TÜRKİYE BELEDİYELER BİRLİĞİ

TÜRKİYE BELEDİYELER BİRLİĞİ BELEDİYELERDE TEMSİL AĞIRLAMA ve TÖREN GİDERLERİ Dr. M. Şakir BAŞARAN Ahmet GÜZEL Ankara 2013

BELEDİYELERDE TEMSİL AĞIRLAMA VE TÖREN GİDERLERİ TÜRKİYE BELEDİYELER BİRLİĞİ BELEDİYELERDE TEMSİL AĞIRLAMA ve TÖREN GİDERLERİ Dr. M. Şakir BAŞARAN Ahmet GÜZEL Ocak, 2013 Ankara 2013 i

TÜRKİYE BELEDİYELER BİRLİĞİ TÜRKİYE BELEDİYELER BİRLİĞİ Tunus Caddesi No: 12, 06680 Kavaklıdere / ANKARA Tel: (0 312) 419 21 00 Faks: (0 312) 419 21 30 www.tbb.gov.tr tbb@tbb.gov.tr ISBN: 978-975-6311-74-5 Tasarım: Bilal BERBER Gizem AŞÇIOĞLU Baskı: Sarıyıldız Ofset İvogsan Ağaçişleri Sanayi Sitesi 523 Sok. No:31 Yenimahalle/ANKARA Tel:(0 312) 395 99 94 Faks:(0 312) 394 77 49 ii 2013

BELEDİYELERDE TEMSİL AĞIRLAMA VE TÖREN GİDERLERİ ÖNSÖZ 1980 li yıllardan itibaren yaygın uygulama alanı bulan liberalizasyon politikalarına paralel olarak devletin küçültülmesi, daha etkin bir kamu hizmeti sunma yöneliminin artması ve bunun yanı sıra yerelleşmenin arttırılmasına yönelik politikalarda belirgin bir artış görülmektedir. Bu durum, merkezi yönetim ile yerel yönetimler arasındaki görev ve kaynak paylaşımında tartışmaların yoğunlaşmasına neden olmuş ve bu paylaşımda terazinin yerel yönetim tarafını önemli hale getirmiştir. Türkiye de yerel yönetimlerin görev ve kaynaklarına yönelik yapılan düzenlemelerde 5393 Sayılı Belediye Kanunu, 5216 Sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu ve 5302 Sayılı İl Özel İdaresi Kanunu önem arzetmektedir. Son olarak 2012 yılında çıkarılan 6360 Sayılı Kanun la 13 il belediyesi Büyükşehir Belediyesi haline gelmiş, toplam büyükşehir belediye sayısı 29 a yükselmiş ve büyükşehirlerde bulunan il özel idareleri kaldırılarak büyükşehir belediyelerinin sınırları il mülki sınırları haline getirilmiştir. Yaşanan bu gelişmelerden de görüleceği üzere Türkiye de mahalli idare olarak tanımladığımız kamu kuruluşlarından kuşkusuz en önemlisi belediyelerdir. Belediyeler, son yıllarda artan görev ve sorumluluklarıyla kamu mali yönetimi açısından da büyük önem arzeder duruma gelmişlerdir. Bu bakımdan, belediyelerin mali yapılarına ilişkin yapılan çalışmaların faydalı olduğu görülmektedir. Belediyeler, kanunlarla verilen birçok görev ve sorumluluğa sahiptir. Bu sorumlulukların yerine getirilmesi amacıyla da kamu gideri olarak tanımlayabileceğimiz birçok harcamada bulunurlar. Bu harcamalar arasında temsil, ağırlama, tanıtma, tören vb giderlere ilişkin mevzuatın neleri içerdiği, uygulamada karşılaşılan sorunların hangi ayrıntılarla çözümlenmesi gerektiği bu çalışmanın konusunu oluşturmaktadır. Temsil, ağırlama, tanıtma, tören vb. giderlere ilişkin mevzuat, oldukça dağınık ve karmaşık bir yapıda bulunduğundan, bu konuda toparlayıcı bir çalışma yapmanın, özellikle işin mutfağında olan kişilere büyük fayda sağlayacağını düşünülmüştür. 2013 iii

TÜRKİYE BELEDİYELER BİRLİĞİ Çalışmada öncelikle belediyeler açısından temsil, ağırlama, tören gibi kavramların nasıl algılanması gerektiği üzerinde durulmuştur. Ayrıca belediyelerin karşı karşıya bulunduğu vesayet denetimi ve harcama sürecinde yer alan sorumlular, temsil ağırlama giderleri ile birlikte ele alınmıştır. Üçüncü bölümde, temsil ağırlama giderlerinin ihale uygulamalarına değinilmiş ve özellikle sahip olduğu önem nedeniyle doğrudan temin yöntemi konusunda etraflı açıklamalarda bulunulmuştur. Giderlerden yapılan kesintiler de çoğu zaman uygulamada hatalara neden olan konular arasında yer aldığından bu konuda da ayrıntılı açıklamalar dördüncü bölümde yapılmıştır. Son olarak bu giderlere ilişkin muhasebe uygulamaları beşinci bölümde örneklerle açıklanmış ve altıncı bölümde konu hakkında yüksek yargı tarafından verilmiş yargı kararlarına da yer verilmiştir. Kitabın yazım sürecinde katkılarını esirgemeyen değerli meslektaşımız Uzman Denetçi Rasih Altınkülçe ye teşekkür ederiz. Uygulayıcılara faydalı olması dileğiyle Dr. M. Şakir BAŞARAN iv 2013

BELEDİYELERDE TEMSİL AĞIRLAMA VE TÖREN GİDERLERİ İÇİNDEKİLER BİRİNCİ BÖLÜM... 1 1.KAVRAMSAL ÇERÇEVE... 1 1.1. Temsil, Ağırlama ve Tören Kavramları... 1 1.1.1.Temsil Kavramı... 1 1.1.1.1.Belediyeler Açısından Temsil... 2 1.1.2.Ağırlama Kavramı... 3 1.1.3.Tören Kavramı... 4 İKİNCİ BÖLÜM... 5 2.VESAYET DENETİMİ VE BELEDİYELERDE TEMSİL, AĞIRLAMA VE TÖREN GİDERLERİ... 5 2.1. Vesayet Denetimi... 5 2.1.1. Vesayet Araçları... 6 2.1. 2. Vesayetin Şekli... 6 2.1.3.Vesayetin Türü... 7 2.1.3.1. İdari Vesayet... 7 2.1.3.1.1. İdarî Vesayetin Nitelikleri... 7 2.1.3.1.2.İdari Vesayetin Kullanılma Şekilleri... 7 2.1.3.1.3.Kararlar Üzerindeki Denetim... 8 2.1.3.2. Mali Vesayet... 8 2.1.3.3. Teknik Vesayet... 9 2.2. 5018 Sayılı Kanun a Göre Belediyelerde Sorumlular... 10 2.2. 1. Üst Yönetici... 10 2.2. 2. Harcama Yetkilisi... 11 2.2. 3. Muhasebe Yetkilisi... 16 2.2. 4. Mali Hizmetler Birimi... 17 2.2. 5. İhale Yetkilisi... 19 2.2.6. Temsil Ağırlama Giderlerinde Sorumluluk... 19 2.3. Belediyelerde Temsil, Ağırlama Ve Tören Giderleri... 21 2.3.1. Temsil Giderleri... 23 2013 v

TÜRKİYE BELEDİYELER BİRLİĞİ 2.3.2. Ağırlama Gideri... 24 2.3.3. Tören Giderleri... 25 2.3.4. Diğer Giderler... 26 2.3.4.1.Konaklama... 26 2.3.4.2. Seyahat... 26 2.3.4.3. Yemek... 26 2.3.4.4. Fuar, Festival, Şölen Giderleri... 26 2.3.5.Belediyenin Görevleri Açısından Temsil, Ağırlama ve Tören Giderleri... 27 2.3.5.1.Sporculara Ödül Verilmesi... 27 2.3.5.1.1.Sporculara, Teknik Yöneticilere ve Antrenörlere Verilen Ödüllerden Yapılan Kesintiler... 30 2.3.5.2.Amatör Spor Müsabakaları Düzenlenmesi... 31 ÜÇÜNCÜ BÖLÜM... 33 3.TEMSİL, AĞIRLAMA VE TÖREN GİDERLERİ İLE İLGİLİ İHALE UYGULAMALARI... 33 3.1.Temsil Ağırlama İle İlgili Satın Almalarda Doğrudan Temin Yöntemi... 34 3.2.Doğrudan Temin ile İlgili Açıklama... 34 3.3.Doğrudan Temin Uygulamasında Onay Belgesi Alınması Gerekli Midir?... 38 3.4.Doğrudan Temin Uygulamasında Yaklaşık Maliyet Hazırlanması Gerekli Midir?... 38 3.5.Doğrudan Temin Uygulamasında Şartname ve/veya Sözleşme Düzenlenmesi Gerekli Midir?... 39 3.6.Doğrudan temin uygulamasında fiyat farkı ödenebilir mi?... 40 3.7.Doğrudan Teminde İlan Yapılabilir Mi?... 43 3.8.Doğrudan Teminde Pazarlık Yapılacak Mı?... 43 3.9.Doğrudan teminde teminat alınabilir mi?... 43 3.10.Doğrudan teminde ihale komisyonu kurulması gerekli midir?. 43 3.11.Doğrudan Temin Uygulamasında Piyasa Fiyat Araştırması... 44 vi 2013

BELEDİYELERDE TEMSİL AĞIRLAMA VE TÖREN GİDERLERİ 3.12. Doğrudan Temin Uygulamasında Kanun un 10,11. Maddesinde Düzenlenen İhale Dışı Bırakılmayla İlgili Hükümler İle İhaleye Katılamayacaklarla İlgili Yasak Hükümleri Dikkate Alınacak Mı?... 45 3.13. Doğrudan Temin Uygulamasında Kendisinden Alım Yapılacak Kişinin Yasaklı Olup Olmadığına İlişkin Teyit Aranacak Mıdır?... 46 3.14. Kamu Kurumları Birbirlerinden Doğrudan Teminle Alım Yapabilecek Midir?... 46 3.15. Doğrudan Temin Uygulamasında Sözleşme Yapılan Hallerde 4735 Sayılı Kanun da Öngörülen Sözleşmede Bulunması Zorunlu Hususlara Uyulacak Mıdır?... 46 3.16. 4734 Sayılı Kanun un 22. Maddesinin (D) Bendi Gereğince İhtiyaçların Temininde Önem Arz Eden Hususlar Nelerdir?... 48 3.17. 4734 Sayılı Kamu İhale Kanunu nun 22/D Maddesine Göre Yapılan Alımlarda KDV Tevkifatı Uygulanacak Mıdır?... 49 3.18. Doğrudan Teminle Alım Sürecindeki İş ve İşlemlerin Damga Vergisi Uygulaması Karşısındaki Durumu Nedir?... 49 3.19. Sözleşme Yapılan Hallerde Yükleniciden Kamu İhale Kurumu Payı Tahsil Edilecek Midir?... 51 3.20. Doğrudan Temin Kayıt Formu Doldurulacak Mı?... 51 3.21. 4734 Sayılı Kanun un 22. Maddelerindeki Parasal Limitler Dahilinde Yapılacak Harcamaların Yıllık Toplamı, İdarelerin Bütçelerine Bu Amaçla Konulacak Ödeneklerin % 10 ununu Aşabilir Mi ve Bu Konudaki Şartlar Nelerdir?... 51 3.22. Doğrudan Temin Usulü İle Yapılan İhalelerde Kamu İhale Kurumuna İhale ve İhale Sonuçları İçin Bilgi Verilecek Mi?... 53 3.23. Doğrudan Temin Yoluyla Yapılan Mal, Hizmet veya Yapım İşinde İş Deneyim Belgesi Düzenlenecek Mi?... 53 3.24. Temsil Tören Ağırlama Giderleri İle Fakir ve Muhtaçlara Yapılacak Ödemelerde İhale Yetkilisi Kim Olacaktır?... 54 2013 vii

TÜRKİYE BELEDİYELER BİRLİĞİ DÖRDÜNCÜ BÖLÜM... 55 4.TEMSİL AĞIRLAMA GİDERLERİNE İLİŞKİN ÖDEMELERDEN YAPILAN KESİNTİLER... 55 4.1.Fatura Karşılığında Yapılan Temsil Ağırlama Gideri Niteliğindeki Mal ve Hizmet Alımları... 55 4.1.1.İhale Usulleriyle Yapılan Temsil Ağırlama Giderlerinden Yapılan Kesintiler... 56 4.1.1.1.Vergi Borcu Kesintisi... 56 4.1.1.2.Gelir Vergisi Kesintileri... 57 4.1.1.2.1.Ücret Niteliğindeki Ödemelerden Yapılan Kesinti... 57 4.1.1.2.2.Dar Mükelleflerden Telif ve Patent Hakkı Satın Alınması Nedeniyle Yapılan Kesinti... 57 4.1.1.2.3.Gayrimenkullerin Kiralanması Nedeniyle Yapılacak Kesinti... 58 4.1.1.3.Damga Vergisi Kesintisi... 58 4.1.1.3.1.İhale Kararı (Karar Pulu)ndan Kesilen Damga Vergisi59 4.1.1.3.2.Sözleşme Damga Vergisi... 59 4.1.1.3.3.Hak ediş Ödemelerinden Kesilecek Damga Vergisi... 60 4.1.1.3.4.Sözleşme Devrinde Damga Vergisi... 61 4.1.1.3.5.Sözleşme Suretinden Damga Vergisi... 61 4.1.1.4.Katma Değer Vergisi Tevkifatı... 61 4.1.1.5. Ceza Kesintileri... 62 4.1.1.5.1. Genel Olarak... 62 4.1.1.5.1.1.Borçlar Hukuku Açısından Cezai Şart... 62 4.1.1.5.1.2. İhale Hukuku Açısından... 62 4.1.1.5.1.3. Gecikme Cezası... 63 4.1.2.Doğrudan Teminle Yapılan Alımlarda Hakediş Ödemelerinden Yapılan Kesintiler... 63 4.1.2.1.Vergi Mevzuatından Kaynaklanan Kesintiler... 63 4.1.2.1.1.Vergi Borcu Kesintisi... 63 4.1.2.1.2.Gelir Vergisi Kesintileri... 63 4.1.2.1.3.Damga Vergisi Kesintisi... 63 4.1.2.2.Ceza Kesintileri... 65 4.1.2.2.1. Gecikme Cezası... 65 4.1.2.2.1.1 Borçlar Hukuku Açısından Cezai Şart... 66 4.1.2.2.1.2 İhale Hukuku Açısından... 66 4.1.2.2.1.3. Gecikme Cezası... 66 4.1.2.2.1.4. Günlük Gecikme Cezasının Tespiti... 66 4.2.Serbest Meslek Makbuzu İle Yapılan Temsil Ağırlama Giderleri... 66 viii 2013

BELEDİYELERDE TEMSİL AĞIRLAMA VE TÖREN GİDERLERİ 4.3.Gider Pusulası İle Yapılan Ödemeler... 69 4.4.Spor Hizmet ve Faaliyetlerinde Üstün Başarı Gösterenlerin Ödüllendirilmesi Hakkında Yönetmelik Gereği Yapılacak Temsil Ağırlama Giderlerinden Yapılacak Kesintiler... 71 4.5.Temsil Ağırlama Giderlerinde Belediye Gelirleri İstisnası... 72 4.6.Avans Kesintisi... 73 4.6.1.Avans Verilebilecek Gider Türleri... 74 4.6.2.Ön ödemelerde mahsup süresi ve sorumluluk... 75 BEŞİNCİ BÖLÜM... 80 5.MUHASEBE KAYITLARI AÇISINDAN TEMSİL, AĞIRLAMA VE TÖREN GİDERLERİ... 80 5.1. Örnek Muhasebe Uygulamaları... 83 ALTINCI BÖLÜM... 106 6. TEMSİL AĞIRLAMA İLE İLGİLİ KARARLAR... 106 6.1.Sayıştay Temyiz Kurulu Kararları... 106 6.2.Sayıştay Daire Kararları... 118 6.3.Danıştay Kararları... 130 KAYNAKÇA... 160 2013 ix

TÜRKİYE BELEDİYELER BİRLİĞİ x 2013

BELEDİYELERDE TEMSİL AĞIRLAMA VE TÖREN GİDERLERİ BİRİNCİ BÖLÜM 1.KAVRAMSAL ÇERÇEVE 1.1. Temsil, Ağırlama ve Tören Kavramları 1.1.1.Temsil Kavramı Temsil kelimesinin, birinin ya da bir topluluğun adına davranma, belirgin özellikleri ile yansıtma, simgesi olma, simgeleme gibi anlamları bulunmaktadır. 1 Temsil kavramı, hukuki açıdan kendisine kişilik kavramı ile yer bulmaktadır. Zira temsil, bir kişi adına davranma şeklinde ortaya çıkmaktadır. Burada kişi kavramı ise yalnızca gerçek kişileri değil aynı zamanda tüzel kişileri de ifade edecek geniş bir kavramdır. Gerçekte kişilik sahibi olmayan ancak varsayımsal olarak kişilik sahibi olduğu kabul edilen kişi veya mal topluluklarına tüzelkişi denilmektedir. 2 Bir başka deyişle, "tüzel kişi"; ortak bir amacın sürekli olarak gerçekleşmesini sağlayacak örgütlenmeye sahip ve birleşen kişi veya malı tahsis eden kişiden bağımsız kişi veya mal toplulukları şeklinde tanımlanmaktadır. Tüzel kişileri kamu hukuku tüzel kişileri ve özel hukuk tüzel kişileri olarak ikiye ayırabiliriz. Bu ayrım bize, kamu hukuku tüzel kişilerinin temsiline ilişkin açıklamalarımızda yardımcı olacaktır. Özel hukuk tüzel kişileri, özel hukuk alanında bir hukuki işlem ile kurulmuş olan tüzel kişilerdir. Hangi tüzel kişiliklerinin bu şekilde kurulabileceği kanun hükümleriyle belirlenmiştir. Kamu hukuk tüzel kişileri kamu otoritesine sahip kamu görevi yapan tüzel kişilerdir. Kamu hukuku tüzel kişileri kamu idareleri ile 1 Türk Dil Kurumu Sözlük. 2 Turgut Akıntürk vd, Medeni Hukuk, Beta Yayınları, 2012 2013 1

TÜRKİYE BELEDİYELER BİRLİĞİ kamu kurum ve kuruluşlarındır. Kamu idareleri kamu hizmeti görmek için kurulmuş ve örgütlenmiş tüzel kişilerdir. Hukukta kişiliğe ilişkin açıklamalarımızdan sonra kişilerin ehliyetleri üzerinde durmakta yarar var. Burada kişilerin hak ve fiil ehliyetinden bahsedeceğiz. Hak ehliyeti, hak ve borç sahibi olabilme, yani hakların ve borçların süjesi olabilme iktidarıdır. Gerçek kişiler gibi tüzel kişilerin de hak ehliyeti vardır. Ancak; cins, yaş, hısımlık gibi yaradılış icabı sadece insanlara özgü medeni haklar pek tabii tüzel kişiler hakkında söz konusu olmaz, 3 tüzel kişiler bunun dışındaki bütün medeni hakları kazanabilirler ve borçlara sahip olabilirler. 4 Fiil ehliyeti ise, bir kişinin kendi fiilleriyle hak edinebilmesi ve borç altına girebilmesidir. Gerçek kişiler gibi tüzel kişilerin de fiil ehliyetleri vardır. Tüzel kişilerin fiil ehliyeti kanuna ve tüzüklerine göre gerekli organlara sahip oldukları andan itibaren başlar. Tüzel kişilerin fizyolojik varlığı olmadığından, onların fiil ehliyetini kullanabilmeleri için bazı organlara sahip olmaları gerekir. Tüzel kişinin iradesi bu organlarda oluşur ve üçüncü kişilere karşı bu organlar vasıtasıyla açıklanır. Yoksa organlar tüzel kişinin bir temsilcisi değildir. Tüzel kişilerin kanuni ve iradi olmak üzere iki türlü organı bulunmaktadır. Bir kamu hukuku tüzel kişisi olan belediye, özel idare gibi mahalli idare kuruluşları da fiil ehliyetlerinin kanunlardan kaynaklanan organları vasıtasıyla kullanırlar. 5393 Sayılı Belediye Kanununun 3 üncü maddesine göre, belediye; belde sakinlerinin mahallî müşterek nitelikteki ihtiyaçlarını karşılamak üzere kurulan ve karar organı seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan, idarî ve malî özerkliğe sahip kamu tüzel kişisini, ifade eder. Aynı maddede belediyenin organları; Belediye meclisini, belediye encümenini ve belediye başkanını, ifade etmektedir. Bir kamu tüzel kişisi olan belediye, fiil ehliyetini organları olan belediye meclisi, belediye encümeni ve belediye başkanı aracılığıyla kullanır. 1.1.1.1.Belediyeler Açısından Temsil Belediye tüzel kişiliğinin organlarından biri olan belediye başkanı, 5393 Sayılı Belediye Kanununun 37 nci maddesine göre, belediye idaresinin başı ve belediye tüzel kişiliğinin temsilcisidir. 3 Medeni Kanun md.48 4 Turgut Akıntürk vd, Medeni Hukuk, Beta Yayınları, 2012, 2 2013

BELEDİYELERDE TEMSİL AĞIRLAMA VE TÖREN GİDERLERİ Belediye başkanının görev ve yetkilerinin sıralandığı 38 nci maddesinin (o) fıkrasında ise, temsil ve ağırlama giderleri için ayrılan ödeneği kullanmak belediye başkanının görev ve yetkileri arasında sayılmıştır. Aynı Kanunun 60. maddesinin k bendinde; temsil, tören, ağırlama ve tanıtım giderleri belediyenin giderleri arasında sayılmıştır. Belediye Bütçesinden yapılacak temsil ağırlama ve tören giderleri yönergesinin 5 inci maddesinde ise temsil giderlerinin hangi amaçlarla yapılacağı belirtilmiştir. Bu amaçlar görevle ilgili olmak şartıyla; a) Belde'de başarılı çalışmaları görülenler için toplantılar düzenlenmek, b) Kupa ve benzeri teşvik uygulamalarında bulunmak, c) Gerçek ve tüzel kişilere plaket, ödül ve hatıra vermek, çiçek göndermek, d) Belde'de göreve başlayan veya ayrılan protokole dahil kişiler için toplantılar düzenlenmek ve hemşehrilik beratı vermektir. Temsil giderleri, belediyeler açısından belediye başkanının görev ve yetkisi dahilindedir ve belediyenin görevleriyle ilgili olmak kaydıyla yukarıda belirtilen alanlar için yapılabilir. Belediyenin görev ve sorumlulukları ise 5393 Sayılı Belediye Kanunu nun 14 üncü maddesinde belirtilmiştir. Bu maddenin (a) fıkrasında belediyenin görevleri arasında zaruri olanlar sıralanmışken, (b) fıkrasında ihtiyari görevler sayılmışlardır. 1.1.2.Ağırlama Kavramı Ağırlama; Hürmet etmek, izaz, ikramda bulunmak 5 anlamlarına gelmektedir. Veya ağırlama; İkram ve izaz etmek, ziyafet etmek, incitmemek, iyi muamele etmek, yedirip içirmek, kondurmak, toylamak gibi anlamlara gelmektedir. 6 Ağırlama giderleri ise belediye bütçesinden yapılacak temsil ağırlama ve tören giderleri yönergesinin 6 ncı maddesinde sayılan ve beldenin misafiri durumunda olan birtakım kişilerin eşleri ve refakatindeki görevliler ile beraber ağırlanmaları ve bu kapsamda yapılacak ziyafet, kokteyl, hemşehrilik beratı, çiçek ve taşıma giderlerini kapsar. Beldenin misafiri konumunda olan söz konusu kişiler ise; 5 Türk Dil Kurumu Sözlük. 6 Türk Dil Kurumu tarama sözlüğü 2013 3

TÜRKİYE BELEDİYELER BİRLİĞİ a) Cumhurbaşkanı, Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanı, Başbakan ve Bakanlar Kurulu Üyeleri, b) Merkezi Hükümet veya İllerin protokole dahil kişileri, c) Yabancı Ülke Temsilcileri veya Konukları, d) Sanat, bilim, kültür ve spor dallarında kariyer sahibi kişileri, e) Yazılı ve Görsel Basın mensuplarını, f) Beldenin kalkınmasında katkısı olanlardır. 1.1.3.Tören Kavramı Tören; Bir toplulukta, üyelerin belli bir olayı, kişiyi veya değeri ayırt edip sembolleştirmesi, bunların anlam ve öneminin güçlendirilmesi amaçlarıyla düzenlenen hareket dizisi, merasim 7 olarak tanımlanmaktadır. Bir başka tanıma göre tören; Anma, kutlama, nişan, evlenme, ölüm gibi sebeplerle yapılan toplantı, merasim, seremoni. dir. 8 Sosyolojik açıdan tören; Bir toplumsal kümede üyelerin belli bir olayı, kişiyi ya da değeri ayırt edip simgeleştirmesi, bunların anlam ve öneminin güçlendirilmesi amaçlarıyla düzenlenen eylem dizisi 9 şeklinde tanımlanır, veya tören; Birçok kut törenin herhangi bir nedenle bir araya gelmesi sonucu kurallara uygun bir biçimde dinsel ya da toplumsal amaçlar için düzenlenen toplantı 10 şeklinde tanımlanmaktadır. Tören kavramı söz konusu yönergeye göre iki kısımda ele alınabilir, birinci kısımda maddeler halinde sayılan aşağıdaki gün ve etkinlikler yer almaktadır. a) Resmi ve dini bayramlar ile anma günleri, b) Beldenin kurtuluş günleri, c) Festival ve fuarlar, d) Beldenin sosyal, ekonomik ve kültürel kalkınmasına katkıda bulunacak temel atma, tanıtım ve açılış günleri, e) Milli mücadeleye ait önemli günler. Diğer Tören Giderleri, adıyla anılan ikinci kısımda ise; belde için gerekli olan veya mahalli örf, adet ve sosyal yaşantı için de gerekli sayılan nişan, şölen nikah, ödül, cenaze töreni, takı takma,şilt, berat verme ve yöresel kıyafet gibi törenler belirtilmiştir. 7 Türk Dil Kurumu Sözlük. 8 http://www.msxlabs.org/forum/x-sozluk/ 9 Türk Dil Kurumu, Büyük Türkçe Sözlük 10 Türk Dil Kurumu, Büyük Türkçe Sözlük 4 2013

BELEDİYELERDE TEMSİL AĞIRLAMA VE TÖREN GİDERLERİ Bir başka deyişle, tören, çeşitli mevzuatla düzenlenmiş resmi nitelikli toplantılar olabileceği gibi beldenin örf ve adetlerinden kaynağını alan gayrı-resmi etkinlikler olarak da gerçekleşebilir. İKİNCİ BÖLÜM 2.VESAYET DENETİMİ VE BELEDİYELERDE TEMSİL, AĞIRLAMA ve TÖREN GİDERLERİ 11 Bu bölümde belediyelerde temsil tören ve ağırlama giderleri işlenecektir. Buna geçmeden önce Türk İdare Sisteminde yerel yönetimlerin ve özelde belediyelerin karşı karşıya olduğu idari vesayete değinilecektir. 2.1. Vesayet Denetimi İdari vesayet, belediyelerin hareket serbestliğinin sınırlarını çizen hukuksal çerçevenin adıdır. Temel amacı da ülke çapında hizmetlerde birliğin ve eşitliğin sağlanmasıdır. Ancak merkezi yönetim idari vesayetin sınırlarını ve kapsamının olabildiğince geniş tutmak ister. Bu sınırlar ise yasa ile çizilmiştir. Yani vesayet denetimi de tıpkı belediyenin karar ve uygulamaları gibi, yasalara uygun olmak zorundadır. Yasalara aykırı bir idari vesayet denetimine karşı da belediyeler yargı yoluna başvurabilirler. Mali konularda vesayet denetimi geniş şekilde uygulanır. Belediye bütçesi mahalli en büyük mülkiye amirinin onayı ile kesinleşir ve bir nüshası bilgi için Vali tarafından İçişleri Bakanlığına gönderilir. Mülki amirin kendisine ulaştırıldığı tarihten itibaren en geç bir hafta içinde bütçeyi incelemesi ve onaylaması gerekir. Bu incelemeyi yapan en büyük mülkiye amiri bütçede, kanunlara uymayan hususlar görürse bunları düzeltebilir. Konulması zorunlu harcamalara ait ödeneği ekler. Bu suretle olduğu gibi veya değiştirilerek kabul edilen bütçe kesinleşir. Ancak değişikliğe karşı, daha önce işaret edildiği 11 Kazan, A. vd, Kamu Mali Yönetiminde Temsil Ağırlama Giderleri, İzden Yay, 2011, sf.587 2013 5

TÜRKİYE BELEDİYELER BİRLİĞİ üzere, ayrı hukuki varlığı olan belediyenin idari yargı yerine başvurma hakkı vardır. Bir denge unsuru da şudur: Mülki amir, bir hafta içinde bütçeyi onaylamazsa, bu bütçe doğrudan doğruya kesinleşmiş sayılır. Belediyelerin zabıta yönetmelikleri, ücret tarifeleri, taşıt tarifeleri, çeşitli tesislerin proje şartnameleri gibi işlemler de merkezi idarenin onayına tabidir. Belediye encümeni kararlarının üzerinde de kanunların öngördüğü şekilde idari vesayet denetimi olabilir. Mesela, belediye yararına kamulaştırmalarda kamu yararı kararını belediye encümeni verir, bunu ilçelerde kaymakam, il merkezlerinde vali onaylar. 12 2.1.1. Vesayet Araçları Vesayet araçları ; Belediyenin görev ve yetkilenin kullanılmasına ilişkin, Belediyelerin karar serbestisinin olup olmamasına ilişkin, Belediyelerin merkezi yönetimin etki biçimleri (genelge ve yönetmelikler) karşısındaki gücüne ilişkin, Belediyelerin merkeze göre mali özerkliğinin olup olmamasına ve mali yapısının denetimine ilişkin olarak çeşitli araçlar biçiminde karşımıza çıkabilmektedir. Bu araçlar ayrıca resmi ve/veya gayrı resmi olarak da karşımıza çıkabilmektedir. 2.1.2. Vesayetin Şekli Gerek il özel idareleri ile belediyeler arasındaki dolaylı vesayet ilişkisi gerekse merkezi yönetimle yerel yönetim arasındaki vesayet ilişkileri genellikle birçok sebepten kaynaklanır. Bunlar; yönetsel, hukuksal vb. konularda görülen yeterince yapılanmamışlık, mevcut idari ve kanuni düzenlemeye bağlılık, siyasi sebeplerden kaynaklanan problemler, mali bağımlılık gibi hususlardan ortaya çıkabilmektedir. Vesayetin şekli resmi ve/veya gayrı resmi olarak ta karşımıza çıkabilmektedir. Resmi vesayet araçları özellikle yasal düzenlemeler açısından karşımıza çıkarken, gayrı resmi olarak ise merkezi idarenin denetim yetkisini yerinde kullanmaması, yetki kaydırması, yerine geçme vb. konularda karşımıza çıkar. 12 Belediyecinin Başucu Kitabı, Marmara Boğazları Belediyeler Birliği Yayınları, İstanbul, s.6. 6 2013

BELEDİYELERDE TEMSİL AĞIRLAMA VE TÖREN GİDERLERİ 2.1.3.Vesayetin Türü Gerek merkezi yönetimle yerel yönetimler hususiyetle belediyeler arasındaki vesayet türü gerekse (dolaylı olarak) il özel idareleri ile belediyeler arasındaki vesayet türleri de başlıca üç türde karşımıza çıkmaktadır. Bunlar sırasıyla; idari vesayet, mali vesayet ve teknik denetim olarak aşağıda açıklanmıştır. 2.1.3.1. İdari Vesayet İdari vesayet özellikle küçük belediyeler üzerinde etkilidir. Burada konu olarak küçük belediyeler işlenmediğinden, (il özel idareleriyle ancak en az il düzeyinde belediyelerin direkt bir ilişkisi olabilmektedir.) üzerinde fazla durulmayacaktır. Ancak her ne kadar idari vesayet küçük belediyeler üzerinde etkili olsa da bu yasalardan kaynaklanan yetki karmaşalarından dolayı büyük belediyeleri de yer yer etkilemektedir. 2.1.3.1.1. İdarî Vesayetin Nitelikleri İdari vesayet, Türkiye nin kabul etmiş olduğu idarî rejimin sonucunda ortaya çıkmış olan idarî bir denetimdir. İdari vesayet, adem-i merkeziyet idaresinin devletin birliğini, genel menfaatini, kamu hizmetlerinin ahenk ve dengesini ihlal edecek karar ve fiillerini önlemek için konulmuştur. Fakat bu denetimin mahalli halkın himayesini sağlaması ve halkın mahalli idarelerin keyfi muamele ve hareketlerinden korunması için de kullanılacağı kabul edilmiştir. İdarî vesayet; kanuna, merkezdeki bir organ veya makama ya da merkeze bağlı bir memura tanınmış ve merkeze ait bir yetki olduğu için hiyerarşi, tabaka ve dereceleri içinde kullanılması gerekli değildir bu itibarla sadece doğrudan doğruya bu yetkiye sahip makam veya şahıs tarafından kullanılır. 13 2.1.3.1.2.İdari Vesayetin Kullanılma Şekilleri Merkezi yönetimin, yerinden yönetim idarelerinin üzerinde -Kararlar, -İşlem ve Eylemler, -Organlar, -Personel Olmak izere 4 tür denetimi mevcuttur. Bunlardan ilki yerinden yönetim organlarının kararları üzerindeki denetimdir. 13 Birgül Ayman Güler, İkinci Dalga: Siyasal ve Yönetsel Liberalizasyon Kamu Yönetimi Temel Kanunu, Ankara,2003. 2013 7

TÜRKİYE BELEDİYELER BİRLİĞİ 2.1.3.1.3.Kararlar Üzerindeki Denetim İdari vesayetin büyük bir kısmı esas itibariyle yerel yönetim birimlerinin karaları üzerinde ortaya çıkmaktadır. Kararlar üzerindeki denetim; -onama, -erteleme, -iptal, -yerine geçme ve -önceden izin Olmak üzere beş şekilde olmaktadır. Şimdi sırasıyla bunları inceleyelim. Onama, bazı kararların yürürlüğe girebilmesi için merkezi yönetim tarafından yapılması şart koşulan bir işlemdir. Yerel yönetimin kararı ancak bir onama işleminden sonra uygulama kabiliyeti kazanır. Bu yetki genel olarak, merkezi yönetim adına mahalli mülki idare amiri, istisnai olarak da diğer makam ve kurullar tarafından kullanılır. Erteleme yerel yönetim organları tarafından alınmış olan bir kararın mevzuata aykırı bulunması ya da genel ve yerel menfaatlere aykırı bulunması halinde uygulamanın bir süre durdurulmasıdır. Yerel Yönetim organları tarafından alınmış olan bir kararın mevzuat hükümlerine aykırılığı veya genel ve yerel menfaatlerle bağdaşmaması halinde ortadan kaldırılarak hukuki bir sonuç doğurmasının önlenmesidir. Yerine geçme, idari vesayet makamının yerel yönetim organlarının yerine karar alması veya yerel yönetim organlarının aldıkları kararlar üzerinde değişiklik yapılmasıdır. Yerel yönetim birimlerinin karar organları, bazı konularda karar vermeden önce kanunların çizmiş olduğu sınırlar çerçevesinde vesayet makamlarından izin almak zorundadırlar. Önceden izin almak şeklinde bir idari vesayet anlayışı yerel özerklik ile bağdaşmamaktadır. 2.1.3.2. Mali Vesayet Mali vesayet, her düzeyde belediye için önemli bir denetim mekanizmasıdır. Merkezi yönetimin, yerel yönetimlerin karar ve işlemleri, bütçeleri, personeli üzerinde açık bir biçimde, yasal kurallara bağlanmış vesayet yetkisi yanında, diğer çok önemli ve birinciler kadar açıkça görünmeyen denetimi mali alanda kendini göstermektedir. 8 2013

BELEDİYELERDE TEMSİL AĞIRLAMA VE TÖREN GİDERLERİ Merkez, ülke kaynaklarını elinde tutma konusunda her zaman, yerel yönetimlere üstünlük sağlamakta ve ulusal kaynaklardan, yerel yönetimlere verilmesi gereken paylar konusunda önemli ve tayin edici bir yetkiye sahip bulunmaktadır. Belediyelere genel bütçe vergi gelirleri üzerinden, 5779 Sayılı İl Özel İdarelerine ve Belediyelere Genel Bütçe Vergi Gelirlerinden Pay Verilmesi Hakkında Kanuna göre pay aktarılmakta ve bu paylar belediye gelirleri arasında önemli bir yer tutmaktadır. Söz konusu Kanuna göre, genel bütçe vergi gelirleri tahsilâtı toplamının yüzde 2,85 i büyükşehir dışındaki belediyelere, yüzde 2,50 si büyükşehir ilçe belediyelerine ayrılmaktadır. Belediye payının; yüzde 80 lik kısmı belediyelerin nüfusuna ve yüzde 20 lik kısmı, gelişmişlik endeksine göre İller Bankası tarafından belediyelere dağıtılmaktadır. Ayrıca, kesinleşmiş en son genel bütçe vergi gelirleri tahsilâtı toplamının binde biri Maliye Bakanlığı bütçesine nüfusu 10.000 e kadar olan belediyeler için kullanılmak üzere denkleştirme ödeneği olarak konulmaktadır. Maliye Bakanlığı, bu ödeneği, mart ve temmuz aylarında iki eşit taksit hâlinde dağıtılmak üzere, İlbank A.Ş. hesabına aktarmaktadır. İlbank A.Ş., hesabına aktarılan ödeneğin yüzde 65 ini eşit şekilde, yüzde 35 ini ise nüfus esasına göre dağıtmaktadır. 2.1.3.3. Teknik Vesayet Kararlar üzerinde uygulanan denetim, denetimin en karmaşık olanı ve ortadan kaldırılması zor olanıdır. Çünkü bu, başlı başına yönetim geleneği ile ilgili bir konudur. Sosyo-kültürel, siyasal gelenekler gibi değiştirilmesi zordur. Yerel yönetim geleneği güçlü olan ülkelerde merkezin denetimi, yargı ağırlıklı ve statü belirleme biçiminde ortaya çıkmaktadır. Bu demokratik olmakla birlikte, bazı açılardan yerel yönetimlere sınırlamalar getirebilmektedir. Bir başka açıdan bakıldığında ise, idari vesayet denetimi yerel yönetimlerin, kararları, eylem ve işlemleri, organları ve personeli üzerinde değişik kademelerce ve değişik biçimlerde kullanılmaktadır. Bu vesayet yetkisini kullanın organlar iki gruba ayrılmaktadır. Bunlar idari makamlar ve idari yargı organlarıdır. Kararlar üzerinde uygulanan vesayet; kararları onama, erteleme, iptal etme, yerine geçme ve önceden izin verme biçiminde uygulanmaktadır. Organlar üzerindeki vesayet yetkisi toplanmalarına izin ya 2013 9

TÜRKİYE BELEDİYELER BİRLİĞİ da organlık sıfatına son verilme şeklinde ortaya çıkmaktadır. Personel üzerindeki vesayet ise, kadro verilmesi, tayin, maaş ve diğer ödemelerin belirlenmesi, emeklilik ve diğer sosyal hakların düzenlenmesi gibi geniş bir alanda kullanılmaktadır. Bu konuda özellikle bir yerel yönetim birimi ile merkezi yönetim arasında düzenlenen ve iki tarafın haklarına eşit biçimde saygı göstermesi gereken bir sözleşme bile, merkezi yönetimin belediyelere bir müdahale aracı haline gelebilmektedir. 2.2. 5018 Sayılı Kanun a Göre Belediyelerde Sorumlular 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununa göre harcama sürecinde doğrudan ya da dolaylı olarak yer alan aktörler vardır. Bu aktörler mali sorumluluk açısından; üst yönetici, harcama yetkilisi, gerçekleştirme görevlisi, muhasebe yetkilisi gibi ünvanlar altında gruplandırılırlar ve bu gruplandırmaya göre çeşitli sorumluluklar üstlenmiş olurlar. Bu bölümde söz konusu sorumluları ve sorumluluklarını inceleyeceğiz. 2.2. 1. Üst Yönetici 5018 sayılı Kanunun 11 inci maddesinde üst yöneticiler, il özel idarelerinde vali, belediyelerde belediye başkanı, bağlı kuruluşlarda (İETT, ASKİ, EGO gibi) genel müdür, birliklerde ise birlik başkanları olarak belirtilmiştir. Üst yöneticiler aynı zamanda idarelerinin hem bütününün hem de ayrı ayrı kendilerine ödenek ayrılan her biriminin en üst harcama yetkilisidir. 5393 sayılı Belediye Kanunu nun 37 nci maddesinde belediye başkanının, belediye idaresinin başı ve belediye tüzel kişiliğinin temsilcisi olduğu ve 38/a maddesinde de belediye teşkilatının en üst amiri olduğu belirtilmiştir. 5393 sayılı Kanuna paralel düzenlemeler 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu nda da yapılmış ve 17 nci maddesinde büyükşehir belediye başkanının, büyükşehir belediye idaresinin başı ve tüzelkişiliğinin temsilcisi olduğu, 18/a maddesinde ise belediye teşkilatının en üst amiri olduğu ifade edilmiştir. Görüldüğü gibi, gerek 5018 sayılı Kanunda gerek 5393 sayılı Kanunda ve gerekse de 5216 sayılı Kanunda belediye başkanlarının, üst yönetici olduğu ve belediyelerin stratejik planlarını ve bütçelerini kalkınma planına, yıllık programlara, belediyelerin stratejik plan ve performans hedefleri ile hizmet gereklerine uygun olarak hazırlanmasından ve uygulanmasından, sorumlulukları altındaki kaynakların etkili, ekonomik ve verimli şekilde elde edilmesi ve kullanımını sağ- 10 2013