Kemal Gözler, Devlet Başkanları: Bir Karşılaştırmalı Anayasa Hukuku İncelemesi, Bursa, Ekin Kitabevi Yayınları, 2001, XVI+320 s. (www.anayasa.gen.tr/devletbaskanlari.htm) K.Gözler. Her hakkı saklıdır. Dördüncü Bölüm KARŞI-İMZA KURALI Bibliyografya.- Esmein, op. cit., c.i, 166, 174, c.ii, s.258-262; Barthélemy ve Duez, op. cit., s.623-136; Laferrière, op. cit., s.776-777, 1031-1032; Duguit, Traité, op. cit., c.iv, s.808, 320-821, 840; Hauriou, op. cit., s.409-413; Vedel, op. cit., s.430; Wigny, op. cit., s.576-581; Prélot, op. cit., s.659-660; Pactet, op. cit., s.384-385; Grewe ve Ruiz Fabri, op. cit., s.490-492; Autexier, op. cit., s.54; Zoller, op. cit., s.458; 464-465; Maus, op. cit., s.66-67; Chagnollaud, op. cit., s.292-293; Pierre Pactet, Contreseing, in Olivier Duhamel ve Yves Mény (der.), Dictionnaire constitutionnel, Paris, PUF, 1992, s.224. Yukarıda devlet başkanlarının görev ve yetkileri tek tek incelerken her birinde bu yetkilerini tek başlarına kullanamayacaklarını, bunları başbakan veya ilgili bakanın karşı-imzası ile kullanabilecekleri hususunu açıklamıştık. Şimdi bu karşı-imza kuralı hakkında biraz daha bilgi verelim. I. KARŞI-İMZA KURALININ TANIMI, FONKSİYONU, MÜEYYİDESİ VE TARİHSEL KÖKENİ 1. Tanımı.- Karşı-imza (countersignature, contreseing, Gegenzeichung, controfirma), devlet başkanının yazılı bir işleminde devlet başkanının imzasının altına, bu işlemden kaynaklanan sorumluluğun üstlenilmesi amacıyla başbakan veya ilgili bakanın veya her ikisinin attığı imzadır. 2. Fonksiyonu.- Karşı-imza kuralının temel fonksiyonu, devlet başkanının işleminden kaynaklanabilecek sorumluluğun, başbakan ve ilgili bakanlarca üstlenilmesinin sağlamasıdır 1. Bu sorumluluk siyasî, cezaî, hukukî olabilir. Siyasî sorumluluk parlâmentoya karşı sorumluluktur. Devlet başkanının yaptığı işlemi beğenmeyen parlâmento, bu işleme karşı-imza atmış başbakan veya bakanı güvensizlik oyuyla düşürebilir. Cezaî sorumluluk suç işlenmesinden kaynaklanan bir sorumluluktur. Devlet başkanının işlemiyle bir suç işlenmiş ise, örneğin devlet başkanı, bir elçiyi rüşvet karşılığında atamış ise, bunun hesabını ceza mahkemeleri önünde devlet başkanı değil, bu işleme karşı-imzasını atmış olan başbakan ve dışişleri bakanı verir. Nihayet, devlet başkanının işlemiyle, bir kişiye haksız olarak zarar verilmiş ise, bu zararı tazmin edecek olan kişi, devlet başkanı değil, bu işleme karşı-imza atmış olan bakandır. 1. Laferrière, op. cit., s.776; Prélot, op. cit., s.659.
236 DEVLET BAŞKANLARI 3. Müeyyidesi.- Karşı-imza devlet başkanının işlemlerinin geçerlilik şartıdır. Dolayısıyla karşı-imza kuralına uyulmamasının müeyyidesi yapılan işlemin geçersizliğidir. Yani başbakan veya bir bakan tarafından imzalanması gerekirken imzalanmamış devlet başkanının bir işlemi, hukukî sonuçlarını doğuramaz; bağlayıcı değildir. Karşı-imzadan yoksun bir işlemin yokluk ile sakat olduğu kabul edilmektedir 2. Bazı anayasalar, karşı-imzaya tâbi olduğu halde, bu şartı yerine getirmeyen devlet başkanının işlemlerinin geçersizlikle malûl olduğunu ayrıca ve açıkça öngörmüşlerdir. Örneğin 1978 İspanyol Anayasası karşı-imzanın yokluğu halinde Kralın işlemlerinin geçerlilikten yoksun olduğunu açıkça belirtmektedir (m.56/3). Keza, 1976 Portekiz Anayasası karşı-imzanın yokluğunun, işlemin hukukî geçerliliğini kaybettireceğini hükme bağlamıştır (m.143). 1975 Yunan Anayasası ise (m.35) Cumhurbaşkanının yetkili bakan tarafından imzalanmamış işlemlerinin hem geçerli olmayacağını, hem icra edilemeyeceğini, hem de resmî gazetede yayımlanamayacağını açıkça vurgulamıştır (m.35). Diğer bazı anayasalardaki hükümler bu derece açık olmasa bile, bu anayasaların hükümlerinden karşıimzanın bir geçerlilik koşulu olduğu sonucu açıkça çıkmaktadır. Örneğin 1929 Avusturya Anayasasına göre, Cumhurbaşkanının işlemlerinin geçerli olabilmesi için Federal Başbakanın veya yetkili bir federal bakanın karşıimzasını gerektirir (m.67/2). 1994 Belçika Anayasası ise Kralın işlemlerinin karşı-imzasız yürürlüğe giremeyeceğini belirtmektedir (m.106). 1947 İtalyan Anayasası, devlet başkanının işlemlerinin ancak bakanlar tarafından imzalanmış ise geçerli olacağını öngörmektedir (m.89). Keza, 1814 Norveç Anayasası da geçerli olabilmek için Kralın işlemlerinin karşı-imzalanması gerektiğini hükme bağlamıştır (m.31). Anayasa tarafından karşı-imza kuralına uyulmamasının o hukukî işlemin geçersizliği sonucunu doğuracağının ayrıca öngörülmemiş olmasının bir önemi yoktur. Zira normlar hiyerarşisinin olduğu bir sistemde üst hukuk kurallarına aykırı olan bir hukukî işlem sakattır; ve bu nedenle yetkili makamlar tarafından geçersiz hale getirilebilirler. Örneğin karşı-imza kuralına tâbi olduğu halde bir bakanın karşı-imzasını taşımayan bir devlet başkanı işlemi, mahkemeler tarafından iptal edilebilir. 4. Karşı-İmza Kuralının Tarihsel Kökeni 3.- Parlâmenter sistemin diğer kuralları nasıl İngiltere de ortaya çıkmışsa, karşı-imza kuralı da İngiltere de ortaya çıkmıştır. İngiltere de tarihsel olarak, Kralın ancak iradesini yazılı şekilde açıklayabileceği ve Kralın işleminin geçerli olması için, bu işleme birtakım mühürlerin basılması gerektiği yolunda bir geleneksel kural vardır. Bu mühürleri saklama ve Kralın işlemine basma görevi Kralın yüksek görevlilerine veya bakanlarına aitti 4. Yazılı olmayan veya bakanları tarafın- 2. Laferrière, op. cit., s.1031. 3. Esmein, op. cit., c.i, s.166-168; Hauriou, op. cit., s.412. 4. Esmein, op. cit., c.i, s.166.
KARŞI-İMZA KURALI 237 dan mühürlenmemiş Kralın bir işlemin geçerli olmadığı kabul ediliyordu 5. Bu şekilde zamanla Kral tek başına işlem yapamaz (The King cannot act alone) ilkesi ortaya çıktı 6. Karşı-imza kuralı daha sonra 1791 Anayasası ile Fransa ya geçmiştir. 1791 Fransız Anayasasına göre, Kralın imzasını ve bir bakanın karşıimzasını taşımayan Kralın hiçbir emri icra edilemez 7. Bu formül Fransa da günümüze kadar gelmiştir. 1875 Anayasasına göre Cumhurbaşkanının her işlemi bir bakan tarafından imzalanmalıdır 8. 1946 Fransız Anayasasına göre, Cumhurbaşkanının her işlemi, Başbakan ve bir bakan tarafından imzalanmalıdır (m.38). II. KARŞI-İMZA KURALI HAKKINDA ANAYASAL DÜZENLEMELER Günümüzde parlâmenter demokrasilerde karşı-imza kuralı genel kabul görmüş bir kuraldır. Almanya.- 1949 Alman Anayasasının 58 inci maddesine göre, Cumhurbaşkanının kararları ve emirlerinin geçerli olması için federal Başbakan veya yetkili federal bakan tarafından imzalanmalıdır. Anayasaya göre karşı-imza kuralı Başbakanın atanmasına ve görevden alınmasına ile 63 üncü madde ve 69 uncu maddenin ikinci fıkrasında öngörülen halde Bundestag ın Cumhurbaşkanı tarafından feshedilmesine uygulanmaz. Avusturya.- 1929 Avusturya Anayasasına Cumhurbaşkanı bütün işlemlerini ancak Hükûmetin veya onun tarafından yetkilendirilmiş bir federal bakanın önerisi üzerine yapabilir (m.67/1). Yine 1929 Avusturya Anayasasına göre, Anayasanın aksini öngörmediği bütün durumlarda, Cumhurbaşkanının bütün işlemlerinin geçerli olabilmesi için Federal Başbakanın veya yetkili bir federal bakanın karşı-imzasını gerektirir (m.67/2). Belçika.- 1994 Belçika Anayasasının 106 ncı maddesi, Kralın hiçbir işlemi bir bakanın karşı-imzası olmaksızın yürürlüğe giremez. Bakan bununla sorumluluğu kendi üstüne alır demektedir. Danimarka.- 1953 Danimarka Anayasası, yasama ve hükûmete ilişkin işlemlerin geçerlilikleri için Kral tarafından imzalanmalarını, Kralın imzasına ise bir veya birden fazla bakanın imzalarının eşlik etmesini öngörmektedir (sek.14). Aynı Anayasa, bu işlemlerden Kralın değil, onları imzalayan bakanın veya bakanların sorumlu olacaklarını hükme bağlamaktadır (sek.14). 5. Ibid. 6. Ibid. 7. 1791 Fransız Anayasa, titre III, ch.ii, sect.4, art.4. 8. 15 Şubat 1875 tarihli Anayasal Kanun, m.3.
238 DEVLET BAŞKANLARI Finlandiya.- 1999 Finlandiya Anayasası, Cumhurbaşkanının karar almasını diğer ülkelerden biraz farklı olarak düzenlemektedir. Bu konuda, kanunların ısdar edilmesi dışında karşı-imza kavramını kullanmamaktadır 9. Bununla birlikte Anayasa, Cumhurbaşkanının, kural olarak tek başına karar alamayacağını, kararlarını ancak Bakanlar Kurulu toplantısında ve Hükûmetin teklifi üzerine alabileceğini öngörmektedir (sek.58/1). Eğer Cumhurbaşkanı Hükûmetin karar teklifini kabul etmez ise, teklif tekrar hazırlanmak üzere Hükûmete geri gönderiler. Cumhurbaşkanı Hükûmetin ikinci karar teklifini reddedemez; ona uygun olarak karar almak zorundadır (sek.58/2). Bununla birlikte, şu konularda Hükûmetin teklifi olmaksızın Cumhurbaşkanı doğrudan doğruya karar alabilir: (1) Hükûmetin atanması, Hükûmetin veya bir bakanın istifasının kabul edilmesi; (2) erken parlâmento seçimlerini düzenlemesi; (3) gras hakkı ve içerikleri itibarıyla Bakanlar Kurulunda görüşülmeleri gerekli olmayan özel kişileri ilişkin kanunla öngörülen diğer konular; (4) maliyeyle ilgili olmamak şartıyla Åland adasının otonomisi hakkında kanunla öngörülen konular (sek.58/3). Anayasaya göre Cumhurbaşkanı askerî komutaya ilişkin kararları bir bakan ile birlikte alır (sek.58/5). Fransa.- 1958 Fransız Anayasasına göre Anayasanın 8 (birinci fıkra), 11, 12, 16, 18, 54, 56 ve 61 inci maddelerinde öngörülen haller hariç, Cumhurbaşkanının bütün işlemleri, Başbakan ve gerekli durumlarda yetkili bakanlar tarafından karşı-imzalanır (m.19). Hollanda.- 1983 Hollanda Anayasasına göre, Parlâmentonun bütün işlemleri ve Kraliyet kararnameleri (Royal Decrees), Kral tarafından ve bir veya birden fazla bakan veya devlet sekreteri tarafından imzalanır (m.47). Başbakan atanmasına ilişkin olan Kraliyet kararnamesi atanan Başbakanın kendisi tarafından karşı-imzalanır (m.48). Bakanların ve devlet sekreterlerinin atanmasına ilişkin olan Kraliyet kararnameleri Başbakan tarafından karşı-imzalanır (m.48). İngiltere 10.- Yazısız anayasa sistemine sahip İngiltere de de Kral tek başına işlem yapamaz (The King cannot act alone) ilkesi kabul edilmektedir 11. Bu ilkeye göre, (a) Kraliçe, bazı yetkilerini Başbakan veya bakanların görüşü üzerine (on the advice of Ministers) kullanabilir 12. Örneğin Kraliçe, 9. 1999 Finlandiya Anayasasına göre, bir kanunun yürürlüğe girebilmesi için Cumhurbaşkanı tarafından teyit edilmesi gerekmektedir. Bu teyit işlemi Cumhurbaşkanı tarafından imzasını ve bir bakanın karşı-imzasını taşır (sek.79). 10. Hood Phillips ve Jackson, op. cit., s.123-126, 266,-267; De Smith ve Brazier, op. cit., s.111-122; Kinder-Gest, op. cit., s.29-30. 11. Esmein, op. cit., c.i, s.166. 12. De Smith ve Brazier, op. cit., s.113; Hood Phillips ve Jackson, op. cit., s.267; Örneğin Kraliçe Parlâmento toplantıya çağırma ve feshetme yetkisi Başbakanın istemiyle kullanabilir (Kinder-Gest, op. cit., s.29). Parlâmentonun yeni toplantı döneminde Avam kamara-
KARŞI-İMZA KURALI 239 Parlâmentoyu toplantıya çağırma, tatil etme ve feshetme yetkisi Başbakanın istemiyle kullanabilir 13. Kraliçe bakanları Başbakanın önerisi üzerine atar 14. Onursal payeler (honours) verme 15, bazı yüksek kamu görevlilerini 16, yüksek din görevlilerini 17, elçileri 18 atamak, yabancı diplomatik temsilcilerin akredite etmek 19, savaş ve barış ilân etmek 20, uluslararası andlaşmaları onaylamak 21 gibi bazı yetkilerini Kraliçe, Başbakanın görüşüyle (on the advice of Prime Minister) kullanır. Kraliçe bazı hakimleri Lord Chancellor un önerisiyle atamaktadır 22. Kraliçenin af yetkisi ise Home Secretary nin görüşüyle kullanılmaktadır 23. (b) Kraliçenin diğer bazı yetkileri ise Kraliçe adına (on the behalf of the Queen) başbakan veya bakanlar tarafından kullanılır 24. Örneğin nolle prosequi yetkisi Kraliçe adına Attorney-General tarafından kullanılır 25 Kraliçe Krallığın dış ilişkilerini Başbakan ve bakanları aracılığıyla yürütür; andlaşmalar Kraliçe adına Foreign Secretary veya onun görevlendirdiği bir diplomatik temsilci tarafından görüşülür ve akdedilir 26. (c) Kraliçe bazı istisnaî durumlarda bazı yetkilerini tek başına kullanabilir 27. Örneğin Kraliçe, Başbakanı atamak yetkisini tek başına kullanır 28. Ne var ki Kraliçenin Başbakan olarak atayacağı kişiyi seçmek konusunda bir takdir sını açış konuşması dahi Başbakan tarafından hazırlanır (Ibid.). Onursal payeler (honours) Başbakanın görüşü üzerine Kraliçe tarafından verilir (Ibid., s.30). Hakimler, diplomatik temsilciler, yüksek kilise görevlileri, silahlı kuvvetler görevlileri Başbakanın veya bir bakanın görüşüyle Kraliçe tarafından atanır (Ibid., s.31). Kraliçe af yetkisini Home Secretary nin görüşüyle kullanabilir (Ibid.). 13. Hood Phillips ve Jackson, op. cit., s.134-139, 150, 276-277; De Smith ve Brazier, op. cit., s.117; Kinder-Gest, op. cit., s.29. 14. De Smith ve Brazier, op. cit., s.122; Hood Phillips ve Jackson, op. cit., s.270. 15. De Smith ve Brazier, op. cit., s.121-122; Hood Phillips ve Jackson, op. cit., s.273-274; Kinder-Gest, op. cit., s.30. 16. Hood Phillips ve Jackson, op. cit., s.270; De Smith ve Brazier, op. cit., s.121-122; Kinder- Gest, op. cit., s.31. 17. Kinder-Gest, op. cit., s.31; Hood Phillips ve Jackson, op. cit., s.270. 18. De Smith ve Brazier, op. cit., s.139; Hood Phillips ve Jackson, op. cit., s.279; Kinder- Gest, op. cit., s.31. 19. De Smith ve Brazier, op. cit., s.139; Hood Phillips ve Jackson, op. cit., s.279; Kinder- Gest, op. cit., s.31. 20. De Smith ve Brazier, op. cit., s.139; Hood Phillips ve Jackson, op. cit., s.279. 21. De Smith ve Brazier, op. cit., s.139; Hood Phillips ve Jackson, op. cit., s.285. 22. Hood Phillips ve Jackson, op. cit., s.374. 23. De Smith ve Brazier, op. cit., s.138; Hood Phillips ve Jackson, op. cit., s.373; Kinder- Gest, op. cit., s.31. 24. Hood Phillips ve Jackson, op. cit., s.267. Örneğin nolle prosequi yetkisi Kraliçe adına Attorney General tarafından kullanılır (Kinder-Gest, op. cit., s.31). Kraliçe dış ilişkileri bakanları aracılığıyla yürütür; andlaşmalar Kraliçe adına Başbakan ve bakanlar tarafından yapılar (Kinder-Gest, op. cit., s.31). 25. Hood Phillips ve Jackson, op. cit., s.372-373; De Smith ve Brazier,op. cit., s.138. 26. De Smith ve Brazier, op. cit., s.140-141; Hood Phillips ve Jackson, op. cit., s.285. 27. Hood Phillips ve Jackson, op. cit., s.267; De Smith ve Brazier, op. cit., s.113. 28. De Smith ve Brazier, op. cit., s.161.
240 DEVLET BAŞKANLARI yetkisi yoktur. Zira, İngiltere de Kraliçenin Avam Kamarasında çoğunluğa sahip partinin liderini Başbakan olarak ataması gerektiği yolunda bir convention vardır 29. Ancak İngiltere de yeni seçimlerden sonra, Avam Kamarasında hiçbir parti çoğunluk sağlayamamış ise veya mevcut bir koalisyon dağılmış ise, Kraliçenin Başbakanı tek başına seçmek yetkisi önem kazanmaktadır 30. Bu durumda Kraliçenin, Avam Kamarasındaki çoğunluğun güvenini sağlayabilecek bir parti liderini tek başına Başbakan olarak atayabileceği kabul edilmektedir 31. Keza İngiltere de genel seçimlerden yenik çıkan Başbakanının, tekrar Avam Kamarasının feshini istemesi halinde, Kraliçenin bu istemi de tek başına reddedebileceği, hatta reddetmesi gerektiği kabul edilmektedir 32. Keza yine İngiltere de yeni bir seçime gitmeksizin Avam Kamarasında alternatif bir hükûmetin kurulmasına imkân verecek parlâmento çoğunluğu varsa veya genel seçimlerin o zaman millî çıkarlara aykırı olacağı açıkça anlaşılıyorsa, Kraliçenin Başbakanın Avam Kamarasının fesih istemini reddedebileceği de ileri sürülmektedir 33. İrlanda.- 1937 İrlanda Anayasasına göre, Cumhurbaşkanına kanunla verilen görevler ve yetkiler Hükûmetin görüşüyle kullanılabilir (m.13/11). 1937 İrlanda Anayasasında ayrıca Cumhurbaşkanının bazı yetkilerinin ancak Başbakanın görüşüyle kullanabileceğini belirten hükümler vardır. Örneğin Parlâmentonun feshetme yetkisi, Başbakanın önerisi üzerine (m.13/2-1), Parlâmentoyu toplantıya çağırma yetkisi Devlet Şurasına danıştıktan sonra (m.13/2-3), Bakanları atamak ve görevden almak yetkisi Başbakanın önerisi üzerine (m.13/3-3), Parlâmentoya ve ulusa mesaj gönderme yetkisini yine Devlet Konseyine danışarak (m.13/7-1, 2) kullanabilir. Bu mesajlar için Cumhurbaşkanı ayrıca Hükûmetin onayını almalıdır (m.13/7-3). Cumhurbaşkanı, Yüksek Mahkemeye başvurmak yetkisini ise ancak Devlet Konseyinin görüşüyle kullanabilir (m.26/1). İspanya.- 1978 İspanyol Anayasasının 56 ncı maddesi, Kralın şahsının dokunulmaz ve sorumsuz olduğunu belirttikten sonra Kralın işlemlerinin 64 üncü maddede öngörülen şekilde yapılacağını ve 65 inci maddenin 2 nci fıkrasındaki hal dışında karşı-imza olmaksızın Kralın işlemlerinin geçersiz olduğunu hüküm altına almaktadır. İspanyol Anayasasının 64 üncü maddesine göre ise, Kralın işlemleri Başbakan ve gerekli hallerde, yetkili bakanlar tarafından imzalanır. Başbakanın atanması ve 93 üncü maddeye göre Parlâmentonun feshi işlemleri Milletvekilleri Meclisi Başkanı tarafından karşıimzalanır (m.64/1). Kralın işlemlerini imzalayan kişiler, bu işlemlerden sorumludur (m.64/2). Anayasanın 65 inci maddesinin ikinci fıkrası ise 29. De Smith ve Brazier, op. cit., s.162. 30. Hood Phillips ve Jackson, op. cit., s.320. 31. De Smith ve Brazier, op. cit., s.163-164; Hood Phillips ve Jackson, op. cit., s.320. 32. De Smith ve Brazier, op. cit., s.117. 33. Ibid., s.118.
KARŞI-İMZA KURALI 241 Kral, saray teşkilâtının askerî ve sivil üyelerini serbestçe atar ve azleder demektedir. O halde, İspanya da Kralın saraya personel atama işlemleri dışında kalan bütün işlemlerinin karşı-imza kuralına tâbi olduğunu söyleyebiliriz. İsrail.- 16 Haziran 1964 tarihli Devlet Başkanı Hakkında İsrail Temel Kanununa göre, Hükûmetin kurulmayla ilgili olan işlemler dışında, Cumhurbaşkanının bir resmî belgeye imza atması, Başbakanın veya Hükûmetin öngörmesi durumunda diğer bakanların karşı-imzasını gerektirir (sek.12). Bununla birlikte Hükûmetin kurulmasıyla ilgili işlemler (sek.12) ve keza Cumhurbaşkanının istifa mektubu karşı-imza kuralına tâbi değildir (sek.19). İsveç.- 1975 İsveç Anayasası Krala tamamıyla sembolik bir devlet başkanlığı yetkisi vermektedir. Kralın sadece devlet işlerinden haberdar edilme hakkı vardır (bölüm 5, m.1). Ülkeyi Hükûmet yönetir ve Parlâmentoya karşı Hükûmet sorumludur (bölüm 1, m.6). Kral sorumsuzdur. Fiillerinden ve ihmallerinden dolayı soruşturmaya tâbi tutulamaz (bölüm 5, m.7). Kanunlar, kanun tasarıları ve Bakanlar Kurulu kararları, Kral tarafından değil, Hükûmet adına Başbakan veya diğer bir bakan tarafından imzalanır (bölüm 7, m.7). Keza Kral, savaş durumunda, Hükûmetin refakatinde bulunmalıdır (bölüm 13, m.11). Görüldüğü gibi İsveç te Kralın işlemlerinin Başbakan veya bakanlar tarafından karşı-imzalanması diye bir sorun yoktur. Zira, Kralın yaptığı herhangi bir işlem yoktur. İtalya.- 1947 tarihli İtalyan Anayasasının 89 uncu maddesine göre, Cumhurbaşkanının işlemleri, sorumluluğu yüklenen bakan tarafından karşıimzalanmadıkça geçersizdir (m.89/1). Kanun değerindeki işlemler ile kanunla öngörülen diğer işlemler aynı zamanda Başbakan (Bakanlar Kurulu Başkanı) tarafından da imzalanmalıdır (m.89/2). İzlanda.- 1944 İzlanda Anayasası bir karara imza atan bakanın onu imza için Cumhurbaşkanına sunması gerektiği ilkesini kabul etmiştir (m.18). Keza Anayasaya göre, yasama işlemleri veya hükûmet kararları, ancak bir bakan tarafından karşı-imzalandığı zaman Cumhurbaşkanı tarafından imzalanarak geçerli hale getirilebilir (m.19). Dolayısıyla bir bakan tarafından imzalanmamış yasama ve yürütme işlemleri Cumhurbaşkanı tarafından imzalanamaz. Japonya.- 1946 Japon Anayasası, devlet işlerinde İmparatorun bütün işlemleri için Kabinenin görüş ve onayının gerektiğini ve bunlardan dolayı Kabinenin sorumlu olacağını hüküm altına almıştır (m.3). Japonya da imparatorun görev ve yetkileri Anayasanın 7 nci maddesinde sayılmıştır. Anayasa, 7 nci maddesinde İmparatora verilen görev ve yetkileri sayarken bu görev ve yetkilerin ancak Kabinenin görüş ve onayıyla (with the advice and approval) kullanılabileceğini bir kez daha belirtmiştir. (m.7/1). Anayasa
242 DEVLET BAŞKANLARI genel olarak kanunları ve bakanlar kurulu kararnamelerini imzalama yetkisini İmparatora vermemiştir. Anayasanın 79 uncu maddesine göre kanunlar ve Kabine kararnameleri (Cabinet orders) yetkili devlet bakanı tarafından imzalanır ve Başbakan tarafından karşı-imzalanır. Lüksemburg.- 1868 Lüksemburg Anayasasına göre, Büyük Dükün bütün işlemleri, Hükûmetin sorumlu bir üyesinin karşı-imzasını gerektirir (m.45). Norveç.- 1814 Norveç Anayasası, Kralın bütün işlemlerinin geçerli olabilmek için karşı-imzalanmasını öngörmektedir (m.31). Askerî komutaya i- lişkin kararlar, bu kararları Krala arz eden kişi tarafından karşı-imzalanır. Diğer kararlar ise Başbakan tarafından imzalanır (m.31). Portekiz.- 1976 Portekiz Anayasasına göre, Anayasanın 136 ncı maddesinin (h), (j), (l), (m) ve (p), 137 nci maddesinin (b), (d), (f) ve 138 inci maddesinin (a), (b) ve (c) fıkralarında öngörülen Cumhurbaşkanının işlemleri Hükûmet tarafından karşı-imzalanır (m.143). 143 üncü maddenin ikinci fıkrası, karşı-imza kuralının müeyyidesini de öngörmüştür: Karşı-imzanın yokluğu işlemin hukukî geçerlilikten yoksun kılar (m.143/2). Görüldüğü gibi 1976 Portekiz Anayasası, karşı-imza kuralını genel bir kural öngörmemiştir, 143 üncü maddesinde saydığı belirli sayıdaki işlemler için karşı-imza kuralını kabul etmiştir. O halde, 143 üncü madde de sayılmayan diğer işlemleri Cumhurbaşkanı tek başına yapabilecektir. Türkiye.- 1982 Türk Anayasasının 105 inci maddesine göre, Cumhurbaşkanının Anayasa ve diğer kanunlarda Başbakan ve ilgili bakanın imzalarına gerek olmaksızın tek başına yapabileceği belirtilen işlemleri dışındaki bütün kararları, başbakan ve ilgili bakanlarca imzalanır; bu kararlardan başbakan ve ilgili bakan sorumludur. Yunanistan.- 1975 Yunan Anayasası da yetkili bakan tarafından imzalanmadıkça, Cumhurbaşkanının hiçbir işleminin geçerli olamayacağını, icra edilemeyeceğini ve resmî gazetede yayınlanamayacağını ve karşı-imzanın yetkili bakanı sorumlu kıldığını hükme bağlamaktadır (m.35/1). Ancak 1975 Yunan Anayasası karşı-imza kuralından şu işlemleri istisna tutmuştur: (a) Başbakanı atanmak; (b) 37 nci maddenin 2, 3 ve 4 üncü fıkraları uyarınca bir kişinin hükûmeti kurmakla görevlendirmek; (c) Başbakanın karşıimzalamaması ve 53 üncü maddenin 1 inci fıkrasına uygun olarak Hükûmetin karşı-imzalamaması durumunda, 32 nci maddenin 4 üncü fıkrası ve 41 inci maddenin 1 inci fıkrasına uygun olarak Parlâmentoyu feshetmek; (d) 42 nci maddenin 1 inci fıkrasına göre, Parlâmento tarafından kabul edilen bir kanunu bir kez daha görüşülmek üzere Parlâmentoya geri göndermek, (e) Cumhurbaşkanlığı idarî servislerine personel atamak (m.35/2). 1975 Yunan Anayasasına göre, 44 üncü maddenin ikinci fıkrasına uygun olarak bir
KARŞI-İMZA KURALI 243 kanunun referanduma sunulması hakkındaki kararname Parlâmento Başkanı tarafından karşı-imzalanır (m.35/3). Yukarıda karşı-imza örneklerinde görüldüğü gibi, gerek kralların, gerekse cumhurbaşkanlarının yaptıkları işlemlerin başbakan veya ilgili bakanlar tarafından imzalanacağını ve bunlardan kaynaklanan sorumluluğun karşıimza sahibi başbakan ve ilgili bakanlara ait olacağını hükme bağlamaktadırlar. Bu husus, yukarıda da belirtildiği gibi demokratik mantığın bir gereğidir. Bir demokraside sorumluluk kimde ise, yetki de onda olmalıdır. Sorumsuz devlet başkanlarının bir demokraside yetki kullanabilmesi düşünülemez. III. KARŞI-İMZA KURALININ KAPSAMI Yukarıda incelediğimiz 20 ülkenin anayasalarına bakıldığında şunları görüyoruz. İsveç dışında bütün ülkelerin anayasalarında karşı-imza kuralı tanınmıştır. İsveç te Krala herhangi bir işlem yapma yetkisi verilmediği için karşı-imza kuralı da öngörülmemiştir. Bu ülkede Parlâmentonun ve Hükûmetin işlemleri ısdar edilmek için dahi Krala sunulmaz. Parlâmentonun ve Hükûmetin işlemleri Başbakanın imzasını ve bir bakanın imzasıyla ısdar edilirler (bölüm 7, m.7). İsveç dışında geri kalan 19 ülke üç guruba ayrılabilir: 1. Karşı-İmza Kuralını Mutlak Olarak Tanıyan Ülkeler İncelediğimiz ülkelerden dokuzunun anayasaları, karşı-imza kuralını istisnasız, mutlak bir şekilde tanımaktadır. 1994 Belçika Anayasası (m.106), 1953 Danimarka Anayasası (seksiyon 14), 1983 Hollanda Anayasası (m.47, 48), 1937 İrlanda Anayasası (m.13/9, 11), 1947 İtalyan Anayasası (m.89), 1944 İzlanda Anayasası (m.18), 1946 Japonya Anayasası (m.3, 4), 1868 Lüksemburg Anayasası (m.45) 1814 Norveç Anayasası (m.31) karşı-imza kuralını mutlak olarak tanımıştır. Bu ülkelerde kralların veya cumhurbaşkanlarının istisnasız bütün işlemleri karşı-imza kuralına tâbidir. Bu ülkelerde, başbakan veya bir bakanın imzasını almadan kralların veya cumhurbaşkanlarının tek başına herhangi bir işlem yapmaları, tek başına bir yetki kullanmaları mümkün değildir. Bu ülkelerin İrlanda, İtalya ve İzlanda dışında kalanları birer monarşidir. O halde monarşilerde, karşı-imza kuralının mutlak bir şekilde tanındığını söyleyebiliriz. Yani bir monarşide kralın istisnasız bütün işlemleri karşı-imza kuralına tâbidir. Bunun tek istisnası İspanya dır. Ancak İspanya da bu kurala gerçek anlamda bir istisna teşkil etmez, Zira, 1978 İspanyol Anayasası (m.65/2) sadece Kralın saraya askerî ve sivil personel atama yetkisi gibi nispeten önemsiz bir yetkiyi karşı-imza kuralından istisna tutmuştur.
244 DEVLET BAŞKANLARI 2. Karşı-İmza Kuralını Genel Olarak Tanıyıp Bundan Bazı İşlemleri İstisna Tutan Ülkeler İncelediğimiz ülkelerden dokuzunun anayasaları karşı-imza kuralını kural olarak tanıyıp bundan bazı işlemleri istisna tutmaktadır. Yani bu ülkelerde anayasada sayılan birkaç grup işlem dışındaki devlet başkanının diğer işlemleri karşı-imza kuralına tâbidir. Bu ülkeler şunlardır: 1949 Alman Anayasası, karşı-imza kuralından Başbakanın atanması ve görevden alınması ile 63 üncü madde ve 69 uncu maddenin ikinci fıkrasında öngörülen halde Bundestag ın Cumhurbaşkanı tarafından feshedilmesi işlemlerini istisna tutmaktadır (m.58). 1929 Avusturya Anayasasına göre, Anayasanın aksini öngörmediği bütün durumlarda, Cumhurbaşkanının bütün işlemleri karşı-imza kuralına tâbi tutulmuştur (m.67/2). Bundan şu sonuç çıkıyor ki, Cumhurbaşkanının karşıimza kuralına tâbi olmayan işlemleri olabilir. Ancak biz 1929 Avusturya Anayasasından böyle bir işleme örnek bulamadık. 1999 Finlandiya Anayasasına göre, Cumhurbaşkanının şu işlemleri tek başına yapması mümkündür: (1) Hükûmetin atanması, Hükûmetin veya bir bakanın istifasının kabul edilmesi; (2) erken parlâmento seçimlerini düzenleme kararı; (3) gras hakkı ve içerikleri itibarıyla Bakanlar Kurulunda görüşülmeleri gerekli olmayan özel kişileri ilişkin kanunla öngörülen diğer konular; (4) Maliyeyle ilgili olmamak şartıyla Åland adasının otonomisi hakkında kanunla öngörülen konular (sek.58/3). 1958 Fransız Anayasasına göre Anayasanın 8 (birinci fıkra), 11, 12, 16, 18, 54, 56 ve 61 inci maddelerinde öngörülen işlemler karşı-imza kuralından istisnadır (m.19). Cumhurbaşkanı bu işlemleri tek başına yapabilir. Cumhurbaşkanının karşı-imza kuralından muaf olan sekiz adet işlemi şunlardır: (1) Başbakanın atamak ve istifasını kabul etmek (m.8/1); (2) kanunları referanduma sunma (m.11); (3) Millet Meclisini fes etmek (m.12); (4) olağanüstü hal yetkilerini kullanmak (m.16); (5) meclislere mesaj göndermek; (6) uluslararası andlaşmaları anayasaya aykırılığı nedeniyle Anayasa Konseyine başvurmak (m.54); (7) Anayasa Konseyinin üç üyesini atamak (m. 56); (8) Kanunlar hakkında Anayasa Konseyine başvurmak (m.61). Yazısız anayasa sistemine sahip İngiltere de de yukarıda gördüğümüz gibi, Başbakanı atama işlemini tek başına yapmaktadır. Ancak yine yukarıda gördüğümüz gibi, Kraliçenin Başbakanın seçimi konusunda bir takdir yetkisi kural olarak yoktur 34. 1978 İspanyol Anayasasının 64 üncü maddesi Kralın işlemleri için Karşı-imza kuralı genel olarak aramaktadır; ancak 65 inci maddenin ikinci fıkra- 34. Hood Phillips ve Jackson, op. cit., s.320
KARŞI-İMZA KURALI 245 sı bu kuraldan saray teşkilatının askerî ve sivil üyelerini serbestçe atama ve azletme yetkisini istisna tutmaktadır. 16 Haziran 1964 tarihli Devlet Başkanı Hakkında İsrail Temel Kanununa göre, Hükûmetin kurulmayla ilgili olan Cumhurbaşkanının işlemleri (sek.12) ve keza Cumhurbaşkanının istifa mektubu karşı-imza kuralına tâbi değildir (sek.19). 1975 Yunan Anayasası göre de 35 inci maddenin ikinci fıkrasında sayılan şu beş grup işlem karşı-imza kuralından istisnadır: (1) Başbakanı atanmak; (2) 37 nci maddenin 2, 3 ve 4 üncü fıkraları uyarınca bir kişinin hükûmeti kurmakla görevlendirmek; (3) Başbakanın karşı-imzalamaması ve 53 üncü maddenin 1 inci fıkrasına uygun olarak Hükûmetin karşıimzalamaması durumunda, 32 nci maddenin 4 üncü fıkrası ve 41 inci maddenin 1 inci fıkrasına uygun olarak Parlâmentoyu feshetmek; (4) 42 nci maddenin 1 inci fıkrasına göre, Parlâmento tarafından kabul edilin bir kanunu bir kez daha görüşülmek üzere Parlâmentoya geri göndermek, (5) Cumhurbaşkanlığı idarî servislerine personel atamak (m.35/2). 1982 Türk Anayasasının 105 inci maddesine göre ise Cumhurbaşkanının Anayasa ve diğer kanunlarda Başbakan ve ilgili bakanın imzalarına gerek olmaksızın tek başına yapabileceği belirtilen işlemlerin karşı-imza kuralına tâbi olmadığını belirtmektedir. Ancak 1982 Türk Anayasası bu işlemlerin neler olduğunu saymamaktadır. Keza bu işlemleri belirleyen bir kanun da yoktur. 3. Karşı-İmza Kuralının İstisnaî Olarak Tanıyan Ülke İncelediğimiz ülkelerin birinde -Portekiz- Anayasa, karşı-imza kuralını genel olarak değil, kendi belirlediği 11 işlem için kabul etmiştir (1976 Portekiz Anayasası, m.143). Dolayısıyla Portekiz de Cumhurbaşkanının işlemlerinin karşı-imza kuralına tâbi olması kural değil, istisnadır. Cumhurbaşkanının sadece şu 11 grup işlemi için karşı-imza gerekmektedir: (1) Başbakanın önerisi üzerine bakanları atamak ve azletmek (m.136-h); (2) Hükûmetin önerisi üzerine veya kendi önerileri üzerine, Cumhuriyet Meclisinin ve Devlet Şurasının görüşünü alıktan sonra, özerk bölgelerin özyönetim organları (organs of self-government of the autonomous regions) nı feshetmek (m.136-j); (3) Özerk bölgelerin bakanlarını, Hükûmetin önerisi üzerine ve Devlet Şurasının görüşünü alarak atamak (m.136-l); (4) Sayıştay Başkanını ve Başsavcıyı (Attorney-General) Hükûmetin önerisi üzerine atamak (m.136-madde); (5) Genel Kurmay Başkanının, Genel Kurmay Başkan Yardımcısının ve üç Silahlı Kuvvetlerin komutanlarının görüşünü aldıktan sonra Hükûmetin önerisi üzerine Genelkurmay Başkanını atamak (m.136-p); (6) kanunları, kanun hükmünde kararnameleri, düzenleyici kararnamelerin ısdarı etmek ve yayınlanmalarını emretmek, uluslararası andlaşmaların onaylanma-
246 DEVLET BAŞKANLARI sına dair Cumhuriyet Meclisi kararlarını ve diğer Hükûmet kararnamelerini imzalamak (m.137-b); (7) 19 ve 141 inci maddelere uygun olarak sıkıyönetim veya olağanüstü hal ilân etmek (m.137-d); (8) Hükûmetin görüşünü aldıktan sonra cezaları hafifletmek veya affetmek (m.137-f); (9) Hükûmetin önerisi üzerine elçileri ve olağanüstü temsilcileri atamak ve yabancı diplomatik temsilcileri akredite etmek (m.138-a); (10) usûlüne uygun olarak uygun bulunmuş uluslararası andlaşmaları onaylamak (m.138-b); (11) Hükûmetin önerisi üzerine, Devlet Konseyinin görüşünü alarak ve Cumhuriyet Meclisinin veya toplantı halinde değil ise ve toplantıya çağırılması mümkün değil ise Daimî Komitenin izniyle, mevcut ve yakın saldırı halinde savaş ilân etmek ve barış yapmak (m.138-c). Portekiz de bu onbir grup yetkiyi Cumhurbaşkanı Hükûmetin karşı-imzasıyla kullanabilecektir. Diğer yetkilerini ise Cumhurbaşkanı tek başına kullanabilecektir. * * * Görüldüğü gibi karşı-imza kuralının tanınmasında üç sistem vardır. birinci sistemde karşı-imza kuralı mutlak olarak tanınmaktadır. Bu sistemde devlet başkanlarının istisnasız bütün işlemleri karşı-imza kuralına tâbidir. Üçüncü sistemde ise, devlet başkanlarının sadece anayasa tarafından sayılan işlemleri karşı-imza kuralına tâbidir. Bu sistemin tek örneği Portekiz dir. İ- kinci sistemde ise, karşı-imza kuralı genel kural olarak kabul edilmekte, bu genel kuraldan anayasanın saydığı bazı işlemler istisna tutulmaktadır. Bu durumda anayasalar karşı-imza kuralından istisna tutulmuş işlemleri tek tek belirlemektedirler. Bu şu anlama gelir: Karşı-imza böyle bir durumda kural, bazı işlemlerin karşı-imzaya tâbi olmaması ise istisnadır. İstisnaların neler olduğunu anayasalar tadadî (numerus clausus) olarak belirler. Bunların dışında kalan tüm işlemler karşı-imza kuralına tâbidir. IV. ANAYASALAR DEVLET BAŞKANININ HANGİ İŞLEMLERİNİ KARŞI-İMZA KURALINDAN İSTİSNA TUTMAKTADIRLAR? Yukarıda incelediğimiz ülkelerin anayasal düzenlemelerden hareketle devlet başkanlarının şu yetkilerinin bazı ülkelerde karşı-imza kuralından istisna tutulduğunu söyleyebiliriz: 1. Mesaj Gönderme Yetkisi.- Birinci olarak, bazı anayasalar, devlet başkanının yasama organına mesaj gönderme yetkisini karşı-imza kuralından istisna tutmaktadırlar. Mesaj icraî nitelikte bir işlem değildir. O nedenle bu yetkinin devlet başkanı tarafından tek başına kullanılabilmesi parlâmenter demokrasi ilkesine aykırılık teşkil etmez. Ancak incelediğimiz anayasalardan sadece 1958 Fransız Anayasası, Cumhurbaşkanı mesaj gönderme yetkisini karşı-imza kuralından muaf tutmuştur (m.19). Diğer ülkelerde mesaj gönderme yetkisi karşı-imza kuralına tâbidir. 1937 İrlanda Anayasası ise
KARŞI-İMZA KURALI 247 Cumhurbaşkanının mesajlarının Hükûmetin onayına tâbi olduğunu ayrıca öngörmüştür (m.13/7-3). 2. Kanunları Bir Kere Daha Görüşülmek Üzere Geri Gönderme Yetkisi.- Bazı anayasalar, kanunları bir kez daha görüşülmek üzere geri gönderme işleminin karşı-imza kuralına tâbi olmadığını öngörmektedir. Geri gönderilen kanun parlâmento tarafından aynı çoğunluk ile tekrar kabul edilebilir. Geri gönderme yetkisi, devlet başkanına tanınmış bir uyarı yetkisi olarak düşünülebilir. Kararlı bir parlâmento karşısında geri gönderme yetkisinin, bir kanunun yürürlüğe girmesini belli bir süre geciktirmekten başka bir sonucu yoktur. O nedenle parlâmenter demokrasilerde geri gönderme yetkisinin karşı-imza kuralından istisna tutulmasının demokrasi ilkesine aykırılık teşkil etmeyeceği düşünülebilir. Ancak uygulamada sadece 1975 Yunan A- nayasası Cumhurbaşkanının geri gönderme yetkisini karşı-imza kuralından istisna tutmuştur (m.35/1-d). Diğer ülkelerde Cumhurbaşkanının geri gönderme yetkisi karşı-imza kuralına tâbidir. 3. Kanunları Referanduma Sunma Yetkisi.- 1958 Fransız Anayasasının 19 uncu maddesi, Anayasanın 11 inci maddesinde öngörülen Cumhurbaşkanının kanunları referanduma sunma yetkisinin karşı-imza kuralına tâbi olmadığını açıkça öngörmektedir. Fransa dışında diğer ülkelerde böyle bir istisna yoktur. 4. Parlâmentoyu Feshetmek Yetkisi.- İncelediğimiz anayasalardan üçü devlet başkanının fesih yetkisini karşı-imza kuralından muaf tutmuştur. 1958 Fransız Anayasasının 19 uncu maddesine göre Cumhurbaşkanının Millet Meclisini fesih yetkisini tek başına kullanır. Keza, 1949 Alman Anayasasının 58 inci maddesi de, karşı-imza kuralının 63 üncü madde ve 69 uncu maddenin ikinci fıkrasında öngörülen halde Cumhurbaşkanı tarafından feshedilmesine uygulanmayacağını açıkça öngörmüştür. 1975 Yunan Anayasasına göre de, Anayasanın 32 nci maddenin 4 üncü fıkrası, 37 nci maddesinin 3 üncü fıkrası ve 41 inci maddenin 1 inci fıkrası durumlarında öngörülen fesih yetkisini Cumhurbaşkanı tek başına kullanabilir (m.35/2-b ve c). Bu üç ülke dışında diğer ülkelerde devlet başkanlarının fesih yetkisi karşı-imza kuralına tâbidir. 5. Başbakanı Atanmak Yetkisi.- Bazı anayasalar devlet başkanının başbakanı atama yetkisini karşı-imza kuralından istisna tutmaktadırlar. Örneğin 1949 Alman Anayasasının 58 inci maddesi, karşı-imza kuralının federal Başbakanın atanmasına ve görevden alınmasına uygulanmayacağını açıkça öngörmüştür. 1958 Fransız Anayasasının 19 uncu maddesi de Cumhurbaşkanının başbakan atama işlemini karşı-imza kuralından istisna tutmaktadır. 1999 Finlandiya Anayasası da Hükûmetin atanmasına ilişkin işlemleri Cumhurbaşkanının tek başına yapmasına izin vermiştir (sek.58/3-1). Keza 1975 Yunan Anayasası da Başbakanı atama yetkisini karşı-imza kuralından
248 DEVLET BAŞKANLARI istisna tutmuştur (m.35/2-a). Yazısız anayasa sistemine sahip İngiltere de de Kral veya Kraliçenin bazı istisnaî durumlarda Başbakanı tek başına atayabileceği kabul edilmektedir 35. Parlâmenter sistemlerde yukarıda gördüğümüz gibi, başbakan devlet başkanı tarafından atanır. Şüphesiz bu çok önemli ve icraî bir yetkidir. Böyle bir yetkinin bir demokraside sorumsuz olan devlet başkanına verilmesi ne derece doğru olacağı tartışılabilir. Ancak tarihsel olarak, İsveç 36 dışında, başbakanı atama yetkisi devlet başkanlarının elinde kalmıştır. Başbakanın sorumsuz olan devlet başkanı tarafından atanması kuralının sakıncası, başbakanın daha sonra parlâmentodan güven alması usûlüyle telafi edilmektedir. Sorumsuz devlet başkanının başbakan atamasındaki sakıncayı telafi etmek için, atama işleminin karşı-imza kuralına tâbi bırakılması gerektiği düşünülebilir. Bu mümkündür. Örneğin Üçüncü Fransız Cumhuriyetinde, devlet başkanının başbakan atama işlemi de karşı-imza kuralına tâbi idi. Görevinden ayrılan başbakanın yaptığı son işlem halefinin atama işlemini imzalamaktı 37. Ancak bunun da sakıncası vardır. Zira, yeni seçimlerden sonra, seçimi kazanan partinin liderinin başbakan olarak atanabilmesi için, seçimi kaybeden eski başbakanın karşı-imzası gerekecektir. Eski başbakan, rakibinin başbakan olarak atanmaması için karşı-imzasını vermeyi reddederse ne olacaktır? Ortaya çıkan sorun çözümlenemez. O nedenle anayasaların, başbakanın atanması işlemini karşı-imza kuralından ayrık tutmasında yarar vardır. 1983 Hollanda Anayasası ise Başbakanın atanmasına ilişkin olan Kraliyet kararnamesinin eski başbakan tarafından değil atanan Başbakan tarafından karşı-imzalanmasını öngörerek bu konuya ilginç bir çözüm getirmiştir (m.48). Aynı soruna bir çözüm ise 1978 İspanyol Anayasası tarafından getirilmiştir. Bu Anayasaya göre, Kralın Başbakan atama işlemi, Başbakan tarafından değil, Kongre Başkanı tarafından karşı-imzalanır (m.64). 6. Anayasa Mahkemesine Üye Atamak Yetkisi.- Bazı anayasalar devlet başkanının anayasa mahkemesine üye atamak yetkisini karşı-imza kuralından istisna tutmaktadırlar. Bundaki amaç, bu mahkemenin bağımsızlığını sağlamak olabilir. Bununla birlikte incelediğimiz anayasalar arasından sadece 1958 Fransız Anayasası, Cumhurbaşkanının Anayasa Konseyine üye atama işlemini karşı-imza kuralından istisna tutmuştur (m.19, 56). Diğer ülkelerde devlet başkanlarının ya böyle bir atama yetkisi yoktur; yahut olan bu yetkileri karşı-imza kuralına tâbidir. 35. De Smith ve Brazier, op. cit., s.116, 161-164. 36. Başbakan atama gibi önemli bir yetkiyi Krala vermek istemeyen 1975 İsveç Anayasası bu yetkiyi Rigstag Başkanına vermiştir (Bölüm 6, m.2/1). Bir ülkenin anayasa yapıcıları hükûmetin kurulması gibi önemli bir görevi krala veya cumhurbaşkanlarına vermek istemiyorsa bunun tersi yolda bir kural koymalıdır. Aksi takdirde, kral veya cumhurbaşkanları bu yetkiye tek başlarına sahiptirler. 37. Laferrière, op. cit., s.777.
KARŞI-İMZA KURALI 249 7. Anayasa Mahkemesinde İptal Davası Açmak Yetkisi.- Bazı anayasalar devlet başkanına anayasa mahkemesine başvurmak yetkisini tanımakta ve bu yetki de karşı-imza kuralından istisna tutmaktadırlar. Örneğin 1958 Fransız Anayasasının 19 uncu maddesi, Cumhurbaşkanının Anayasa Konseyine başvurma yetkisini karşı-imza kuralından istisna tutmaktadır. 1937 İrlanda Anayasasına göre Cumhurbaşkanı, kendisine imza için sunulmuş olan bir kanunun Anayasaya uygunluğunun incelenmesi amacıyla Yüksek Mahkemeye (Supreme Court) başvurabilir (m.26/1). Cumhurbaşkanı bu yetkisi Hükûmetin karşı-imzasına tâbi değildir. Ama Cumhurbaşkanı bu yetkisini kullanmadan önce Devlet Şurasına (Council of State) danışmak zorundadır (m.26/1). Ne var ki, Fransa ve İrlanda dışında diğer ülkelerin anayasaları, devlet başkanlarına anayasa mahkemesinde iptal davası açma yetkisini ya hiç tanımamakta, ya da bu yetkiyi karşı-imza kuralına tâbi olarak tanımaktadır. 8. Devlet Başkanlığı İdarî Teşkilâtına Personel Atama Yetkisi.- Devlet başkanlığı idarî teşkilâtına personel atama işlemlerini devlet başkanlarının, karşı-imza kuralına tâbi olmadan tek başına yapabilmeleri öngörülebilir. Çünkü, söz konusu teşkilâtlar (cumhurbaşkanlığı genel sekreterlikleri veya saraylar) doğrudan doğruya devlet başkanına bağlıdır ve ona karşı sorumludur. Buradaki personelin devlet başkanının tek başına yaptığı bir işlem ile atanmasında demokrasi ve hukuk devleti bakımından bir sakınca yoktur. Ne var ki incelediğimiz ülkelerden sadece ikisi böyle bir istisna getirmiştir. 1975 Yunan Anayasasına göre Cumhurbaşkanının Cumhurbaşkanlığı idarî servislerine yaptığı personel ataması işlemleri karşı-imza kuralından muaftır (m.35/2-e). Aynı şekilde 1978 İspanyol Anayasası da Kralın saray personeline ilişkin işlemlerini karşı-imza kuralından istisna tutmuştur (m.56/3, 65/2). 9. İstifa Yetkisi.- Devlet başkanının istifası da karşı-imza kuralından ayrık tutulabilir. Zira, istifa kişinin şahsına bağlı yenilik doğrucu bir haktır. Böyle bir hakkın, karşı-imzaya tâbi kılınması, istifa hakkının mahiyetiyle bağdaşmaz. Zira, başbakan ve ilgili bakanın karşı-imzasını atmayı reddetmesi durumunda devlet başkanının görevi onun için bir angarya haline dönüşür. İşte bu nedenle bazı anayasalar devlet başkanının istifasını karşı-imza kuralından ayrık tutmuşlardır. Örneğin İsrail de 16 Haziran 1964 tarihli Devlet Başkanı Hakkında Temel Kanununa göre Devlet Başkanının istifa mektubunun Başbakan veya bir bakan tarafından imzalanmasına gerek yoktur (m.19). İstisnaların Dar Yorumlanması Kuralı (Yorum Yoluyla Yeni İstisna Yaratma Yasağı) İncelediğimiz anayasalar devlet başkanlarının yukarıda saydığımız yetkilerini karşı-imza kuralından istisna tutmaktadır. Şüphesiz bir anayasanın bu istisnalar dışında, karşı-imza kuralına tâbi olmayan başka istisnalar da be-
250 DEVLET BAŞKANLARI lirlemesi hukuken her zaman mümkündür. Ancak bir anayasa karşı-imza kuralının istisnalarını belirtmiyorsa, bu anayasanın karşı-imza kuralının mutlak olarak benimsediğini, devlet başkanının istisnasız her işleminin karşı-imza kuralına tâbi olduğunu söyleyebiliriz. Örneğin 1947 İtalyan Anayasası 89 uncu maddesinde genel olarak karşı-imza kuralını kabul etmiş, bu kuraldan istisna tutulacak bir işlemin olduğunu belirtmemiştir. O halde, İtalya da Cumhurbaşkanının istisnasız bütün işlemlerinin karşı-imza kuralına tâbi olduğunu söyleyebiliriz. Zira, parlâmenter hükûmet sisteminde, devlet başkanının işlemlerinin karşı-imzaya tâbi olması kural, olmaması istisna olduğuna göre, böyle bir istisna da Anayasa da öngörülmediğine göre, devlet başkanının bütün işlemleri karşı-imza kuralına tâbidir. Çünkü, hukukun bir genel ilkesine göre yorum yoluyla istisna yaratılamaz. Zira, istisna, kural ın uygulama alanını daraltan bir şey olduğuna göre, ancak kuralı koymaya yetkili süje tarafından konulabilir. Diğer yandan, bir anayasa karşı-imza kuralı ne kadar istisna getiriyorsa, devlet başkanının karşı-imza kuralına tâbi olmayan sadece o kadar işlemi o- labilir. Yani, yorum yoluyla istisnaların sayısı artırılamaz ve hukukun bir genel ilkesi gereğince, istisnalar dar yoruma tâbi tutulur. Çünkü mevcut bir istisnanın kapsamının genişletilmesi, kuralın, kural koyucu süjenin öngörmediği biçimde değiştirilmesi anlamına gelir ki, buna ancak kural koyucu süje yetkilidir. O halde, yorum yoluyla, karşı-imza kuralına ne yeni bir istisna getirilebilir; ne de mevcut bir istisnanın kapsamı genişletilebilir. Devlet başkanının bir işleminin karşı-imza kuralına tâbi olup olmadığı konusunda en ufak bir tartışma varsa, bundan şu sonuç çıkmalıdır: Söz konusu işlem karşı-imza kuralına tartışmasız olarak tâbidir. O nedenle, bir anayasa karşı-imza kuralının istisnasını veya istisnalarını öngörmemiş ise, istisnasız, devlet başkanının göreviyle akla gelebilecek bütün yazılı işlemleri karşı-imza kuralına tâbidir. Bu durumda bazı yadırgatıcı uygulamalar ortaya çıkabilir. Ancak bu yadırgatıcı uygulamaları ortadan kaldırmanın görevi, uygulayıcılara ve yorumculara ait değil, anayasa koyucuya aittir. Üçüncü Fransız Cumhuriyetinde karşı-imza kuralına anayasa bir istisna getirmediği için bu kural, mutlak bir şekilde uygulanmış, istifa dışında devlet başkanının bütün işlemleri hep karşı-imza kuralına tabi tutulmuştur. Örneğin Üçüncü Fransız Cumhuriyetinde kanunların ısdar edilmesi, başbakan ve bakan atanması, parlâmentoya mesaj gönderme, kamu oyuna yazılı açıklama yapma, hatta yabancı bir ülkede devlet başkanının göreve gelmesi dolayısıyla kutlama telgrafı gönderme işlemleri karşı-imzayla yapılıyordu 38. Hatta Üçüncü Fransız Cumhuriyetinde bir bakan eşlik etmedikçe, Cumhur- 38. Laferrière, op. cit., s.776-777; Barthélemy ve Duez, op. cit., s.624; Hauriou, op. cit., s.413. Devlet başkanının karşı-imza kuralı tâbi olmadan istifa edebileceği kabul edilmekteydi (Laferrière, op. cit., s.776)..
KARŞI-İMZA KURALI 251 başkanı törenlere katılamıyor, törenlerde konuşma bile yapamıyordu 39. Bu pratikte belki eleştirilebilecek bir uygulamadır; ama hukuken tek doğru olan çözüm budur. Türkiye de 1982 Anayasası, 105 inci maddesinde, Cumhurbaşkanının Anayasa ve diğer kanunlarda Başbakan ve ilgili bakanın imzalarına gerek olmaksızın tek başına yapabileceği belirtilen işlemleri dışındaki bütün kararları, başbakan ve ilgili bakanlarca imzalanır; bu kararlardan başbakan ve ilgili bakan sorumludur diyerek karşı-imza kuralını kabul etmiştir. Maddenin metninden bu kuralın Anayasada ve diğer kanunlarda belirtilen istisnalarının olabileceği de öngörülmektedir. Ne var ki, ne anayasada ne de diğer kanunlarda bu karşı-imza kuralının istisnaları belirtilmemektedir. Anayasanın hiçbir yerinde Cumhurbaşkanının tek başına yapacağı işlemlerin neler olduğu sayılmamaktadır. O nedenle, Türkiye de de genel kuraldan ayrılmamak gerekir. Yorum yoluyla istisna yaratılamayacağına göre, Türkiye de karşıimza kuralının Anayasa veya diğer kanunlar bunu ayrıca belirtmedikçe bir istisnası yoktur. Cumhurbaşkanının bütün işlemleri karşı-imza kuralına tâbidir. Bununla birlikte Türkiye de bu konuda uygulamada ve doktrinde bir uzlaşmaya ulaşılmamıştır 40. V. KARŞI-İMZA ATMA YETKİSİ Parlâmenter sistemlerde devlet başkanının işlemine karşı-imza koyma yetkisi kime aittir? Bu soruya cevap vermek için her ülkenin kendi anayasal ve yasal düzenlemesine bakmak gerekir. Ancak, karşı-imza kuralının ilk ortaya çıktığı zamanlarda, karşı-imza koyma yetkisinin bir bakan a ait olduğu, bu bakanın herhangi bir bakan olabileceği kabul edilmiştir. İngiltere ve Üçüncü Fransız Cumhuriyetinde 41 kabul edilen çözüm budur 42. Mühim olan bu kişinin parlâmento önünde sorumluluğa sahip bir kişi olmasıdır. Ancak, kabinenin kolektif sorumluluğu ve dayanışma ilkesinin iyice yerleşmesinden, kabine içinde başbakanın üstün konumunun iyice pekişmesinden sonra, anayasalar, karşı-imza yetkisini herhangi bir bakana vermekten ziyade, başbakana veya başbakan ile birlikte ilgili bakana veya bakanlara vermeye başlamışlardır. İncelediğimiz anayasalarda şu tür çözümler görülmektedir: 1. Karşı-İmza Yetkisini Bakanlara Verenler.- Karşı-imza yetkisini 1994 Belçika Anayasası bir bakan a (m.106), 1953 Danimarka Anayasası bir veya birden fazla bakan a (sek.14), 1983 Hollanda Anayasası bir veya birden fazla bakan veya devlet sekreteri ne (m.47), 1947 İtalyan Anayasası 39. Barthélemy ve Duez, op. cit., s.777; Barthélemy ve Duez, op. cit., s.624. 40. Bu konudaki tartışmalar için bkz. Gözler, Türk Anayasa Hukuku, op. cit., s.515-526. 41. 25 Şubat 1875 tarihli Anayasal Kanun, m.3. 42. Hauriou, op. cit., s.413.
252 DEVLET BAŞKANLARI da bakanlara (m.89), 1944 İzlanda Anayasası bir bakan (m.18), 1868 Lüksemburg Anayasası bir bakan (m.45) ve 1975 Yunan Anayasası karşıimza yetkisi yetkili bakan a vermektedir (m.35/1). 2. Karşı-İmza Yetkisini Sadece Başbakana Verenler.- 1814 Norveç Anayasası karşı-imza yetkisi Başbakana vermektedir (m.31). 3. Karşı-İmza Yetkisini Başbakan veya Yetkili Bakana Verenler.- 1949 Alman Anayasası (m.58), 1929 Avusturya Anayasası (m.67/2) karşıimza yetkisini Başbakana veya yetkili federal bakana vermektedir. 16 Haziran 1964 tarihli Devlet Başkanı Hakkında İsrail Temel Kanunu karşı-imza yetkisini Başbakana veya Hükûmetin karar vermesi durumunda diğer bakanlara ait olduğunu belirtmektedir (sek.12). 4. Karşı-İmza Yetkisini Başbakana ve Gerekli Durumlarda Yetkili Bakanlar.- 1958 Fransız Anayasasına (m.19) göre, 1978 İspanyol Anayasası (m.64), devlet başkanının işlemleri Başbakan ve gerekli hallerde yetkili bakanlar tarafından imzalanır. 1947 İtalyan Anayasası ise (m.89), karşı-imza yetkisini kural olarak bakanlara vermiş iken, Cumhurbaşkanının teşriî değerdeki işlemlerinin ve kanunlarla öngörülen diğer işlemlerinin aynı zamanda Başbakan tarafından da imzalanmasını öngörmüştür (m.89). 5. Başbakan ve İlgili Bakanlar.- 1982 Türk Anayasası karşı-imza yetkisini (m.105) Başbakan ve ilgili bakanlar a vermiştir. 6. Hükûmete Verenler.- 1976 Portekiz Anayasası karşı-imza yetkisini Hükûmete vermektedir (m.143/1). 1999 Finlandiya Anayasası, bu konuda karşı-imza kavramını kullanmamakta, Cumhurbaşkanının kararlarını Hükûmetin teklifi üzerine alacağını belirtmektedir (sek.58/1). Japon Anayasası da bu konuda karşı-imza terimini kullanmamakta, İmparatorun kendisine verilen yetkileri ancak Kabinenin görüş ve onayıyla (with the advice and and approval) kullanılabileceğini belirtmektedir (m.3, 7/1). O halde Japonya da karşı-imza yetkisinin Kabineye ait olduğunu söyleyebiliriz. Görüldüğü gibi karşı-imza yetkisi, her ülkede başbakan veya bakanlara veya hep birlikte Hükûmete aittir. 1978 İspanyol Anayasası buna ilginç iki istisna getirmektedir: Kralın Başbakan atama ve Kongreyi feshetme işlemlerine, karşı-imza atma yetkisi Başbakana veya bakanlara değil, Kongre Başkanına aittir (m.64). VI. BAKANIN REFAKATİ İLKESİ Karşı-imza kuralı mahiyeti gereği devlet başkanının ancak yazılı hukukî işlemlerine uygulanabilir. Zira, karşı-imza (countersignature, contreseing), ancak devlet başkanının imza (signature, seing) sının olduğu yerde mümkündür. Yani, bir işlemde devlet başkanının imza sı yoksa, orada baş-
KARŞI-İMZA KURALI 253 bakan veya bakanın karşı-imza sı da yoktur. Devlet başkanının imzasının olabilmesi için ise, devlet başkanının yazılı bir işleminin olması gerekir. O halde, devlet başkanlarının eylemleri ve yazısız işlemlerini karşı-imza kuralına tâbi değildir. Ancak devlet başkanlarının bazı eylem ve yazısız işlemleri de sorumluluk doğurabilecek işlemler olabilir. Bu eylem ve işlemlerden doğacak sorumluluk da bir bakan tarafından üstlenilmelidir. Bir bakan bu eylem ve işlemlerden doğacak sorumluluğu karşı-imza tekniği ile üstlenemeyeceğine göre bir başka usûlle üstlenmelidir. İşte bu usûl, bakanın refakati usûlü veya daha geniş bir ifadeyle maddî desteği (assistance matérielle) usûlüdür 43. Bu şu anlama gelir: Devlet başkanı, sorumluluk gerektiren eylem ve yazısız işlemlerini ancak bir bakanın refakatinde, onun maddî desteğiyle yapabilir. Örneğin devlet başkanının yabancı bir elçiyi kabul etmesi maddî nitelikte bir işlemdir; ama devletin sorumluluğuna yol açabilecek mahiyettedir. Bu nedenle devlet başkanının yabancı elçi kabul ederken dışişleri bakanının hazır bulunması ve varlığıyla bu kabul işleminden doğacak sorumluluğu üstlenmesi gerekir. Dışişleri bakanı, söz konusu elçinin kabul edilmesini uygun bulmuyorsa, elçi kabul törenine katılmaz. Dışişleri bakanın hazır bulunmadığı bir elçi kabul töreni de yapılamaz. Bu törende dışişleri bakanının hazır bulunması, yapılan işlemin dışişleri bakanı tarafından desteklendiği ve sorumluluğunun kendisi tarafından üstlenildiği anlamına gelir. Refakat (maddî destek) kuralının kapsamı nedir? Acaba devlet başkanının bütün eylem ve işlemlerinin yapılması anında bir bakanın hazır olması mı gerekir? Şüphesiz, devlet başkanının görevi dışındaki eylem ve işlemlerinin bakanın refakatinde yapması düşünülemez. Ancak göreviyle ilgili bütün eylem ve işlemlerinde bakanın hazır olması gerektiği teorik olarak söylenebilir. Örneğin bir bakan hazır olmadan devlet başkanı bir törene katılamaz; bir bakanın refakati olmadan devlet başkanı resmî nitelikteki bir yurtiçi ve yurtdışı gezisine katılamaz; bir bakan hazır olmadan, kamu görevlileriyle görüşemez; bir bakan hazır olmadan yabancı devlet temsilcileriyle, yabancı devlet başkanları ile görüşme yapamaz. Bunlar teorik olarak mümkündür. Pratikte yapılırsa, hiçbir anayasal ilkeye aykırılık teşkil etmez. Örneğin Ü- çüncü Fransız Cumhuriyetinde cumhurbaşkanının işlem ve fiillerine bir bakanın katılması, eşlik etmesi mutlak bir şekilde uygulanmış bir ilkedir. Ü- çüncü Cumhuriyet döneminde Cumhurbaşkanı ancak bir bakan refakatinde törenlere katılabilmiş, bir bakanın eşliğinde konuşma yapabilmiştir 44. Bu uygulamalar teorik olarak savunulabilirse de, devlet başkanının eylem işlemlerine bir bakanın eşlik etmesi kuralının kapsamını dar yorumlamak, sadece sorumluluk gerektiren işlemlere münhasır kılmak uygun olur. Aksi tak 43. Barthélemy ve Duez, op. cit., s.624. 44. Laferrière, op. cit., s.777; Duguit, op. cit., s.808; Barthélemy ve Duez, op. cit., s.624.
254 DEVLET BAŞKANLARI TABLO 18: Karşı-İmza Kuralı ÜLKE- LER AY MAD DE Karşı-imza Atma Yetkisi Karşı-İmza Kuralına Tâbi Olmayan İşlemler (Dev. Başkanlarının Tek Başına Kullanabileceği Yetkiler) Almanya 1949 m.58 Başbakan veya Yetkili Bakan (1) Başbakan Atamak, (2) Bundestag ın Feshetmek Avusturya 1929 m.67 Başbakan veya Yetkili Bakan Anayasayla Aksi Öngörülmedikçe Cumhurbaşkanının Bütün İşlemleri Karşı-İmza Kuralına Tâbidir. Belçika 1994 m.106 Bir Bakan Yok. Danimarka 1953 s.14 Bir veya Birden Yok Fazla Bakan Finlandiya 1999 m.58 Hükûmet (1) Hükûmetin Atanması, Hükûmetin veya Bir Bakanın İstifasının Kabul Edilmesi; (2) Erken Parlâmento Seçimlerini Düzenleme Kararı; (3) Gras Hakkı; (4) Åland Adasının Otonomisi Hakkında Kanunla Öngörülen Konular (sek.58/3). Fransa 1958 m.19 Başbakan Veya Sorumlu Bakanlar (1) Başbakanın Atamak ve İstifasını Kabul Etmek (m.8/1); (2) Kanunları Referanduma Sunma (m.11); (3) Millet Meclisini Fes Etmek (m.12); (4) Olağanüstü Hal Yetkilerini Kullanmak (m.16); (5) Meclislere Mesaj Göndermek (m.18); (6) Uluslararası Andlaşmaları Anayasaya Aykırılığı Nedeniyle Anayasa Konseyine Başvurmak (m.54); (7) Anayasa Konseyinin Üç Üyesini Atamak (m. 56); (8) Kanunlar Hakkında Anayasa Konseyine Başvurmak (m.61). Yok Hollanda 1983 m.47 Bir veya Birden Fazla Bakan İngiltere Yazısız Conv Başbakan veya Başbakanı Atamak (Ancak Kimin Seçileceği Konusunda Bir Bakan Konvansiyon Vardır). İrlanda 1937 m.13 Başbakan Yok İspanya 1978 m.64 Başbakan ve Saray Teşkilatına Personel Atamak (m.65/2) Yetkili Bakanlar İsrail 1964 s.12 Başbakan veya (1) Hükûmetin Kurulmasıyla İlgili İşlemler (sek.12); Bir Bakan (2) Cumhurbaşkanının İstifa Mektubu (sek.19) İtalya 1947 m.79 Bakanlar Yok İzlanda 1944 m.18 Bir Bakan Yok Japonya 1946 m.3,7 Hükûmet Yok Lüksemburg 1868 m.45 Bir Bakan Yok Norveç 1814 m.31 Başbakan Yok Portekiz 1976 m.143 Hükûmet Cumhurbaşkanının Şu İşlemleri Karşı-İmza Kuralına Tâbidir (Bunların Dışında Kalanlar Tâbi Değildir): (1) Bakanları Atamak ve Azletmek (m.136-h); (2) Özerk Bölge Özyönetim Organlarını Feshetmek (m.136-j); (3) Özerk Bölgelerin Bakanlarını Atamak (m.136-l); (4) Sayıştay Başkanını ve Başsavcıyı Atamak (m.136-m); (5) Genel Kurmay Başkanı Atamak (m.136-p); (6) Kanunları, KHK'leri, Düzenleyici Kararnameleri Isdar Etmek ve Diğer Hükûmet Kararnamelerini İmzalamak (m.137-b); (7) Sıkıyönetim veya Olağanüstü Hal İlân Etmek (m.137-d); Cezaları Hafifletmek veya Affetmek (m.137-f); (9) Elçi Göndermek ve Yabancı Diplomatik Temsilcileri Akredite Etmek (m.138-a); (10) Uluslararası Andlaşmaları Onaylamak (m.138-b); (11) Savaş İlân Etmek ve Barış Yapmak (m.138-c). Türkiye 1982 m.105 Başbakan ve İlgili Bakanlar Yunanistan Anayasa ve Diğer Kanunlarda Tek Başına Yapabileceği Belirtilen İşlemler. (Ancak Anayasa ve Diğer Kanunlarda Bu İşlemler Sayılmamıştır) 1975 m.35 Yetkili Bakan (1) Başbakanı Atanmak; (2) Bir Kişiyi Hükûmeti Kurmakla Görevlendirmek; (3) Parlâmentoyu Feshetmek; (4) Kanunları Bir Kez Daha Görüşülmek Üzere Geri Göndermek, (5) Cumhurbaşkanlığı İdarî Servislerine Personel Atamak (m.35/2).