Ekonomik Yaklaşım Cilt : 4, Sayı : 10, 19,93 PiYASA BAŞARISIZLIGlNDAN KAMU BAŞARlSlZLIGINA : BÜROKRASİ SORUNU Ercan EREN~ Son yirmi yıldır iktisatta genel eğilimler ve kavramlardan anlaşılanlar hızla değişmektedir. 1930-1970 arasında iktisat yazınında genel eğilim piyasa başarısızlıklarını göstermek üzerinedir. 1970- lerden bu yana ise kamu başarısızlıklan:tnı ele almak ağır basmaktadır. Görünen odur ki piyasa başarısızlıklarını ortadan kaldırmak için öneri-len çözümler, o yıllarda özellikle Avusturya Okulu iktisatcıları L. von Mises ve F. von Hayek tarafından dikkat çekilmesine karşın, bir başka soruna, kamu başarısızlıklarına neden olmuştur. Kamu başarısızlıkbrı rant kollama, bürokrasi sorunu, iktisadi etkinliğe önem vermeme, baskı gruplarının hakimiyeti, siyasal konjonktür dalgalarına neden olma, devlet adına bireysel ekonomik özgürlukleri kısıtlama, stagflasyon, teknolojik gelişmelere ve piyas:a göstergelerine yeterli derecede duyarlı olmama gibi noktalarda kendini göstermektedir. Çalışmamızda özellikle bürokrasi sorununa değineceğiz. Bürokrasi sorununa değinirken diğer tartışı nalara da kısaca gireceğiz. Ama bunlar, bizi ikinci derecede ilgilendirecektir. Tartışılacak bürokrasi sorunu, geleneksel olarak Max Weber çizgisinde incelenen bürokı-asiden oldukça farklı olacaktır. Son yıllarda öne çıkan iktisat okullarından birisi olan Virginia Okulunun bürokı-asi yaklaşımı, kalkış noktası olacaktır. Bu çerçev edeki bürokrasi yaklaşımının temeli A. Downs (1957) ve W.A. Ni!skanen'e dayanmaktadır. Bürokrasi sorununu incelerken bilgi sorununa Downs-Niskanen çizgisinden biraz daha fazla önem vereceğiz. Kanımızca kamu müdahalesi ve bürokrasinin artmasında, diğer nedenlerden daha çok (1') Doç. Dr., Uludağ Üniv., İİBF.
60 Ercan EREN bilgi sorunu önemlidir. Bu çerçevede Niskanen yanında, O. Lange Avusturya Okulu tartışmalarını ve J. Kornai'yi bilgi"bürokrasi sorunu açısından kısaca ele alacağız. Kamu Kesi:ıninin Ekonomide Artan Yeri ve Nedenl~tri Bütün d'ünyada zaman zaman yükselen karşı eğilimiere karşın kamu kesiminin ekonomideki yeri düzenli olarak artmıştır. Örneğin piyasa ekonomilerinin gözde ülkelerinden ABD'ne baktığımızda kamu kesimi istihdamının sürekli biçimde arttığını görmekteyiz. Aynı gelişme diğer ülkelerde çok daha fazladır. 1980 yılı temel alındığında (R. Rose, 1990 : 132). İsveç'de emek gücünün % 38.2'si, İngiltere'de % 31.7'si, Almanya'da % 25.8'i, İtalya'da % 24.3'ü, ABD'de % 18.8'i kamu kesiminde istihdam edilmektedir. Benzer oranlar kamu harcaınaları/gayri safi milli hasıla açısından da geçerlidir. Kamu harcaamları/gsmh ABD' de K~nu Kesimi İstilhdamı (Askıed Kesim Dahm Yıllar Emek Gücünün Yüzdesi Olarak Kamu Kesimi İstihdamı 1920 6.3 1900 4~1 1910 4.9 1930 7.8 1~0 83 1950 12.3 1960 15.7 1965 16.8 Kaynak : A. Downs, 1H67: 254. oranı. düzenli olarak artmaktadır. Eğilim bütün azaltma tedbirlerine karşın 1980 sonrasında da devam etmiştir. 1965-1983 arası kamu harcaınaları artış oranı OECD ülkeleri ortalamasında % 11.1 dilr. 1965'de % 30.6 olan kamu harcaınaları/gsmh oranı 1983'de % 41.7 olmuştur. (B. Rober, 1987: 45).
Ekonomik Yı:tklaşım 61 Kamu Harcamaları/GSMH Oranı % % 1955. 1957 1974-1976 ABD 25.9 35.1 Kanada 25.2 39.4 Fransa 33.5 41.6 Almanya 36.2 44.0 OECD Ortalaması 28.5 41.4 Kaynak : P. Whiteley, 1986 : 37. Kamu harcamalarının toplam ve yüzde olarak artışı yanında, özellikle dikkat çeken bir nokta bileşimindeki değişmedir. Kamu harcamaları içinde transfer, eğitim, sağlık, işsizlikle ilgili harcamaların daha hızlı arttığı görülmektedir. (G. Peters, 1978: 17; P. Whitely, 1986: 37; R. Rose, 1990: 136). Sonuç sosyal devlet anlayışıyla uyum içindedir. Tahmin edileceği gibi süreç içinde vergilerin GSMH'ye oranı sürekli olarak artmıştır. Örneğin OECD ülkeleri ortalamasında vergiler/gsmh oranı% 37'dir. Bu oran İsveç ve Norveç'de %SO civarındadır. Kısaca 1900'lerin başından bu yana her yönüyle, istihdam, harcamalar, vergiler açısından kamu kesimi sürekli büyümüştür. iktidarda sağ veya sol hükümetlerin olması gelişmeyi değiştirmemiştir (R. Rose, 1990: 142). Süreç içinde devletin ekonomideki yeri neden artmıştır? Nedenleri altı başlık altında toplaya:biliriz : a) Talep sorunu; Keynes'de yatırım fonksiyonu ve efektif talep (eş güdüm sorunu), b) ölçek ekonomileri, c) piyasa başarısızlıkları, d) eşitlik sorunu, e) kamu malları, kamu terdlhleri ve bireysel tercihler sorunu, f) tekelcilik. Bu nedenlere genel anlamda sol düşüncenin özel mülkiyete karşı çrkması bağlamında kamu mülkiyeti ve devlet müdahalesini savunmasını ekleyebiliriz. Çalışmamızda sol düşüncenin tavrını tartışmayacağız. (Bu konuda bkz. E. Eren, 1991). Altı neden arasında tekelcilik, piyasa başarısızlıkları, kamusal mallar, ölçek ekonomileri liberal iktisat içinde de ele alınan konulardır. Kamu düzenlemeleri olmadığı takdirde, rekabetin teeklcilik yaratabileceği genellikle kabul edilmiştir. Bunun için tekelciliği önleyici, piyasaya
62 Ercan EREN girişi garanti altına alan çeşitli düzenlemeler yapılmıştır. Bu ti_i.r düzenlemelere liberal iktisatçılar çok fazla tepki göstermemişlerdir. Ölçek ekonomilerinin varlığı, büyüyen ölçek durumunda marjinal maliyetierin düşmesiyle ilgilidir. Bu, doğal te~el durumumi da içerir. Ölçek ekonomileri ve tekelcilik, doğal tekellerin kamu yönetimi ve/veya denetimi altında olmasını genellikle kabule yöneltmiştir. Piyasa başarısızlıkları, özellikle son yıllarda çevre sorunları ile gündeme gelen eksi dışsal faydalada ilgilidir. Dışsallıklar sorunu kamunun bir diğer müdahale nedeni olmuştur. Bir diğer sorun kamusal mallar özel mallar ayrımından kaynaklanmaktadır. Kamusal mallar faydası bölünemez mallardır. Kamusal malların özelliklerinden hareketle bu malların kamu kesimince üretilmesi gerektiği ileri sürülmüştür. Ele alınan dört sorun içinde dışsal fayda ve kamusal mallar ayrımında fayda sorunu yanında, bilgi sorunu ayrı bir önem arzetmektedir. Bireylerin dışsal fayda konusunda eksik bilgiye sahip olduğu ve kamusal mallarda kamunun (devletin, kamu bürokrasisinin) kamu ve bireysel tercihleri bilebileceği (fazla bilgi) savıyla, kamu müdahalesinin gerekliliği savunulmuştur. Müdahale; sorunları çözecektir. Talep ve eşitlik sorunu bütünüyle liberal iktisadın çizgisi dışındadır. Talep sorunu J. M. Keynes, eşitlik sarıunu genel anlamda sol düşünce tarafından öne çıkartılmıştır. Bu iki sorun 1950-1970 arasında çakıştığı için biribirine karıştırılmıştır. Gerçekte farklıdırlar. Talep sorunu Keynes'de öne çıkmaktadır. Bu açıdan Keynesci iktisadın bir diğer adı talep ekonomisidir. Keynes'de talep sorununu tüketim, para talebi ve yatırım fonksiyonu çerçevesinde inceleyebiliriz. Keynes'de marjinal tüketim eğilimi birden küçüktür ve süreç içinde azalma eğilimi göstermektedir. Bu kamu müdahalesi olmadığı taktirde, ekonominin talep sorunuyla karşı karşıya kalacağı anlamına gelir. Keynes'de para talebi ve yatırım fonksiyonu, bilgi sorununun her yönüyle öne çıktığı konulardır. P~ara talebi fonksiyonunda, spekülasyon güdüsü ve faiz oranı arasında negatif, fakat istikrarsız bır ilişki kurulur. Çünkü faiz oranı bireyden bireye 1 değişen beklentisel bir orandır. Belirsizlik ortamında ve eksik bilgi içinde belirlenir. Benzer durum yatırım fonksiyonu için de geçerlidir. Yatırımlar sermayenin marjinal etkenliği ve faiz oranı tarafından belirlenir. Sermayenin marjinal etkenliği, yatırımdan beklenen geliri arz fiyatına eşitleyen bir oran olarak beklentisel bir orandır, hesaplanamaz. Yatırımcının düşüncesindedir. Süreç içinde yatırımcının düşüncesi, bilgisindeki değişmelere (ki eksik
Ekonomik Yaklaşım 63 bi1gidir)bağlı olarak sürekli değişir. Dolayısıyla o anki eksik bilgi düzeyine bağlı olarak aldığı bir karar, başka bir an «hatalı» ol,ahilir. Ama o anki kararı, o anki eksik bilgi düzeyi açısından doğrudur. Yani sınırsız rasyonellik değil «irrasyonellik» (doğal rasyonellik) söz konusudur. Sermayenin marjinal dkenliği yanında, faiz oranı da beklentisel bir orandır. Ayrıca yatırım ve tasarruf edenlerin farklı kimseler olması, kararlarda uyumsuzluklara neden olabilmektedir (Eşgüdüm sorunu). Bu süreçte piyasa mekanizması, iktisadi ajanlar arasında eşgüdümü sağlamakta baş'arısız olabilir. Onun için yatırım fonksiyonuna müdahale gerekebilir. Otonom yatırım, kamu harcaması kavramı bu çerçevede geliştirilmiştir. Eorun daha fazla bilgiye salüp oima ile birleştirilerek ekonomik istikrar-büyüme için müdahale bağlamında çözümlenıneye çalışılmıştır. Bir diğer ekonomiye müdahale nedeni eşitlik sorunudur. Eşitlik sorunu piyasa ekonomilerinin özgürlüğe önem vermekle birlikte, 1şsizlik, açlık, iş güvencesi, eğitim, sağlık ve emeklilik gibi sorunlara önem vermemesi, oluruna bırakması nedeniyle gündeme gelmiştir. Kamu müdahalesinin en önemli nedenini eşitlik sorunu oluşturmuştur. Kamu harcamaları içinde sosyal harcamalar başlığı altında toplayabileceğimiz eğitim, sağlık ve sosyal güvenlik harcamalarının gittikçe artan yeri bunun açık bir göstergesidir. Kamu Başarısızlığın.aı Doğru Piyasa başarısızlıkları karşısında kamu müdahalesi, devletin doğrudan ve dolaylı yer almasına neden olmuştur. Bu, iktisat politikaları çerçevesinde yön verme ve yönlendirme, bizzat girişimci olarak yer alma ve yasal düzenlemelerle kural koyma biçimindedir. Ayrıca özel kesim-kamu kesimi arasında çeşitli ilişkiler ortaya çıkmıştır. (D. Coombes, 1982; W. Grants, 1987). İktisat politikaları çerçevesinde müdahalede devletin ne yapacağını söyleyerek yol göstermesi söz konusudur. Böylece eksik bilgi sorunu, özel kesim için belirsizliği azaltmak yoluyla aşılmak istenmiştir. Belirsizliğin azalması iktisadi istikrarı sağlayacağı (Keynesci amaç) gibi, eğer sosyal politikalarla destekleniyorsa eşitliği (sol düşüncenin amacı) arttırabilecekti. İktisat politikası önerilirken bunların insana yönelik başka sorunlar doğurmayacağı düşünülmüştür. Örneğin mülkiyet halkkına yönelik sınırlamalar doğurabileceği, bireysel özgürlüklere sınırlama getirilebileceği, (özel-
64 Ercan EREN likle girişim hakkı), belli sektörlerin teşvikinin kamunun istediği kaynak dağılımından öte rant yaratabileceği, bürokrasinin kendi bildiğini okuyabileceği gibi sorunlara fazla değinil!llemiştir. Aynca yol gösterici planlama ile iktisat politikaları birleştirilerek, planemın tam blgisinin (daha fazla bilgi) sağlayacağı avantajla, iktisat politikalannın fazla sorun çıkmaksızın iktisadi istikrarı sağlayacağı varsayılmıştır. Devletin doğrudan girişimci olarak yer alması, genellikle kar amacı gütmeyen kamusal ve yarı kamusal mal ve hizmetlerin üretiminden öte, özellikle kalkınma sorunu olan ülkelerde özel malların (Türkiye'de KİT'ler) üretimini içerir. Bu anlayışta kamunun piyasadaki belirsizliklere karşı daha az duyarlı olacağı, dolayısıyla ekonomitk istikmnn sağlanmasına katkıda bulunulacağı düşüncesi egemendir. Fakat kamu girişimciliği o zaman görülmeyen bir tehlikeyi beraberinde getirmiştir. Piyasadaki gelişmelere daha az duyarlı olma (özellikle yatırım ve para talebi fonksiyonu çerçevesinde düşünüimelidir). Kornai'yi incelerken değineceğ imiz gibi yumu 'şak bütçe sınırlaması, gelişmelere karşı esnek olmama gibi sorunlara kaynaklık ederek istikrarsızlığa neden olmuştur. Ayrı bir çalışma konusu olabilecek bu gelişmeler bağlamında ekonomide devletin artan yeri, kendi kendini besleyen bir süreç yaratmıştır. Öyleki devletin ekonomideki yerini azaltmaya yönelik politikalar, arttırıcı sonuçlar doğurmuştur. Bugün gelinen noktadan devletin günümüz ekonomilerinde artan yerinin nedenlerini uzun ve kısa dönem açısından ele,alabiliriz. Uzun dönemde, a) rekabeti koruma gibi nedenlerle her zaman müdahale olacaktır. b) politika-demokrasi ilişkileri müdahaleyi arttırıcı etkide bulunacaktır. (Tartışmalar için bkz. A. Pourıgemmi, 1992: 365-377; Z. Sattar, 1993 : 27-49), c) Kurumsal nedenler etkili olacaktır. Kurumsal nedenler içinde özellikle ekonomide kamunun büyümesiyle daha da büyüyen bürokrasinin durumunu koruma ve geliştirme isteği, kamunun ekonomide yerini arttırıcı etkide bulunacaktır. Kısa dönemde, özellikle son yıllarda tekrar üzerinde durulan neden seçim siyaset konjonktür dalgaları temelli yaklaşımdır. Hükümetler seçim dönemlerinde Popülaritesini arttırmak için ekonomide daha fazla yer almakta, ona müdahale etmektedirler. Ekonomide devletin büyümesi, genellikle stagf1asyon başlığı piyasa başarısızlıklan :altında toplanan ekonomik bunalım gerçeği, yerine kamu başarısızlıklarında dikkat çekilmesine neden olmuştur. Kamu başarısızlıklarında özellikle dikkat çekenler şunlardır: Eşitlik sorunu çerçevesinde müdahale üretkenlik ve ücret arasın-
Ekonomilc Yaklaşım 65 daki ilişkiyi bozmaktadır. Eşit ise eşit ücret yaklaşımı, üretkenliği yapanı ödül gözardı etmekte, çalışmayanı (tembeli) veya daha az iş lendirmekte, çalışanı cezalandırmaktadır. Tembelliğe prim vererek üretken toplum yerine rant veya transfer toplumu yaratılmasına neden olmaktadır. Kamu müdahalesinin bir diğer sonucu, kaynak dağılmasında bireylerin te:rcihleri yerine yönetenlerin (siyasi iktidar, bürokrat) tercihlerinin öne çıkması sonucunda «yanlış» kaynak dağılımına neden olması, iktisadi etkinliği az,altmasıdır. Ayrıca, bireylerin terciılıleri yerine bürokratların tercihlerinin öne çıkması demokrasi ile bağdaşmaz. Eksik bilgi, ekonomiye müdaha,lenin gerekçesi olamaz. Bürokratların, yöneetnlerin neye göre daha fazla bilgiye sahip olduklan tartışmalıdır. Bilgi, soruna yaklaşıma bağlı olarak değişir. İdarecilerin tek tek bireylerin tercihlerini bilmelerine olanak yoktur. Ayrıca tercihler sürekli değişmektedir. Hiç kimsenin bilgisi, diğeriyle aynı değildk, farklıdır. İdarecilerin uzmanlığı, bireylerin ilgilerinin toplamına eşit bilgiye sahip olacaklan anlamına gelmez. Ayrıca kamunun daıha f.azla bilgiye sahip oldukları iddiasıyla ekonomiye müdahalesinin önemli gerekçelerinden biri olan riskin azaltılması beklentisi, istenen sonuçları doğurmayabilir. Çünkü riskin azaltılması amacıyla müdahale, Schumpeter anlamında «yaratıcı yıktcılığı» azaltarak, her anlamda ekonomik gelişme ve dinarnizıni yavaşlatmaktadır. Bir diğer kamu müdahale nedeni olan tekekilik, kamu tekelciliği yaratmaktadır. Kamu tekelciliği, özel kesim tekelciliğinden da:lı:a sakıncalı sonuçlar doğurmaktadır. Kamu tekelciliği, piyasadaki geliışınelere duyarsızlığı arttırmak bir yana, fiili ve potansiyel rekabetin yokluğu nedeniyle ekonomik gelişmelerin ve özellikle teknolojik yeniliklerin uygulamaay geçmemesine neden oinıaktadır. Özl kesim ise, piyasaya giriş serbestisi nedeniyle, potansiyel rekabeti hissederek, her türlü gelişmeye daha duyarlıdır. Araştırma geliştirmeye daha çok önem vermektedir. Ekonomik gelişme açısından kamu teeklinin avantajları, uzun dönemde dezavantaja dönüşmektedir. Kamu kesiminin piyasadaki gelişmelere daha duyarsız olması «avantajı>>, gerçekte gelişmelere hemen, anında tepki gösterilememesi, gerektiğinde tedbir alınmaması nedeniyle, izleyen sürçte sorunların daha da büyümesine neden olmaktadır. Piyasa ekonomilerinin en çok eleştirilen noktalarından biri olan eski dışsalıkların varlığı nedeniyle, kamunun müdahale etmesi gerektiği anlayışı da 'kamu başarısızlıklarının bir sonucu ola-
66 Ercan EREN rak eskisi kadar taraftar bulmamaktadır. Özellikle çevre sorunlarının eski Doğu Bloku ülkelerinde daha fazla yaşanınası gerekçe gösterilerek, piyasa ekonomilerinin eksi dışsallıklar sorununa daha çok duyarlı oldukları iddia edilmektedir. Bütün tartışılanlardan hareketle öne çıkan sorun, bürokrasi sorunudur. Bürakrasi sorunu, geleneksel idari fonksiyonlada birleşerek ekonomide devletin artan rolüyle bürokrasinin daha etkili politik kurum olmasından ve etkisinin sürekli yükselmesinden ötürü ortaya çıkmaktadır. Etkili politik kurum olarak bürokrasi, baskı grupları ile düzenleme, yeniden düzenleme ve bölüşüm ilişkisi içine girmektedir. Bürokrasinin artan rolünün sonuçları; piyasa başarısızlığı kamiı müdahalesi - kamu ekonomisinin büyümesi - bürokrasi - tembellik - bireysel tercihlere duyarsızlık - mülkiyet hakları - rant kollama çerçevesinde inceleenbilir. Bu bağlamda bürokrasi, bürokrasinin bürohasiyi büyütmesi (kendi kendini besleme), hiyerarşi, etkin ve esnek olamama sonuçlarıyla tartışılmalıdır. Ayrıca bürokratın uzman bi1gisinin, onun güç ve etkisini daha da arttırması, özellikle demokrasi sorunu açısından tekrar düşünülmelidir. Bürokrasinin art an rolü ve ekonomideki bürokrasiye getirilen eleştiriler özellikle liberal iktisatçılar tarafından öne çıkartılmıştır. (A. Przeworski, 1992: 45-59; R. A. Dahi, 1992: 82-890. Bu bağlamda iktisatta öne çıkan üç okul a) Chicago Okulu, b) Avusturya Okulu ve c) Virginia Okulu (siyaset iktisadi) dir. Günümüzdeki tartışmalarda özellikle Virginia Okulu dikkat çekmektedir. İktisat okulları dışında tartışmadaki önemli isimler A. Rand, R. Nozick ve M. Rothbard (P. Wynarczck, 1987: 78)dir. İktisattaki ayrımlar dışında liberalizmin günümüzde kendi içindeki ayrımları bürokrasi sorunu açısından da önemlidir. Buna göre üç liberal görüşten söz edebiliriz; a) anorcho-kapitalizm, (her türlü devlet müdahalesine karşılar. M. Rothbard ve D. Friedman), b) minimal devlet (R. Nozick), c) objektivizm (A. Rand). Bütün liberal düşüncenin ortak noktası devlet müdahalesine şüpheyle yaklaşmadır. Örneğin Hayek-M. Friedman örneğinde, devlet müdahalesi toplam refahı azaltır. (N. Barr. 1987 : 43). Son ikisi özellikle li:berallerce savunulan bürokrasiyi azaltıcı üç reform önerisinden söz edebiliriz; a) İçsel reform. Bürolar ara.sında rekabet ve ödüllendirme, b) piyasa seçeneği ve c) politik ve anayasal reform (denk bütçenin anayasal zorunluluk olarak öngörülmesi gibi).
Ekonomik Yaklaşım 67 Kısaca, kamu başarısızlıklarına verilen önem bürokrasi sorunun öne çıkmasına neden olmuştur. Bürokrasi sorununda özellikle dikkat çeken okul Virginia Okuludur. Piyasa başarısızlığı iktisatçıları ve politikacıları özel malların kamu kesimince üretilebileceği sonucuna götürürken, kamu başarısızlığı ve bürokrasi sorunu, kamu mal ve hizmetlerinin bile özel kesimce yerine getirilebileceği görüşlerine neden olmaktadır. Bu noktaya sonuç bölümünde tekrar döneceğiz. Bürokıiasi N~ir? Şimdiye kadar bürokrasiden söz ettik, fakat onu ayrıca incelemedik. Bürokrasi denildiğinde her şeyden önce kamu bürokrasisini anladığımızı belirtmeliyiz. Özellikle, özel kesimdeki büyük firmalarda ortaya çıkan bürokrasiyi, piyasa başarısızlığı içinde ele ıalınması gerektiği düşüncesiyle ayrıca incelemeyeceğiz. Bürokrasinin yazma girmesinde M. Weber'in özel bir yeri vardır. (R. Bendix, 1986; M. A1brow, 1970). Geleneksel olarak bürokrasi sorunu W eber'in bakışı yönünde ideal tip bağlamında incelenir. Weber'in ele aldığı bürokrasi, devletin geleneksel görevleri olarak görülen, kar amacı gütmeyen kurumlarla ilgilidir. Adalet, savunma, güvenlik gibi. Bu çe:rıçevede bürokrasi iş bölümü, otoritenin yapısı ve dayanağı, her görevlinin konumu ve rolü, kurallar bağlamında ele alınır. Weber'de bürokrasi akılcılık temelinde incelenir. Bilgiye dayalıdır. Weber'de değinilen iş bölümü, akılcılığa, kurallara dayalı bürokrasi anlayışı yakın döneme kadar egemen görüş olagetmiştir. Bizim açımızdan farklı anlayış ilk defa L. von Mises tarafından ileri sürülmüştür. Mises sonrasında asıl katkı A. Downs (1957; 1967) ve W. A. Niskanen'e aittir. Downs ve özellikle Niskanen'in yaklaşımı geleneksel bakışlardan oldukça farklıdır. Downs ve Niskanen' de bürokrat, herhangi bir iktisadi ajan gibi kendi faydasını (çıkarını) maksimize etmek isteyen bir kişi (kurum) olarak alınır. Bu Weber'den Kamu Tercihi Analizine g1den süreç içinde bürokrasi anlayışındaki değişikliği yansıtmaktadır. Weber türü bürokrasi bakışında etkin, akılcı ve yetenekli bürokrasi anlayışı vardır. (A. Breton ver. Wintrobe, 1986: 34). Bu anlayış bürokrasinin istenilen çıktıyı (kamu mal ve hizmeti) en az maliyetle üreteceği sonucunu getirir. Aynı şekilde bürokrasinin birim maliyetler üzerinde tam bi1g~ye sa1hip olduğu varsayılır. (B. Spencer, 1980: 228). Ayrıca bürokrat yansızdır, politik amaç gütmez.
68 Ercan EREN W eber' deki b ürokrasi anlayışı Lange-Avusturya Okulu tartışmasını incelerken değineceğimiz gibi çok farklıdır. Mises olaya farklı çizgiden ve ekonomik açıdan bakmaktadır. Mises, soruna geleneksel devlet hizmetleri ve kamunun ekonomiye müdahalesi sonucu ortaya çıkan bürok:msi olmak üzere iki açıdan yaklaşır. Birincisi katlanılmak zorunda kalınan bir yüktür, ama ikincisine şiddetle karşı çıkar. Birincisi bağlamında bürohasiyi şöyle tanımlamaktadır: «Bürokrasi,, devlet tasavvurlarını tatbik mevkiine koyan bir vasıtadır.» (L. von Mises, 1947: 23). Aynı çerçevede «bürokrasi, neticesi piyasa fiatı ile ölçülebilecek mahiyet taşımayan idari hizmetleri görmek üzere başvurulan usuldür». (L. von Mises, 1947: 43). Ekonomide devletin artan yeri bağlamında ise, «bürokrasinin iktisadi hayatta kök tutması, devlet müdahalesinin bir neticesidir. Bürokrasi, cemiyetin iktisadi bünyesinde k:ir mefhumunun oynadığı tahdit maksadıyla başvurulan hükümet tedbirlerinin mahsulüdür». (L. von Mises, 1947: 18). İkinci bağlamda bürohasiye Mises, çok sert eleştiriler getirmektedir. Ona göre «... bürokrasi sınıfı, molozu çok bir kütle teşkil etmektedir». (L. von Mises, 1947: SO). Ayrıca «Bürokrat, memlekete kazandırdığından fazlasını devlet hazinesinden almak temayülündedir». (L. von Mises, 1947: 68). Devamla, «bürokrat, bir seçmen sıfatıyla, bütçe muvazenesinden ziyade maaş zammı ile ilgilenir. Onun bütün dikkati, bordro kağıdı üzerine toplanmıştır». (L. von Mises, 1947: 68). Mises'de daha çok olumsuz olarak değerlendirilen bürokrasi; Parkinson, Tullock, Mique ve Belanger, Niskanen çizgisinde de benzer biçimde değerlendirilmektedir. Bunlarda yavaş ilerleyen, yetkilerin az sayıda elde toplandığı, çatışan direktiflerin olduğu bürokrasi vardır. Niskanen çizgisi herkesin (politikacı, seçmen, baskı grupları, bürokrat kendi çıkarını maksimize etmeye çalıştığı siyaset iktisa:dında (kamu tercihi analizi) ifadesini bulmuş ve geliştirilmiştir (P. Dunleavy, 1991 3-4). Mises, Downs, Niskanen çizgisinde bürohasiye olumsuz bakışın dağınasına neden olan etmenlerden bir tanesi, değişime fazla duyarlı olmamasıdır. Mises'e göre «bürokrat değişime açık değildir, rahatı kaçar.» Aynı şekilde bürolar büyüdükçe değişmeye karşı direnç artar. Bürolar eskidikçe esnekliği azalır (A. Downs, 1967: ' 18, 19). Kısaca, bürokrasi sorununa Mises, Downs, Niskanen çizgısınde yaklaştığımızcia Weber'den oldukça farklı sonuçlar ortaya çıkmaktadır. Bu çerçevede ilk önce kısaca O. Lange-Avusturya Okulu
Ekonomik Yaklaşım 69 tartışmalarını, sonra J. Kornai ve W.A. Niskanen'i incelemek istiyoruz. O. Lange Avusturya Okulu Ta:rtışm~sı, ve Bürokrasi Bürokrasi sorununa değişik açıdan yaklaşan bir görüşü O. Lange-Avusturya Okulu tartışmalarında yakalamak olanaklıdır. İlk önce Lange'in görüşlerini bürokrasi sorununu öne çıkartarak tartışmak istiyoruz. (Tartışmanın diğer yönleri için bkz. E. Eren, 1991 : 22-63). Lange sosyalizm için gerçek tehlikenin ekonomik yaşamın bürokratikleşmesi (J. Perky, 1991 : 232) olduğundan hareketle tam rekabet kurallarının işlediği, demokratik kontrolün gerçekleştiği bir sosyalizm önermektedir. Lange'ye göre kapitalizmde büyük firma, tekelcilik bürokratikleşmeye neden olmaktadır. Lange için büroratikleşme kırtasiyecilik ve yeniliğe açık olmamak anlamına gelmektedir. Lange, emek ve tüketim mallarında gerçek piyasanın (piyasa fiyatlarının) olduğu, üretim ve sermaye mallarında ise muhasebe fiyatlarının işlediği bir model önermektedir. Tüketim mallarında piyasanın gerekliliği, tüketici tercihlerinin üretime yansıması içindir. Aksi takdirde bürokrasinin tercihleri belirleyici olacaktır. Üretm mallarında fiyatlar, marjinal faaliyetler (MC) = fiyatlar (P) olacak şekilde merkezi planlama kurulunca belirlenir. Merkezi planlama kurulu, arz ve talepteki değişmelere bağlı olarak zaman zaman fiyatları ayarlar. Burada Lange, merkezi planlama kuruluna teknik bir görev vermektedir. Merkezi Planlama Kurulu, daha fazla bilgiye sahip olması nedeniyle, arz ve talepteki değişmeleri yansıtan değişmeleri sorun çıkmaksızın yerine getirecektir. Ayarlamanın geçikmesi ve amnda tepki olmaması durumunda, merkezi planlamakurulunun Lange'nin beklediğinin tersine bürokrasinin ortaya çıkmasına neden olacağına kuşku yoktur. Kırtasiyecilik ve yeniliğe açık olarnama ortaya çıkabilir. Lange'nin modelinde bir diğer önemli ayrım idareci ile ilgilidir. Modelde fabrikanın cari işlerini yürütmek üzeer firma, endüstri düzeyinde karar veren endüstri idarecisi vardır. Lange, endüstri idarecisi kavramını Avusturya Okulu ve Schumpeter'deıki girişimciye benzer anlamda kullanmaktadır. Ek olarak endüstri idarecisi bazı avantajlara sahiptir. Endüstri idarecisi endüstri düzeyinde karar verdiğinden daha fazla bilgiye sahiptir ve ekonomideki eksi dışsallıkları azaltabilir. Çünkü endüstri düzeyinde neyin neyi etkileyeceğini bilir. Kanımızca Lange'de firma ve özellikle en-
70 Ercan EREN düstri idarecisi MM = P kuralına göre karar veren, siyasi otoriteden bağımsız teknik elemana indirgenmektedir. Siyasi otoritenin etkisi bir yana, MM Z = P kuralının ulusal ve uluslararası ekonomideki gelişmeler, piyasadaki tercih yapısının değişmesi gibi durumları tespitte geçikınelere neden olabileceği hemen dikkati çekmektedir. Lange'nin dikkat çekmek istediği bir diğer nokta, endüstri ida.recisinin yatırım kararlarını endüstri düzeyinde vereceği için yeniliklere açık olacağıdır. Kapitalizmde firma yatırımları arnortize etmeden yeni teknikler uygulamaz. Lange'in bu tespiti kapitalizm_ -de firmaların yeni teknikleri uygulamadaki hızı, esnekliği ve dinamizmi açısından doğrulanmamış görünmektedir. Ayrıca Lange' nin değindiıği bir nokta da pek doğru çıkmamıştır. Lange, tekelcilik olgusu nedeniyle, kapitalizmde dinarnizınin azalacağı, teknik yeniliklerin fazla uygulama alanı bulamayacağı düşüncesindedir. Önerdi:ği sosyalizm tipinde irse, MM = P kuralının işlemesinin katkısıyla, tam rekabet piyasasının avantajları sosyal yönlerini içerecek biçimde hayat bulacaktır. Görünen odur ki aksak rekabet koşulları ve tekelcilik olgusu doğru olmakla birlikte, potansiyel rekabet ve uluslararası rekabet nedeniyle kapitalizmde teknik yenilikler daha fazla uygulama olanağı bulmuştur. Ayrıca, aynı nedenler piyasadaki gelişmelere duyarlılığı arttırmıştır. Konunun bir başka cephesi Avusturya Okuludur. (E. Eren, 1991; W. Keizer, 1989: 63-83). Avusturya Okulu, iktisatçılarına göre Lange'deki idareciler beklenti, belirsizlik ve spekülasyonu içermemesi, ri<ski göze alamaması, özel mülkiyetin yokluğu, siyasi iktidardan bağımsız olarnama gibi nedenlerle bürokratik davranış içinde olacaktır. Avusturya Okulu geleneksel devlet hizmetleri bir yana, ekonomide devlet müdahalesinin artmasının bürokrasiyi arttıracağı görüşündedir. Bürokratik devlet, kişi haklarına sınırlama getirmenin ötesinde, değişime açık olmaması, riski göze alamaması nedeniyle 'ekonomik gelişmeyi yavaşlatacaktır. Avusturya Okulu iktisatçılarına göre, bürokraside başarı ve başarısızlık ölçülemez. Mis es' e göre «bürokrasi, hizmetlerin «ikti sadi hesaba» göre kıymetlendirilemediği bir idare sistemidir». {L. von Mises, 1947: 44). Çünkü kamu kurumları, piyasa etkilerine göre işleyemez. Devlet işlerinin görülmesinde kar ve zarar kavramları rol oynamaz. Kısaca Avusturya Okulu açısından geleneksel devlet hizmetleri için bürokrasi kaçınılmazdır. Ekonomide devlet
Ekonomik Yaklaşım müdahalesi ise iktisadi hesaplamanın olanaksız olması nedeniyle, ek bürokrasi yaratmaktadır. Bu bürokrasi klasik bürokrasinin işlevlerini yerine getirmekten öteye gitmemektedir. J. Kornai' de Bürokrasi Sorunu Ekonomik açıdan bürokrasinin ele alınmasında Kornai önemli bir yer tutmaktadır. Kornai, 1970'li ve 1980'li yıllardaki yapıtlarında piyasaya, fiyatlara duyarlı bir sosyalizmde ekonominin kaynak sınırlamasına neden olmaksızın çalışabiieceği düşüncesindeditr. Son dönem yapıtlarında (J. Kornai, 1990a; 1990b : 131-147) ise çok şüphelidir. Özellikle Kornai (1990b)'de bürokrasi sorunu nedeniyle önerdiği modelin iyi çalışamayacağını belirtmektedir. Virginia Okuluna atıfta bulunarak kendini onlara yakın hissettiğini ifade etmektedir. Bu bölümde Kornai'nin yaklaşımını, yine Kornai'de ele alınan üretici firma açısından kısaca incelemek isüyoruz. (Ayrıntı için bkz. E. Eren, 1991 : 64-84). Kornai, bütçe sınırlaması altında işleyen üretici bir firmayı temel almaktadır. Bütçe sınırlaması; giderlerin gelirleri aşamaması durumunu ifade etmektedir. Aşamama durumu sert, aşabilme durumu ise yumuşak bütçe sınırlamasını göstermektedir. Kornai'ye göre önemli olan ex ante davranışsal tavırdır. Dönem başmda gelir ve giderlerini hesaplayıp aşamayacağı şeklinde hareket etme sert, «nasıl olsa açığı şu veya bu biıçimde kapatırım» veya «kapatırlar» şeklinde hareket, yumuşak bütçe sınırlamasını ifade eder. Yumuşak bütçe sınırlamasında iflas söz konusu değildir. Devletin koruyuculuğu, babalığı vardır. Bu yumuşaklıklar, a) vergiler; istisnalar, ödeme kolaylıkları, af, b) yardım lar, c) krediler; ucuz kredi bulabilme, kredi ödemelerinde kolaylık, borçların affı, vd...) büyümenin devlet yardımı ve yumuşak kredilerle karşılanması, e) fiyatların piyasa fiyatları yerine maliyet + kar yoluyla hesaplanması (maliyete dikkat edilmemesi), f) riskin ortadan kalkması (iflasın olmaması), g) fiyatlara uyum yerine fiyatların ayarlanması yoluyla kendini gösterir. Kornai, yumuşak bütçe sınırlamasının kapitalist ülkelerde de, özellikle kamu kesiminde yaygın olduğu görüşündedir. Önerdiği çözüm, fiyatların piyasa koşulları tarafından belirlendiği, firmalara müdahale edilmediği, firma yöneticilerinin siyasi otoriteden!bağımsız olduğu modeldir. Aksi çözüm bürohasiyi arttırır, kaynak sınırlamasını (kıtlık sorununu) daha büyük boyutlara getirir.
72 Ercan EiREN Kornai, girişte belirttiığimiz gibi, Virginia Okulu anlamında bürokrasi sorunu nedeniyle, son dönem yapıtlarında önerdiği modelin çalışabiieceği konusunda şüphelere sahiptil Yani firma yöneticilerinin bürdkrata dönüşmesi olasılığı fazladır. Firma yönetiıcilerinin bürokrata dönüşmesi, kendi çıkarlarını maksimize edici 'biçimde davranmalan yolunu açarak, yumuşak bütçe sınırlamasının bir başka kanaldan da hayat bulmasına olanak sağlayacaktır. Si~et iktis:adi ve Bürok~asi Sorunu Son yıllarda bürokrasi sorununu en çok tartışan iktisat, siyaset iktisadi (economics of politics)dir. Siyaset iktisadi; Virginia Okulu, Kamu Tercihi Analizi ve Anayasal İktisat olarak da bilinir. Siyaset iktisadi siyaset bilimi, hukuk ve sosyolojiyi içerir. Siyaset iktisadında J. Buchanan ve G. Tullock öncü isimlerdir. Siyaset iktisadında seçmen rasyonelliği, politikacı rasyonelliği, ekonomik rasyonellik, baskı grupları rasyonelliği, bürokrat rasyonell:üği veri olarak kabul edilir. Rasyonellik kalkış noktasıdır. (J. Buchanan, 1991; V. Savaş, 1989; C.C. Aktan, 1992). Buna göre çıkar grubu üyeleri, seçmenler, politikacılar ve bürokratlar kendi çıkarlarını düşünürler, onu maksimize etmek isterler. (P. Dunleavy, 1991; 3-4). Yalmz bireyler ve kurumlar değil, kamu kurumlan da kendi çıkarlarını dlüşünür, maksinüze etmek isterler. (D. Oliver, 1991 : 15). Kanımızca yaklaşımda A. Downs, öncü ad olarak önemlidir. Dowrrs'a göre (1957: 6) politik partiler çıkar grupları ve hükümetler dahil bütün rasyonel karar alıcılar, aynı nitelikleri gösterirler. Mal<!simize edici biçimde davranırlar. Örneğin hükümetler politik desteği maksimize etmek (yeniden seçilme) isterler. (A. Downs, 1957: 11). Bu bizi siyasal konjonktür dalgalan analizine götürür. :(E. Eren, 1988 : 41-52). Baskı gruplan üzerlerindeki vergileri azalt,ma, yardımları arttırma doğrultusunda hareket ederler. (G.S. Becker, 1983 : 371-400). Politik denge politikacılar, bürokratlar ve baskı grupları arasında belirlenir. Çalışmamızda daha çok bürokratların davranışiarına ağırlık vereceğiz. Geleneksel ekonomi-bürokrasi ilişkileriyle ilgili analizlerde hükümetlerin bireylerin tercihleri üzerinde tam bilgiye sahip oldukları varısayılır. (A. Downs, 1957 : 19). Bu açıdan bürokrat, hükümet ayrımı yapılmaz, W.A. Niskanen; bürokratların fayda maksimizasyonu çerçevesinde analizi değiıştirmiş, yeniden yorumlamıştır.