olarak değerlendirilmesi gerekmektedir. Bu işlemin sonucunda, UDK ların, gözlemlenen bileşenleri, gerçekleştirilebilir hale geldiklerinde ya da yakın bir gelecekte gerçekleştirilebilir hale gelmeleri olasılığı yüksek olduğunda, fiilen tekrar etmeleri gerekmektedir. Tekrar edilemeyen bileşenlerin değer zincirinde sıraya konulması. Diğer bir ifadeyle, UDK lar merdiveni oluşturmalı ve basamakları tanımlamalıdırlar. Basamakların aşamalı olarak yapılması gereken yatırımlar açısından birbirlerinden fazla uzak olmamaları gerektiğinden ve tesise dayalı rekabete geçişin rekabete zarar vermeden ve/veya piyasaya yeni giren oyunculara arbitraj yapma olanağı sağlamadan hızlı bir şekilde gerçekleştirilebilmesi için zamanlamanın hassas bir şekilde yapılması mecburiyeti bulunduğundan; bu adım hem zordur, hem de hayati bir önem taşımaktadır. Piyasadaki oyuncuların merdivenin hangi basamağında bulunduklarının tespiti. Merdivenin çok yavaş bir şekilde, hatta geriye doğru çalışmasını ve bu süreçte oyuncuların merdivenden düşmelerini önlemeyi amaçlayan bu adım da oldukça hassas ve zordur. Bu konumlandırma alıştırması yapılmadığı takdirde, arbitraj hemen hemen kaçınılmaz bir hal alacaktır: düzenleyici kurumun, hangi oyuncunun hangi basamakta olduğunu bilmemesi halinde merdivenin başarılı bir şekilde uygulanması mümkün olamayacaktır. Müdahalenin odaklanması gereken en uygun basamağın belirlenmesi. Martin Cave (2006) tarafından da belirtildiği üzere, bu karar çeşitli noktalarda ölçeğin ve oyuncuların projelerinin, altyapı oluşturma konusunda daha ileride bulunan ve asgari pazar payı kriterini yerine getirenler olarak tanımlanan önde gelen rakiplerin lehine olacak şekilde analizine dayandırılmalıdır. Merdiveni çıkarken bir basamaktan diğerine ulaşmak için gereken yatırım tutarının tahmin edilmesi ve bu hareketin zamanlamasının doğru bir şekilde yapılması. Bu işlem belirlenen basamakların arasındaki mesafeye olduğu kadar, yeni giren bir oyuncunun merdiveni tırmanabilmek üzere yeterli ölçek ekonomisine ulaşabilmesi ve müşteri portföyünü oluşturabilmesi için gereken süre gibi piyasa koşullarına da bağlıdır. Yatırım merdivenlerinde genellikle oyuncunun altyapısına maliyete yönelik fiyatlandırma ile erişim sağlanması olan, en uygun çarenin belirlenmesi. Yapılacak yatırımın büyüklüğü ve merdivenin doğası gereği, batık yatırımların kurtarılması olasılığının belirsizliği dikkate alındığında, erişim fiyatlandırması sadece LRIC (long run incremental cost - uzun vadeli marjinal maliyetler) ile ya da maliyete dayalı diğer fiyatlandırma yöntemleri ile sınırlı kalmayabilecek ve yatırım riskinin karşılanmasına yönelik, reel opsiyon fiyatlandırması gibi yöntemleri de içerebilecektir. 22 Piyasa yapısının izlenmesi. Merdiven modelinde UDK lar büyük bir sorumluluk üstlenmektedir: girişi özendirecek etkin teşvikleri doğru bir zamanlama ile sağlamaları gerekmektedir. Bunun için UDK nın belirlenen bir basamakta erişim ücretlerini düşük tutarken, diğer basamaklarda yüksek tutması gerekmektedir. Piyasaya yeni giren oyuncular yeterli düzeyde ölçek ekonomisi sağladıktan sonra, UDK, söz konusu basamağa erişim ücretini artıracak ve daha yukarıdaki basamaklara daha cazip ücretlerle erişilebilmesine yardımcı olarak oyuncuları merdivenin üst basamaklarına tırmanmaya teşvik edecektir. 23 22 Bkz. Cave (2006). 23 Bunun için yeni giriş yapanların merdiveni aynı anda tırmanmaya başlamaları en iyi sonucu verecektir: aksi

Alınan bilgilere göre birçok UDK, yeni çerçevenin yürürlüğe girmesini izleyen ilk birkaç yıl içerisinde yatırım basamağı yaklaşımını izlemiştir. ERG ayrıca, yatırım merdiveni modelinin, yeni çerçevenin başarısını sonuçsal olarak açıkladığını belirtmiştir. 24 1.2.2.1. 2002 Yılında Yürürlüğe Giren Düzenleyici Çerçeve Sonuç Alınmasında Başarılı Olabildi mi? Telekomünikasyon sektörüne ilişkin olarak, Türkiye tarafından halen uygulanmakta olan düzenleyici çerçeve 1998 yılında yürürlüğe giren AB Düzenleyici Çerçevesini temel aldığından, AB tarafından atılan bir sonraki adım olan ve 2002 yılında yürürlüğe giren düzenleyici çerçevenin piyasaların rekabete açılması, büyüme artışı sağlanması ve istihdam olanakları yaratılması konularında gerçekten başarılı sonuçlar sağlayıp sağlamadığının değerlendirilmesi uygun olacaktır. Böylelikle Türkiye nin 2002 çerçevesini tam anlamıyla benimsemesinin refahın iyileştirilmesine yönelik potansiyeli hakkında yorum yapma imkanına sahip olabiliriz. Yeni Düzenleyici Çerçevenin yürürlüğe girdiği tarihten dört yıl sonra, yani bugün itibariyle elde edilen sonuçlar farklılık arz etmektedir. Bir yanda, 12nci Raporda iyileşmeye yönelik birtakım elle tutulabilir belirtilerin varlığından söz edilmektedir. Özellikle halen devam etmekte olan iç piyasanın birleştirilmesi süreci, AB içi, sınır ötesi yatırımlar için yeni fırsatlar yaratmıştır ve bazı telekom şirketleri kazançlarının büyük bir kısmını yurt dışı piyasalarda elde etmektedir. Birleşme ve satın alma faaliyetleri 2005 yılından bu yana yeniden canlanmış ve ölçek ekonomisi arayışları ve Avrupa ya yayılma stratejilerinin uygulanması sonucunda gerçekleştirilen sınır ötesi işlemlerin tutarı, Avrupa Komisyonu tarafından, hem 2005 hem de 2006 yıllarında, muhafazakar bir yaklaşımla 70 milyar Euro olarak tahmin edilmiştir. 25 Gerçekleştirilen en son birleşme işlemleri aşağıda yer almaktadır: İspanyol Telefonica şirketi İngiltere de faaliyet gösteren cep telefonu operatörü O 2 yi 24 milyar Euro ya satın almıştır; Wind (İtalya) 12,1 milyar Euro karşılığında Orascom (Mısır) tarafından satın alınmıştır; Danimarkalı TDC şirketi, 8,2 milyar Euro karşılığında ABD/İngiltere şirketi NTC tarafından satın alınmıştır; France Telecom şirketi, İspanyol cep telefonu operatörü Amena yı 6,4 milyar Euro ya satın almıştır; İngiltere de, NTL hem Telewest (5 milyar Euro) hem de Virgin Mobile (1,3 milyar Euro) şirketlerini satın almıştır; Cesky Telecom (Çek Cumhuriyeti) Vodafone tarafından 3,7 milyar Euro karşılığında satın alınmıştır; ABD merkezli Blackstone Grubu 2,7 milyar Euro tutarında bir yatırım ile Alman Deutsche takdirde daha sonra giriş yapanlar, merdivenin daha üst basamaklarından giriş yapmak için gereken yüksek düzeyde yatırımı elverişsiz bulabilecek ve UDK ların yüksek erişim ücretleri uygulamak vasıtasıyla mevcut oyuncuların alt kademelerde kalmalarını zorlaştırmaları durumunda, piyasaya alt kademelerden giriş yapma konusunda da sorunlarla karşılaşabileceklerdir. 24 Bkz ERG, Broadband Market Competition Report, ERG(05)23, 25 Mayıs 2005. 25 Standard & Poor s Sermaye Araştırmaları tarafından düzenlenen 20 Nisan raporuna göre, 2006 yılının ilk çeyreğinde, işlem bedellerinin açıklandığı birleşme ve satın alma anlaşmalarının toplam tutarı 380 milyar Euro dur ve bu değer 2005 yılının aynı döneminde elde edilen rakamın yaklaşık üç katıdır. Ayrıca bkz. Avrupa Komisyonu, Avrupa Elektronik Haberleşme Düzenlemeleri ve Piyasaları, 12nci Rapor COM(2007)155, 29 Mart 2007, Cilt. 1, sayfa 10. 37

Telekom şirketinin %4,5 oranındaki hissesini satın almıştır; Deutsche Telekom da Avusturyalı Tele-ring şirketini 1,3 milyar Euro ya satın almıştır. Ayrıca Avrupalı oyuncular AB dışı operasyonlara gittikçe daha fazla yatırım yapmaya başlamıştır. Aşağıda Şekil 1-3 te de gösterildiği üzere, Vodafone, Telefonica, Telenor, Portugal Telecom ve Deutsche Telekom gibi bazı oyuncular Avrupa sınırları dışında son derece aktiftir. Bunun yanı sıra, büyük oyuncuların büyük bir çoğunluğu artık diğer ulusal piyasalarda da yer almakta ve yeni üye devletlerde, hem eski oyuncular hem de Avrupa düzeyindeki ve yerel düzeydeki yeni oyuncular tarafından yapılan yatırımlar artmaktadır. Örneğin, 2006 yılında France Telecom mobil telefon şebekesi operasyonlarını on AB üye devletine yaymış (Orange markası altında) ve Vodafone gibi büyük küresel oyuncuların konumunu zorlamaya başlamıştır. Şekil 1-3: 2005 yılında önde gelen AB telekom şirketi satışlarının coğrafi dağılımı * O2 satışı 2005 yılı sonu itibariyle Telefonica ile konsolide edilmemiştir Kaynak: IDATE (2006) Fiyat düzeyleriyle ilgili olarak, aşağıda yer alan Şekil 1-4 te yerel ve özellikle de ulusal görüşme ücretlerinin 1998 yılından 2006 yılına kadar önemli ölçüde azaldığı görülmektedir. 26 26 Bkz. Teligen, Report on Telecoms Price Developments from 1998 to 2006, a Report for the European Commission, Aralık 2006, http://ec.europa.eu/information_society/policy/ecomm/ doc/info_centre/studies_ext_ consult/price_developments_1998_2006/infso_tariff_trends_report_1998_2006_en.pdf. 38

Şekil 1-4: AB-25 de 1999-2006 döneminde yerel ve ulusal görüşme ücretleri Yerel çağrı ücreti, 10 dakika EU 25 ağırlıklı ortalama Ulusal çağrı ücreti, 10 dakika EU 25 ağırlıklı ortalama Euro, KDV dahil Euro, KDV dahil Kaynak: Teligen (2006). Ayrıca: Arayan öder (calling-party-pays - CPP) ilkesi nedeniyle Avrupa daki geleneksel olarak yüksek tutulan mobil sonlandırma ücretleri, 2004 yılı Ekim ayından bu yana %22 oranında azalarak ortalama 11,4 Eurocent/dakika düzeyine inmiştir. Aynı dönemde, ortalama mobil yayılım oranı da %84,6 dan %103,2 ye çıkmıştır. Bu durumun çarpıcı örneklerinden biri, 2004 yılında üye olan Polonya da yaşanmış, mobil yayılım oranı Ekim 2004 ile Ekim 2006 arasındaki dönemde %36 artış göstermiştir. Çoğu Güney Avrupa ülkesinde (İtalya, İspanya, Portekiz, Yunanistan) ve yeni üye olan birçok devlette (Çek Cumhuriyeti, Estonya, Litvanya, Letonya) yayılım oranı %100 ü aşmış durumdadır. Mobil sektöründe önde gelen işletmecilerin pazar payları Ekim 2004 ile Ekim 2006 arasındaki dönemde %40 tan %39,4 e gerilemiş olmasına rağmen, bazı ülkelerde (örneğin Slovenya) en büyük işletmecinin pazar payı hala %70 ile %90 arasındadır. Sabit hat sektöründe ise, yerleşik işletmecilerin pazar payı son birkaç yıl içerisinde sürekli olarak düşerek 2005 yılı Aralık ayı itibariyle %65,8 düzeyine inmiştir. Toptan hizmetlerde ise, AB de aylık ortalama yerel ağa ayrıştırılmış erişim (local loop unbundling - LLU) ücreti Ekim 2004 ile Ekim 2006 arasındaki dönemde 13,3 Euro dan 11,5 Euro ya gerilemiştir. Komisyon, veri akış (bitstream) erişiminin (5,13 milyon hat) 2005 ve 2006 yıllarında hafif bir azalma gösterdiğini, buna karşılık yerel ağ paylaşımının artarak 2006 yılı Ekim ayı itibariyle 13,9 milyon hatta ulaştığını (2005 yılı Ekim ayına oranla +%58) bildirerek, yatırım merdivenini destekleyecek kanıtlar sunmuştur. Ancak, bu dönemde yeniden satış da önemli ölçüde artmıştır. Çerçevenin ulusal düzeyde uygulanmasında yaşanan gecikmeler birincil mevzuatın kabulünü, sadece bir tek üye devlet (Yunanistan) ancak Haziran 2006 yılında tamamlayabilmiştir ve piyasa analizi ile merdiven yaklaşımının uygulanmasında yaşanan zorluklar, birçok ulusal piyasanın serbestleşmesini yavaşlatmış ve sektördeki oyuncular açısından yasal düzenlemelerde bir belirsizlik oluşmasına neden olmuştur. Bu nedenle, birçok AB üye devletinde altyapıya dayalı gerçek bir rekabet ortamı bulunmamaktadır. 27 Avrupa Komisyonu üyesi Viviane Reding tarafından kısa bir süre önce yapılan açıklamada hatırlatıldığı şekilde, Avrupa çok sayıda hizmet sağlayıcının başarılı 27 Bkz. London Economics ile PwC tarafından Avrupa Komisyonu için yapılan araştırma; An Assesment of the regulatory framework for electronic communications:growth and investment in the EU e-communications sector, Temmuz 2006. 39

bir şekilde faaliyet gösterdiği rekabetçi bir ortama geçiş yapmıştır. Bunu büyük oranda hizmete dayalı rekabete borçlu olmakla birlikte, mümkün olduğu ölçüde uzun vadede sürdürülebilir nitelikte altyapıya dayalı rekabeti artırmaya çalışmalıyız. 28 Örneğin çok az sayıda Avrupa ülkesinde kablo genişbant piyasasının belirgin bir kısmını elinde bulundurmaktadır, piyasaya genel olarak DSL hakimdir ve 3G ise halen bu düzeyde bir müşteri deneyimi sunamamaktadır. Centre for European Studies bu bağlamda (CEPS 2006) aşağıda belirtilen sorunlara dikkat çekmiştir: Pazar analizleri hem UDK lar hem de piyasadaki oyuncular için çok kaynak gerektirir ve zaman alıcıdır. Komisyon üyesi Reding tarafından da kabul edildiği üzere, en az 450 piyasayı belirli bir süre içerisinde tanımlamak kolay bir görev değildir ve Yeni Düzenleyici Çerçeveyi (YDÇ) yi karmaşık bir hale getirmektedir. 29 Ayrıca, Ulusal Düzenleyici Kuruluşların (UDK), kısmen rekabet politikası uygulamalarından alınan yeni yöntemlere de uyum sağlamaları gerekmekteydi; bu da süreci daha da yavaşlatmıştı. YDÇ uygulanmasını geciktiren nedenlerden biri de ulusal mahkemelerin temyiz usullerinin geciktirici etkisidir ve gözden geçirme sırasında bu konuya dikkatle eğilmek gerekmektedir. YDÇ nin rekabet politikası araçlarını sadece kısmen kullanması başka sorunlara da neden olmuştur. Etkin piyasaca gücü (EPG) başka bir deyişle hakimiyet- bulunması ile düzenleyici çarelerin uygulanması arasındaki denklem önceden var olan tekelleri açmak (örneğin tekelci oyunculara, sabit şebekelerine erişim sağlama zorunluluğu getirerek) gerekliliği ile izah edilebilse de, önceden tekelci oyuncuların bulunmadığı piyasalarda (örneğin mobil sonlandırmada) izahı daha zordur. IP tabanlı (internet protokolü) şebekelere geçildiğinde bu bağlantı daha da zayıflayacaktır. Ayrıca üç ölçüt testi nin kısmen uygulanmasına ilişkin endişeler de ortaya çıkmıştır. Üç ölçüt testi, belirli bir piyasada, pazar incelemesi yapılmasının uygun olup olmadığının belirlenmesini amaçlayan bir kontrol mekanizması olarak değerlendirildiğinden, belirsizlikler oluşabilecektir. Ancak, ulusal piyasaların kendilerine özgü özellikleri, Öneride sıralananlardan daha dar ya da (daha büyük bir olasılıkla) daha geniş piyasaların tanımlanmasını gerektirebilecektir. Üç ölçüt testinin, genel olarak sadece AB-25 için geçerli bir ex-ante kontrol mekanizması olarak uygulanması halinde, düzenleyici müdahale, üç ölçütün tümünün uygulanması durumunda olduğu kadar kesin bir sonuç sağlayamayacaktır. UDK ların büyük bir çoğunluğu tarafından uyarlanan yatırım merdiveni modeli, AB-25 de yatırımları ve altyapıya dayalı rekabeti artırma potansiyelini henüz tam anlamıyla gösterebilmiş değildir. Özellikle bazı AB üye devletlerinde elde edilen yeni deneysel kanıtlar, merdiven faraziyesini destekleyecek şekilde, Avrupa da yeniden satışta azalma, veri akış erişiminde ve paylaşımlı erişimde de artış olduğunu göstermektedir. Ancak, yatırım merdiveni benzetmesinin gerçek açıklayıcı gücü hakkında bir sonuca varmak için henüz çok erken olabilir. Gelişmekte olan piyasaların YDÇ ye tabi tutulması düzenleyici mevzuat açısından belirsizliğe neden olmuştur. Gelişmekte olan piyasaların tanımlanması konusunda UDK lara yeteri kadar rehberlik sağlanmamıştır: mevcut yaklaşım, teknoloji-yansızlık ilkesi ile düzenleyici mevzuatın yeni hizmetlere müsamaha göstermesi arasında bir kısa devreye neden olmuştur ve halen önerilmekte olan SSNIP testi, gelişmekte olan bir piyasanın mevcut bir piyasadan ayrı olduğunun reddine yol açtığından, uygun olmaktan uzak görünmektedir. 7. madde de öngörülen usul, YDÇ nin uygulanmasının uzun bir süre almasından sorumlu olmamakla birlikte, gelecekte sıkıntılara neden olabilecektir. Kapsamı, uzun vadede 40 28 Viviane Reding, SPEECH/06/697, 16 Kasım 2006. 29 Avrupa Komisyonu, kısa bir süre önce, 500 den fazla piyasanın üye devletler tarafından analiz edildiğini duyurmuştur.

sürdürülebilirliğini artıracak ve daha iyi düzenleyici mevzuat ilkeleriyle tutarlı olmasını sağlayacak şekilde netleştirilmelidir. Kısa bir süre önce, 2002 çerçevesinin uygulanmasına ilişkin 12 nci Raporda çerçevenin düzgün bir şekilde işlev gördüğü, ancak, düzenleyici mevzuatın tutarlılığını sağlayacak araçların tümünün tek pazarın tamamında mevcut olmaması nedeniyle çeşitli alanlarda e-haberleşme hizmetlerinin mevcut çerçeve kapsamında sunulmasının mümkün olmadığı belirtilmiştir. 30 Bu araçlarla, frekans politikası, Komisyonun UDK lar tarafından tercih edilen önlemleri veto etme imkanı ve sınır ötesi hizmet olması nedeniyle 2002 çerçevesinin kapsamı dışında kalan roaming fiyatlarının düzenlenmesi kastedilmektedir. İlk iki konu Düzenleyici Çerçevenin devam eden gözden geçirme sürecinde ele alınmakta olup, üçüncü konu tüm Avrupa da toptan ve perakende hizmetlerde tavan fiyat uygulaması yapılmasını öngören ayrı bir mevzuat ile düzenlenmektedir. 1.2.2.2. 2002 Düzenleyici Çerçevesinin Devam Eden Gözden Geçirme Süreci Komisyon 2006 yılında, 2003 yılında yapılan öneride yer alan birçok perakende pazarını kaldırarak, ex ante düzenlemeye tabi olduğu varsayılan ilgili piyasalar listesinde önemli ölçüde basitleştirme yapılması önerisinde bulunmaya karar vermiştir. 31 Diğer iki piyasa ile ilgili olarak, yani, toptan mobil başlatma (önceki 15 sayılı piyasa) ve yayım iletim hizmetleri (önceki 18 sayılı piyasa), ex ante düzenleme gerektiren piyasalar listesinde tutulmalarının sağlayacağı faydalar hususunda istişareye başlanması kararlaştırılmıştır. Komisyon toptan uluslararası roaming piyasasını (önceki 17 sayılı piyasa) ise ayrıca ele almış; perakende ve toptan düzeyinde roaming ücretlerinin düzenlenmesine ve roaming müşterilerinin zarar görmelerini önlemek amacı ile mobil işletmecilerinin şeffaflık yükümlülüklerine tabi tutulmalarına ilişkin bir teklifte bulunmuştur. 32 Önerilen son değişiklikler aşağıda yer almaktadır: Frekans politikasına yönelik daha koordineli bir yaklaşım uygulanması. Avrupa Komisyonu, haklı olarak, Mobil TV gibi yeni hizmetlerin ya da WiMax gibi yeni teknolojilerin bir olurluk incelemesine tabi tutulabilmesi için, en azından tüm Avrupa ya yayılmış olmaları ve frekans tahsisi konusunda belirli bir kesinliğe ulaşmış olmaları gerektiğini belirtmiştir. Bu bağlamda, Avrupa çapında sunulan belirli hizmetlere tahsis edilecek kanalların, son birkaç yıldır WAPECS projesi kapsamında gerçekleştirilen çalışmalar doğrultusunda belirlenmesini öngörmektedir. Frekans ticareti ile serbestleşmenin Avrupa da yılda yaklaşık 900 milyar Euro gelir yaratması, serbestleşme sağlanmadan yapılacak ticaretin sağlayacağı refah kazanımının ise yılda 900 milyon gibi çok düşük bir düzeyde kalacağı tahmin edilmektedir. Mott McDonald ve ark. (2006) tarafından yapılan yeni bir çalışmada, AB de frekansın toplu kullanımının uyumlaştırılmasının net bugünkü değerinin 463 milyar Euro ila 898 milyar Euro arasında olduğu tahmin edilmektedir; bu rakamlar GSYİH ye yılda %0,17 ye ulaşan bir katkıda bulunulması anlamını taşımaktadır. Yapılan son teklifler arasında, teknoloji ve hizmet yansızlığı ilkelerinin kabulü ve frekans ticareti/serbestleşme ve frekansın lisanssız olarak kullanılması için belirli kanalların tanımlanması yer almaktadır. Komisyon kısa bir süre önce, mobil yayıncılık için DVB-H standardının kabul edildiği ve üye devletlerden, kullanıma sunulduğu anda UHF bandı (470-862 MHz) da dahil olmak üzere, mobil yayınlar için en kısa sürede frekans tahsisi yapılmasının talep edildiği İç Mobil TV 30 Bkz. 12nci Rapor, alıntı, s. 19. 31 Üç temel ölçütü karşılayan piyasalar ex ante düzenleme gerektirmektedir: a) girişe ilişkin belirgin engellere sahip olması; (ii) rekabete yönelik uzun vadeli bir eğilimin bulunmaması; ve (iii) rekabet yasasının piyasanın başarısızlığını çözümlemekte yetersiz kalması. 32 Bkz. Komisyon tarafından önerilen yönetmelik, COM(2006)382, 12 Temmuz 2006. 41

Piyasasının Güçlendirilmesi hakkında Tebliğ i yayınlamıştır. 33 Komisyon ayrıca, şebeke maliyetlerini %40 oranında azaltabilmek amacı ile, 3G ve internet telefonu hizmetlerine tahsis edilecek 900Mhz ve 1800Mhz bantlarında daha fazla bant genişliği sunulmasını talep etmiştir. 34 Ancak, Avrupa da frekansların serbestleştirilmesinin geleceği halen belirsizliğini korumakta olup, frekans tahsisinde komuta kontrol yöntemi önümüzdeki birkaç yıl içerisinde AB-27 nin çoğunda sektöre hakim olacaktır. Komisyon un, kablosuz erişim hizmetlerine ilişkin olarak belirlenen bazı bantlarda üye devletlerle mutabakata varma projesi halen askıya alınmış olsa da, bazı ülkeler belirli bantlarda frekans kullanımının serbestleştirilmesine yönelik çalışmalara başlamıştır. 35 Frekans politikasında kaydedilen ilerlemelerin dikkate değer bir örneği de İngiltere de, mobil televizyon ve kablosuz genişbandın sayısal planlama ihalesinin 2008 yılı sonlarında doğru yapılacak olmasıdır. UDK kararlarının temyizine ilişkin kısıtlamalar. Avrupa Komisyonu; düzenleyici mevzuata ilişkin kararların düzenli olarak geciktirilmesi sorununun, 25 üye devletin en az 17 sinde 2002 çerçevesinin uygulanmasını geciktirdiği bildirilen 4. madde hükümlerinin, ulusal mahkemelerin UDK kararlarını temyizde askıya alma konusunda karar verirken mutlaka kullanmaları gereken yasal kriterler belirleyerek değiştirilmesi suretiyle ele alınmasını tavsiye etmektedir. 36 Komisyon UDK kararlarının ancak temyiz eden tarafın onarılamaz bir şekilde zarar gördüğü ispat edildiği takdirde askıya alınmasını sağlamaya çalışmaktadır. AB kurallarının 27 üye devletin tümünde uygulanması konusunda daha yüksek düzeyde uyum sağlanabilmesi amacıyla Çerçeve yönergesinin 7. maddesi ile Komisyon a tanınan ve halen sadece piyasa analizi ile EPG değerlendirmesi konularını kapsayan veto yetkisinin, UDK lar tarafından belirlenen tedbirleri de içerecek şekilde, genişletilmesi. 37 Bu öneri, çerçevenin uygulanmaya başlandığı ilk dönemlerde benzer sorunların çözümünde UDK lar tarafından belirlenen tedbirler arasındaki belirgin farklılıklardan kaynaklanmaktadır. Ancak, bazı üye devletler bu öneriye şiddetle karşı çıkmakta ve Komisyon un vetoladığı tedbirlerin temyiz edilmesi olasılığını gündeme getirmektedir. Evrensel hizmet tanımının güncellenmesi. Teknoloji geliştikçe, halen umumî aktarmalı telefon şebekesine (public switched telephone network - PSTN) dayalı olan evrensel hizmetin tanımının da ayrıntılı bir şekilde yeniden değerlendirilmesi gerekliliği ortaya çıkmaktadır. Avrupa Komisyonu 2007 yılı sonuna kadar evrensel hizmetin teknoloji yansız bir şekilde tanımlanması olasılığı ve mümkün olduğu takdirde IP erişiminin de bu tanıma dahil edilmesi konularına ilişkin bir Yeşil Kitap yayınlamayı planlamaktadır. Komisyon, ilginç bir şekilde, önerdiği gözden geçirme kapsamında, Yeni Nesil Şebeke lerde (YNŞ) yatırımların teşvik edilmesi konusunda belirli bir tutum sergilememiştir. Bu tutumu, mevcut çerçevenin, yeni teknolojileri düzenlemeye son derece uygun olmasını sağladığı iddia edilen, teknoloji 42 33 Bkz. SEC(2007) 409, 18 Temmuz 2007. 34 Bkz. Toplulukta, Avrupa çapında, hücresel sayısal karasal bazlı mobil haberleşmenin koordineli bir şekilde sağlanması için tahsis edilecek frekans bantlarına ilişkin, 25 Haziran 1987 tarih ve 87/372/EEC sayılı Konsey yönergesinin (GSM yönergesi) yürürlükten kaldırılmasına ilişkin olarak kısa bir süre önce sunulan Komisyon teklifi, COM(2007)367 final, 25 Temmuz 2007. 35 WAPECS projesi. Bu konuda http://rspg.groups.eu.int/doc/documents/meeting/rspg8/rspg_05_102.pdf. adresinde yer alan, Radio Spectrum Policy Group tarafından hazırlanan nihai rapora başvurunuz. 36 Komisyon dahili çalışma belgesi Elektronik haberleşme şebekesi ve hizmetleri hakkındaki AB Düzenleyici Çerçevesinin Gözden Geçirilmesine ilişkin olarak Komisyon tarafından Konsey e, Avrupa Parlamentosu na, Avrupa Ekonomik ve Sosyal Komitesi ne ve Bölgeler Komitesi ne gönderilen Tebliğ in eki {COM(2006) 334 final}. 37 Bkz. Elektronik haberleşme şebekesi ve hizmetleri hakkındaki AB Düzenleyici Çerçevesinin Gözden Geçirilmesine ilişkin olarak Komisyon tarafından Konsey e, Avrupa Parlamentosu na, Avrupa Ekonomik ve Sosyal Komitesi ne ve Bölgeler Komitesi ne gönderilen Tebliğ (SEC(2006) 816) (SEC(2006) 817), 29 Haziran 2006.

yansızlığından kaynaklanmaktadır. Ancak sektördeki birçok oyuncu ve bazı ulusal düzenleyici kurumlar Komisyon un görüşüne katılmamaktadır. Bu nedenle, tüm IP şebekelerine yatırımın teşvik edilmesi konusu tamamen ulusal düzeyde, birbirinden çok farklı yaklaşımlarla ele alınmaktadır. Sektördeki bazı oyuncular, örneğin Deutsche Telekom, FTTH, FTTC ve DSL teknolojilerindeki yatırımları teşvik etmek amacı ile 2003 yılında Amerika Birleşik Devletleri nde uygulanmaya başlayan düzenleyici müsamaha yaklaşımının bir benzerinin uygulanmasını savunmaktadır. 38 Ancak, Avrupa Komisyonu üyesi Reding birçok kez, YNŞ lere düzenleyici müsamaha gösterilmesinin, 2002 çerçevesinin gözden geçirilmesinde bir seçenek olarak dikkate alınmadığını belirtmiştir. 39 British Telecom gibi bazı oyuncular ise bu yaklaşımı reddederek, bir temel YNŞ nin yayılımı ve bu şebekelere alternatif işletmecilerin erişimi üzerinde odaklanmayı tercih etmişlerdir. Bu yaklaşım piyasaya yeni giren oyuncuların erişim ücretlerinin belirlenmesinde, mevcut işletmecinin yatırımlarının daha ayrıntılı bir şekilde dikkate alınmasını sağlamaktadır. Bu gelişmelerin sonucunda büyük AB ülkelerinde, düzenleyici mevzuata ilişkin olarak birbirinden çok farklı en az iki yaklaşım ortaya çıkmıştır: İngiltere düzenleyici kurumu Ofcom, başlangıçta sektördeki tüm oyuncuların erişimine sunulan tek bir temel YNŞ ye (British Telecom tarafından sunulan 21 st Century Network) bağlı kalmayı tercih etmiştir. Ofcom, BT ile, BT nin, aşağı yöndeki operasyonları ile rakip oyuncular arasında girdi eşitliğini sağlamak ve birbirine rakip ürünlerin aynı anda piyasaya sürülebilmesi için makul bir zamanlama ile yüksek katmanlarda hizmet sunmak isteyen tüm oyunculara erişim olanağı sunmak amacıyla şebeke erişimini önlememe gibi taahhütlerde bulunduğu bir anlaşmaya varmıştır. Almanya da ayrıştırma işlemlerinin Deutsche Telekom un şu anda Almanya da 10 anakent bölgesini kapsayan, yeni yüksek hızlı VDSL altyapısının ticari başarısını tehlikeye atacağı endişeleri doğmuştur. Bu nedenle, hükümet kısa bir süre önce, IPTV ve VOD gibi yenilikçi hizmetler sunması koşuluyla, yerleşik işletmeci Deutsche Telekom un yeni şebekeyi ayrıştırma zorunluluğundan muaf tutulmasına ilişkin bir yasayı onaylamıştır. Bu tutum Avrupa Komisyonu tarafından ağır bir şekilde eleştirilmiş ve Komisyon tepkisini, 2007 yılı Şubat ayında hızlandırılmış bir ihlal davası açarak göstermiştir. 40 Mevcut AB Düzenleyici Çerçevesi kapsamında UDK lara sunulabilecek bir tedbir olan işlevsel ayırım üzerinde çalışan Avrupa Komisyonu nun gelişmekte olan bu iki modelden ilkini onayladığı anlaşılmaktadır. 41 İtalya ve İsveç gibi diğer büyük Avrupa ülkelerinde, sektörel düzenleyici kurum, İngiltere de uygulanan modele uygun olarak dikey ayırım ve girdilerin eşitliği ilkelerini uygulama niyetinde olduğunu açıklamıştır. 42 Komisyon un nihai önerisinin 2007 yılı Ekim ayından önce sunulması beklenmediğinden, yeni çerçevenin Avrupa Parlamentosu nda ve Konseyi nde tartışılmasına 2007 sonu itibariyle başlanacaktır. Dolayısıyla, üye devletlerde uygulanması ancak 2010 yılından sonra tamamlanabilecektir ve böylelikle, gözden geçirilen Düzenleyici Çerçeve Lizbon sonrası bir mevzuat olacak, yani AB telekom sektörünü ancak sayısal dönüşüm ve Yeni Nesil Şebekeler gibi birçok önemli olayın ardından yöneten bir dizi kural halini alacaktır. Gözden geçirmenin zaman çizelgesi aşağıda Şekil 1-5 de sunulmaktadır. 38 Bkz. Renda (2007a). 39 Viviane Reding, SPEECH/06/697, 16 Kasım 2006. 40 Bkz. Basın Duyurusu, Komisyon Deutsche Telekom a avantaj sağladığı gerekçesiyle Almanya aleyhine hızlandırılmış bir ihlal davası açmıştır, 26 Şubat 2007, IP/07/237. 41 Viviane Reding, SPEECH/06/697, cit. 42 Bkz. UDK sı Agcom, Başkanı Calabrò tarafından hazırlanan basın duyurusu, 26 Temmuz 2007. 43

Şekil 1-5: 2002 çerçevesinin gözden geçirilmesine ilişkin mevcut zaman çizelgesi 1.3. Türkiye de Telekomünikasyon Sektörü 1.3.1. Türkiye deki Düzenleyici Çerçeve 43 Avrupa da olduğu gibi, Türkiye de de 1990 lara kadar telekomünikasyon hizmetleri haberleşmeden sorumlu bakanlığa bağlı olan Posta, Telgraf ve Telefon (PTT) tarafından sunulmaktaydı. Bu kurumun yasal dayanağı, Cumhuriyet in kuruluşundan bir yıl sonra, yani 1924 yılında yürürlüğe giren 406 sayılı Telgraf ve Telefon Kanunuydu. Telekomünikasyon teçhizatının serbestleştirilmesi, PTT nin bağlı kuruluşları olan teçhizat üreticilerinin özelleştirilmesiyle 1980 lerin başında gerçekleşmişti. 1994 yılında 400 sayılı Kanun ile telekomünikasyon hizmetleri posta ve telgraf hizmetlerinden ayrılmış ve özelleştirilmesine hazırlıkta ilk adım olarak, Türk Telekomünikasyon AŞ (TTAŞ) anonim şirketi kurulmuştu. TTAŞ a mobil dışında tüm telekom altyapılarının münhasır hakları verilmişti. Aynı kanun ile katma değerli hizmetler de serbestleştirilmiş ve Ulaştırma Bakanlığı na, tekele yol açmamak koşuluyla, özel şirketlere lisans düzenleme yetkisi tanınmıştır. 1994 yılında iki şirket TTAŞ ile gelir anlaşması yaparak GSM 900 standardı üzerinden mobil telefon hizmetleri sunmaya başlamışlardı; bu gelir anlaşmaları 1998 yılında lisansa dönüşmüştür. Özetle, mobil telefon sektöründe 1990 lı yıllarda rekabete yönelik birtakım unsurlar mevcuttu. Ancak, sabit telefon pazarında, 1990 larda göreve gelen hükümetler esas olarak TTAŞ ı özelleştirmeyi amaçlamışlardır ve bu nedenle rekabet ile erişim konularına gerekli önem verilmemiştir. Dolayısıyla, girişi ve rekabeti teşvik edecek yasal bir çerçeve oluşturulması siyasi gündemde yer almamıştır. TTAŞ ı özelleştirme çabaları 2005 yılına kadar başarısız olmuştur. Türkiye de telekomünikasyon sektöründe Düzenleyici Çerçevenin ortaya çıkışı, 2000 yılında 4502 sayılı yasanın 44 Meclis te kabulü ile başlamıştır. 45 4502 sayılı Kanun, 406 sayılı Kanun ile Telsiz Yasasında (1983 tarihli 2183 sayılı Kanun) değişiklik yapmayı amaçlayan bir yasaydı. Bu yasada öncelikle devletin sahip olduğu TTAŞ ın tekel haklarının 31 Aralık 2003 tarihi itibariyle sona erdirilmesi öngörülmekteydi. İlerleyen bölümlerde açıklanacağı üzere, Türkiye de tekel hak- 44 43 Türkiye deki telekomünikasyon sektörüne ilişkin değerlendirmeler için bkz. Yılmaz (2000), OECD (2002), Başçı, Kandemir ve Locksley (2003), Atiyas (2005), Burnham (2006). 44 Telgraf ve Telefon Yasasının Belirli Maddelerini Değiştiren Kanun, Ulaştırma Bakanlığı nın Kuruluşu ve Sorumlulukları hakkında Kanun ve Telsiz Yasası, Posta Telgraf ve Telefon İdaresinin Tasarruf ve Yardım Fonu hakkında Kanun ve Genel Kadrolar ve Usuller Hakkında Kanun Hükmünde Kararnameye ekli Organizasyon Şemaları, 29 Ocak 2000 tarihli resmi gazetede yayınlanıştır. 45 Telekomünikasyon sektörüne ilişkin temel yasaların ve ikincil mevzuatın listesi Ek 1 de yer almaktadır.

larının sona erdirilmesi, piyasanın tamamen serbestleştirilmesi anlamına gelmemektedir; çünkü kısıtlayıcı lisans rejimi ile yeni girişlerin önlenmesi mümkündür. Bu kanun ikinci olarak, ikincil mevzuatı tasarlama ve uygulama yetkisine sahip bağımsız bir idari kurum olan Telekomünikasyon Kurumu nun (TK) kurulmasını öngörmektedir. TK özellikle telekomünikasyon sektörü için yönetmelikler hazırlama ve yayınlama, arabağlantı ve roaming hizmetlerini sunmakla sorumlu işletmecileri belirleme, tarifeleri düzenleme veya belirleme, uygunluğu izleme ve uygunsuzluğun tespiti halinde ceza uygulama, teknik standartlar yayınlama ve bu standartlara uyulup uyulmadığını kontrol etmek amacı ile ekipmanı test etme gibi konularda yetkilendirilmiştir. Lisans düzenleme yetkisi başlangıçta Ulaştırma Bakanlığı nda kalmıştır. TK, 2000 yılı Ağustos ayında çalışmalarına başlamıştır. Daha sonraları, kısmen IMF tarafından yapılan baskılar sonucunda lisans düzenleme yetkisi 4673 sayılı Kanun (Mayıs 2001) ile TK ya devredilmiştir. 46 Bu yasada ayrıca TTAŞ mülkiyetine ilişkin yeni kurallar da yer almaktaydı. Türkiye de telekomünikasyon sektöründe düzenleyici çerçevenin gelişimini çeşitli faktörler etkilemiştir. Bu faktörlerin en önemlilerinden biri, zamanlamadır. 4502 sayılı Kanun ile belirlenen ilk çerçeve büyük ölçüde Avrupa Birliği nin 1998 düzenleyici çerçevesinden esinlenerek hazırlanmıştı ve Açık Şebeke Koşulları (ONP) hükümleri ile büyük ölçüde aynı doğrultudaydı. 2003 yılında yürürlüğe giren yeni AB düzenleyici çerçevesinin rekabet yasasına dayalı mantığını içermemekteydi. TK tarafından yürürlüğe konulan ve etkin piyasa gücü (EPG) kavramına dayanan ikincil mevzuat için 2003 paketi model olarak alınmıştı. Ancak, 4502 sayılı Kanun ile belirlenen düzenleyici çerçeve TK nın 2003 çerçevesine öykünmesini kısıtlamaktadır ve özellikle, aşağıda belirtildiği üzere, yetkilendirme konusunda ciddi farklılıklar ortaya çıkmıştır. İkinci önemli etken, TTAŞ ın özelleştirilmesi projesiydi. Özelleştirme görünüşte ekonomik verimliliği artırmaya yönelik bir araç olarak ifade edilirken, aslında gelirleri artırmak amacını taşımaktaydı. Özelleştirme gelirleri kamu borçlarının azaltılması ve kamu harcamaları üzerindeki kısıtlamaların gevşetilmesi için bir araç olarak değerlendirilmekteydi. Aynı zamanda hükümetler, kamu varlıklarını özel menfaat gruplarına düşük bedellerle sattıkları yönünde suçlamalarda bulunulmasını önleme arayışındaydılar. Rekabet tekel rantlarını azaltarak özelleştirmeden kaynaklanan gelirleri düşürdüğü için, özelleştirme sürecinde gelir yaratma çabalarının hakim olması, rekabetin piyasaya yerleştirilmesinin geciktirilmesi yönünde bir siyasi karar alınmasına neden olmaktadır. Düzenleyici Çerçevenin gelişimini etkileyen bir diğer önemli etken de, düzenleyici kurumun algılamalarıydı. En azından serbestleşmenin ilk yıllarında, düzenleyici kurum hızlı serbestleşmeden endişe duymaktaydı. Serbestleşme konusunda adım adım ilerleme yaklaşımının düzenleyici kurumun olumsuz gelişmelere müdahale etmesine olanak sağlayacağı, hızlı bir şekilde serbestleşmenin ise geri dönülmesi mümkün olmayan gelişmelere neden olarak, zamanında müdahale edilmesini engelleyeceği düşünülmekteydi. Bu endişeler ekonomik analizlerden ziyade, dünyanın diğer ülkelerinde yaşanmış başarısızlık hikayelerinden kaynaklanmaktaydı. Başlangıçta yüksek miktarda ya da düşük kalitede giriş olacağı ve deneyimsiz işletmecilerin iflas etmesi halinde (ya da daha kötüsü kısa süre içerisinde piyasadan para topladıktan sonra ortadan kayboldukları takdirde) yanlış ve noksan bilgilendirilen tüketicilerin korunmasız kalacağı endişesi yaşanmaktaydı. Dünya çapında bu görüş, zaman içerisinde, sektörün çok fazla rekabetten değil, tam aksine rekabetin yetersizliğinden zarar gördüğü anlaşıldığında, önemli ölçüde değişmiştir. 1.3.1.1. Telekomünikasyon Kurumu Telekomünikasyon Kurumu nun karar verme organı, bir Başkan ve Başkan Yardımcısı da dahil olmak üzere 7 üyeden oluşan Telekomünikasyon Kurulu dur. Kurul Başkanı aynı zamanda Kurumun 46 Telgraf ve Telefon Yasasının Belirli Maddelerini Değiştiren Kanun, Posta Telgraf ve Telefon İdaresinin Tasarruf ve Yardım Fonu hakkında Kanun ve Ulaştırma Bakanlığı nın Kuruluşu ve Sorumlulukları Hakkında Kanun. 4502 ve 4673 sayılı yasaların İngilizce metinleri aşağıdaki adreste yer almaktadır: http://www.oib. gov.tr/telekom/telecom_law.htm. 45

genel yönetiminden ve temsilinden de sorumludur. Kurul üyeleri 5 yıllık dönem için atanmakta ve görev süreleri sona ermeden görevden alınmaları ancak ciddi rahatsızlık nedeniyle çalışamaz hale gelme, görevi suistimal ya da cürüm işlemeleri nedeniyle Bakanlar Kurulu kararıyla mümkün olabilmektedir. 4502 sayılı Kanunun 14. maddesinde (2813 sayılı Kanunun 5 Maddesini değiştiren) TK nın kamu tüzel kişiliğine ve idari ve mali özerkliğe haiz özel bütçeli bir kurum olduğu belirtilmektedir. TK; frekans ücretleri, işletmecilerin önceden belirlenmiş katkı payları, işletmecilere uygulanan cezalar ve danışmanlık ve eğitim hizmeti gelirleri gibi bağımsız finansman kaynaklarına sahiptir. TK nın toplam gelirleri 2006 yılında yaklaşık 850 milyon YTL dir (yaklaşık 485 milyon Euro ). Bu gelirlerin yaklaşık 760 milyon YTL lik kısmı Hazine ye devredilmiş ve TK nın işletme bütçesi yaklaşık 93 milyon YTL ye (yaklaşık 53 milyon Euro) baliğ olmuştur. TK kurulduğunda, telekomünikasyon düzenlemelerinde yasalar ve ekonomi konusunda akademik çalışmalar hemen hemen yok denecek kadar azdı ve bu alanlar Türkiye de halen çok gelişmiş değildir. Bu nedenle, birçok Avrupa ülkesinin aksine, TK faydalanabileceği güçlü bir akademik altyapıya sahip olmadan faaliyetlerini sürdürmektedir. İlk kurulduğunda, TK nın insan kaynakları oldukça kısıtlıydı. TK nın kurulmasıyla, eski adıyla Telsiz Haberleşmesi Genel Müdürlüğü nün -çoğu düzenleyici mevzuat konusunda hiçbir geçmişe ya da deneyime sahip olmayan- frekans yönetimi uzmanlarından oluşan 350 kadar kamu görevlisi bu kuruma transfer edilmiştir. Bu durum, düzenleyici kurumun kendi belirlemediği kişileri istihdam etmek zorunda kalmasına yol açmıştır. TK nın entelektüel kapasitesinin temel kaynağı, zaman içerisinde istihdam edilen genç üniversite mezunlarından ( uzmanlar ve uzman yardımcıları ) oluşmuştur. TK nın personel sayısı şu anda 500 ün üzerindedir. Bunlardan yaklaşık 100 ü düzenleme konusunda çalışmaktadır. TK bünyesinde, tümü giriş sınavları ile istihdam edilen 120 uzman ve uzman yardımcısı görev yapmaktadır. TK nın temel beyin gücünü bu uzmanlar ve uzman yardımcıları oluşturmaktadır. TK, düzenleyici müdahalelerini üç ana enstrüman vasıtasıyla gerçekleştirmektedir. Yasal hiyerarşide, Yönetmelikler, Yasaların altında yer almaktadır. Genellikle yasal dayanaklarını Yönetmeliklerden alan Tebliğler, hiyerarşide ikinci sırada bulunmaktadır. Hiyerarşik sıranın en altında ise Kurul kararları bulunmaktadır. İkincil mevzuat ile Kurul kararları yerel idari mahkemelerde ya da Türkiye Cumhuriyeti nin en yüksek idari mahkemesi olan Danıştay nezdinde temyiz edilebilmektedir. Düzenleme konularında yargı kararı verebilmek için gerekli uzmanlığı oluşturma konusunda Danıştay ın daha uygun olduğu düşünüldüğünden, Kurum tarafından yapılan müdahalelerin tek temyiz merciinin Danıştay olmasını sağlayacak bir çalışma yapılması arzulanmaktadır. Bu çalışma henüz gerçekleştirilmiş değildir. 1.3.1.2. Rekabet Kanunu nun Sektöre Özgü Mevzuat Üzerindeki Etkileri Türkiye de genel rekabet politikası 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun a tabidir (1994 yılında yürürlüğe giren bu kanun kısaca Rekabet Kanunu olarak adlandırılmaktadır). Rekabet Kanunu nun kritik önemi haiz maddeleri (bazı değişikliklerle) AB Antlaşmasının 81 ve 82. maddelerini model olarak almıştır. Dolayısıyla, Rekabet Kanunu nun 4. maddesi, rekabeti sınırlayıcı anlaşmaları ve uyumlu eylemleri; 6. maddesi ise hakim durumun kötüye kullanılmasını yasaklamaktadır. Yasanın 7. maddesi birleşmeleri düzenlemektedir. Rekabet Kanunu, Rekabet Kurumu tarafından uygulanmaktadır. 47 TK ile RK arasında sorumluluk paylaşımı çok kesin değildir. Telsiz Kanunu nun 7. maddesi (4502 sayılı Kanun ile Değiştirilen 2183 Sayılı Kanun, 16. madde), TK ya telekomünikasyon sektöründe rekabeti önleyici uygulamaları araştırma yetkisi vermektedir. Ayrıca, Rekabet Kurumu nun (RK), telekomünikasyon sektörüne yönelik herhangi bir karar almadan önce TK nın görüşünü 47 Türkiye de rekabet yasasının ve politikasının ayrıntılı analiz için Bkz. OECD (2005). 46