TÜRKİYE DE SULAMA İŞLETMECİLİĞİNİN GELİŞTİRİLMESİ YÖNÜNDEN ŞEBEKELERİN BİRLİK VE KOOPERATİFLERE DEVRİ İLE SU FİYATLANDIRMA YÖNTEMLERİNİN İYİLEŞTİRİLMESİ OLANAKLARI Prof. Dr. Ahmet ÖZÇELİK Ankara Üniversitesi Yrd. Doç. Dr. Harun TANRIVERMİŞ Ankara Üniversitesi Dr. Erdemir GÜNDOĞMUŞ Ankara Üniversitesi Doç. Dr. Ahmet TURAN Ankara Üniversitesi Kasım 1999 Ankara
YAYIN NO: 32 ISBN 9754070466
İÇİNDEKİLER İÇİNDEKİLER... İ EK ÇİZELGE LİSTESİ... İV ÖNSÖZ... Xİİ YÖNETİCİ ÖZETİ...Xİİİ 1. GİRİŞ... 1 1.2. ARAŞTIRMANIN ÖNEMİ VE AMACI... 1 1.2. ARAŞTIRMANIN KAPSAMI... 3 2. MATERYAL VE YÖNTEM... 4 2.1 MATERYAL... 4 2.2. YÖNTEM... 4 2.2.2. Anket Formlarının Doldurulmasında İzlenen Yöntem 5 2.2.3.Toplanan Verilerin Analizi ve Değerlendirilmesinde Uygulanan Yöntem 6 3. TÜRKİYE DE SULAMA YATIRIMLARININ İŞLETME ŞEKİLLERİ VE İŞLETMECİ ORGANİZASYONLARIN ÇALIŞMA İLKELERİ... 8 3.1. TOPRAK VE SU KAYNAKLARI VARLIĞI VE KULLANIMI... 8 3.2.TOPRAK VE SU KAYNAKLARINI GELİŞTİRME ÇALIŞMALARI VE İLGİLİ KURULUŞLARIN FAALİYETLERİ... 9 3.3. SULAMA ORGANİZASYONLARININ ÇALIŞMA İLKELERİ VE SORUNLARI... 13 3.3.1.Devlet Sulama İşletmeciliği 14 3.3.1.1. Kuruluşu... 14 3.3.1.2. İşletme yönetimi ve personel yapısı... 15 3.3.1.3. Sulama hizmetleri... 16 3.3.1.4. Bakım ve onarım hizmetleri... 16 3.3.1.5. Devlet sulamalarında sulayıcı gruplar ve faaliyetleri... 17 3.3.1.6. Sulama sonuçlarının değerlendirilmesi... 18 3.3.2. Sulama Birliği İşletmeciliği 19 3.3.2.1. Kuruluşu... 20 3.3.2.2. İşletme yönetimi ve personel yapısı... 20 3.3.2.3. Sulama hizmetleri... 21 3.3.2.4. Bakım ve onarım hizmetleri... 23 3.3.2.5. Sulama sonuçlarının değerlendirilmesi... 23 3.3.3. Sulama Kooperatifi İşletmeciliği 26 3.3.3.1. Kuruluşu... 26 3.3.3.2. İşletme yönetimi ve personel yapısı... 27 3.3.3.3. Sulama hizmetleri... 28 3.3.3.4. Bakım ve onarım hizmetleri... 28 3.3.3.5. Sulama kooperatiflerinde üst örgütlenme... 29 3.3.3.6. Sulama sonuçlarının değerlendirilmesi ve geliştirme çalışmaları... 30 3.3.4. Yerel Yönetimler Sulama İşletmeciliği (Belediyeler ve Köy Tüzel Kişilikleri) 32 3.3.4.1. Kuruluşu... 32 3.3.4.2. İşletme yönetimi ve personel yapısı... 32 3.3.4.3. Sulama hizmetleri... 32 3.3.4.4. Bakım ve onarım hizmetleri... 32 3.3.4.5. Sulama sonuçlarının değerlendirilmesi... 33 3.3.5. Şahıs sulama işletmeciliği (Ferdi Sulamalar) 33 3.3.6. Alternatif sulama organizasyonlarının karşılaştırılması 33 3.4.DEVLET SULAMA TESİSLERİNİN SULAMA BİRLİĞİ, KOOPERATİF VE YEREL YÖNETİMLERE DEVRİ... 35 3.4.1. Çeşitli ülkelerde sulama tesislerinin devri ve bununla ilgili düzenlemeler 35 3.4.2. Türkiye de sulama tesislerinin kullanıcılara devri, devir sözleşmesi ve sorunlar 39 3.4.2.1. DSİ nin devir ve geri ödeme uygulamaları... 40 3.4.2.2. KHGM nün devir ve geri ödeme uygulamaları... 42 3.4.2.3. Devir ve Geri Ödeme Yöntemlerinin İyileştirilebilme Olanakları... 43 i
4. SULAMA SUYU FİYATLANDIRMA YAKLAŞIMLARI VE TÜRKİYE'DEKİ UYGULAMALARININ DEĞERLENDİRİLMESİKAYSERİ VE ŞANLIURFA ÖRNEĞİ...45 4.1. SULAMA SUYU FİYATLANDIRMA YAKLAŞIMLARI VE ÇEŞİTLİ ÜLKELERDEKİ UYGULAMALARI...45 4.2. SULAMA SUYU FİYATLANDIRMA YAKLAŞIMLARININ KULLANIMI...50 4.2.1. Devlet Sulama İşletmeciliği 50 4.2.2. Birlik Sulama İşletmeciliği 52 4.2.3.Kooperatif Sulama İşletmeciliği 53 4.2.4.Yerel Yönetimler Sulama İşletmeciliği 53 4.3. ALTERNATİF SU FİYATLANDIRMA YAKLAŞIMLARININ KARŞILAŞTIRMALI EKONOMİK ANALİZİ...53 4.4. SULAMA SUYU FİYATININ SÜRDÜRÜLEBİLİR KALKINMA YÖNÜNDEN DEĞERLENDİRİLMESİ...56 4.5. SULAMA SUYU ÜCRETLERİNİN TAHSİLAT ORANLARI VE İYİLEŞTİRİLEBİLME OLANAKLARI...60 4.6.SULAMA SUYU FİYATLANDIRMA SİSTEMİNİN İYİLEŞTİRİLEBİLME OLANAKLARI...61 5. KAYSERİ VE ŞANLIURFA DA SULAMA ORGANİZASYONLARININ YÖNETİCİLERİ VE KULLANICILARININ (ÜRETİCİLERİN) SORUNLARI...63 5.1. KAYSERİ VE ŞANLIURFA DA SULAMA ORGANİZASYONLARININ KARŞILAŞTIRILMASI...63 5.1.1.Sulama Organizasyonlarının Genel Durumu 63 5.1.2. Sulama Organizasyonlarının Bazı Göstergeler Yönünden Karşılaştırılması 64 5.2. SULAMA ORGANİZASYONU VE YÖNETİCİLERİNİN GÖRÜŞLERİNİN DEĞERLENDİRİLMESİ...66 5.2.1. Sulama Organizasyonlarının Teknik ve İdari Yapısı Hakkında Görüşler 66 5.2.1.1. Kayseri İli Sulama Organizasyonları... 66 5.2.1.1.1. Sulama birliği yöneticileri... 66 5.2.1.1.2. Sulama Kooperatifi Yöneticileri... 67 5.2.1.1.3. Belediye Sulama İşletmesi Yöneticileri... 67 5.2.1.1.4. DSİ Sulama İşletmesi Yöneticileri... 68 5.2.1.2. Şanlıurfa İli Sulama Organizasyonları... 69 5.2.1.2.1. Sulama Birliği Yöneticileri... 69 5.2.2. Sulama Suyu Dağıtımı ve Sulama Planlaması 69 5.2.2.1. Kayseri İli Sulama Organizasyonları... 69 5.2.2.1.1. Sulama Birlikleri... 69 5.2.2.1.2. Sulama Kooperatifleri... 70 5.2.2.1.3. Belediye Sulama İşletmeleri... 70 5.2.2.1.4. DSİ Sulama İşletmesi... 71 5.2.2.2. Şanlıurfa İli Sulama Organizasyonları... 71 5.2.2.2.1. Sulama Birlikleri... 71 5.2.3. Sulama Ücretlerinin Belirlenmesi ve Tahsilatında İzlenen Yöntemler 71 5.2.3.1. Kayseri İli Sulama Organizasyonları... 71 5.2.3.1.1. Sulama Birlikleri... 71 5.2.3.1.2. Sulama Kooperatifleri... 72 5.2.3.1.3. Belediye Sulama İşletmeleri... 72 5.2.3.1.4. DSİ Sulama İşletmesi... 73 5.2.3.2. Şanlıurfa İli Sulama Organizasyonları... 73 5.2.3.2.1. Sulama Birlikleri... 73 5.2.4. Organizasyonların Diğer Kuruluşlarla İlişkileri ve Başlıca Sorunları 73 5.2.4.1. Kayseri İli Sulama Organizasyonları... 73 5.2.4.1.1. Sulama Birlikleri... 73 5.2.4.1.2. Sulama Kooperatifleri... 74 5.2.4.1.3. Belediye Sulama İşletmeleri... 74 5.2.4.1.4. DSİ Sulama İşletmesi... 75 5.2.4.2. Şanlıurfa İli Sulama Organizasyonları... 75 5.2.4.2.1. Sulama Birlikleri... 75 5.3. SULU TARIM YAPAN ÜRETİCİLERİN GÖRÜŞLERİNİN DEĞERLENDİRİLMESİ...76 5.3.1. İncelenen Üreticilerin Başlıca SosyoEkonomik Özellikleri 76 5.3.1.1. Kayseri İli Sulama Organizasyonları... 76 5.3.1.1.1. Sulama Birliği Üyeleri... 76 5.3.1.1.2. Sulama Kooperatifi Ortakları... 77 5.3.1.1.3. Belediye Sulamasından Yararlanan Üreticiler... 77 5.3.1.1.4. DSİ Sulamasından Yararlanan Üreticiler... 78 5.3.1.2. Şanlıurfa İli Sulama Organizasyonları... 78 5.3.1.2.1. Sulama Birliği Üyeleri... 78 5.3.2. Kullanılan Sulama Yöntemleri, İşletmecilik Sorunları ve Üretici Tercihleri 80 5.3.2.1. Kayseri İli Sulama Organizasyonları... 80 5.3.2.1.1. Sulama Birliği Üyeleri... 80 5.3.2.1.2. Sulama Kooperatifi Ortakları... 81 ii
5.3.2.1.3. Belediye Sulamasından Yararlanan Üreticiler... 82 5.3.2.1.4. DSİ Sulamasından Yararlanan Üreticiler... 83 5.3.2.2. Şanlıurfa İli Sulama Organizasyonları... 83 5.3.2.2.1. Sulama Birliği Üyeleri... 83 5.3.3. Sulama Suyu Ücretlerinin Tahakkuk ve Tahsili ile İlgili Sorunlar 85 5.3.3.1. Kayseri İli Sulama Organizasyonları... 85 5.3.3.1.1. Sulama Birliği Üyeleri... 85 5.3.3.1.2. Sulama Kooperatifi Ortakları... 85 5.3.3.1.3. Belediye Sulamasından Yararlanan Üreticiler... 86 5.3.3.1.4. DSİ Sulamasından Yararlanan Üreticiler... 86 5.3.3.2. Şanlıurfa İli Sulama Organizasyonları... 86 5.3.3.2.1. Sulama Birliği Üyeleri... 86 5.3.4. Sulama Suyu Dağıtım Planlarının Hazırlanması ve Uygulanması ile İlgili Sorunlar 87 5.3.4.1. Kayseri İli Sulama Organizasyonları... 87 5.3.4.1.1. Sulama Birliği Üyeleri... 87 5.3.4.1.2. Sulama Kooperatifi Ortakları... 87 5.3.4.1.3. Belediye Sulamasından Yararlanan Üreticiler... 88 5.3.4.1.4. DSİ Sulamasından Yararlanan Üreticiler... 88 5.3.4.2. Şanlıurfa İli Sulama Organizasyonları... 88 5.3.4.2.1. Sulama Birliği Üyeleri... 88 5.3.5. Üreticilerin Mevcut Sulama Organizasyonlarından Memnuniyet Düzeyleri ve Sulama Organizasyonu Tercihleri 90 5.3.5.1. Kayseri İli Sulama Organizasyonları... 90 5.3.5.1.1. Sulama Birliği Üyeleri... 90 5.3.5.1.2. Sulama Kooperatifi Ortakları... 91 5.3.5.1.3. Belediye Sulamasından Yararlanan Üreticiler... 92 5.3.5.1.4. DSİ Sulamasından Yararlanan Üreticiler... 94 5.3.5.2. Şanlıurfa İli Sulama Organizasyonları... 95 5.3.5.2.1. Sulama Birliği Üyeleri... 95 5.4. UYGUN SULAMA ORGANİZASYONUNUN SAPTANMASI ÜZERİNDE TARTIŞMALAR... 97 6. GENEL DEĞERLENDİRME VE SONUÇ... 105 6.1. ARAŞTIRMA SONUÇLARI... 105 6.2. ÖNERİLER... 113 KAYNAKLAR... 117 iii
EK ÇİZELGE LİSTESİ Ek Çizelge 1. Türkiye de Su Kaynaklarının Kullanımı (1.000.000)... 128 Ek Çizelge 2. Türkiye de Toprak ve Su Kaynakları Potansiyeli ve Sulama Olanakları... 129 Ek Çizelge 3. Türkiye de Toprak ve Su Kaynaklarının Geliştirilmesiyle İlgili Kurumsal Yapı.. 130 Ek Çizelge 4. Türkiye'de Planlı Dönemlerde Sulama Yatırımları (Cari Fiyatlar,Milyar TL)... 131 Ek Çizelge 5. DSİ Tarafından İşletmeye Açılan, DSİ ce İşletilen ve Devredilen Sulama Alanları... 132 Ek Çizelge 6. Kamu Sulamalarında İşletme, Bakım ve Onarım Giderlerinin Gelişimi... 132 Ek Çizelge 7. Kamu Sulamalarında Sulama Oranları ve Sulama Randımanları... 133 Ek Çizelge 8. Kamu Sulamalarında Ürün Desenindeki Değişmeler... 133 Ek Çizelge 9. Sulama Kooperatiflerinin Tesis ve Hizmet Konularına Göre Dağılımı(1998)... 133 Ek Çizelge 10. Türkiye de Alternatif Sulama Organizasyonlarının Çeşitli Yapısal Özellikleri Yönlerinden Karşılaştırılması... 136 Ek Çizelge 11. DSİ ce Devredilen Sulama Tesislerinin Devir YapılanKuruluşlara Göre Dağılımı... 137 Ek Çizelge 12. KHGM nce İnşa Edilen Sulama Yatırımlarının Devirlerinin Yapıldığı Kuruluşlar Ve Hizmet Konuları... 138 Ek Çizelge 13. Kamu Sulamalarında Tahsilat Oranları... 139 Ek Çizelge 14. Kayseri ve Şanlıurfa da Farklı Sulama Organizasyonları Pompaj Tesislerinde Sulama Suyu Maliyetleri (TL/m3)... 139 Ek Çizelge 15. Kayseri ve Şanlıurfa da Farklı Sulama Organizasyonları Pompaj Tesislerinde Sulama Masraflarının Dağılımı (%)... 140 Ek Çizelge 16. Kayseri ve Şanlıurfa da Farklı Sulama Organizasyonlarının Pompaj Tesislerinde Sulama Suyu Maliyetleri ve Fiilen Uygulanan Sulama Ücretlerinin Karşılaştırılması... 140 Ek Çizelge 17. Kayseri de Sulama Organizasyonlarına Göre Sulanan Alanlar... 141 Ek Çizelge 18. Şanlıurfa Sulama Organizasyonlarına Göre Sulanan Alanlar... 141 Ek Çizelge 19. ŞanlıurfaHarran Ovalarındaki Sulama Birlikleri... 141 Ek Çizelge 20. Kayseri de Sulama Birliklerine Devredilen Sulama Tesislerinin Bazı Etkinlik Göstergeleri Yönünden Değerlendirilmesi (%)... 142 Ek Çizelge 21. Kayseri de Devlet, Birlik, Kooperatif ve YerelYönetimlerce İşletilen Sulamaların Masraflar Yönünden Karşılaştırılması (1998)... 142 Ek Çizelge 22. Sulama Birliklerinde İdari Yapı ve Kadro Durumu... 143 iv
Ek Çizelge 23. Kayseri'de Sulama Birliği Üyelerinin Arazi Varlığı ve Tasarruf Durumu... 144 Ek Çizelge 24. Kayseri'de Sulama Birliği Üyesi İşletmelerde İşletme Arazisinin Tahsis Edilen Ürünlere Göre Dağılımı... 144 Ek Çizelge 25. Kayseri'de Sulama Birliği Üyesi İşletmelerde Ortalama Hayvan Varlığı... 145 Ek Çizelge 26. Kayseri'de Sulama Birliği Üyesi İşletmelerde Alet ve Makine Varlığı... 145 Ek Çizelge 27. Kayseri'de Sulama Birliği Üyesi İşletmelerde Sulamada Yabancı İşgücü Çalıştırma Durumu... 146 Ek Çizelge 28. Kayseri'de Kooperatifi Ortaklarının Arazi Varlığı ve Tasarruf Durumu... 146 Ek Çizelge 29. Kayseri'de Kooperatif Ortaklarının İşletme Arazilerinin Tahsis Edilen Ürünlere Göre Dağılımı... 146 Ek Çizelge 30. Kayseri'de İncelenen Kooperatif Ortağı İşletmelerde Hayvan Varlıkları... 147 Ek Çizelge 31. Kayseri'de Kooperatif Ortağı İşletmelerde Alet ve Makine Varlığı... 147 Ek Çizelge 32. İncelenen Kooperatif Ortağı İşletmelerde Sulamada Yabancı İşgücü Çalıştırma Durumu... 148 Ek Çizelge 33. Kayseri'de Belediye Sulamalarından Yararlanan Üreticilerin Arazi Varlığı ve Tasarruf Durumu... 148 Ek Çizelge 34. Kayseri'de Belediye Sulamalarından Yararlanan İşletmelerde İşletme Arazisinin Tahsis Edilen Ürünlere Göre Dağılımı... 148 Ek Çizelge 35. Kayseri'de Belediye Sulamalarından Yararlanan İşletmelerde Hayvan Varlığı... 149 Ek Çizelge 36. Kayseri'de Belediye Sulamalarından Yararlanan İşletmelerde Alet ve Makine Varlığı... 149 Ek Çizelge 37. Kayseri'de Belediye Sulamalarından Yararlanan İşletmelerde Sulamada Yabancı İşgücü Çalıştırma Durumu... 149 Ek Çizelge 38. Kayseri'de Kamu Sulama Alanındaki İşletmelerin Arazi Varlığı ve Tasarruf Durumu... 150 Ek Çizelge 39. Kayseri'de Kamu Sulama Alanındaki İşletmelerde İşletme Arazisinin Tahsis Edilen Ürünlere Göre Dağılımı... 150 Ek Çizelge 40. Kayseri'de Kamu Sulama Alanındaki İşletmelerde Hayvan Varlığı... 150 Ek Çizelge 41. Kayseri'de Kamu Sulama Alanındaki İşletmelerde Alet ve Makine Varlığı... 151 Ek Çizelge 42. Kayseri'de Kamu Sulama Alanındaki İşletmelerde Sulamada Yabancı İşgücü Çalıştırma Durumu... 151 Ek Çizelge 43. Şanlıurfa da Sulama Birliği Üyesi İşletmelerin Arazi Varlığı ve Tasarruf Durumu... 151 Ek Çizelge 44. Şanlıurfa da Sulama Birliği Üyesi İşletmelerde İşletme Arazisinin Tahsis Edilen Ürünlere Göre Dağılımı... 152 v
Ek Çizelge 45. Şanlıurfa da Sulama Birliği Üyesi İşletmelerde Hayvan Varlığı... 152 Ek Çizelge 46. Şanlıurfa da Sulama Birliği Üyesi İşletmelerde Alet ve Makine Varlığı... 152 Ek Çizelge 47. Şanlıurfa da Sulama Birliği Üyesi İşletmelerde Sulamada Yabancı İşgücü Çalıştırma Durumu... 153 Ek Çizelge 48.Kayseri de Sulama Birliği Üyesi İşletmelerde Ürünlere Göre Sulama Sayısı ve Sulama Yöntemleri... 153 Ek Çizelge 49. Kayseri de Sulama Birliği Üyesi Üreticilerin Tercih Ettikleri Sulama Organizasyonları... 153 Ek Çizelge 50. Kayseri de Sulama Birliği Üyesi Üreticilerin Sulama Organizasyonları Hakkında Bilgi Düzeyleri... 154 Ek Çizelge 51. Kayseri de Sulama Birliği Üyesi Üreticilerin Birlik Başkanı ve Birlik Meclisi Hakkındaki Düşünceleri... 154 Ek Çizelge 52. Kayseri de Sulama Birliği Üyesi Üreticilerin Birliğin Mali Kayıtları İle İlgilenme Durumu... 154 Ek Çizelge 53. Kayseri de Sulama Birliği Üyesi Üreticilerin Birlik Yönetiminin Yatırım ve İşletmecilik Kararlarını Yeterli ve Tutarlı Bulma Durumu... 154 Ek Çizelge 54. Kayseri de Kooperatif Ortağı İşletmelerde Ürünlere Göre Sulama Sayısı ve Sulama Yöntemleri... 155 Ek Çizelge 55. Kayseri de Sulama Kooperatifi Ortaklarının Tercih Ettikleri Sulama Organizasyonları... 155 Ek Çizelge 56. Kayseri de Kooperatif Ortaklarının Sulama Organizasyonları Hakkında Bilgi Düzeyleri... 155 Ek Çizelge 57. Kayseri de Kooperatif Ortaklarının Son Genel Kurul Toplantısına Katılma Durumu... 156 Ek Çizelge 58. Kayseri de Kooperatif Ortaklarının Kooperatif Başkanı, Yönetim ve Denetim Kurulları Hakkındaki Düşünceleri... 156 Ek Çizelge 59. Kayseri de Kooperatif Ortaklarının Kooperatifin Mali Kayıtları İle İlgilenme Durumu... 156 Ek Çizelge 60. Kayseri de Ortakların Kooperatif Yönetiminin Yatırım ve İşletmecilik Kararlarını Yeterli ve Tutarlı Bulma Durumu... 156 Ek Çizelge 61. Kayseri de Belediye Sulamasından Yararlanan İşletmelerde Ürünlere Göre Sulama Sayısı ve Sulama Yöntemleri... 157 Ek Çizelge 62. Kayseri de Belediyeden Sulama Yapan Üreticilerin Tercih Ettikleri Sulama Organizasyonları... 157 Ek Çizelge 63. Kayseri de Belediye Sulamasından Yararlanan Üreticilerin Sulama Organizasyonları Hakkında Bilgi Düzeyleri... 157 vi
Ek Çizelge 64. Kayseri de Üreticilerin Belediye Yetkililerinin Sulama ile İlgili Yatırım ve İşletmecilik Kararlarını Yeterli ve Tutarlı Bulma Durumu... 158 Ek Çizelge 65. Kayseri de Üreticilerin Belediyenin Sulama İle İlgili Mali Kayıtlarıyla İlgilenme Durumu... 158 Ek Çizelge 66. Kayseri de Kamu Sulama Alanındaki İşletmelerde Ürünlere Göre Sulama Sayısı ve Sulama Yöntemleri... 158 Ek Çizelge 67. Kayseri de Kamu Sulamasından Yararlanan Üreticilerin Tercih Ettikleri Sulama Organizasyonları... 158 Ek Çizelge 68. Kayseri de Kamu Sulamasından Yararlanan Üreticilerin Sulama Organizasyonları Hakkında Bilgi Düzeyleri... 159 Ek Çizelge 69. Kayseri de Üreticilerin Kamunun Sulama İle İlgili Yatırım ve İşletmecilik Kararlarını Yeterli ve Tutarlı Bulma Durumu... 159 Ek Çizelge 70. Şanlıurfa'da Sulama Birliği Üyesi İşletmelerde Ürünlere Göre Sulama Sayısı ve Sulama Yöntemleri... 159 Ek Çizelge 71. Şanlıurfa'da Üreticilerin Tercih Ettikleri Sulama Organizasyonları... 159 Ek Çizelge 72. Şanlıurfa'da Sulama Birliği Üyelerinin Sulama Organizasyonları Hakkında Bilgi Düzeyleri... 160 Ek Çizelge 73. Şanlıurfa'da Sulama Birliği Üyelerinin Sulama Birliği Başkanı ve Birlik Meclisi Hakkındaki Düşünceleri... 160 Ek Çizelge 74. Şanlıurfa'da Sulama Birliği Üyelerinin Birliğin Mali Kayıtları İle İlgilenme Durumu... 160 Ek Çizelge 75. Şanlıurfa'da Sulama Birliği Üyelerinin Birlik Yönetiminin Yatırım ve İşletmecilik Kararlarını Yeterli ve Tutarlı Bulma Durumu... 160 Ek Çizelge 76. Kayseri de Sulama Birliklerinin Sulama Ücretlerini Tahsilat Zamanı... 161 Ek Çizelge 77. Kayseri de Sulama Birliği Üyelerinin Üreticilerin Sulama Ücretlerini Zamanında Ödeme Durumu... 161 Ek Çizelge 78. Kayseri de Sulama Birliği Üyelerinin Sulama Ücretlerinin Düzeyi Hakkındaki Görüşleri... 161 Ek Çizelge 79. Kayseri de Sulama Birliği Üyelerine Göre Sulama Ücretlerinin Belirlenmesinde Etkili Olanlar... 161 Ek Çizelge 80. Kayseri de Sulama Kooperatiflerinde Sulama Ücretlerini Tahsilat Zamanı... 162 Ek Çizelge 81. Kayseri de Kooperatif Ortaklarının Sulama Ücretlerini Zamanında Ödeme Durumu... 162 Ek Çizelge 82. Kayseri de Kooperatif Ortaklarının Sulama Ücretlerinin Düzeyi Hakkındaki Görüşleri... 162 Ek Çizelge 83. Kayseri de Kooperatif Ortaklarına Göre Sulama Ücretlerinin Belirlenmesinde En Fazla Etkili Olanlar... 162 vii
Ek Çizelge 84. Kayseri de Belediye Sulamalarında Sulama Ücretlerini Tahsilat Zamanı... 163 Ek Çizelge 85. Kayseri de Belediye Sulamasından Yararlanan Üreticilerin Sulama Ücretlerini Zamanında Ödeme Durumu... 163 Ek Çizelge 86. Kayseri de Belediye Sulamasından Yararlanan Üreticilerin Sulama Ücretlerinin Düzeyi Hakkındaki Görüşleri... 163 Ek Çizelge 87. Kayseri de Belediye Sulamasından Yararlanan Üreticilere Göre Sulama Ücretlerinin Belirlenmesinde Etkili Olanlar... 163 Ek Çizelge 88. Kayseri de Kamu Sulamalarında Sulama Ücretlerinin Tahsilat Zamanı... 164 Ek Çizelge 89. Kayseri de Kamu Sulama Alanındaki Üreticilerin Sulama Ücretlerini Zamanında Ödeme Durumu... 164 Ek Çizelge 90. Kayseri de Kamu Sulama Alanındaki Üreticilerin Sulama Ücretlerinin Düzeyi Hakkındaki Görüşleri... 164 Ek Çizelge 91. Kayseri de Kamu Sulama Alanındaki Üreticilere Göre Sulama Ücretlerinin Belirlenmesinde En Fazla Etkili Olanlar... 164 Ek Çizelge 92. Şanlıurfa da Sulama Birliklerinde Sulama Ücretlerini Tahsilat Zamanı... 165 Ek Çizelge 93. Şanlıurfa da Sulama Birliği Üyelerinin Sulama Ücretlerini Zamanında Ödeme Durumu... 165 Ek Çizelge 94. Şanlıurfa da Sulama Birliği Üyelerinin Sulama Ücretlerinin Düzeyi Hakkındaki Görüşleri... 165 Ek Çizelge 95. Şanlıurfa da Sulama Birliği Üyelerine Göre Sulama Ücretlerinin Belirlenmesinde En Fazla Etkili Olanlar... 165 Ek Çizelge 96. Kayseri de Sulama Birliği Üyelerinin Su Dağıtım Planlarının Haırlanmasında Dikkat Edilecek Kriterler İle İlgili Görüşleri... 166 Ek Çizelge 97. Kayseri de Sulama Birliği Üyelerinin Yeterli Su Alabilme Durumu... 166 Ek Çizelge 98. Kayseri de Sulama Birliği Üyelerinin Ana Kanal, Yedek ve Tersiyer Kanallar İle Su Arklarında Bakım Onarım İşlerinin Kimin Tarafından Yapıldığı Hakkındaki Görüşleri... 166 Ek Çizelge 99. Kayseri de Kooperatif Ortaklarına Göre Su Dağıtım Planlarının Hazırlanmasında Dikkat Edilecek Kriterler... 166 Ek Çizelge 100. Kayseri de Kooperatif Ortaklarının Yeterli Su Alabilme Durumu... 167 Ek Çizelge 101. Kayseri de Kooperatif Ortaklarının Ana Kanal, Yedek ve Tersiyer Kanallar İle Su Arklarında Bakım Onarım İşlerinin Kimin Tarafından Yapıldığı Hakkındaki Görüşleri... 167 Ek Çizelge 102. Kayseri de Belediye Sulamasından Yararlanan Üreticilere Göre Su Dağıtım Planlarının Hazırlanmasında Dikkat Edilecek Kriterler... 167 Ek Çizelge 103. Kayseri de Belediye Sulamasından Yararlanan Üreticilerin Yeterli Su Alabilme Durumu... 167 viii
Ek Çizelge 104. Kayseri de Belediye Sulamasından Yararlanan Üreticilerin Ana Kanal, Yedek ve Tersiyer Kanallar İle Su Arklarında Bakım Onarım İşlerinin Kimin Tarafından Yapıldığı Hakkındaki Görüşleri... 168 Ek Çizelge 105. Kayseri de Kamu Sulama Alanındaki Üreticilere Göre Su Dağıtım Planlarının Hazırlanmasında Dikkat Edilecek Kriterler... 168 Ek Çizelge 106. Kayseri de Kamu Sulama Alanındaki Üreticilerin Yeterli Su Alabilme Durumu... 168 Ek Çizelge 107. Kayseri de Kamu Sulama Alanındaki Üreticilerin Ana Kanal, Yedek ve Tersiyer Kanallar İle Su Arklarında Bakım Onarım İşlerinin Kimin Tarafından Yapıldığı Hakkındaki Görüşleri... 168 Ek Çizelge 108. Şanlıurfa'da Sulama Birliği Üyelerine Göre Su Dağıtım Planlarının Hazırlanmasında Dikkat Edilecek Kriterler... 169 Ek Çizelge 109. Şanlıurfa'da Sulama Birliği Üyelerinin Yeterli Su Alabilme Durumu... 169 Ek Çizelge 110. Şanlıurfa'da Sulama Birliği Üyelerinin Ana Kanal, Yedek ve Tersiyer Kanallar İle Su Arklarında Bakım Onarım İşlerinin Kimin Tarafından Yapıldığı Hakkındaki Görüşleri... 169 Ek Çizelge 111. Kayseri de Üreticilerin Sulama Birliğinden Beklentileri... 169 Ek Çizelge 112. Kayseri de Üreticilerin Sulama Birliğinden Memnuniyet Düzeyleri... 170 Ek Çizelge 113. Kayseri de Üreticilere Göre Sulama Birliklerinin Sulama Dışında Faaliyette Bulunması Gereken Konular... 170 Ek Çizelge 114. Kayseri de Üreticilerin Sulama Birliklerini Ekonomik Güç ve Hizmet Açısından Değerlendirmesi... 170 Ek Çizelge 115. Kayseri de Sulama Birliği Üyelerinin Sulama Birliğinin Faaliyetlerine Çiftçi Katılımı Hakkındaki Düşünceleri... 170 Ek Çizelge 116. Kayseri de Sulama Birliği Üyelerinin İyi Bir Sulama Organizasyonu Hakkındaki Düşünceleri... 171 Ek Çizelge 117. Kayseri de Sulama Birliği Üyelerinin Sulama Tesislerinin Korunmasına Katkıları... 171 Ek Çizelge 118. Kayseri de Sulama Birliği Üyelerinin Sulama Birliğinin Faaliyetleri Hakkındaki Düşünceleri... 171 Ek Çizelge 119. Kayseri de Kooperatif Ortaklarının Sulama Kooperatifinden Beklentileri... 172 Ek Çizelge 120. Kayseri de Kooperatif Ortaklarının Sulama Organizasyonunda En Çok Etkili Olanlar Hakkındaki Görüşleri... 172 Ek Çizelge 121. Kayseri de Kooperatif Ortaklarının Sulama Kooperatiflerinden Memnuniyet Düzeyleri... 172 Ek Çizelge 122. Kayseri de Kooperatif Ortaklarına Göre Kooperatifinin Sulama Dışında Faaliyette Bulunması Gereken Konular... 172 ix
Ek Çizelge 123. Kayseri de Ortakların Sulama Kooperatifini Ekonomik Güç ve Hizmet Kalitesi Açısından Değerlendirmesi... 173 Ek Çizelge 124. Kayseri de Ortakların Sulama Kooperatifinin Faaliyetlerine Çiftçi Katılımı Hakkındaki Düşünceleri... 173 Ek Çizelge 125. Kayseri de Ortakların İyi Bir Sulama Organizasyonu Hakkındaki Düşünceleri... 173 Ek Çizelge 126. Kayseri de Kooperatif Ortaklarının Sulama Tesislerinin Korunmasına Katkıları... 173 Ek Çizelge 127. Kayseri de Ortakların Sulama Kooperatifinin Faaliyetleri Hakkındaki Düşünceleri... 174 Ek Çizelge 128. Kayseri de Üreticilerin Belediye Sulama İşletmeciliğinden Beklentileri... 174 Ek Çizelge 129. Kayseri de Belediye Sulamasından Yararlanan Üreticilere Göre Sulama Organizasyonunda En Çok Etkili Olanlar... 174 Ek Çizelge 130. Kayseri de Üreticilerin Belediye Sulama İşletmeciliğinden Memnuniyet Düzeyleri... 175 Ek Çizelge 131. Kayseri de Belediye Sulamasından Yararlanan Üreticilere Göre Belediyenin Sulama Dışındaki Faaliyette Bulunması Gereken Konular... 175 Ek Çizelge 132. Kayseri de Üreticilerin Belediye Sulama İşletmeciliğini Ekonomik Güç ve Hizmet Kalitesi Açısından Değerlendirmesi... 175 Ek Çizelge 133. Kayseri de Üreticilerin Belediye Sulama Faaliyetlerine Çiftçi Katılımı Hakkındaki Düşünceleri... 175 Ek Çizelge 134. Kayseri de Belediye Sulamasından Yararlanan Üreticilerin İyi Bir Sulama Organizasyonu Hakkındaki Düşünceleri... 176 Ek Çizelge 135. Kayseri de Belediye Sulamasından Yararlanan Üreticilerin Sulama Tesislerinin Korunmasına Katkıları... 176 Ek Çizelge 136. Kayseri de Üreticilerin Belediyenin Sulama Faaliyetleri Hakkındaki Düşünceleri... 176 Ek Çizelge 137. Kayseri de Kamu Sulama Alanındaki Üreticilere Göre Sulama Organizasyonunda En Çok Etkili Olanlar... 177 Ek Çizelge 138. Kayseri de Kamu Sulama Alanındaki Üreticilerin Kamu Sulama İşletmeciliğinden Memnuniyet Düzeyleri... 177 Ek Çizelge 139. Çiftçilerin Kamu Sulama İşletmeciliğini Ekonomik Güç ve Hizmet Kalitesi Yönünden Değerlendirmesi... 177 Ek Çizelge 140. Kayseri de Üreticilerin Kamu Sulama Faaliyetlerine Çiftçi Katılımı Hakkındaki Düşünceleri... 177 Ek Çizelge 141. Kayseri de Kamu Sulamasından Yararlanan Üreticilerin İyi Bir Sulama Organizasyonu Hakkındaki Düşünceleri... 178 x
Ek Çizelge 142. Kayseri de Kamu Sulamasından Yararlanan Üreticilerin Sulama Tesislerinin Korunmasına Katkıları... 178 Ek Çizelge 143. Kayseri de Üreticilerin Kamu Sulama İşletmeciliği ile İlgili Düşünceleri... 178 Ek Çizelge 144. Şanlıurfa'da Üreticilerin Sulama Birliğinden Beklentileri... 179 Ek Çizelge 145. Şanlıurfa'da Sulama Birliği Üyelerine Göre Sulama Organizasyonunda En Çok Etkili Olanlar... 179 Ek Çizelge 146. Şanlıurfa Üreticilerin Sulama Birliğinden Memnuniyet Düzeyleri... 179 Ek Çizelge 147. Şanlıurfa'da Üreticilere Göre Sulama Birliklerinin Sulama Dışında Faaliyette Bulunması Gereken Konular... 180 Ek Çizelge 148. Şanlıurfa'da Üreticilerin Sulama Birliklerini Ekonomik Güç ve Hizmet Yönünden Değerlendirmesi... 180 Ek Çizelge 149. Şanlıurfa'da Üreticilerin Sulama Birliğinin Faaliyetlerine Çiftçi Katılımı Hakkındaki Düşünceleri... 180 Ek Çizelge 150. Şanlıurfa'da Üreticilerin İyi Bir Sulama Organizasyonu Hakkındaki Düşünceleri... 180 Ek Çizelge 151. Şanlıurfa'da Sulama Birliği Üyelerinin Sulama Tesislerinin Korunmasına Katkıları... 181 Ek Çizelge 152. Şanlıurfa'da Üreticilerin Sulama Birliğinin Faaliyetleri Hakkındaki Düşünceleri... 181 Ek Çizelge 153. GAP İşletmeBakım ve Yönetim Projesi nde Oluşturulan Muhtemel Alt Modeller... 182 xi
ÖNSÖZ Dünyada canlı yaşamının devamlılığı yönünden gerekli olan su, ekonomik ve sosyal gelişmeyi doğrudan etkilemekte ve çeşitli özellikleri nedeni ile de stratejik öneme sahip olan doğal kaynaklardan biri olarak tanımlanmaktadır. Hızla artan nüfusun gıda maddeleri talebinin karşılanması amacı ile sulu tarımın yaygınlaştırılması, içme, kullanma ve sanayinin su talebindeki artışlar, mevcut yer altı ve yerüstü su kaynakları rezervini zorlamaktadır. Bu koşullarda bütün alanlarda su kullanımında etkinliğin artırılması gerekmektedir. Özellikle mevcut su kullanımının yaklaşık 3/4'ünü oluşturan tarımsal sulamada suyun etkin kullanılması, sulama işletmeciliği ve tarımda su yönetiminin yeniden düzenlenmesi ve iyileştirilmesine yönelik çalışmaların yapılmasına neden olmaktadır. Bunun için öncelikle sürdürülebilir tarımsal kalkınma ve su kaynakları yönetimi ilke olarak kabul edilmelidir. Bu kapsamda kamu sulama işletmeciliğinin üretici organizasyonlarına devredilmesi, devredilen tesislerin devamlılığının sağlanması, sulama suyunun fiyatlandırma ve tahsilat yöntemlerinin iyileştirilmesi ve kullanıcıların etkin olarak sulama hizmetleri ve yönetimine katılmalarının sağlanması gerekir. Ülkemizde sulama işletmeciliğinin geliştirilmesi açısından tesislerin işletme, bakım ve yönetim sorumluluğunu üstlenebilecek üretici organizasyonlarının mevcut yapıları, çalışma esasları ve sorunlarının incelenmesi ve devir sonrası dönemde tesislerin devamlılığının sağlanmasına yönelik politika alternatiflerinin geliştirilmesine büyük ölçüde gereksinim bulunmaktadır. Bu alanda yeterli bilimsel araştırmalar da yapılmamıştır. Bu nedenle konu ile ilgili sorunların çözümü ve rasyonel kararların alınmasında, karar organlarına yardımcı olabilecek bir araştırmanın yapılması amaçlanmıştır. Bu amaçla gerçekleştirilen araştırmanın yürütülmesine olanak sağlayan Tarımsal Ekonomi Araştırma Enstitüsü'ne, araştırma projesi kapsamında görüş ve önerilerinden yararlandığımız konu uzmanları ve proje danışmanlarına, proje sonuçlarının tartışıldığı Workshop un değerli katılımcılarına ve özellikle araştırma sonuçlarını değerlendiren Ç.Ü. Ziraat Fakültesi Tarım Ekonomisi Bölümü Öğretim Üyesi Doç. Dr. Aykut Gül'e, arazi çalışmaları aşamasında yardımlarını gördüğümüz, görüşlerinden yararlandığımız konu ile ilgili kuruluşlar ve sulama organizasyonlarının yönetici ve teknik elemanlarına ve sabırla anket sorularını cevaplandıran üreticilere teşekkür etmeyi bir borç biliriz. Araştırmanın ulusal tarım politikası yürütücülerine ve konu ile ilgilenenlere yardımcı olması en büyük dileğimizdir. Ahmet ÖZÇELİK Proje Yöneticisi xii
YÖNETİCİ ÖZETİ Su, tarımda, sanayide ve günlük yaşamda geniş kullanım alanlarına ve özellikle arz ve talep ilişkileri yönünden stratejik öneme sahip olan doğal kaynaklardan biridir. Hızla artan nüfusla birlikte kentleşme, sanayileşme ve her yıl işletmeye açılan sulama alanları, gelecekte su gereksiniminin daha da artacağını göstermektedir. Ülkemizde toplam su tüketiminin 3/4 ünü sulama suyu oluşturmaktadır. Suyun tarım dışı amaçlar ile kullanımındaki artışlar, tarımda su kullanım etkinliğinin yükseltilmesini zorunlu kılmaktadır. Su kullanım etkinliğinin yükseltilmesi için, öncelikle sulama yönetimine çiftçi katılımının sağlanması ve bu amaçla tesislerin işletme, bakım ve onarım sorumluluğunun üretici örgütlerine devrinin yapılması, su kaynaklarından yararlanma politikalarının yeniden yapılandırılması gereklidir. Türkiye'de yapılan yatırımlar ile ekonomik olarak sulanabilecek tarım arazisi varlığının % 53,6 sı sulamaya açılabilmiştir. Büyük sulama yatırımlarının tamamı kamu kuruluşlarınca gerçekleştirilmiş ve sulamaya açılan alanların önemli bir kısmı kamu kesimince işletilmektedir. Devletin ekonomik faaliyetlerinin hızla azaltılmasına yönelik düzenlemelerin yapıldığı günümüzde, kamu sulamalarının üreticilere devredilerek, işletmeciliğin devlete getirdiği yükün azaltılması amaçlanmaktadır. Bu araştırmanın amacı, ülkemizde sulama işletmeciliğinin mevcut durumu, kamu sulamalarının, sulama birlikleri ve kooperatiflere devri ve devir sonrası işletmelerin çalıştırılması, sulama organizasyonlarının çalışma esasları, su ücretinin belirlenmesi ve tahsilatı ile ilgili sorunlar ve sulama işletmeciliğinde çiftçi katılımını artırmak için alınması gereken önlemlerin saptanmasıdır. Bu amaçla, Şanlıurfa ve Kayseri de kamu, kooperatif, birlik ve yerel yönetimlerce işletilen sulama tesisleri incelenmiştir. Basit tesadüfi örnekleme yöntemi ile Kayseri'de 195 üretici ve 12 sulama organizasyonu yöneticisi ile Şanlıurfa'da 73 üretici ve 9 yöneticisi seçilmiş ve bunlara araştırma için hazırlanmış anketler uygulanarak gerekli veriler toplanmıştır. Türkiye de mevcut sulama tesisleri 5 farklı sulama organizasyonu tarafından işletilmektedir. Bunlar; kamu, kooperatif, birlik, yerel yönetimler ve şahıs sulama işletmeciliğidir. Kamu dışındaki organizasyonlarca işletilen tesislerin büyük çoğunluğu, DSİ ve KHGM'nce inşa edilen ve işletmeciliği devredilen sulama tesisleridir. DSİ'ce inşa edilen 795 tesisin % 84 ü ve sulanan alanların % 82 si çeşitli kuruluşlara devredilmiştir. KHGM nce inşa edilen 8.731 tesisin tamamı belediye, köy tüzel kişilikleri, kooperatifler, şahıslar ve diğer kuruluşlara devredilmiştir. Devlet tarafından inşa edilerek işletmeye açılan ve devredilen tesislerde yeterli ve etkili bir geri ödeme sistemi gerçekleştirilememiştir. DSİ yerüstü sulama tesislerinde geri ödeme, Geri Ödeme Kararnamesi ile sulama tesisi ve bundan yararlananların özelliklerine göre saptanan süre içinde, faizsiz ve eşit taksitler halinde ve tarihi maliyetler üzerinden yapılmaktadır. Yeraltı suyu sulamalarında, geri ödeme ilk 3 yıl ödemesiz olmak üzere toplam 15 yılda tamamlanmaktadır. KHGM yatırımlarında ise geri ödeme ile ilgili yasal düzenleme yapılmış olmasına karşın, geri ödeme fiilen uygulanamamaktadır. Kayseri de tarım arazisinin % 10 u 4 kamu, 6 sulama birliği, 60 sulama kooperatifi, 9 belediye ve 5 köy tüzel kişiliğince işletilen tesislerce sulanmaktadır. Şanlıurfa da ise DSİ ce inşa edilerek 16 sulama birliğine devredilen tesisler tarafından toplam tarım alanının % 10,4 ü sulanabilmektedir. Kayseri de incelenen sulama birliklerinde devir sonrası sulama oranları, sulama randımanı, mali yeterlilik ve tahsilat oranlarında kamuya oranla önemli düzeyde iyileşmelerin olduğu saptanmıştır. Kayseri'de incelenen sulama organizasyonları içinde birim sulanan arazi başına düşen işletme ve bakım masraflarının, yerel yönetimlerde en düşük olduğu, bunu sırasıyla sulama birlikleri, sulama kooperatifleri ve kamu sulamasının izlediği belirlenmiştir. Aynı durum, birim sulanan arazi başına düşen bakım ve onarım hizmetlerinde de söz konusudur. Bu husus yerel yönetimlerde genellikle xiii
sulama ile ilgili teknik ve idari bir birimin oluşturulmaması, yeteri kadar teknik personelin istihdam edilmemesi ve bakım onarım hizmetlerinin yetersiz olarak gerçekleştirilmesi ile ilişkilidir. Sulama organizasyonlarında su fiyatlandırma sisteminin metodoloji ve uygulama yönlerinden yeterince gelişmediği görülmektedir. Kamu sulamalarında, bir yıl önce tesislere yapılan işletme, bakım ve onarım hizmetlerinin maliyetleri, Bakanlar Kurulu nca ilan edilen tarifeler üzerinden üreticilerden alınmakta olup, bu şekilde hesaplanan değer, sulama suyunun işletme, bakım ve onarım masraflarını karşılayamamaktadır. Sulama birlikleri, kooperatifler ve yerel yönetimlerce işletilen tesislerde ise işletme, bakım ve onarım masrafları esas alınarak, fiyatlandırma yapılmakta ve bu biçimde hesaplanan fiyatlar, yönetim organlarınca onaylanarak uygulanmaktadır. Organizasyonlarda sulama yatırımının amortismanı ve faizi gibi sabit masraflar dikkate alınmadığından, yatırımların ekonomik ömürleri içinde, yenileme fonu oluşturulamamaktadır. İncelenen organizasyonlar için hesaplanan ve uygulanan fiyat tarifeleri arasında 2,27,9 kat farkın olduğu belirlenmiştir. Bu sonuç, su fiyatlandırması yolu ile tarıma yapılan kaynak transferi konusunda yapılacak çalışmalar için temel teşkil edebilecektir. Diğer yandan uygulanan fiyat tarifelerinin düşük olması, üreticilerde aşırı su kullanma eğilimini teşvik edebilmektedir. İncelenen sulama organizasyonlarının tamamında bina varlığı yeterlidir. Belediye sulamaları dışındaki bütün organizasyonlarda genel olarak çalışan eleman sayısı yeterli olmakla birlikte, teknik eleman sayısının yetersiz olduğu ve özellikle birlikler ve kooperatiflerde teknik sulama ünitesinin oluşturulamadığı saptanmıştır. DSİ'den sulama sistemini devralan organizasyonlarda devir sonrası herhangi bir yatırımın yapılamadığı belirtilmektedir. Sulama suyu dağıtım ve sulama planlaması ile ilgili olarak sulama birlikleri ve kooperatiflerin üreticilerden beyanname toplayarak su dağıtım planlarını hazırladıkları ve belediye sulamalarında ise, genelde beyanname alınmadan su istek fişi dolduran her üreticiye sulama suyu verildiği saptanmıştır. Sulama organizasyonlarında tahsilat oranlarının, kamu sulamasına oranla oldukça yüksek düzeylerde olduğu belirlenmiştir. Birlik ve kooperatiflerin işletmecilik sorunları; makine ve ekipman yetersizliği nedeniyle bakım ve onarım hizmetlerinin yeterli düzeyde yapılamaması, kullanıcıların eğitim seviyesinin düşüklüğü, sulama alışkanlıkları ve bazı tesislerin ekonomik ömrünü doldurmuş olması nedeniyle tamir ve bakım giderlerindeki aşırı artışlar ve enerji giderlerinin yüksek olmasıdır. Belediye sulama işletmesi yöneticilerinin karşılaştıkları en önemli sorunlar ise, bakım ve onarım hizmetlerinin çok yetersiz kalması nedeniyle su kayıplarının artması, üreticilerde aşırı su kullanma eğilimi, sulama tesislerinin korunması ve bakımına üreticilerin yeterli katkıda bulunmamasıdır. Kamu sulamalarında uygulamada karşılaşılan sorunlar ise, üreticilerin gereğinden fazla su kullanmaları, sulama yapmadan önce talep fişi vermemeleri, kaçak sulamaların yaygınlığı ve bunları önleyebilecek yaptırımların uygulamaya yeterince konulamamasıdır. Sulama organizasyonlarından yararlanan üreticilerin ortak özelliği, genellikle yüzey sulama yöntemini kullanmalarıdır. Ürünlere göre sulama sayısı, bölgeler ve sulama organizasyonları arasında fazla değişmemekte olup, genellikle sulama sayısı ve su kullanımı, araştırma kuruluşlarının önerilerine oranla daha yüksektir. Özellikle Şanlıurfa daki üreticilerin, sulama suyunun bol ve nispeten ucuz olması nedeniyle daha fazla sayıda sulama yaptığı ve su tükettiği ortaya çıkmaktadır. Kayseri de çeşitli sulama organizasyonları göre üreticilerin büyük bir çoğunluğu fiilen ilişki içinde oldukları sulama organizasyonlarını tercih etmektedirler. Bu sonuç, üreticilerin bağlı oldukları sulama organizasyonuna öncelik verdikleri ve alternatif sulama organizasyonları hakkında (özellikle birlik) yeterli bilgiye sahip olmadıklarını göstermektedir. Bununla birlikte üreticilerin büyük bir çoğunluğu bağlı oldukları sulama organizasyonlarının sulama ile ilgili yatırım ve işletmecilik kararlarını yeterli bulmamaktadırlar.üreticiler genelde sulama ücretlerini zamanında ödemektedirler. Ancak özellikle Kayseri de DSİ sulamasından yararlanan üreticilerin % 57,5 i, sulama kooperatifi ortaklarının % 30,2 si ve Şanlıurfa sulama birliği üyelerinin % 32,9 unun sulama ücretlerini zamanında ödemediği tespit edilmiştir. Belediye sulamasından yararlananların xiv
hemen hemen tamamı (% 96,3) sulama suyu ücretlerini zamanında ödemektedirler. Çünkü yerel yönetimlerde ücret, sulama yapıldıktan hemen sonra tahsil edilmektedir. Kamu sulamalarında, su ücretlerinin zamanında ödenememesi durumunda, yıllık bir defa % 10 gibi düşük bir gecikme faizinin uygulaması, üreticileri ücretin zamanında ödenmesi yönünden teşvik edici olamamaktadır. Su dağıtım planlarının hazırlanmasında dikkat edilecek birinci kriter, Kayseri'deki sulama birliği, sulama kooperatifi ve belediye sulamasından yararlanan üreticilerin büyük bir çoğunluğuna göre su rezervi, DSİ sulamasından yararlanan üreticilere göre sulayıcıların talebi ve Şanlıurfa'daki sulama birliği üyelerine göre ise, yetiştirilen ürünlerin su talebidir. Kayseri'de üreticiler sulama mevsiminde yeterli su alabilmekte ve Şanlıurfa'da ise, suyun adaletli dağıtımında önemli sorunlar yaşanmaktadır. Kayseri'deki birlik üyelerinin % 56,3 ü, kooperatif ortaklarının % 54,7 si, belediye sulamasından yararlananların % 79,6 sı, DSİ sulamasından yararlananların % 87,5 i ve Şanlıurfa'daki birlik üyelerinin % 32,9 u hizmetlerinden yararlandıkları organizasyonlardan memnun oldukları saptanmıştır. Memnuniyetsizliğin nedenleri; denetimin yetersizliği, tamir ve bakım hizmetlerindeki eksiklikler, yöneticilerin işletmecilik yeteneklerinin zayıflığı, suyunun kısıtlı ve ücretinin yüksek olması olarak belirlenmiştir. Üreticiler sulama organizasyonlarının sulama dışında, çiftçi eğitimi, girdi ve nakdi kredi temini, ürünlerin işlenmesi ve pazarlanması gibi alanlarda da faaliyette bulunmasını tercih edilmektedir. Kamu sulamasından yararlanan üreticiler ise, DSİ nin sulama ve arazi tesviyesi dışındaki konularda faaliyette bulunmasına gerek görmemektedirler. Üreticilerin sulama organizasyonlarının çeşitli hizmetlerine katılımı ile ilgili düşünceleri, bütün organizasyonlarında hemen hemen aynıdır. Üreticilere göre, sulama ile ilgili kararların alınması, su dağıtım planlarının hazırlanması ile sulama hizmetlerine çiftçi katılımı yetersiz düzeyde kalmaktadır. Bakım ve onarım hizmetlerine çiftçi katılımının nispeten daha yüksek olduğu ifade edilmekte, özellikle Kayseri'deki kamu ve belediye sulamalarında bu konudaki çiftçi katılımının diğer organizasyonlara göre daha düşük düzeyde kaldığı görülmektedir. Kayseri'deki ve Şanlıurfa'daki sulama birliği üyeleri ile kooperatif ortaklarına göre, iyi bir sulama organizasyonunun temel özelliği; üreticilerin demokratik katılımının esas olduğu ve devletin denetleyip, yardım yaptığı bir organizasyon olması olarak belirlenmiştir. Belediye sulamasından yararlananlara göre ise, devletin denetlediği ve yardım yaptığı kuruluş olması gerektiği görüşü yaygındır. Kamudan sulama yapanlara göre ise, kamu işletmeciliği iyi bir organizasyon olmaktadır. Üreticilerin tesislerin korunmasına çeşitli düzeylerde katkı yaptıkları saptanmıştır. Organizasyonların yöneticileri ve üyelerinin görüşleri birlikte değerlendirildiğinde, kamu sulama işletmelerinin işletme, bakım ve onarım sorumluluğunun kullanıcılara devredilmesi, olumlu sonuçlar verebilecektir. Böylece kamu kuruluşlarının su kaynaklarının planlanması, yeni sulama yatırımlarının inşası ve havzalar düzeyinde planlama ve uygulama çalışmalarına yönelmesi sağlanabilir. Mevcut sulama organizasyonları içinde, tesislerin yapısal özelliklerine uygun olarak sulama birlikleri ve kooperatiflere devredilmesi ile beklenen amaçlara ulaşılabilecektir. Ancak birlikler ve kooperatiflerin sulama işletmeciliğini en iyi düzeyde yürütebilmeleri için, bunlara yetki verilmesi, organizasyonların tüzük ve anasözleşmelerinin yeniden hazırlanması ve organizasyonlar ile kamu kuruluşları arasında yapılan devir sözleşmelerinin yeniden düzenlenmesi gerekmektedir. Ayrıca kuruluş amacı sulama ve tarımsal faaliyetlerle ilgili olmayan, yerel yönetimlere devredilen sulama tesislerinin, kısa dönemde kurulacak kooperatif veya altyapısı güçlendirilmiş sulama birliklerine devredilerek, ulusal ekonomiye katkılarının artırılması sağlanmalıdır. Sulama organizasyonlarında rasyonel sulama suyu fiyatlandırma metodolojisi ve esaslarının yeniden gözden geçirilmesi ve mevcut sistemin iyileştirilmesi gerekir. Öncelikle organizasyonların varlıkları ile ilgili düzenli ve gerçek değerleri üzerinden envanterler çıkarılmalı, işletme, bakım ve onarım masrafları düzenli olarak kayıt edilmeli ve şebeke içindeki üretim deseni ve üretici xv
özellikleri sürekli olarak izlenmeli ve değerlendirilmelidir. Su fiyatlandırması, fiyat takdiri, tahakkuk ve tahsilat sisteminin havzalar düzeyinde belirlenmesi ve uygulanması yararlı olacaktır. Birlik ve kooperatiflerde suyun hacim esasına göre fiyatlandırılması ve tahsilat oranlarının iyileştirilmesi ile tesislerin ekonomik sürdürülebilirliği sağlanmalıdır. Böylece tesislerin rehabilitasyon ve geliştirme yatırımı talepleri doğrudan organizasyonlarca planlanmalı ve uygulanabilmelidir. Sürdürülebilir kalkınma yönünden, doğal kaynakların yönetiminin iyileştirilmesi gereklidir. Bu amaçla su kaynaklarından yararlanma politikalarının ve kaynakların yönetiminin havzalar düzeyinde ele alınması sağlanmalıdır. Havzalarda sulama yönetiminin, ilgili kamu kuruluşları ve sulama organizasyonlarının temsilcilerinden oluşacak "Havza Su Kurulları'nca" gerçekleştirilmelidir. Benzer biçimde ulusal düzeyde oluşturulabilecek kurullar ile havzalardan gelen bilgiler ve ulusal ekonomik hedeflere göre su kaynaklarını geliştirme ve sulama işletmeciliği ile ilgili politika hedefleri belirlenebilecek ve uygulamaya taşınabilecektir. Bu kapsamda kamu kuruluşlarının üretici organizasyonlarını yönlendirmeleri ve bunlara danışmanlık hizmeti vermeleri sağlanmalıdır. Bunların gerçekleştirilebilmesi için ise, Su Kanunu'nun çıkarılması ve ilgili kanunlarda revizyona gidilmesi gerekmektedir. xvi
1. GİRİŞ 1.2. Araştırmanın Önemi ve Amacı Su; içme, sağlık, sanayi, şehircilik, hidroelektrik güç üretimi, balıkçılık, ulaşım, sulama, rekreasyon gibi çok çeşitli amaçlarla kullanılmakta olup, insanların faaliyetleri için yaşamsal öneme sahiptir (Keating 1993). Su sahip olduğu özellikleri ve kullanım olanaklarına bağlı olarak ekonomik ve sosyal gelişmeyi etkilemektedir. Özellikle 2000 li yıllarda su, gerek küresel gerekse bölgesel ve yöresel düzeylerde arz ve talep ilişkileri yönlerinden, stratejik öneme sahip olan doğal kaynaklardan biri olacaktır. Hızla artan nüfusun gıda maddeleri talebinin karşılanması amacı ile sulu tarımın yaygınlaşması, içme ve kullanma suyu ve sanayinin su talebindeki artış, hidrolojik döngü halindeki suyu nitelik ve nicelik yönlerinden etkilemekte, ülkeleri su kaynaklarını kullan ve gerisini düşünme yaklaşımından uzaklaştırarak, su kaynaklarının kullanılması ile ilgili ortak kaygılara yönelik politikaların geliştirilmesi ve uygulanmasına zorlamaktadır (Kulga 1994). Bu kapsamda ülkemizin de taraf olduğu birçok uluslararası toplantılarda, su kaynaklarının değerlendirilmesi, geliştirilmesi ve yönetimi konuları incelenmiş, küresel su sektöründe reform yapılması gerekliliği vurgulanmış ve suyun diğer fonksiyonları yanında ekonomik değerinin de dikkate alınmasının gerekli olduğu belirtilmiştir (Brundtland et al 1987, Keating 1993). Dünyada tarımsal üretimin artırılması amacı ile tarım arazisinin genişletilmesi olanağı çok sınırlıdır. Bu koşullarda tarımsal üretimin miktar ve kalite yönlerinden artırılabilmesi için, öncelikle tarımda arazi, sermaye, işgücü ve müteşebbisten oluşan üretim faktörlerinin miktar ve bileşimi üzerinde durmak gerekir. Bu kapsamda arazi ıslahı, toprak koruma, arazi toplulaştırma, sulama, gübreleme, kaliteli tohum, tarımsal mücadele, alet ve makine, çiftçi eğitimi gibi verimi artırıcı önlemlerden yararlanılabilir. Özellikle kurak ve yarı kurak bölgelerde sulama, diğer girdilere oranla daha fazla önem taşımakta ve hatta bazı girdilerin etkisi (örneğin gübre gibi), sulama ile sınırlanabilmektedir (Aksöz 1964). Bu koşullarda tarımda kullanılan mekanizasyon, teknoloji ve üretim girdilerinden beklenen faydaların sağlanması, sulamaya bağlı kalmaktadır. Bu nedenle ilk uygarlıklardan itibaren sulama, kurak ve yarı kurak bölgelerde, büyük önem kazanmış ve uygulanmıştır. Türkiye de toprak ve su kaynaklarının geliştirilmesi ve tarımın ulusal ekonomiye katkılarının artırılabilmesi için, sulama tesislerinin işletilmesi ve devamlılıklarının sağlanması büyük önem taşımaktadır. Özellikle yılda ortalama % 1,45 oranında artan nüfusun (Anonymous 1998/b) besin maddeleri talebinin karşılanabilmesi, tarımsal üretimin nitelik ve nicelik yönlerinden iyileştirilmesine bağlıdır. Tarıma açılabilecek arazi miktarının son sınırına ulaşılmış olmasından dolayı, birim alan veriminin artırılması, kaliteli girdi ve teknoloji kullanımına bağlı planlı üretimi zorunlu kılmaktadır. Sulama, doğal yağışların yetersiz olduğu yerlerde, bitkilerin gelişmesi için gerekli olan suyun yapay olarak toprağa verilmesidir. Sulu tarım, kurak ve yarı kurak bölgeler ile yağışın vejetasyon mevsiminde yeterli olmadığı bölgelerde önem taşımaktadır. Çünkü sulama yapılmadan entansif tarım yapabilmek için, yıllık minimum yağışın 500 mm olması gerektiği kabul edilmektedir (Aksöz 1964). Ülkemizde yıllık ortalama yağış 643 mm olmakla birlikte, yağışın miktarı ve dağılımı, bölgelere ve mevsimlere göre büyük farklılıklar (250300 mm) göstermektedir. Coğrafi konumu ve iklim özellikleri yönünden Doğu Karadeniz dışındaki hemen her bölgede, doğal yağışa ilave olarak, belirli dönemlerde sulama zorunlu olmaktadır. Optimum verim düzeyine ulaşabilmek için, tarım alanlarının yaklaşık % 93'ünde sulama gereklidir (Berkman 1992). Bu bakımdan çeşitli sulama yapıları ile depolanan yüzey ve yeraltı sularının, vejetasyon mevsiminde kullanılması gerekli olmaktadır. Sulama ile ürün verimi, tarımsal gelir ve yetiştirilen ürün çeşidinin artması, üretim ve gelir düzeyindeki dalgalanmaların azalması ve birim alanda kuru tarıma oranla işgücü kullanımının artması beklenmektedir. Buna göre sulama işletmeciliğinin temel amacı ise, üreticilerin sosyal ve ekonomik refahını yükseltmek ve dolayısıyla tarımsal gelişmeyi hızlandırmak olmaktadır. Ancak sulama yatırımlarının göreli olarak daha fazla sermaye taleplerinin olması, 1
güçlü sulama yönetimi ve denetim kuruluşuna gereksinim olması gibi nedenler ile bu yatırımlar gelişmiş ülkelerde, gelişmekte olan ülkelere oranla daha hızlı bir gelişme göstermiştir. Tarım sektöründe üretimin artırılması ve kırsal kalkınmanın sağlanabilmesi için, öncelikle toprak ve su kaynaklarının geliştirilmesi ve bunlardan yararlanma ilkelerinin belirlenmesi gerekmektedir. Toprak ve su kaynaklarının geliştirilmesinde; tarımsal altyapının oluşturulması, kaynakların rasyonel yönetimi ve etkin kullanıma yönelik çalışmalar önemini korumaktadır. Diğer yandan toprak ve su kaynaklarından yararlanmanın sürdürülebilirliğinin sağlanabilmesi için, sulama yatırımlarının planlanması ve inşası kadar, sulama şebekelerinin rasyonel olarak işletilmesi ve sulama işletmeciliğine çiftçilerin ekonomik ve sosyal yönlerden tam olarak katılımlarının sağlanması gerekmektedir. Kullanıcıların fikrî, fiziksel ve mali katılımı, kaynakların etkin kullanımına olanak verebilecektir. Bu bakımdan çoğunlukla kamu kuruluşlarınca planlanan ve inşası yapılan sulama şebekelerinin kullanıcılara devredilmesine yönelik politikaların belirlenebilmesi için, ülkesel ve bölgesel düzeylerde uygun işletmecilik şekillerinin belirlenmesine büyük ölçüde gereksinim bulunmaktadır. Ülkemizde 1998 de kamu sulamaları yaklaşık 3,555 milyon hektara ulaşmış ve halk sulamaları ile birlikte, ekonomik olarak sulamaya açılabilecek 8,5 milyon hektar alanın ancak 4,555 milyon hektarı sulanabilmektedir (Anonymous 1999/a). Ekonomik olarak sulanabilecek alanların hızla sulamaya açılabilmesi ve mevcut sulama şebekelerinin işletmeciliğinin geliştirilmesi açısından, sulama şebekeleri işletmeciliğinin üreticilere devredilmesi ve bu yolla kamunun esas görevi olan özellikle büyük ölçekli sulama yatırımlarının planlanması ve inşası ile makro düzeyde planlama, politika oluşturma, entegre su kaynakları yönetiminin geliştirilmesi ve kaynakların korunması gibi işlevleri yerine getirmesi sağlanabilecektir. Sulama şebekelerinin kullanıcılara devredilmesi ve devir sonrası tesislerin verimli olarak işletilebilmesi için, öncelikle tesislerin işletmeciliği ve kullanım haklarının devredilebileceği uygun örgütlenme modellerinin saptanması gerekir. Sulama şebekelerinin çiftçilere devredilmesi için, öncelikle devir sözleşmesi koşullarının hazırlanması ve buna göre geri ödeme yönteminin belirlenmesi, günümüzde kamu sulama tesislerinin işletmeciliğinin devredildiği sulama birlikleri ve sulama kooperatiflerinin hukuksal, teknik ve ekonomik sorunlarının çözülmesi ve yönetim yapılarının iyileştirilmesine gereksinim bulunmaktadır. Devir ve geri ödeme sistemi ile ilgili yasal düzenlemeler yapılmış olmasına karşın, bunlar istenilen biçimde uygulanamamaktadır. Bu durum ülkemizde tesislerin kullanıcılarca benimsenmesine ve rasyonel olarak işletilmelerine olanak vermemektedir. Diğer yandan genellikle gerçekçi bir su fiyatlandırma yaklaşımı belirlenememiş olup, uygulamada genellikle sulama suyu fiyatlarının olması gereken düzeyden daha düşük düzeyde saptandığı görülmektedir. Sulama yatırımlarının devrinde geri ödeme yöntemine karar vermeden önce, tarım sektörünün kendine özgü yapısal özelliklerinin ve yöre çiftçilerinin tesislerin devri ile ilgili görüşlerinin de dikkate alınması gerekmektedir. Böylece yatırım ve işletme hataları en düşük düzeye indirilebilecektir. Türkiye de su kaynaklarının fiyatlandırılmasına yönelik metodoloji oluşturma ve bunların uygulamaya taşınması konusunda yeterli bir deneyim kazanılamamıştır. Sulama suyu fiyatının suyun gerçek kıtlık değerini yansıtmaktan uzak olması, suyun bilinçsiz ve aşırı kullanımına neden olmaktadır. Düşük düzeylerde saptanan sulama ücretleri dahi yeterince tahsil edilememekte, ortalama olarak tahakkuk eden sulama ücretlerinin 1/3 ü tahsil edilebilmekte ve şebekelerin mali yeterliliklerinin de düşük olduğu görülmektedir. Devlet sulama şebekelerinde yıllık sulama yatırımlarının % 25 ine karşılık gelen işletme ve bakım giderlerinin bütçeye getirdiği yükün azaltılması için (Beyribey 1997), DSİ 1993 den itibaren Dünya Bankası nın desteği ile sulama şebekelerini, bunlardan yararlananların oluşturdukları örgüt veya kurumlara devretmeyi tercih etmektedir. Bu durumda üzerinde durulması gereken en önemli konu, sulama birliği, sulama kooperatifi ve diğer örgütlerde gerekli ve yeterli işletme ve bakım faaliyetlerini denetleyecek veya katılımcı sulama yönetiminin sürdürülebilirliğini sağlayacak koşulların oluşturulmasıdır. Sulama tesislerinin potansiyellerinin altında işletilmesinin en önemli nedeni, işletme, bakım ve sulama yönetimi ile ilgili sorunlardır. Son 2030 yılda özellikle karar organları, uygulayıcılar ve araştırmacılar, bu sorunların üzerinde yoğunlaşmışlardır. Çünkü sulama dışındaki amaçlarla su 2