DPT MUSTESARLIGI CALISMA GRUBU
TÜRKİYE DEKİ MEVCUT BÜTÇE SİSTEMİ Ülkemizde devlet bütçesi yasal dayanağını Anayasa ve 5018 sayılı Kanundan almaktadır. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile devlet bütçesinin esas ve şekle ait hükümlerini, hazırlama esaslarını ve bütçenin uygulanmasını esaslı bir şekilde saptamış ve yasal ilkeleri belirlemiş, yönetişim ilkeleri olarak kabul edilen mali saydamlık ve hesap verebilirlik kavramlarının yanı sıra stratejik plana dayalı performans esaslı bütçeyi ve performans denetimini de düzenlemiştir. 5018 sayılı Kanun ile TBMM nin bütçe denetimini etkin kılmak için kullanılan araçları gerek nicelik, gerekse nitelik yönünden geliştirmesinin yanında, saydamlık ve hesap verilebilirliği ön plana çıkaran, çıktı ve sonuç odaklı, çok yıllı bütçe anlayışının oluşturulması amaçlanmıştır.
Orta Vadeli Program 5018 sayılı Kanunun 16 ncı maddesi uyarınca, çok yıllı bütçe hazırlık süreci Bakanlar Kurulunun Mayıs ayının sonuna kadar makro politikaları, ilkeleri, hedef ve gösterge niteliğindeki temel ekonomik büyüklükleri de kapsayacak şekilde Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığınca hazırlanan orta vadeli programı kabul etmesiyle başlamaktadır. Orta Vadeli Mali Plan Bütçe hazırlık sürecinde yer alan ikinci doküman Orta Vadeli Mali Plandır. 5018 sayılı Kanuna göre Orta Vadeli Mali Plan, Orta Vadeli Program ile uyumlu olmak üzere, gelecek üç yıla ilişkin toplam gelir ve gider tahminleri ile birlikte hedef açık ve borçlanma durumu ile kamu idarelerinin ödenek teklif tavanlarını içeren bir belgedir. Maliye Bakanlığı tarafından hazırlanan Orta Vadeli Malî Plan, Haziran ayının onbeşine kadar Yüksek Planlama Kurulu tarafından karara bağlanarak Resmî Gazetede yayımlanmaktadır.
Bütçe Çağrısı ve Bütçe Hazırlama Rehberi Orta vadeli program ve orta vadeli mali plan yayımlandıktan sonra kamu idarelerinin bütçe tekliflerini ve yatırım programını hazırlama sürecini yönlendirmek üzere; Bütçe Çağrısı ve eki Bütçe Hazırlama Rehberi Maliye Bakanlığınca, Yatırım Genelgesi ve eki Yatırım Programı Hazırlama Rehberi ise Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığınca hazırlanarak Haziran ayının sonuna kadar Resmî Gazetede yayımlanır.
Kamu İdarelerince Yapılacak Bütçe Hazırlık Çalışmaları Kamu idareleri, stratejik planları ile Bütçe Hazırlama Rehberinde yer alan esaslar çerçevesinde, bütçe gelir ve gider tekliflerini gerekçeli olarak hazırlar ve yetkilileri tarafından imzalanmış olarak Temmuz ayı sonuna kadar Maliye Bakanlığına gönderir. Kamu idarelerinin yatırım teklifleri, değerlendirilmek üzere aynı süre içinde Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığına verilir.
Harcamacı kurum tarafından oluşturulan bütçe teklifine son şekli Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğünce verilir. Bu safhada Maliye Bakanlığı ile DPT Müsteşarlığı sıkı bir koordinasyon içinde çalışmaktadır.
Bütçenin Kanunlaşması Plan Bütçe Komisyonunda Görüşülmesi Bakanlar Kurulu tarafından TBMM ne sunulan bütçe kanun tasarısı; Meclis başkanı tarafından Plan ve Bütçe Komisyonuna gönderilir buradaki çalışmaların 55 gün içerisinde tamamlanması gerekir. Bütçe Yasa Tasarının T.B.M.M. Genel Kurulunda Görüşülmesi Bütçenin Genel Kurulda görüşülmesi için 20 günlük süre vardır. Bütçe Yasa Tasarısının Mali Yıl Başlangıcından Önce Onaylanması ve Yayınlanması Genel Kuruldaki görüşmelerin bitiminden sonra bütçenin tümü açık oya sunulur T.B.M.M. tarafından kabul edilen kanun tasarısı onaylanmak üzere Cumhurbaşkanlığı na gönderilir. Cumhurbaşkanı, Anayasanın 89 uncu maddesi gereği, bütçe kanununu yeniden görüşülmek üzere T.B.M.M. ne iade edemez. Cumhurbaşkanı tarafından onaylanan merkezî yönetim bütçe kanunu malî yılbaşından önce Resmî Gazetede yayımlanarak mali yılbaşında yani 1 Ocak ta yürürlüğe girer.
8 BÜTÇE AKIŞ ŞEMASI Orta Vadeli Program Mayıs sonu 17 Ekim Tasarı Haziran sonu Ekim ilk hafta YPK 15 Haziran Orta Vadeli Mali Plan Bütçe Çağrısı ve Bütçe Hazırlama Rehberi Temmuz sonu 25 Ağustos-25 Eylül Teklif Görüşme Yatırım Genelgesi ve Yatırım Programı Hazırlama Rehberi
SİSTEMDEKİ AKSAKLIKLAR -OVP sektörler ekseninde OVMP analitik bütçe esaslarına göre hazırlanmakta olup ikisi arasında uyum bulunmamaktadır. Çok yıllı bütçe uygulaması şekle dayanmaktadır. Mevcut sistemde yıl sonu itibarıyla kamu kurumlarının tasarruf ettikleri ödenekler iptal edilmekte ve gelecek yıllarda ise kaynak tahsisinde iptal edilen ödenekler düşülerek kuruma ödenek tahsisi yapılmaktadır. Bu durumda kurumlar ertesi yıl iptal edilen ödenek olmaması için gereksiz harcamalar yaparak, bu ödeneklerde tasarrufa gitmemektedir. Böylece çok yıllı bütçeleme ile kurulması beklenen uzun vadeli hedefler ve bu hedeflere ulaşılma düzeyi arasındaki bağlantı tam olarak oluşmamaktadır.
Bütçe ödeneklerinin yetersiz kalması, ödeneklerin bloke edilmesi, AHPlerin kurumun ihtiyacına cevap vermemesi gibi nedenlerin stratejik plan ve performans hedeflerin gerçekleşmesine olumsuz etkileri mevcuttur. Kesin hesap kanunları fonksiyonel sınıflandırmada rakamsal boyutlar itibarıyla onaylanmakta, sektörel bazda gelinen noktalarla ilgili somut veriler içermemektedir.
Bütçelerin başlangıç ödeneği ile yıl sonu ödenekleri arasında büyük sapmalar olması, bütçelere duyulan güvenin azalmasına yol açmaktadır. Gerçekten bütçe, yılı içinde çıkarılan ek ödenek ve olağanüstü ödenek ya da yedek ödenek alınarak mali yıl sonunda çıkarılan kesin hesap üzerinde parlamenter kontrolün etkisini azaltıcı rol oynamaktadır. Performans Esaslı Bütçeleme; Stratejik Planlar, Performans Programları ve Faaliyet Raporlarına dayanarak oluşturulmaktadır. Fakat analitik bütçedeki ödenek ve tertip düzeyindeki bağı yetersiz kalmaktadır.
ÖNERİLER Kurumlar bütçe hazırlık çalışmalarında SP ve PPyi esas almalıdır. Aynı şekil TBMM de yapılan bütçe görüşme süreçlerinde de korunmalıdır. TBMM iç tüzüğü bütçelerdeki hazırlanma değişikliklerine paralel olarak güncellenmelidir. Bütçe hazırlamaya esas dokümanların fazlalığı giderilerek, kurumlara daha anlaşılabilir ve tek belge sunulmalıdır. TBMM de Kesin Hesap Kanun Tasarıları ayrı bir komitede ya da ayrı bir gündemde incelenmelidir.
Kalkınma planı, yıllık program, OVP, OVMP ve bütçe bağlantısını sağlayacak somut mekanizmalar ve ayrıntılı düzenlemeler kurulmalıdır. Kurumların stratejik planına dayanılarak yıllık olarak hazırlanan performans programının uygulanabilirliğinin yıl içinde izlenmesine olanak sağlanılmalıdır.