1 KAMU MALİYESİNDE KARAR ALMA VE PERFORMANS YÖNETİMİ PROJESİ ORGANİZASYON VE SÜREÇ PERFORMANS YÖNETİMİ 4. HAFTA GRUP ÇALIŞMASI 03 ŞUBAT 2011
2 SUNUM İÇERİĞİ 1 2 3 TÜRKİYE DE MEVCUT ÇOK YILLI BÜTÇELEME SİSTEMİ MEVCUT MALİ DURUMDAKİ EKSİKLİKLER TÜRKİYE DE MEVCUT YÖNTEM NASIL DEĞİŞTİRİLMELİ?
3 1 TÜRKİYE DE MEVCUT ÇOK YILLI BÜTÇELEME SİSTEMİ
4 GENEL 2003 yılında yürürlüğe giren ve 2006 yılı itibarıyla uygulanmaya başlayan 5018 Sayılı Kanun a göre bütçenin temelinde Orta Vadeli Program ve Orta Vadeli Mali Plan bulunmaktadır. Türkiye Cumhuriyeti Bütçesi nin tek bir bütçe dokümanı vardır. Bu tek dokümanın cari kısmının hazırlanmasından Maliye Bakanlığı, yatırım kısmının hazırlanmasından ise DPT Müsteşarlığı sorumludur.
Türkiye de Plan-Program-Bütçe Sistemi 5 Uzun Vadeli Strateji Kalkınma Planları Hükümet Programı Hükümet Eylem Planları Sektörel Stratejiler Bölge Kalkınma Planları İl Gelişme Planları Kurum Stratejik Planları Orta Vadeli Program (OVP) Yıllık Program Orta Vadeli Mali Plan (OVMP) Bütçe Ulusal Program Katılım Önc. Ekon. Prog. Stratejik Çerçeve Belgesi AB Destekli Bölgesel Pr. Yatırım Programı
6 TÜRKİYE DE TEMEL POLİTİKA BELGELERİ Uzun Vadeli Strateji (2001-2023) : Uzun dönemli temel makro-ekonomik ve sektörel amaç ve politikaların belirlendiği, kalkınma planlarının çerçevesini çizen dokümandır. Halihazırda 2001-2023 Dönemi Uzun Vadeli Stratejisi yürürlüktedir. Kalkınma Planı : Uzun vadeli stratejilere uygun olarak, 5-7 yıllık bir dönem için DPT koordinasyonunda hazırlanan ve TBMM kararıyla yürürlüğe giren, kalkınma amaç, hedef ve politika önceliklerinin belirlendiği dokümandır. En son hazırlanan plan, 2007-2013 dönemini kapsayan Dokuzuncu Kalkınma Planıdır. Orta Vadeli Program (OVP) : Kalkınma planlarına uygun olarak, her yıl 3 yıllık bir dönemi kapsayacak şekilde DPT koordinasyonunda hazırlanan ve Bakanlar Kurulu tarafından karara bağlanan, gelişme eksenleri altında; öncelikli amaç, hedef ve politikaların belirlendiği doküman olup, 2011-2013 Orta Vadeli Programı yürürlüktedir.
TÜRKİYE DE TEMEL POLİTİKA BELGELERİ Orta Vadeli Mali Plan (OVMP) : Orta Vadeli Programlara uygun olarak, her yıl, gelecek 3 yıllık dönemi kapsayacak şekilde Maliye Bakanlığı koordinasyonunda hazırlanarak YPK Kararı olarak yayımlanan ve mali politikaların, Merkezi Yönetim Bütçesi büyüklüklerinin, genel ve özel bütçeli kuruluşların ödenek teklif tavanlarının belirlendiği dokümandır. En son orta vadeli mali plan, 2011-2013 dönemini kapsamaktadır. Belirlenen tavanların, ilk yılı bağlayıcı, 2. ve 3. yıl rakamları gösterge niteliğindedir. Yıllık Program : Orta Vadeli Programa uygun olarak, bir yıllık bir dönem için mali politikaların, bütçe büyüklüklerinin ve kuruluşların ödenek teklif tavanlarının belirlendiği doküman olup, 2011 Yılı Programı yayımlanmış bulunmaktadır. Merkezi Yönetim Bütçesi: Orta Vadeli Mali Plan çerçevesinde hazırlanmakta ve TBMM tarafından kabul edilerek yürürlüğe girmektedir. Cari yıl için gelir ve gider tahminleriyle beraber, sonraki iki yıl için gösterge niteliğinde harcama tahminlerini kapsamaktadır. 2011 Yılı Merkezi Yönetim Bütçesi TBMM tarafından kabul edilmiştir. 7
8 TÜRKİYE DE TEMEL POLİTİKA BELGELERİ Yatırım Programı : Merkezi Yönetim Bütçesi kapsamındaki kamu yatırımları ile beraber, KİT, Özelleştirme Kapsamındaki kuruluşlar, İller Bankası, Döner Sermayeli Kuruluşlar ve Sosyal Güvenlik Kuruluşları ve Mahalli İdarelerin dış kredili projelerini de kapsayan, kamu yatırım projelerinin sektör ve kuruluşlar bazında dağılımının ve projelerin adı, yeri, kapsamı, tutarı, kümülatif harcaması, yılı ödeneği gibi parametrelerinin gösterildiği, her yıl yeniden hazırlanan, Yıllık Programın eki niteliğinde bir dokümandır.
BÜTÇE VE YATIRIM PROGRAMI SÜRECİ OVP(DPT) (Mayıs Sonu), OVMP (Maliye Bak.) ( 15 Haziran ) Taslak makro ve kamu bütçe büyüklüklerinin son hale getirilmesi ( Eylül sonu ) Bütçe Çağrısı (Maliye Bakanlığı) ( Haziran Sonu ) Bütçe Hazırlama Rehberi (Maliye Bakanlığı) ( Haziran sonu ) Taslakların YPK ya sunulması ve YPK da görüşülmesi ( Ekim in ilk haftası ) Bütçe Tasarısının TBMM ye sunulması ( 17 Ekim ) Yatırım Programı Hazırlama Rehberi (DPT) ( Haziran Sonu ) Bütçe ve Yatırım Programı Teklifleri (Temmuz Sonu) Bütçe ve Yatırım Görüşmeleri ( DPT, Maliye, Kuruluş ) ( Eylül ) Yılı Program Kararnamesi ve Yılı Programının Resmi Gazete de yayımlanması ( Ekim ) Bütçenin TBMM de kabulü ve Resmi Gazete de yayımı ( Mali Yılbaşından önce) Yatırım Programının Resmi Gazete de yayımlanması (Bütçe yürürlüğe girdikten sonra 15 gün içinde) 9
Yatırım Kararnamesi : : 17 Ekim e kadar DPT tarafından hazırlanır ve Bakanlar Kurulu Kararı olarak Resmi Gazete de yayımlanır. Kararname de Yatırım Programına yeni yatırımın nasıl gireceğinden, yıl içi işlemlerin nasıl sonuçlandırılacağına ilişkin yatırımlarla ilgili bütün hususlar yer alır. Yatırım Genelgesi ve Eki Yatırım Programı Hazırlama Rehberi: Kamu idarelerinin bütçe tekliflerini ve yatırım programını hazırlama sürecini yönlendirmek üzere; Bütçe Çağrısı ve eki Bütçe Hazırlama Rehberinin Maliye Bakanlığınca, Yatırım Genelgesi ve eki Yatırım Programı Hazırlama Rehberinin ise DPT Müsteşarlığınca hazırlanarak Haziran ayının sonuna kadar Resmi Gazetede yayımlanması gerekmektedir. Bütçe Hazırlama Rehberi ile Yatırım Programı Hazırlama Rehberi, bütçe tekliflerinin hazırlanmasına esas olmak üzere, kamu idarelerince uyulması gereken genel ilkeleri, nesnel ve ölçülebilir standartları, hesaplama yöntemlerini, bunlara ilişkin olarak kullanılacak cetvel ve tablo örneklerini ve diğer bilgileri içermektedir. 10
KAMU YATIRIMLARININ PROGRAMLANMA VE UYGULANMA SÜRECİNİ YÖNLENDİREN TEMEL MEVZUAT 540 sayılı Devlet Planlama Teşkilatı Kuruluş Görevleri Hakkında KHK 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu DPT Müsteşarlığına yetki veren diğer kanunlar Yılı Yatırım Genelgesi ve Yatırım Programı Hazırlama Rehberi Yılı Programının Uygulanması, Koordinasyonu ve İzlenmesine Dair Bakanlar Kurulu Kararı 11
540 sayılı KHK (Madde 12, 13)...iktisadi ve sosyal sektörler ile ilgili olarak kamu yatırım programını hazırlamak, kamu projelerini izlemek, yıl içinde revizyonu ile ilgili işlemleri yapmak, uygulamayı yönlendirmek... 5018 sayılı Kanun (Madde 19) Kamu Yatırım Programı, Merkezi Yönetim Bütçe Kanununa uygun olarak Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı tarafından hazırlanır ve anılan Kanunun yürürlüğe girdiği tarihten itibaren 15 gün içinde Bakanlar kurulu kararı ile Resmi Gazetede yayımlanır. (Madde 25) Kamu yatırım projeleri 540 sayılı KHK, Yatırım Programı Hazırlama Rehberi ve ilgili diğer mevzuat hükümleri çerçevesinde hazırlanır, uygulanır ve izlenir. Bu kanuna ekli III sayıılı cetvelde yer alan idarelerin yatırım nitelikli projelerine, bilgi için yılı yatırm programında yer verilir. Ayrıca, sosyal güvenlik kurumları ve mahalli idare yatırımlarının uygulanması ve izlenmesine ilişkin usul ve esaslar DPT Müsteşarlığınca belirlenir. Proje maliyeti, Yılı Programının Uygulanması, Koordinasyonu ve İzlenmesine DairBakanlar Kurulu Kararında belirlenecek sınırın üzerinde bulunan (afetlerle ilgili olanlar hariç)yeni kamu yatırım projesi tekliflerinden; fayda maliyet veya maliyet-etkinlik analizleri ile çevresel analizleri içerecek şekilde yapılabilirlik etüdü ulunmayan ve DPT Müsteşarlığı tarafından incelenerek yapılabilirliği onaylanmamış projeler yatırım programına alınamaz. Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu (Madde 9)... Yılı Yatırım Programına ek yatırım cetvellerinde yer alan projeler dışında herhangi bir projeye harcama yapılamaz... 12
13 2 MEVCUT MALİ DURUMDAKİ EKSİKLİKLER
5018 ile plan, program ve bütçe arasındaki bağlantının güçlendirilmesi amaçlanmıştır. Ancak, uygulamanın buna tam anlamıyla hizmet ettiği söylenemez. Bunun en büyük nedenlerinden biri OVP nin eksen, alt eksen ve önceliklere göre hazırlanırken, OVMP nin analitik sınıflandırmaya göre hazırlanması ve bunun neticesinde iki doküman arasında uyumun bulunmaması olarak gösterilebilir. 5018 de hesap verebilirlik-esneklik bağlantısının kurulması amaçlanmıştır. Ancak kuruluşların esnekliği artırılırken hesap verme mekanizmaları tam anlamıyla kurulamamıştır. Performans Esaslı Bütçeleme nin dayanak dokümanları Stratejik Planlar, Performans Programları ve Faaliyet Planlarıdır. Ancak mevcut durumda bütçe süreci ayrı bir döngüyken SP, PP ve FP kendi içinde (belki) tutarlı ancak bütçe süreciyle bağlantısı oldukça zayıf olan ayrı bir döngü görüntüsü çizmektedir. 14
15 3 TÜRKİYE DE MEVCUT YÖNTEM NASIL DEĞİŞTİRİLMELİ?
16 Hem kuruluşlar nezdinde hem de hükümet nezdinde hesap verebilirlik-esneklik bağlantısı güçlendirilmelidir. Finlandiya daki gibi OVP ve OVMP nin hükümet dönemi olan 4 yıl için hazırlanabilir. Ancak burada Hükümet Programı mevcut haliyle kalmamalı, Kalkınma Planı diline aktarılmak suretiyle planlaştırılmalıdır. (Piknik metaforu) DPT nin yaptığı fizibilite ön değerlendirmesi DPT nin internet sitesinde yayımlanabilir. (Şili Örneği) Bu sayede yatırım kararlarında sorumlular belli olur. Ayrıca ilgili kurumlar proje tekliflerini kendi internet sitelerinde yayımlayabilir.
17 Bütçe görüşmeleri sırasında SP ve PP ler ana doküman olarak kullanılmalıdır. TBMM nin rolü güçlendirilmelidir. TBMM iç tüzüğünde SP ve PP ler ile ilgili ifadeler yer almalıdır. Borçlanma ile ilgili kriter ve prensipler getirilmelidir.
TEŞEKKÜRLER 18