HĠDROELEKTRĠK SANTRALLARIN KURULMASI ĠÇĠN GEREKLĠ OLAN ARAZĠLERĠN ELDE EDĠLMESĠ Neşe LEBLEBİCİ, Enerji Uzmanı, Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu, Ankara ÖZET Suyun enerjisinden yararlanarak elektrik üreten yapılar olarak tanımlanan hidroelektrik santralların kurulması için gerekli olan arazilerin temin edilmesi işlemlerinin değerlendirilmesi amacıyla hazırlanan bu bildiride; arazinin mülkiyet ve kullanım durumlarına göre değişen işlem aşamalarına değinilmesi, yasal düzenlemelerin belirtilmesi, uygulamada karşılaşılan güçlükler üzerinde durulması hedeflenmiştir. Yüksek Planlama Kurulu Kararı ile kabul edilen Elektrik Enerjisi Piyasası ve Arz Güvenliği Strateji Belgesi nin işaret ettiği, yenilenebilir enerji kaynaklarının elektrik enerjisi üretimi içindeki payının 2023 yılında en az % 30 olması hedefi doğrultusunda ve ülkemizde nehir ve akarsu varlığının yoğunluğu nedeniyle, yenilenebilir enerji kaynakları içinde hidroelektrik enerji santralları yapımı ön plana çıkmıştır [1]. Ekonomik ve teknik olarak değerlendirilebilecek hidroelektrik potansiyelinin tamamının elektrik enerjisi üretiminde kullanılması hedefi ile hidroelektrik enerji santrallarının sayısının artırılması desteklenmektedir. Bu nedenle; özellikle son yıllarda sayıları artan hidroelektrik enerji santrallarının bir an önce üretime geçmeleri amacıyla, tesislerin kurulacağı alanların elde edilmesi önem kazanmaktadır. Bu kapsamda; 4628 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu gereğince elektrik piyasasında hidroelektrik enerji santralları ile üretim faaliyeti göstermek üzere lisans verilen özel hukuk tüzel kişilerinin söz konusu tesisleri kurabilmeleri için gerekli olan taşınmazların özel mülkiyete ait olması, Hazinenin mülkiyetinde veya Devletin hüküm ve tasarrufu altında bulunması, diğer kamu kurum ve kuruluşlarına ait olması, mera veya orman arazisi niteliği taşıması durumlarına göre değişen işlem aşamaları ve yasal düzenlemeler söz konusu olmakta, uygulamada karşılaşılan sorunlar sosyal, ekonomik, hukuksal ve yönetsel boyutlarda çeşitlenmektedir GĠRĠġ Hidroelektrik santrallar, bir yenilenebilir enerji kaynağı olan suyun gücünden yararlanarak elektrik üretimine imkan veren sistemler olarak, ülkemizin sahip olduğu doğal kaynakların geliştirilmesi çalışmaları kapsamında değerlendirilmekte ve elektrik üretim potansiyeli içerisinde önemli bir paya sahip bulunmaktadır.
Bu çalışmanın amacı; hidroelektrik santralların genel özelliklerini ortaya koyarak, tesislerin kurulmaları için gerekli olan taşınmazların Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu (EPDK) tarafından elde edilmesi sürecini incelemektir. Bu amaçla çalışmanın birinci bölümünde, hidroelektrik santralların genel özellikleri üzerinde durulmuştur. İkinci bölümünde, taşınmaz edinimi süreci EPDK ve lisans sahibi tüzel kişiler açısından irdelenerek, uygulama metodolojileri ile ele alınmıştır. Üçüncü bölümde ise, arazi temini sürecinde karşılaşılan sorunlar irdelenerek çözüm önerilerinde bulunulmuştur. BĠRĠNCĠ BÖLÜM HĠDROELEKTRĠK SANTRALLARIN GENEL ÖZELLĠKLERĠ Tüm dünyada önemli bir yenilenebilir enerji kaynağı olarak kullanılan hidroelektrik santralları toplam elektrik üretiminin % 16,17 sini karşılamaktadır. Bunun yanı sıra, ülkemiz elektrik enerjisi kurulu gücünün % 25,5 ini hidroelektrik enerjisine dayalı üretim yapan santrallar oluşturmaktadır [2]. Hidroelektrik üretiminde dalga, gel-git ve akarsu gibi hareket halindeki su gücü kullanılmaktadır. Ancak bunlardan en yaygın kullanılanı akarsulardır. Özellikle hidrografik ve morfolojik özellikleri hidrolik santralların kurulmasına elverişli olan ülkelerde, akarsuların gücünden yoğun bir şekilde yararlanılır. Akarsulardan elektrik üretiminde, yüksekten düşen ya da düşürülen suyun kinetik enerjisinden yararlanılır. Bu amaçla kurulan hidroelektrik santrallarını baraj tipi (depolamalı) ve nehir tipi (depolamasız) santrallar olmak üzere ikiye ayırmak mümkündür. Depolamalı santrallarda elektrik üretimi, akarsuyun akım özellikleriyle olduğu kadar barajın su tutma kapasitesi ile de yakından ilişkilidir. Buna karşın depolamasız santrallardaki üretim, büyük ölçüde akarsuyun doğal akım özelliklerine bağlıdır [3]. Türkiye de hidroelektrik enerjisi üretimi söz konusu olduğunda daha çok baraj tipi santrallar ön plâna çıkmakta, nehir tipi santrallar ise nispeten göz ardı edilmektedir. Baraj tipi santrallarının, yüksek enerji üretim kapasiteleri, ulusal elektrik sisteminde frekans ayarlayıcı nitelikleri ve baraj sularının farklı alanlarda kullanımı gibi üstün özelliklere sahip olmalarına karşın, nehir tipi santrallara karşı son yıllarda dünyada ve ülkemizde giderek artan bir ilginin oluştuğu gözlenmektedir. Doğalgaz termik santrallarının yaygınlaşması nedeniyle elektrik üretiminde giderek dışa bağımlı hale gelen Türkiye, ekonomik olarak işletilebilir nitelikteki hidrolik kapasitesinin tamamını değerlendirmeyi hedeflemektedir [3]. Hidroelektrik enerji kaynakları; temiz ve yenilenebilir olmaları, yerli doğal kaynak olmaları, işletme ve bakım giderlerinin düşük olmaları, fiziki ömürlerinin uzun oluşu gibi nedenlerle kömür, doğal gaz ve petrol gibi fosil yakıtlardan üretilen enerjiye göre daha çok yenilenebilir ve çevreyle dost enerji kaynaklarıdır [4]. Depolamalı veya depolamasız hidroelektrik santralları genel itibariyle, rezervuar alanı, regülatör, çökeltim havuzu, su iletim kanalı ve yolu, yükleme havuzu, cebri boru, santral binası ve şalt sahasından oluşan unsurlara sahiptirler. Bu çalışmada; hidroelektrik santralların inşa edilmeleri halinde üzerlerinde kurulacak bu proje unsurları nedeniyle işgal edecekleri taşınmazların elektrik üretimi amacıyla kullanılması için ayrılmasına yönelik işlemler üzerinde durulacaktır.
ĠKĠNCĠ BÖLÜM ARAZĠ TEMĠNĠ SÜRECĠ Enerji projelerinin EPDK ca verilen lisanslar kapsamında belirlenen tesis tamamlanma süreleri içerisinde gerçekleştirilebilmesinde, arazi teminiyle ilgili hususlar önem taşımaktadır. Tesisler için gerekli olan arazinin elde edilmesi, teknik, ekonomik, sosyolojik ve hukuksal boyutta değerlendirilmesi gereken bir süreci kapsamaktadır. Söz konusu sürecin iyi planlanması ve başarılı bir şekilde yönetilmesi, proje maliyetinin azaltılmasının yanı sıra işletmeye geçiş tarihlerini öne çekebilecek şekilde zamanın etkin kullanımına da imkan verecektir. Bu kapsamda; söz konusu tesislerin kurulacağı alanlarda bulunan arazilerin etüt edilmesi, mülkiyet ve kullanım durumlarının belirlenmesi, ilgili yasal düzenlemelerin incelenmesi ve bu bilgilerin harita ve raporlara aktarılması sonucunda şekillenen işlem aşamalarının akış şemalarıyla tespit edilmesi, böylece alınacak izin, onay, ruhsat, karar, tescil vb. adımların gerçekleştirilmesi ile arazilerin elde edilmesi konuları gündeme gelmektedir. Bildirinin bu bölümünde, ilgili yasal düzenlemeler çerçevesinde, hidroelektrik enerji santralları için gerekli olan taşınmazların mülkiyet durumlarına göre değişiklik gösteren arazi temini işlemlerinin yürütülmesinde EPDK ca uygulanan metodoloji izah edilecektir. Bu nedenle; özel mülkiyete ait olan taşınmazlarda kamulaştırma; Hazineye ait veya devletin hüküm ve tasarrufu altında bulunan taşınmazlarda kullanma izni, irtifak hakkı tesisi veya kiralama; diğer kamu tüzel kişileri ve kurumlarına ait taşınmazlarda devir; ormanlık alanlarda ön izin ve kesin izin ve orta malı nitelikli taşınmazlarda tahsis amacı değişikliğinden bahsetmek amaçlanmaktadır. Bu amaçla, öncelikle ilgili yasal düzenlemelere değinilerek, daha sonra taşınmazların mülkiyet durumlarına göre değişiklik gösteren arazi temini işlemleri üzerinde durulacaktır. 1. ĠLGĠLĠ YASAL DÜZENLEMELER Ülkemizde, 2001 yılından itibaren enerji kaynaklarında çeşitliliği artıran yenilenebilir enerjinin üretim sistemi içindeki payının azami ölçüde yükseltilmesi hedefi kapsamında; ilk olarak 2001 yılında Elektrik Piyasası Kanunu düzenlenerek serbest bir piyasanın oluşturulması ve bu piyasada EPDK ca verilen üretim lisansları kapsamında yenilenebilir enerji kaynaklarına dayalı elektrik üretim tesislerinin de kurulması öngörülmüştür. Daha sonra 2005 yılında 5346 sayılı Yenilenebilir Enerji Kaynaklarının Elektrik Enerjisi Üretimi Amaçlı Kullanımına İlişkin Kanun ile ise yenilenebilir enerji kaynaklarına dayalı elektrik üretim tesislerinin kurulmasının teşvik edilmesi hedeflenmiştir [5]. Yenilenebilir Enerji Kaynaklarının Elektrik Enerjisi Üretimi Amaçlı Kullanımına İlişkin Kanun kapsamındaki yenilenebilir enerji kaynakları arasında yer alan hidroelektrik enerji santralları, kanal veya nehir tipi veya rezervuar alanı onbeş kilometrekarenin altında olan hidroelektrik üretim tesisi kurulmasına uygun elektrik enerjisi üretim kaynakları olarak tanımlanmaktadır.
Elektrik Piyasası Kanunu ise; mevcut ve kurulacak olan üretim tesisleri için üretim şirketlerinin elektrik enerjisi üretimine yönelik olarak, her bir üretim tesisi için EPDK dan lisans almak zorunda oldukları ifade edilmektedir. Üretim lisansı alınma usul ve esasları Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliği ile belirlenmektedir. Elektrik Piyasasında Üretim Faaliyetinde Bulunmak Üzere Su Kullanım Hakkı Anlaşması İmzalanmasına İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik hükümleri kapsamında, Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliğine göre yapılan inceleme ve değerlendirme sonucu lisans alması Kurul Kararıyla uygun bulunan tüzel kişiler, Su Kullanım Hakkı Anlaşması imzalanmak üzere EPDK tarafından Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğü(DSİ) ye bildirilmektedir. Bu yasal düzenlemelerde belirtilen hükümler doğrultusunda; EPDK dan lisans alan tüzel kişiler tarafından, kanal veya nehir tipi veya rezervuarlı hidroelektrik enerji santrallarının kurulması gündeme gelmekte, arazi temini ile ilgili hususlar Elektrik Piyasası Kanununun 15 inci maddesinin (c) ve (d) bentlerinde düzenlenmektedir. 2. ARAZĠ TEMĠNĠ ĠġLEMLERĠ 2.1. ÖZEL MÜLKĠYETE AĠT TAġINMAZLARIN KAMULAġTIRILMASI Hidroelektrik enerji santralları üretim ve yardımcı tesislerinin kurulması için gerekli olan özel mülkiyete ait taşınmazlar, EPDK tarafından mülkiyetlerinin kısmen veya tamamen kamulaştırılarak veya belirli bir derinliği veya yüksekliği üzerinde kamulaştırma yoluyla irtifak hakkı kurularak elde edilmektedir. Taşınmazların tapuda kayıtlı olup olmaması durumuna göre değişen işlem aşamaları, acele kamulaştırma veya satın alma usulünün tercih edilmesi durumlarına göre de çeşitlenmektedir. Bu bildiri kapsamında, tapuda kayıtlı olan taşınmazlar için acele kamulaştırma usulünün uygulanması ile yürütülen kamulaştırılma işlemlerinden bahsedilecektir. Lisans sahibi özel hukuk tüzel kişileri ile koordinasyon içerisinde bulunulması amaçlanarak, söz konusu sürecin EPDK tarafından yönetilmesi kapsamında; kıymet takdir ve uzlaşma komisyonlarının kurulması, kamulaştırma kararının alınması, avukatlara vekalet verilmesi, bilgilendirme ve uzlaşma toplantılarının yapılması vb. aşamalar EPDK tarafından gerçekleştirilirken, kamulaştırma planlarının ve zilyetlik tutanaklarının hazırlanması, kıymet takdir raporlarının düzenlenmesi, davaların açılması ve sonlandırılması vb. aşamalar ise lisans sahibi tüzel kişiler tarafından yürütülmektedir. Adres araştırması yapılması, tebligatların hazırlanması, tebligat ve dava sürecinin takibi ve kontrolü gibi konularda ise ortak çalışmalar yürütülmektedir. Özel mülkiyete ait taşınmazların elde edilmesi, Elektrik Piyasası Kanununun 15 inci maddesinin (c) bendinde belirtilen hükümler kapsamında düzenlenmektedir. Buna göre; Elektrik piyasasında üretim faaliyetinde bulunan lisans sahibi özel hukuk tüzel kişilerinin kamulaştırma taleplerinin EPDK tarafından değerlendirilip uygun görülmesi hâlinde, 2942 sayılı Kamulaştırma Kanununda belirtilen esaslar dâhilinde EPDK ca kamulaştırma yapılmaktadır. EPDK nın temsil ve karar organı olan kurul tarafından verilecek olan kamulaştırma kararları kamu yararı kararı yerine geçmekte, bu durumda
kamulaştırma bedelleri ile kamulaştırma işlemlerinin gerektirdiği diğer giderler kamulaştırma talebinde bulunan lisans sahibi tüzel kişi tarafından ödenmektedir. Kamulaştırılan taşınmazın mülkiyeti, üretim tesisinin mülkiyetine sahip olan ilgili kamu kurum veya kuruluşuna, bunun bulunmaması hâlinde ise Hazineye ait olmakta, Hazine adına tescil edilen taşınmazlar üzerinde Maliye Bakanlığınca kamulaştırma bedelini ödeyen lisans sahibi özel hukuk tüzel kişileri lehine bedelsiz irtifak hakkı tesis edilmektedir. İrtifak hakkının geçerliliği lisansın geçerlilik süresi ile sınırlıdır. Tesislerin kurulabilmesi için gerekli olan arazinin kullanımına yasal olarak imkan sağlaması ve inşaata başlama zamanını kısaltması gibi nedenlerle lisans sahibi tüzel kişilerce acele kamulaştırma usulü tercih edilmektedir. Ancak; EPDK tarafından yapılacak kamulaştırmalarda Kamulaştırma Kanununun 27 nci maddesi hükümleri doğrultusunda acele kamulaştırma uygulanmasına imkan veren 30/09/2004 tarihli ve 25559 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Bakanlar Kurulu Kararı, Danıştay 13 üncü Dairenin 27/12/2011 tarihli ve 2011/2770 sayılı kararı ile iptal edilmiştir. Bu karar üzerine, mevcut durumda söz konusu uygulama her bir proje için doğrudan Bakanlar Kurulundan karar alınması şeklinde yürütülmekte olup, EPDK tarafından yapılan kamulaştırmalarda Kamulaştırma Kanununun 27 nci maddesinin uygulanabileceğine dair hükmün yer aldığı düzenlemenin Elektrik Piyasası Kanununda yapılması önerilmiş olup henüz yasalaşmamıştır. 2.2. MALĠYE HAZĠNESĠNE AĠT TAġINMAZLARDA ĠRTĠFAK HAKKI TESĠSĠ VEYA KĠRALAMA Maliye Hazinesine ait veya Devletin hüküm ve tasarrufu altında bulunan taşınmazlar hakkında, Elektrik Piyasası Kanununun 15 inci maddesinin (d) bendinde belirtilen esaslara göre işlem yapılmaktadır. Tescilli veya tescilsiz olarak Maliye Hazinesinin mülkiyetinde bulunan söz konusu taşınmazların hangi amaç için kullanılacakları tespit edilerek, üzerlerinde sabit yapı bulunan parseller için irtifak hakkı tesisi, üzerlerinde yapı bulunmayan parseller için ise kiralama yapılması amacıyla EPDK ca alınan kararlar Defterdarlıklara iletilmektedir. Hazine taşınmazları üzerinde kullanma izni verilmesi, irtifak hakkı tesis edilmesi ve kiralama işlemleri, Hazine Taşınmazlarının İdaresi Hakkında Yönetmelik ile buna bağlı olarak yayımlanan 324 sıra numaralı Milli Emlak Genel Tebliğinde belirtilen esaslara göre; kullanma izni verilmesi ve irtifak hakkı tesis edilmesi ilk yıl için taşınmazın emlak vergisine esas asgari metrekare değerinin yüzde birinden, kirada ise yüzde beşinden az olmamak üzere tespit ve takdir edilen bedelin lisans sahibi tüzel kişi tarafından ödenmesi koşuluyla yürütülmektedir. Lisans süresi boyunca izleyen yılların bedelleri Türkiye İstatistik Kurumunca yayımlanan ÜFE oranında artırılır. Konuya ilişkin olarak, Yenilenebilir Enerji Kaynaklarının Elektrik Enerjisi Üretimi Amaçlı Kullanımına İlişkin Kanunun 8 inci maddesinde, anılan kanun kapsamındaki hidroelektrik üretim tesislerinin rezervuar alanında bulunan Hazinenin özel mülkiyetindeki ve Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki taşınmazlar için bedelsiz olarak kullanıma izin verilmektedir. Aynı maddede, yenilenebilir enerji kaynaklı projelerin enerji nakil hatları için de izin, kira, irtifak hakkı ve kullanma izni bedellerine indirim uygulanması hükme bağlanmıştır. Böylece, 324 sıra numaralı Milli Emlak Genel Tebliğinde de belirtildiği üzere 31/12/2015 tarihine kadar devreye alınacak
yenilenebilir enerji kaynaklı tesislerden, ulaşım yollarından ve şebekeye bağlantı noktasına kadarki enerji nakil hatlarından yatırım ve işletme dönemlerinin ilk on yılında Hazinenin özel mülkiyetindeki ve Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki taşınmazlar için izin, kira, irtifak hakkı ve kullanma izni bedellerine yüzde seksenbeş indirim uygulanmaktadır. Diğer yandan; Hazine Taşınmazlarının İdaresi Hakkında Yönetmelik in 79 uncu maddesine göre, kullanma izni verilen veya irtifak hakkı tesis edilen Hazine taşınmazları üzerinde yapılacak tesisin işletmeye geçmesinden itibaren toplam yıllık hasılatın yüzde biri oranında pay alınması öngörülmekte iken, 08/01/2011 tarihli Resmi Gazetede yayımlanan 6094 sayılı Kanun ile Yenilenebilir Enerji Kaynaklarının Elektrik Enerjisi Üretimi Amaçlı Kullanımına İlişkin Kanunun 8 inci maddesinde yapılan değişiklik ile, bu kanun kapsamındaki üretim tesisleri için söz konusu hasılat payının alınmamasına hükmedilmiştir. Buna dayanarak, Milli Emlak Genel Müdürlüğü tarafından 81il valiliğine bildirilen 04/02/2011 tarihli ve 3977 sayılı genelgede, 29/12/2010 tarihinden sonra irtifak hakkı tesis edilen veya kullanma izni verilen yenilenebilir enerji kaynaklarına dayalı elektrik üretim tesislerinden hasılat payı alınmaması gerektiği belirtilmiştir. Konuyla ilgili hususlar, 01/02/2012 tarihli Resmi Gazetede yayımlanan 342 sıra no lu Milli Emlak Genel Tebliğinde de aynı şekilde belirtilmiştir. İlaveten, İrtifak hakkı ve kullanma izni verilen alanda; proje kapsamında özel mülkiyete konu taşınmazların da bulunması halinde mümkünse hasılat payı ayrı ayrı hesaplanacak, değilse tüm tesisin işletilmesinden elde edilecek hasılatın toplam alana bölünmesi suretiyle hesaplanacak olan yıllık metrekare birim hasılat miktarının, irtifak hakkı ve kullanma iznine konu alana oranlanması suretiyle tespit edilecek olan bedel üzerinden hasılat payı alınacaktır. ifadesi ile hasılat payının hesaplanma şekline açıklık getirilmiştir. Maliye Hazinesine ait veya Devletin hüküm ve tasarrufu altında bulunan taşınmazların idaresi ile ilgili olarak en son düzenleme ise, 16 Haziran 2012 tarihli ve 28325 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğü giren 2012/15 sayılı Başbakanlık Genelgesi ile yapılmıştır. Genelgede; Kamu kurum ve kuruluşları (Belediyeler ve il özel idareleri hariç) ile sermayesinin yüzde ellisinden fazlası kamu kurum ve kuruluşlarına ait şirketlerin, kendi mülkiyetlerinde veya tasarruflarında bulunan taşınmazlarıyla ilgili olarak; kamu kurum ve kuruluşları, vakıf, dernek veya bunların şirketlerine, gerçek veya tüzel kişilere; satış, kira, irtifak, takas, tahsis, devir vb. her türlü tasarrufa yönelik işlemleri için Başbakanlıktan izin alınacaktır. denilmektedir. Buna göre; hazine arazileri için EPDK ca alınan kararların Defterdarlıklara iletilmesini takiben Başbakanlıktan izin alınması gündeme gelecektir. Enerji yatırımlarının yapılabilmesi için gerekli olan taşınmazların temini ile bu taşınmazlar üzerinde irtifak hakkı tesisi ve kiralama işlemlerinin yapılmasında gecikmelere neden olabileceği düşünülen söz konusu genelgenin uygulamasının ne şekilde olacağı henüz kesinleşmemiştir. 2.3. DĠĞER ARAZĠ TEMĠNĠ ĠġLEMLERĠ Bu bölümde diğer kamu kurum ve kuruluşlarına ait taşınmazlar, orta malı nitelikli taşınmazlar ve ormanlık alanlar için ne tür arazi temini işlemleri uygulandığına dair bilgi verilecektir. Kamu kurumlarının ve tüzel kişilerinin sahip oldukları alanlar, Kamulaştırma Kanununun 30 uncu maddesinde belirtilen esaslar kapsamında Maliye Hazinesine devredilerek elde edilmektedir.
Proje alanında mera, yaylak, kışlak, otlak, harman ve panayır yerleri gibi taşınmazlar özel sicilinde kayıtlı bulunan orta malı nitelikli taşınmazların bulunması durumunda, EPDK tarafından ilgili Tarım İl Müdürlüğüne müracaat edilerek 4342 sayılı Mera Kanunu kapsamında bu alanların tahsis amaçlarının değiştirilmesi talep edilmektedir. Bu konuda Mera Kanununun 14 üncü maddesinde; EPDK nın talebi üzerine Elektrik Piyasası Kanunu kapsamında elektrik piyasası için gerekli bulunan yerlerin tahsis amaçlarının değiştirilebileceği hükmü bulunmaktadır. Ormanlık alanlar için ise; lisans sahibi özel hukuk tüzel kişilerince doğrudan Orman ve Su İşleri Bakanlığına yapılacak müracaatların değerlendirilmesi ile, Orman Sayılan Alanlarda Verilecek İzinler Hakkında Yönetmelik hükümleri kapsamında, izne konu edilecek alan üzerinde yer alması planlanan bina ve tesislere ilişkin planların hazırlanması ve arazi üzerinde belirtilmesini takiben bedeli karşılığında ön izin ve kesin izin verilmektedir. Yenilenebilir Enerji Kaynaklarının Elektrik Enerjisi Üretimi Amaçlı Kullanımına İlişkin Kanunun 8 nci maddesinde belirtilen ve yukarıda açıklanan indirimler orman vasıflı olan taşınmazlar içinde geçerli olup ilaveten, Orman Köylüleri Kalkındırma Geliri, Ağaçlandırma ve Erozyon Kontrolü Geliri alınmamaktadır. ÜÇÜNCÜ BÖLÜM SORUNLAR VE ÇÖZÜM ÖNERĠLERĠ Tüm ülke çapında sayıları sürekli artan hidroelektrik santralların üretim ve yardımcı tesislerin kurulması esnasında, gerek inşaat öncesi dönemde gerekse inşaat döneminde oluşan çeşitli olumsuz etkilerin yanı sıra çok önemli sosyal ve yönetsel sorunlar da ortaya çıkmaktadır. Bildirinin bu bölümünde, hidroelektrik santralların kurulması esnasında arazi temini ile ilişkili olarak tesislerin inşaat öncesi dönemlerinde karşılaşılan sorunlar ve çözüm önerileri üzerinde durulacaktır. İnşaat öncesi dönemde karşılaşılan sorunların, tesislerin kurulacağı alanın belirlenmesi ve arazilerin temin edilmesi esnasında karşılaşılan sorunlar olarak sınıflandırılarak, aşağıdaki adımların uygulanması aşamalarında karşımıza çıkmaları söz konusu olabilmektedir. Uygun yerleģilebilir alanların belirlenmesi; Hidroelektrik santrallar için uygun yerleşilebilir alanların belirlenmesi esnasında, su kaynağına bağlı olarak tasarlanan projenin yerleşim alanında, mevcut kullanım ve mülkiyet durumlarından kaynaklanan sorunlar söz konusu olabilmektedir. Bu sorunları en aza indirmek amacıyla planlama aşamasında, özel yasalarla tanımlanmış ve sınırlanmış olan alanlarla ilişkilerin belirlenmesi gerekmektedir. Bu amaçla; arazinin üstünde veya altında inşa edilecek proje unsurlarının yerleşeceği alanların kullanım durumu ve uygunluğu açısından söz konusu olabilecek belirsizlikler bakımından irdelenmesi sonucunda, o alanın yerleşilebilir alan olarak tespit edilmesi hedefini olumsuz etkileyecek olasılıkların ortaya konduğu analizler yapılmalı, buna göre, alternatif alanlar karşılaştırılarak önerilen alanda projenin kurulabilirliği konusunda karar verilmelidir.
Lisans almadan önce yapılacak etütler ve proje yeri belirleme çalışmaları kapsamında ve hatta proje planlama aşamalarında; mümkünse kamulaştırmaya gerek kalmayacak veya olabildiğince az gereksinim duyulacak ve yerleşim yerlerini etkilemeyecek şekilde planlanma yapılması, mutlak tarım arazileri, özel ürün arazileri ve dikili tarım arazilerinden uzak durulması hedeflenerek marjinal tarım arazilerinin bulunduğu alanların tercih edilmesinin ileride karşılaşılacak sorunların azalmasına katkı sağlayacağı öngörülmektedir. Çevresel etki değerlendirmesi; Seçilen yer ile teknoloji alternatiflerinin belirlenerek değerlendirilmesi çalışmaları çevresel etki değerlendirmesi kapsamında da önem kazanmakta olup, bu değerlendirmenin lisans alınması öncesinde yapılmış olması gerekmektedir. Bu kapsamda; projenin çevreye olabilecek olumlu ve olumsuz etkilerinin belirlenmesinde, olumsuz yöndeki etkilerin önlenmesi ya da çevreye zarar vermeyecek ölçüde en aza indirilmesi için alınacak önlemler ve projenin uygulanmasının izlenmesi ve kontrolünde sürdürülecek çalışmalar belirlenmektedir. Halkın katılımı toplantıları yapılmış olmasına rağmen, özellikle sivil toplum kuruluşlarının ve halkın gösterdiği tepkiler nedeniyle son dönemlerde lisans sahibi tüzel kişilerin hidroelektrik santrallar için Orman ve Su İşleri Bakanlığından almış oldukları çevresel etki değerlendirmesi belgelerine karşı ard arda idari davalar açılmakta ve yürütmenin durdurulması kararları verilmektedir. Projelere başlanmasını engelleyen bu durum, bilirkişi raporlarının birbirine zıt görüşleri yansıtması nedeniyle süreci daha da uzatmaktadır. Hidroelektrik santrallar nedeniyle yaşanabilecek ekonomik ve çevresel kayıpların yanı sıra, insan faktörü ve davranışı da, beklenmedik veya boyutları öngörülemeyebilecek tepkilerin ortaya çıkmasında önemli rol oynamaktadır. Kölmek tarafından yapılan çalışmada, hidroelektrik enerjiye karşı oluşan bu tepkilerin ve eylemlerin sosyolojik nedenleri değerlendirilmiştir. Buna göre; sosyal eylem tipleri, geleneksel, duygusal, değer odaklı ve sonuç odaklı olabilmekte veya bu türlerin farklı kombinasyonları şeklinde de gerçekleşebilmektedir. Hidroelektrik santrallara karşı ortaya çıkan protestoların; değer ve sonuç odaklı olduğu, kitlelerin birbirini taklit etmesi yoluyla genişlediği, duygu yerleştirmesi için bir araç olduğu ve kitle koşullu olduğu tespit edilmiştir [2]. Söz konusu protestoları önlemek amacıyla; konuyla ilgili uzman kişilerce sosyal etki değerlendirmesi raporları hazırlanması, eylemlerin sosyolojik nedenlerinin ve alınması gereken önlemlerin değerlendirildiği detaylı çalışmaların lisans sahibi tüzel kişiler, yetkili idareler, üniversiteler ve kamu kurumlarının ilgili birimleriyle koordinasyon içerisinde yürütülmesi, halkın bilgilendirilmesi, eğitilmesi ve katılımının sağlanması gibi çalışmalar yapılması öngörülmektedir. Mevcut durum planının hazırlanması; Planlama aşamasında, proje alanındaki taşınmazların mevcut kullanım ve mülkiyet durumlarının belirlenmesi, fiziki özelliklerin ve yasal statülerin mevcut kullanımlar ile birlikte değerlendirilmesine imkan sağlayacak, olası belirsizliklerin ortaya konmasına yardımcı olacaktır. Arazide yapılan inceleme sonucu elde edilen etüt raporları ve altlık haritalara dayanan bilgi ve belgeler, mülkiyet sınırları ve mevcut kullanım durumları da belirtilerek haritalara aktarılmaktadır. Bu kapsamda; varsa bölge ve çevre koruma planları, imar planları, halihazır haritalar, kadastro paftaları, orman kadastro veya amenajman haritaları vb. haritalar, projeye ilişkin genel vaziyet planı ile birlikte değerlendirilerek arazi kullanım ve mülkiyet durumunu gösteren uygun ölçekli haritalar oluşturulmaktadır.
Mülkiyetlerin kullanım fonksiyonları yönünden irdelenmesinde ise, arsa-arazi ayrımı yapılarak taşınmazların üzerinde yapı veya ürün olup olmadığı, toprak özellikleri ve topoğrafik yapı gibi fiziksel nitelikler ortaya konmalıdır. Böylece; değiştirilebilir nitelikteki verilerin bir arada yer aldığı bir sentez haritası oluşturmak suretiyle mevcut durum planı olarak adlandırılabilen bir plan hazırlanması mümkün olmaktadır [5]. Bu çalışmalar kapsamında; ilgili kurumlardan gerekli bilgi, belge ve haritaların temini, söz konusu dokümanların değerlendirilmesinde kullanılan teknoloji ve uzman seçimi, elde edilen verilerin tasnifi ve yorumlanması vb. konular önem taşımakta olup, bunların sağlanmasında karşılaşılan güçlükler gecikmelere ve verim düşüklüklerine neden olacak dolayısıyla süreç yönetimine olumsuz etkide bulunacaktır. Ġlgili yasal düzenlemelerin incelenmesi; Hidrolik enerjiden elektrik üretimi faaliyetinin gerektirdiği yasal düzenlemelerin yanısıra ilgili diğer yasal düzenlemelerin de incelenmesi gerekmektedir. Böylece maden sicilleri, koruma ve sit alanlarını gösterir haritalar, orman amenajman haritaları, içme suyu havza koruma planları, boru hattı geçişleri vb. incelenerek ormanlık alanlar, tarım arazileri, askeri bölgeler, sanayi bölgeleri veya serbest bölgeler gibi özel yasalarla tanımlanmış ve sınırlanmış alanlarla olan ilişkilerin araştırılırması ve mevcut durum planına işlenmesi mümkün olacaktır. Proje alanında inşaatın yapılmasına engel teşkil edecek hususların belirlenmesi, ilgili kurumlara yapılacak müracaatlara ilişkin usul ve esasların tespit edilmesi, gerekli önlemlerin ve izinlerin alınması, gerekirse yargıya müracaat edilmesi imkanı sağlayan bu çalışmalar kapsamında, konuyla ilgili uzman hukukçular ile çalışılması önem taşımaktadır. Arazinin elde edilmesi; Tesislerin inşaatına başlanabilmesi için arazinin hidroelektrik enerji santralı kurulması amacıyla ayrılmış olması gerekmektedir. Bu nedenle; yukarıda sıralanan aşamalarla belirlenen mevcut kullanım ve mülkiyet durumlarına göre ve ikinci bölümde aktarılan ilgili yasal düzenlemelerin amir hükümleri doğrultusunda gerekli arazilerin temin edilmesi gündeme gelir. Projeye ait genel yerleşim planı kapsamında kalan taşınmazların sınırını, yüzölçümünü, cinsini ve mülkiyet durumunu gösterir ölçekli bir plan hazırlanarak, ortaya konan mevcut durum, hangi arazi temini işleminin uygulanacağını belirleyen işlemler için altlık oluşturmaktadır. Bildirinin bu bölümünde, sorunların yoğun olarak görüldüğü kamulaştırma ve irtifak hakkı tesisi işlemleri esnasında karşılaşılan konulara değinilecektir. KamulaĢtırma sürecinde karģılaģılan sorunlar; Kamulaştırma ile ortaya çıkan sorunların en önemli kaynağı, taşınmaz sahiplerine kamulaştırılan taşınmazları için ödenecek bedellerdir. Kamulaştırma amaçlı taşınmaz değerlemenin, işlemi yapacak olan EPDK yı idari yönden ve kamulaştırma bedellerini ödeyecek olan lisans sahibi tüzel kişilerini mali yönden zora sokmayacak şekilde uygun olması, işlemin nihai amacı olan kamu yararının etkin bir biçimde sağlanabilmesi açısından hayati bir önem taşımaktadır. Kamulaştırma bedelinin tespitindeki adalet bu toplumsal gereklilikler arasında bir denge kurulması halinde sağlanabilecektir. Bu dengenin sağlanamaması, toplum kaynaklarının kötüye kullanımının yol açacağı refah seviyesi düşüşünden, toplumun devlete ve adalete olan güveninin sarsılması ve çeşitli sosyal sorunların yaşanmasına kadar gidebilecek büyük bunalımların sorumlusu olabilecektir [6].
Değer takdirinde karşılaşılan bir diğer husus, hidreelektrik santrallarında üretilen elektriğin iletilmesini sağlayan enerji nakil hatlarında taşıyıcı direk yerleri için mülkiyeti kamulaştırılan ve iletken kablo altındaki veya üstündeki yerler için ise kamulaştırma yoluyla irtifak hakkı kurulan alanların kamulaştırma bedellerinin genellikle çok düşük olması nedeniyle, uzlaşma sağlanamadığı veya maliklere ulaşılamadığı için dava açıldığı hallerde kamulaştırma bedellerinden fazla mahkeme masraflarının ortaya çıkmasıdır. Ayrıca; enerji nakil hatlarının ve nehir tipi santrallarda iletim kanallarının geçtikleri güzergahta yer alan taşınmazların kullanım biçimlerine dolayısıyla değerlerine etkileri, tüm güzergah dikkate alındığında kamulaştırma değerlerindeki değişkenlik, tapu ve nüfus kayıtları ile adres araştırması açısından genellikle birden çok yerleşimi kapsayan veri tabanlarına ihtiyaç duyulması vb. gibi hususlar kamulaştırma işlemleri açısından özellik göstermektedir [7]. EPDK tarafından izlenen metodolojiye göre, hidroelektrik enerji santralları için imar düzenlemesi yapılması tesislerin arazi temini işlemlerine başlanması için ön koşul değil ise de süreç içerisinde bu düzenlemenin de yapılması gerekmektedir. Bu nedenle, tesislerin kurulacağı alanın imar planında elektrik üretim santralı amacına ayrılması şartı aranmaktadır. Konuyla ilgili kurum görüşlerinin alınması koşuluyla ve varsa üst ölçekli plan kararlarına uygunluğu sağlanarak, belediye sınırları içinde kalan yerlerde belediye meclisince, belediye ve mücavir alan dışında kalan yerlerde ise il genel meclisince onaylanan nazım ve uygulama imar planları ile gerektiğinde mevzi imar planları düzenlenmektedir. Çok sayıda kurumun görüşüne tabi olması ve askı sürelerinin bulunması gibi nedenlerle uzun zaman alan imar planı çalışmaları tesislerin işletmeye alınmasında gecikmelere neden olabilmektedir. Mümkün olduğu kadar erken aşamada imar planı çalışmalarına başlanması ve konuyla ilgili uzmanlarla takip edilmesi bu sorunu giderecektir. Ayrıca; malzeme teminine ilişkin ruhsatların alınması, hafriyat taşıma ve depolama işlemleri için gerekli izinlerin alınması, inşaat ruhsatının alınması gibi konular da tesislerin inşaatına başlanması için gerekli olan adımlar arasında araziyle bağlantılı olan hususlar olarak yer almaktadır. Yargı mekanizmalarının işleyişinde yaşanan gecikmeler, kamulaştırma ile amaçlanan yararın edinilmesinin gecikmesine ve hatta ortadan kalkmasına neden olabilmekte, bilirkişi kurullarının bazen objektif nitelik taşımayabilen değerlemeleri nedeniyle de taşınmazı kamulaştırılan kişiler maddi ve manevi zararlar görebilmektedirler [6]. Acele kamulaştırma uygulaması ile ilgili olarak Danıştay ın iptal kararı ile başlayan yeni durumda, her bir proje için Bakanlar Kurulu nca alınması gereken acele kamulaştırma kararının Resmi Gazetede yayımlanmasına kadar geçen sürenin iki aydan fazla bir zaman alması, gecikme ve yığılmalara neden olmaktadır. Kamulaştırma Kanununun İstisnai olarak öngördüğü bir usul iken, gerek EPDK uygulamaları gerekse diğer kurumların uygulamaları ile yaygın olarak kullanılan bir usul haline gelen acele kamulaştırma, mülkiyet hakkının mahiyeti ile bağdaşmayan durumlara sebep olmaktadır. El koyma kararının alınması ile idarenin satın alma usulünü uygulaması arasında herhangi bir süre belirtilmemesi, idarenin gazete ilanı yapma gerekliliği hakkında açıklık bulunmaması, bilirkişi kurulunca belirlenen tahmini kamulaştırma bedelinin bankaya kısıtlamasız yatırılıp yatırılmayacağı gibi belirsizliklerin Kamulaştırma Kanununun 27 nci maddesinde yapılacak düzenlemeler ile giderilmesi gerektiği düşünülmektedir.
Özellikle barajlı hidroelektrik santrallarda söz konusu olabildiği gibi çok geniş alanların kamulaştırılması gerekliliğinin ortaya çıkması ve bazı yerleşim yerlerinin su altında kalması durumlarında kamulaştırma ve yeniden yerleşim süreçlerinin eşzamanlı olarak yürütülmesi ve iyi yönetilmesi, ortaya çıkabilecek sorunların azaltılması için gereklidir. Kamulaştırmadan ve iskandan etkilenen bölge halkının bilgilendirilmesi, sosyal etki değerlendirmesi yapılması ve iskana ilişkin işlemleri yürütecek idare ile koordinasyon önem kazanan konular olarak öne çıkmaktadır. Arazinin öncelikle doğrudan alım-satım ile elde edilmesinin tercih edildiği hallerde taşınmazların gerçek değerlerinin üzerindeki bedellerle satın alınabileceği, bu durumun; satın alınamayan taşınmazlar için kamulaştırma talep edilmesi halinde kamulaştırma bedellerinin belirlenmesi sürecini etkileyerek uzlaşma olasılığını azaltacağı, bölgede sosyal ve ekonomik dengelerin bozulmasına neden olabileceği düşünülmektedir. Zaten, 4721 sayılı Medeni Kanun ve 3402 sayılı Kadastro Kanununun kamu malları ile ilgili hükümleri kapsamında yorumlanarak ve Danıştay ile DSİ nin görüşleri doğrultusunda, lisans sahibi tüzel kişilerce doğrudan satın alınan taşınmazların daha sonra Maliye Hazinesine devredilmesi istenmektedir. Böylece, yasal dayanağını Medeni Kanunun yararı kamuya ait olan sular kimsenin mülkiyetinde değildir ve özel mülkiyete konu olamaz hükmünden alan uygulama, su yapılarının özel mülkiyete ait taşınmazlar üzerinde kurulmasına imkan vermemektedir. Genellikle nehir tipi hidroelektrik santrallarda karşılaşıldığı üzere proje değişikliği nedeniyle kamulaştırma planlarının revize edilmesinin gündeme gelmesi, sürecin uzamasına, uygulamaların karışmasına ve zorlaşmasına yol açabilmektedir. Planların revize edilmesi ile kamulaştırmadan etkilenen kişilerde ve kamulaştırılacak alan yüzölçümlerinde değişiklik olması dolayısıyla, EPDK ca alınan kararların iptali, değiştirilmesi veya yeni kararlar alınması gerekliliği ortaya çıkmaktadır. Ġrtifak hakkı tesisi veya kiralama iģlemlerinde karģılaģılan sorunlar; Elektrik Piyasası Kanunun 15 inci maddesinin (d) bendinde de belirtildiği üzere lisans süresi ile sınırlı olmak üzere ve bedeli lisans sahibi tüzel kişilerce ödenmek üzere, Hazine taşınmazları üzerinde irtifak hakkı tesisi veya kiralama yoluyla hidrolik enerjiye dayalı elektrik üretim tesislerinin kurulması mümkün olmaktadır. Söz konusu işlemler için bedel tespitinde kanuni sınırlamalar dikkate alınmakta, ancak bu sınırlamalar en az değeri gösterdiğinden bedeller yüksek olabilmektedir. Ayrıca, lisans süresi boyunca her yıl için bedel ödeme zorunluluğu da, lisans sahibi tüzel kişiler açısından arzu edilmeyen bir durum olarak görülmektedir. Lisans sahibi tüzel kişilerinin; irtifak hakkı tesis edilen veya kiralama yapılan Hazine taşınmazı üzerinde yapılan tesisin işletmeye geçmesinden itibaren alınması gereken hasılat paylarına ilişkin olarak yenilenebilir enerji kaynaklarına dayalı elektrik üretim tesislerine getirilen muafiyetin, 29/12/2010 tarihinden önce kurulan irtifak hakları için de geçerli olması yönünde talepleri bulunmakta olup, konuya ilişkin itirazları Milli Emlak Genel Müdürlüğüne iletilmektedir. En son gelişme olarak yürülüğe giren 2012/15 sayılı Başbakanlık Genelgesi ile, kira ve irtifaka yönelik işlemler için Başbakanlık iznine tabi olma zorunluluğunun, hidroelektrik santrallar için gerekli olan Hazine arazilerinin temini sürecini uzatabileceği düşünülmekte ve yaşanacağı beklenen yığılma dolayısıyla
gecikmelerin tesişlerin işletmeye geçiş sürelerine olumsuz etki edeceği öngörülmektedir. DÖRDÜNCÜ BÖLÜM SONUÇ VE DEĞERLENDĠRME Ülkemizin akarsu varlığı dikkate alındığında, hidrolik enerji potansiyelinin kullanılması amacıyla sayı ve kapasitelerinin artırılması hedeflenen hidroelektrik santralların kurulması özellikle son yıllarda hız kazanmıştır. Enerjide dışa bağımlılığı azaltmak ve yenilenebilir kaynaklara dayalı elektrik üretimini artırmak amacıyla ve yaşam düzeyini yükseltmek, ekonomik büyümeyi gerçekleştirmek hedefine ulaşmak çabalarıyla başlatılan ve devam eden süreçte, söz konusu santralların kurulması için gerekli olan arazinin elde edilmesi gibi bir ekonomik eylemin neden olduğu hukuksal, çevresel ve toplumsal sorunlar ele alınmalı, sürecin ne ölçüde sürdürülebilir kalkınma amacına dönük olarak gerçekleştirildiği sorgulanmalıdır. Kıt kaynak olan arazinin temin edilmesi, tüm kalkınma projelerinde olduğu gibi hidroelektrik santralların kurulabilmesi için de önem taşımaktadır. Tesislerin kurulabilmesi için büyük alanlara gereksinim duyulması, inşa edilmeleri için sınırlı sürelere tabi olmaları, arazi temini maliyetlerinin toplam yatırım maliyetleri içerisindeki payının azaltılmasının hedeflenmesi, bölge halkının projeden olumsuz etkilenebilme durumu, tesislerin inşaat ve işletme dönemlerinde çevreye zarar verebilme olasılığı gibi nedenler, hidroelektrik santraller için bu önemi daha da artırmaktadır. Bu nedenle; lisans sahibi tüzel kişiler, EPDK ve ilgili kurumlar arasında etkin bir koordinasyona dayalı olarak yönetilmesi gerektiği düşünülen arazi temini sürecinin, hidroelektrik santrallerin ülkemiz elektrik üretimine yapması beklenen katkının desteklenmesinde fayda sağlayacağı düşünülmektedir. KAYNAKLAR [1] Topçu, H. F. 2011. Hidroelektrik Santrallarında Kamu ve Özel Sektörün Rolünün Değişimi ve Yarattığı Sorunlar. Uluslararası Alanya İşletme Fakültesi Dergisi, 3/1, 223-242. [2] Kölmek, M. A. 2012. HES Protestolarına Weber le Bakmak. Enerji Piyasası Bülteni, Sayı: 20. Sayfa: 56-60. [3] Akpınar, E. 2005. Nehir Tipi Santralların Türkiye nin Hidroelektrik Üretimindeki Yeri. Erzincan Eğitim Fakültesi Dergisi, Cilt : (7), Sayı: (2). [4] Aksungur, M, Ak, O. ve Özdemir, A. 2011. Nehir Tipi Hidroelektrik Santrallarının Sucul Sisteme Etkisi: Trabzon Örneği. Journal of FisheriesSciences, 5(1): 79-92. [5] Leblebici, N. 2009. Yenilenebilir Enerji Projelerinde İnşaat Öncesi Döneme İlişkin Süreç. 15 nci Uluslararası Enerji ve Çevre Fuarı ve Konferansı. İstanbul. [6] Leblebici, N. 2012. Enerji Piyasası Düzenleme Kurumunca Yürütülen Kamulaştırma Çalışmaları Hakkında Genel Bir Değerlendirme. 18 nci Uluslararası Enerji ve Çevre Fuarı ve Konferansı. İstanbul. [7] Leblebici, N. 2011. Elektrik Dağıtım Tesisleri İçin Gerekli Olan Taşınmazların Kamulaştırılması. 17 nci Uluslararası Enerji ve Çevre Fuarı ve Konferansı. İstanbul.