OAKA Cilt: 8, Sayı: 16, ss. 21-48, 2013 ENERJİ POLİTİKALARI VE ENERJİ GÜVENLİĞİ PERSPEKTİFİNDEN AVRUPA BİRLİĞİ NİN ORTA ASYA POLİTİKASI THE EUROPEAN UNION S FOREIGN POLICY TOWARD CENTRAL ASIA IN CONSIDERATION OF ENERGY POLICIES AND ENERGY SECURITY ÖZET Kenan DAĞCI* & Efe ÇAMAN** Son on yılda uluslararası ilişkilerde üzerinde en çok tartışılan konulardan biri petrol ve doğal gaz jeopolitiğidir. Avrupa Birliği (AB) dış politikasında da enerji arz güvenliği konusu büyük önemi haiz bir konudur ve gelecekte de öneminin artması beklenmektedir. Avrupa da artan enerji ihtiyacı AB yi alternatif hidrokarbon kaynaklarına yönelmeye zorlamaktadır. AB fosil enerji arz kaynaklarını çeşitlendirebilmek için Hazar Havzası ndaki enerji kaynaklarından yararlanmasının enerji arz güvenliğine katkı sağlayacağını hesaplamaktadır. Bu çalışmada, AB nin Orta Asya ya yönelik dış politikası ve enerji arz güvenliği ile olan ilişkisi analiz edilmektedir. AB Orta Asya ilişkileri, AB nin ortak dış politika oluşum süreci, ortak bir enerji politikasının oluşup oluşmadığı, enerji arz güvenliği ve uluslararası sistemden kaynaklanan nedenler gibi değişkenlerce şekillenmektedir. Anahtar Kelimeler: AB-Orta Asya İlişkileri, AB Dış Politikası, AB Enerji Politikası, Hazar Havzası Enerji Kaynakları, Enerji Güvenliği ABSTRACT In the recent years, the geopolitics of oil and gas have made a spectacular return to the international political agenda and maintained their remarkable places in the foreign policies of the EU and other powers. Energy security is a powerful interest and a matter of immense relevance in EU foreign policy. In all probability, the topic will keep its strategic significance in the future. The need for energy sources will drive the EU to alternative hydrocarbon sources. The EU calculates that diversifying energy sources would contribute * Prof. Dr. Yalova Üniversitesi Uluslararası İlişkiler Bölümü Öğretim Üyesi. E-posta: kdagci@ gmail.com ** Prof. Dr. İstanbul 29 Mayıs Üniversitesi Siyaset Bilimi ve Uluslararası İlişkiler Bölümü Öğretim Üyesi. E-posta: mefecaman@yahoo.com 21
Kenan DAĞCI & Efe ÇAMAN to the security of its energy supply. In this regard, the Caspian Basin in particular has been becoming more important to the EU. This article explores the relationship between the EU s regional policy vis-à-vis Central Asia and EU s energy supply security. The EU- Central Asia relationship is being shaped by variables like the EU s common foreign policy-making process, its questionable common energy policy and energy supply security, and the influence of the international system as well. Keywords: EU Central Asia Relations, EU Foreign Policy, EU Energy Policies, Energy Sources of the Caspian Basin, Energy Security Giriş Son yıllarda uluslararası ilişkilerde üzerinde en çok tartışılan sorunsallardan biri petrol ve doğal gaz jeopolitiğidir. Bu konu artan bir önemle uluslararası ilişkiler gündemindeki yerini korumaktadır. Şüphesiz enerji konusu dış politika yapımını etkileyen faktörlerden biridir. Enerji konusunun önümüzdeki on yıllarda etkisini devam ettireceği kesindir. Tarihsel bir çizgide enerji kavramına yüklenen anlam her dönemin özelliğine göre farklılık arz etse de, büyük oranda güç kavramı ile ilişkili olmuştur. Devletlerin anarşik bir uluslararası sistemde varlıklarını sürdürmeleri güçlü olmalarına bağlıdır. Bu nedenle devletler güç politikası izlerler. 1 Enerji kaynaklarına sahip olmak devletler için yaşamsal önemi haizdir ve gücün başat etmenlerinden biridir. Enerji, enerji politikaları, enerji nakil hatları, enerji kaynaklarının arz güvenliği gibi konular, devletlerin varlıklarını devam ettirebilmeleri için birincil derecede önem atfettikleri konulardır. Sanayi Devrimi öncesinde fiziki olarak genişlemek (expansion), yani daha fazla verimli toprağa sahip olmak, güçlü olmaya götüren en önemli faktörlerden birisiydi. Sanayi Devrimi sonrasında ise özellikle buhar makinesinin icat edilmesi yeni bir durum meydana getirmiştir. Bu makinelerin üretimde kullanılmasıyla önemli bir sermaye birikimi elde edilmiştir. Dolayısıyla, buharlı makinelerde kullanılan, o zamanki en önemli enerji kaynağı, kömür ile sanayide kullanılan çelik devletleri güçlü yapan faktörler haline gelmiştir. O nedenle devletlerin kömür havzaları ile çelik elde edilmesinde kullanılan değerli madenlerin bulunduğu coğrafyalara olan ilgisinin artması tesadüf olmamıştır. Günümüzde ise kömür ve çeliğin yanı sıra özellikle petrol ve doğal gaz, devletlerin dış politikalarını etkileyen en önemli enerji konusu haline gelmiştir. Dev- 1 Kenneth N. Waltz, Man, State and the War: A Theoretical Analysis, (New York: Columbia University Press, 2001), ss. 159-186. Gottfried-Karl Kindermann, Internationale Politik in Theorie, Analyse und Praxis, Gottfried-Karl Kindermann (Ed.), Grundelemente der Weltpolitik, (München Zürich: Serie Piper, 1991), ss. 59-105, Efe Çaman, Uluslararası İlişkilerde (Neo) Realist Paradigmanın Almanya daki Gelişimi ve Evrimi: Kindermann ve Münih Okulu, Uluslararası Hukuk ve Politika, Cilt: 2, Sayı: 8, 2007, ss. 36-52. 22
Enerji Politikaları ve Enerji Güvenliği Perspektifinden... letlere benzer şekilde, AB de meydana getirdiği birliği, yani refah ve güvenlik alanını, idame ettirmeyi ve sürekli kılmayı hedeflemektedir. AB yi ayakta tutan en önemli unsur, kendisini oluşturan devletlerin bu beraberlikten kazançlı çıkmaları ve ortak çıkarlar temelinde uzlaşabilmeleridir. AB kendi iç hukuk düzeninde bunu ulusüstü ve hükümetler arası kurumlar aracılığı ile yapmaktadır. 2 Petrol ve doğal gaz günümüzde küresel ekonominin en önemli girdilerinden olma özelliğini taşımaktadır. Enerji kaynakları ile ilgili olarak arz güvenliği birçok ülke için, özellikle de ileri sanayi ekonomileri ve önde gelen askeri güçler açısından temel bir ulusal çıkar meselesi olarak görülmüştür. AB de enerji güvenliği konusunu dış politikasına sistematik bir şekilde dâhil etmenin önemini kavramış durumdadır. AB nin artan enerji ihtiyacı onu alternatif kaynaklara yöneltmektedir. AB enerji arz kaynaklarını çeşitlendirebilmek için Hazar daki hidrokarbon enerji kaynaklarından da yararlanarak enerji arz güvenliğini sağlamak istemektedir. Dolayısıyla enerji arz güvenliği için aynı zamanda arz edilen enerjiyi taşıyan boru hatlarının da alternatif yollardan Avrupa ya ulaşması gerektiği konusunda değerlendirmeler yapılmakta bu konuda önlemler alınmaktadır. Geleneksel bakışla Enerji Güvenliği ekonomik olarak uygun maliyette, güvenilir enerji arzının varlığı olarak tanımlanmaktadır. 3 Güney Kafkaslar ve Türkiye aracılığıyla ilişkilendirilebilecek Orta Asya doğal gaz ve petrol rezervlerinin Avrupa ya taşınması, kısmen de olsa, Avrupa nın enerji arz güvenliğinin sağlanmasına yönelik bir çözüm olarak görülmektedir. AB nin Hazar Enerji Havzası na yöneliminde Rusya ve Ortadoğu fosil enerji kaynaklarına bağımlılık önemli bir belirleyici olarak ön plana çıkmakta, bu dezavantajın göreceleştirilmesinde Hazar Havzası hidrokarbon kaynakları AB için bir alternatif teşkil etmektedir. 2006 da Ukrayna ve Rusya arasında gaz konusunda bir uyuşmazlığın neden olduğu ciddi sorunlar, AB nin Rusya ya fosil enerji merkezli tek yönlü bağımlılığının AB nin enerji arz güvenliği bakımından ortak bir strateji geliştirmesini zorunlu hale getirdiğini ortaya çıkartmıştır. Fransa, İtalya ve Polonya, Ukrayna dan geçen boru hattından gaz temin ettiklerinden, 2 Berthold Rittberger&, Frank Schimmelfennig, Integrationstheorien: Entstehung und Entwicklung der EU, Holzinger / Knill / Peters / Rittberger / Schimmelfennig/ Wagner (Ed.), Die Europaeische Union. Theorien und Analysekonzepte, (Paderborn München Wien Zürich: Schöning UTB, 2005. Efe Çaman, Entegrasyon Teorileri, Haydar Çakmak (Der.), Uluslararası İlişkiler: Giriş, Kavram ve Teoriler, (Ankara: Platin Yayınları, 2007), ss. 166-175. 3 Frank Umbach, German Debates on Energy Security and Impacts on Germany s 2007 EU Presidency, Antonio Marquina (Ed.), Energy Security: Visions from Asia and Europe, (New York: Palgrave Macmillan, 2008), ss.1f. 23
Kenan DAĞCI & Efe ÇAMAN gaz basıncının bu kriz esnasında Rusya tarafından düşürülmesi ile ciddi enerji sorunlarıyla yüzleşmek durumunda kalmışlardır. Krizin ardından dönemin AB Enerji Komiseri Andris Piebalgs açıkça AB enerji arz güvenliği üzerine daha tutarlı bir politikaya ihtiyaç duymakta olduğunu söylemiştir. Yine aynı şekilde Avusturya nın dönemin enerjiden sorumlu bakanı Martin Bartenstein a göre AB genel olarak enerji arz güvenliği konusunu düşünmek zorundadır. Özellikle de Ukrayna-Rusya krizinden dersler çıkartmalıdır. Bartenstein Hazar gazının Türkiye üzerinden Avrupa ya getirecek bir boru hattının AB nin gaz kaynaklarının çeşitlenmesine yardımcı olacağı görüşündedir. 4 AB yukarıda değinilen kriz ertesinde enerji kaynaklarının yanı sıra enerji kaynaklarını taşıyan enerji yollarının da ne kadar önemli olduğunun farkına varmıştır. Dahası AB, Hazar petrol ve doğal gazını AB üyesi ülkelere taşıyacak olan vasıtaların sadece Rusya kontrolünde olmasının ne kadar riskli olduğunu da görmüştür. Dolayısıyla enerji arz güvenliği için aynı zamanda arz edilen enerjiyi taşıyan boru hatlarının da alternatif yollardan Avrupa ya uzanması stratejik bakımdan önemli görülmüştür. Bu nedenlerden dolayı, AB daha önce hiç olmadığı kadar Orta Asya enerji kaynaklarını önemser hale gelmiş, AB nin Orta Asya yı algılayışında hidrokarbon enerji kaynakları ve boru hatları konuları giderek daha belirleyici hale gelmiştir. Enerji politikaları ve enerji güvenliği perspektifinden AB nin Orta Asya ya yönelik politikasının oluşumunda AB nin kendi içinde dış politika tercihlerinin şekillenmesinde rol oynayan faktörler etkili olmaktadır. Bu faktörler AB ortak dış politika oluşum süreci ve sorunları ile AB nin iç pazara yönelik enerji alanındaki düzenlemeleri ve bu bağlamda ortak bir enerji politikası oluşturma süreci ile bağlantılıdır. Bu nedenle ilk olarak birinci değişken AB nin ortak dış politika oluşum süreci incelenecek, daha sonra da ikinci değişken ortak bir enerji politikasının oluşup oluşmadığı ve nasıl geliştiği araştırılacaktır. Son olarak da bütün değişkenlerden yola çıkarak AB Dış Politikasında Orta Asya nın ne anlam ifade ettiği ve bunun enerji güvenliği ile ne kadar ilgili olduğu analiz edilecektir. Avrupa Birliği Ortak Dış Politika Oluşum Süreci ve Sorunları AB nin bir bütün olarak bölgesel politikalar oluşturabilmesi, bizzat kendi iç kurumsal gelişimiyle alakalı uzun ve sıkıntılı bir süreçten sonra gerçekleşmiştir. Bu gelişim sürecinde ekonomik, siyasi ve hukuki faktörler ile AB dışındaki büyük güçlerin politikaları da etkili olmuştur. Orta Asya ya dönük AB algı, yaklaşım 4 Lessons for EU from Gas Crisis, BBC News, 24 January 2006, (http://news.bbc.co.uk/2/hi/ europe/4582652.stm), (Erişim Tarihi: 06.12.2013). 24
Enerji Politikaları ve Enerji Güvenliği Perspektifinden... ve politikalarının anlaşılabilmesi için bu sürecin tahlil edilmesi gerekmektedir. Çünkü AB üyesi ülkelerin, ulusal düzeyde, Orta Asya ülkelerine yönelik uyguladıkları politikaları AB nin politikaları gibi yorumlamak, sorunlu ve yanlış analizlere ve sonuçlara neden olmaktadır. İlk yıllarında Avrupa bütünleşmesi daha çok ekonomik işbirliği üzerine odaklanmıştır. 1950 li ve 1960 lı yıllarda bir Avrupa ordusu kurulması yönünde çabalar olmuşsa da o yıllardaki siyasi ilgi yeniden silahlanma değil daha çok yeniden yapılanma yönündeydi. 5 1950 li yıllardaki Avrupa Savunma Topluluğu ve Avrupa Politik Topluluğu kurma girişimleri ile 1960 lardaki Fouchet Planı Avrupa dış politika işbirliğinin amaçları ve araçları hakkındaki temel anlaşmazlıklar nedeniyle başarısız olmuştu. 6 Bunun da ötesinde Avrupa NATO bağlamında Amerika nın askeri kalkanı altında idi. AB yi kuran Paris (1952) ve Roma (1958) antlaşmaları içerik olarak daha çok sektörel temelde ve ticaret alanında ortak politikalar uygulamayı düzenlemekteydi. Örneğin Avrupa Kömür ve Çelik Topluluğu nu (AKÇT) kuran Paris Antlaşması, kömür ve çelik sektöründe ortak politikalar üretmeyi hedeflerken, Avrupa Ekonomik Topluluğu nu (AET) kuran Roma Antlaşması, ortak ticaret politikaları oluşturmayı içermekteydi. 7 1960 yıllara gelindiğinde AET nin dünya siyasetinde daha aktif olması yönünde düşünceler öne çıkmıştır. Bu yönde atılan ilk adım 1970 te Avrupa Politik İşbirliği (APİ) Anlaşması nın imzalanması olmuştur. Ancak bu anlaşma AET kurumsal yapısının dışında yer almış ve Topluluk Dışişleri Bakanlarını düzenli toplantılarda bir araya getirip uluslararası meselelerin konuşulduğu gayri resmi bir süreci başlatmıştır. Bu toplantılar politika koordinasyonu açısından öneriler ve bildirgelerle sonuçlanmıştır. Ancak bağlayıcı olamamıştır. 8 APİ ile başlayan süreç 1987 de yürürlüğe giren Tek Avrupa Senedi (TAS) ile ayrı bir anlam kazanmıştır. TAS ın 30. maddesi, APİ nin devam etmesini ve üye ülkeler dışişleri bakanlarının yılda en az dört kez bir araya gelerek hükümetler 5 John McCormick, European Union Politics, (New York: Palgrave Macmillan, 2011), ss. 414. 6 Micheal Smith, European Foreign and Security Policy: The Institutionalization of Cooperation, (Cambridge: Cambridge University Press, 2004), ss.1f. 7 AKÇT ve AET tarihsel süreçleri ve sonrasındaki gelişmelerin bir özeti için bkz. Efe Çaman, Avrupa Birliği nin Kurumsal Yapısı. Kurumsal Konumlandırma, Tarihsel Gelişim, Süreçsel Durum Analizi ve Gelecek Perspektifleri, Stratejik Araştırmalar Dergisi, Cilt: 4, Sayı:10, 2007, ss. 53-69. 8 Akan Malici, The Search for a Common European Foreign and Security Policy: Leaders, Cognitions and Questions of Institutional Viability, (New York: Palgrave Macmillan, 2008), ss. 9. 25
Kenan DAĞCI & Efe ÇAMAN arası yapılan zirve toplantıları ışığında dış politika konusunda işbirliği yapmalarını sağlamıştır. Bununla birlikte, AT Komisyonu ve Avrupa Parlamentosu nun APİ çerçevesinde işbirliği yapmalarına TAS hukuksal bir zemin kazandırmıştır. 9 Ancak yine de APİ bir koordinasyon ve danışma platformu olmaktan öteye gidememiştir. APİ, TAS ile kurumsallaşmaya başlamış bu aşamadan itibaren hükümetler arası bir yapı haline gelmiştir. 10 Bu gelişmeler nedeniyle, TAS çerçevesinde üye ülkelerin herhangi bir uluslararası mesele ya da ortak çıkarları ilgilendiren konularda karar vermeden önce birbirleri ile istişarelerde bulunmasının istenmesi ve ortak bir dış politika yapımı ve uygulama yönünde teşvik edilmesi gelinen nokta açısından önemli bir gelişmedir. Çünkü Topluluk üyesi ülkeler arasında dış ilişkilere ilişkin ortak bir pozisyon ve ortak bir eylem belirlenmesi arzusunun oluşması Avrupa Birliği Dış Politikasının oluşum sürecinde önemli bir esin kaynağı olmuştur. Sovyetler Birliği nin dağılmasından sonra uluslararası sistemde meydana gelen değişimler, beraberinde riskler ile birlikte avantajların da olduğu yeni bir dönem açmıştır. 1990 lı yılların başından itibaren Soğuk Savaşın sona ermesiyle, güvenlik konuları yerel olmaktan çıkıp küresel bir nitelik arz edecek şekilde çok boyutlu ve daha kapsamlı bir hale gelmiştir. Bu dönemde, iki kutuplu dünyadaki göreceli istikrar yerini, özellikle Yugoslavya gibi birçok farklı etnik yapıyı içerisinde barındıran ülkelerde, etnik çatışmalara ve belirsizliklere bırakmıştır. AB bu faktörlere bağlı olarak yakın coğrafyasıyla daha çok ilgili olmuştur. Topluluk ortaya çıkan bu dış politika meydan okumalarına karşı bir cevap verebilme noktasında hazırlıksız yakalanmış, ancak en azından liderler kendilerini bu değişime adapte edecek konulara odaklamıştır. AB Maastricht Antlaşması (1992) ile bir Ortak Dış ve Güvenlik Politikası (ODGP) tanımlama ve uygulama konusunda anlaşmıştır. 11 Maastricht Antlaşması ile AB nin güvenliğini güçlendirme, BM Şartı çerçevesinde barışı korumak ve uluslararası güvenliği desteklemek, uluslararası işbirliğini teşvik etmek ve demokrasiyi, hukukun üstünlüğü ve insan haklarına saygıyı güçlendirmek ve geliştirmek gibi amaçlar sıralanmıştır. 12 9 Official Journal L 169, (29.06.1987). 10 Trevor Salmon, European Political Cooperation, D. Dinan (Ed.), Encyclopedia of the European Union, (Basingstone: Macmillian, 1998), ss. 217-219. 11 Efe Çaman, Avrupa Birliği nin Kurumsal Yapısı: Kurumsal Konumlandırma, Tarihsel Gelişim, Süreçsel Durum Analizi ve Gelecek Perspektifleri, Stratejik Araştırmalar Dergisi, Cilt: 4, Sayı:10, 2007, ss. 53-69. 12 Maastricht Antlaşması Md. J1-2. 26
Enerji Politikaları ve Enerji Güvenliği Perspektifinden... Uluslararası sistemde meydana gelen bu değişim, 1990 sonrasında AB nin küresel anlamda kendisini nasıl tanımlayacağı, kendisine nasıl bir rol biçeceği konusunda sorulan soruları, dolayısıyla da bu alanda yapılan çalışmaların sayısını arttırmıştır. 1990 sonrasındaki gelişmeler bir bakıma AB nin iç ve dış siyasetine etki edecek sonuçlar da doğurmuştur. Örneğin AB genişledikçe dış politika alanında özellikle karar alma mekanizmasına ilişkin sorunlar ve tartışmalar da yoğunlaşmaya başlamıştır. 1990 lardan günümüze her ne kadar üye devletler bağımsız bir dış politika uygulama yeteneklerini sürdürseler de, dış politikada işbirliğine gitmek yönündeki motivasyonları bir tür koordinasyona yönlendirmiş, böylelikle nihayetinde üye ülkelerin ortak bir dış politika oluşturma yönündeki çabaları güçlenmiştir. Örneğin, Maastricht Antlaşması öncesinde AET Antlaşmasında Topluluğun üye olmayan ülkelerle ilişkiler kurması mümkündü. Bu yetki Maastricht Antlaşması ile biraz daha ileri götürülmüş 13 ve Ticaret Politikası çerçevesinde üçüncü ülkelere karşı ortak gümrük tarifesi uygulanması, gümrük tarifesi oranlarının belirlenmesi, ticaret anlaşmalarının sonuçlandırılması, dış ticaret serbestliği önlemleri alınması, ihracat politikası, anti damping ve devlet yardımları kurallarının belirlenmesi gibi bu alanda anlaşmalar yapmak ve sonuçlandırmak üzere Topluluğa özel yetkiler vermiştir. 14 Görüldüğü üzere ticaret politikasının bu tarihten itibaren AB tarafından belirlenmesi, özellikle ekonomik açıdan ister istemez üçüncü ülkelerle ilgili alınacak dış politika kararlarını etkileyen bir özellik arz etmektedir. Bu bağlamda Orta Asya ülkeleri ile kurulan ilişkilerin niteliği de bu gelişmelerden etkilenmiştir. Diğer taraftan Birlik içindeki üye ülkelerin siyasal ağırlıkları ortak dış politika gelişim sürecinde etkili olmuştur. ODGP ve son olarak eskiden Avrupa Güvenlik ve Savunma Politikası (AGSP), 2009 da yürürlüğe giren Lizbon Antlaşması ile Ortak Güvenlik ve Savunma Politikası na (OGSP) dönüştürülmüş, fakat buna rağmen üye ülkelerin dış politikaları AB dış politikasının belirlenmesinde önemli bir yer tutmaya devam etmiştir. 15 AB Dış Politikası üzerinde dönem başkanlıkları değişimi ve her dönem başkanı ülkenin siyasal öncelikleri ve ağırlığı, ulusal çıkarları ve dış politik tercihleri belirleyici olabilmektedir. Örneğin 2007 Almanya dönem başkanlığında belirlenen AB nin Orta Asya Stratejisi bazı göz- 13 Maastricht Antlaşması, Md. 110 ve Md. 116. 14 Karen Smith, The Making EU Foreign Policy: The Case of Eastern Europe, (Macmillan, 1999), ss. 6. 15 Sonia Lucarelli, Introduction: Values, Principles, Identity and European Union Foreign Policy, Sonia Lucarelli and Ian Manners (Ed.), Values, Principles, Identity and European Union Foreign Policy, (London - New York: Routledge, 2006), ss. 9. 27
Kenan DAĞCI & Efe ÇAMAN lemcilere göre yeni bir Ostpolitik olarak da değerlendirilmektedir. 16 Dolayısıyla, AB nin Orta Asya Stratejisinin hazırlanmasında Almanya nın ulusal dış politika tercihlerinin o zamanki AB dış politikası üzerinde etkili olduğu görülmektedir. Diğer taraftan AB dışındaki büyük güçlerin politikaları da AB dış politikasının oluşumunu etkilemektedir. Örneğin ABD, Rusya ve Çin gibi ülkeler ile bir noktaya kadar Japonya ve Türkiye gibi güçlü aktörler de Orta Asya da etkinliklerini arttırmak istemekte ve bu yönde politikalar izlemektedir. Melvin e göre bu aktörlerin çoğunluğu enerji ve doğal kaynaklar, coğrafi konumdan kaynaklanan çıkarları ile güvenlik tehditlerinden dolayı bölgedeki istikrarın devamından yana politikalar takip etmekte, bu da statükonun devam etmesine neden olmaktadır. 17 Örneğin ABD Özbekistan a uyguladığı askeri yardım yasağını 18 Ocak 2012 de sessiz bir şekilde kaldırmıştır. 18 Çünkü Özbekistan NATO askerleri için Afganistan a açılan önemli bir ikmal hattı durumundadır. ABD nin 2005 te kendi ülkesindeki muhalifleri katleden Kerimov u bu şekilde desteklemesi bölgedeki statükonun devam etmesine hizmet etmiştir. Ancak, AB nin bu tarz bir siyaset izlemesi, temellerini oluşturan değerlere uygun düşmemektedir. AB nin dış politikasını belirleyen dinamikler sadece üye ülkelerin hükümetler arası düzeyde uzlaştığı çıkarların realize edilmesinden ibaret olmamakta, aynı zamanda kurucu anlaşmalarda belirtilen amaçlara da uygun olmak durumundadır. Çünkü AB gücünü ekonomik ve sosyal gelişimin birlikteliği, siyasi çoğulculuk, hukukun üstünlüğü ve kültürel çeşitlilik gibi değerlere olan bağlılıktan almaktadır. 19 Aslında, bu düşünce Orta Asya ya yönelik AB politikalarının uygulanmasında bazı sorunlara neden olmaktadır. AB bir taraftan kendi çıkarlarının gerekleri doğrultusunda Orta Asya ülkeleri ile işbirliği yapmak isterken, diğer taraftan AB yi kuran kurucu antlaşmalardan kaynaklanan değerlere uygun araçlar kullanmak zorunda kalması nedeniyle sorunlar yaşamaktadır. Orta Asya ülkelerinin her birinin farklı özelliklerde otoriter yönetimlere sahip olması ve demokratikleşme so- 16 Iris Kempe, A New Ostpolitik? Priorities and Realities of Germany s EU Council Presidency, Bertelsmann Group for Policy Research. CAP Policy Analysis, No. 4, August 2007. 17 Neil J. Melvin, The European Union s Strategic Role in Central Asia, Center for European Policy Studies, CEPS Policy Brief, No. 128, 2001, s. 3. 18 Daniel Treisman, Why Russia Protects Syria s Assad, CNN, 3 February 2012, (http://edition. cnn.com/2012/02/02/opinion/treisman-russia-syria/index.html) (Erişim tarihi 05.02.2013); U.S. Suspends Ban on Military Assistance to Uzbekistan, RFE/RL, 2 February 2012, (http:// www.rferl.org/content/uzbekistan_united_states_military_assistance/24470588.html) (Erişim tarihi 20.03.2013). 19 Neil J. Melvin, The European Union s Strategic Role in Central Asia, Center for European Policy Studies, s. 3. 28
Enerji Politikaları ve Enerji Güvenliği Perspektifinden... runları, belirtilen değerlere uygun politikaların uygulanmasını zorlaştırmaktadır. Bir bakıma AB bu normatif yaklaşımları nedeniyle bölgede pragmatik yaklaşımlar sergileyen diğer güçlere oranla daha dezavantajlı durumdadır. AB nin Orta Asya ile ilişkilerinin seyrinde Birliğin iç hukuki yapısı da etkili olmaktadır. AB nin dış politika yapımı ve uygulanması iki farklı seviyede gerçekleşmektedir. AB de ortak dış politika yapımına ilişkin çabalar dış politikanın daha çok güvenlik sorunları ve sonuçta savunma politikası bağlamında ele alınmıştır. Böylelikle AB üyesi devletlerin karar alma üzerindeki veto haklarının korunduğu ODGP, AB nin üzerine kurulduğu üçüncü sütun olarak yerini almıştır. 20 Bu özelliği ile ortak dış politikanın hükümetler arası bir kurumsal çatı altında üretildiğini söylemek mümkündür. Ancak diğer taraftan, dış politika kararlarının uygulanması için kullanılan araçların maliyetleri AB bütçesinden karşılanmaktadır. Bütçe yapma konusu AB içinde tam anlamıyla Komisyon, Konsey ve Avrupa Parlamentosu (AP) arasında bir işbirliği süreciyle gerçekleştirilmektedir. Bütçe yapımında AP nin nihai bir ağırlığı olmaktadır. Bu nedenle AP, AB dış politikasının uygulanması üzerinde ciddi etkilere sahip olabilmektedir. Dolayısıyla, sadece hükümetler arası seviyede değil, aynı zamanda ulusüstü düzeyde de işleyen iki taraflı bir dış politika yapım süreci bulunmaktadır. 21 Bu yönüyle, dış politika yapımı ve uygulanması son derece sıkıntılı ve ağır işleyen bir görünüm arz etmektedir. Enerji Güvenliği Bağlamında Avrupa Birliği nin İç Pazara Yönelik Düzenlemeleri ve Ortak Enerji Politikasının Oluşumu Avrupa Birliği nde geçmişte resmi bir Avrupa Enerji Politikası oluşturmak için birçok girişimde bulunulmuştur. Enerji alanında işbirliği uzun yıllar hükümetler arası düzeyde kalmıştır. Ancak, Lizbon Antlaşması (2009) ilk defa enerji konusunu ve enerji politikasının temel amaçlarını AB yetki alanına dâhil etmiş ve enerji konusunu hem AB hem de üye ülkeler tarafından yasal düzenlemelerin yapılabildiği paylaşılmış bir yetki alanı haline getirmiştir. Avrupa Birliği enerji politikası gelişim trendi tarihsel bir çizgede kurumsal gelişim süreci ile birlikte daha iyi açıklanabilir. Yukarıda ifade edildiği gibi Lizbon Anlaşması AB için önemli 20 Ben Tonra & Thomas Christiansen, The Study of EU Foreign Policy: Between International Relations and European Studies, Ben Tonra & Thomas Christiansen (Ed.), Rethinking European Foreign Policy, (Manchester - New York: Manchester University Press, 2004), s.1. 21 Kenan Dağcı, Avrupa Birliği nin Dış Politikası: Soğuk Savaş Sonrasında Ortak Bir Dış Politika Yapımı Mümkün Mü?, Uluslararası Türkiye Cumhuriyeti Sempozyumu Bildirileri, Süleyman Demirel Üniversitesi, Isparta, 22-24 Ekim 2008, s. 474. 29
Kenan DAĞCI & Efe ÇAMAN bir dönüm noktasıdır. Bu nedenle AB enerji politikası gelişim süreci Lizbon Anlaşması öncesi 1951-1957, 1957-1972, 1972-1992, 1992-2009 yılları olarak dört dönemde incelenebilir. 22 1951-1957 döneminde temel enerji arzı daha çok kömüre dayanmaktaydı. Bu dönemde kömür sektöründe ekonomik ve siyasi işbirliğini sağlayan Avrupa ve Kömür ve Çelik Topluluğu (AKÇT) 1952 de kurulmuştur. AB enerji politikasının ilk hukuksal temeli 1951 de imzalanan AKÇT ile atılmıştır. Ancak AKÇT 2002 yılında yürürlükten kalkmıştır. 1957-1972 dönemini kapsayan ikinci dönemde ise kömürün yerini alan petrolün ucuz olarak ithal edilmesi nedeniyle enerji konusu yeterince ilgi görmemiştir. 23 Ancak nükleer alanda işbirliği yapmak amacıyla 1958 de Avrupa Atom Enerjisi Topluluğu (AAET) kurulmuştur. 24 Bu vesile ile özellikle nükleer enerji alanında işbirliği sağlanmıştır. AAET AKÇT den sonra AB enerji politikası oluşumunda hukuksal zemin sağlayan ikinci önemli antlaşmadır. Bu antlaşmalar Avrupa Topluluklarının kurulmasının temellerini atmakla kalmamış, kömür arzının düzenli olmasını temin ederek ve ayrıca nükleer enerjide de koordinasyonu sağlayarak enerji alanında önemli rol oynamışlardır. 25 Aynı dönemde imzalanan AET antlaşması ile daha sonra bu antlaşmayı değiştiren TAS, Maastricht Antlaşması ve Nice Antlaşması AB nin enerji konuları ile ilgilenebilmesi için hukuksal anlamda bir zemin sağlamamıştır. 26 1972-1992 döneminde enerji konusu tüm dünyada olduğu gibi Avrupa Toplulukları (AT) için de önemli meydan okumalar nedeniyle dikkat çekici olmuştur. Örneğin, bu dönemde enerji petrol fiyatlarının yükselmesi ve arz problemleri enerjiye olan ilgiyi arttırmıştır. AT kurucu antlaşmalarda enerji başlıklı çok 22 Mariam Dekanozishvili, Towards a Common European Energy Policy, American Political Association Annual Meeting, Washington DC., 2010, s. 3, (http://ssrn.com/abstract=1670500) (Erişim Tarihi: 29.01.2012). 23 Mariam Dekanozishvili, Towards a Common European Energy Policy, s. 3. 24 Efe Çaman, Avrupa Birliği nin Kurumsal Yapısı. Kurumsal Konumlandırma, Tarihsel Gelişim, Süreçsel Durum Analizi ve Gelecek Perspektifleri, Stratejik Araştırmalar Dergisi, Cilt: 4, Sayı:10, 2007, ss. 53-69. 25 Ali Tekin & Paul Andrew Williams, Geo-Politics of the Euro-Asia Energy Nexus: The European Union, Rusia and Turkey, (Great Britain: Palgrave Macmillan 2011), s. 13. 26 Sami Andoura, Leigh Hancher, Marc Van Der Woude, Towards a European Energy Community: A Policy Proposal, Notre Europe - Institut Jacques Delors (Notre Europe, 2010), (http://www. eng.notre-europe.eu/011-2155-towards-a-european-energy-community-a-policy-proposal. html) (Erişim Tarihi: 06.12.2013). 30
Enerji Politikaları ve Enerji Güvenliği Perspektifinden... özel hukuksal düzenlemeler olmamasına rağmen 1973-74 yıllarında yaşanan petrol krizi sonrasında stokların korunması için mütevazı önlemler almıştır. Örneğin, Komisyon bu alanda Enerjinin Rasyonel Kullanımı başlıklı bir Topluluk Eylem Programı hazırlamıştır. Bu programda Topluluk iç enerji tüketiminin daha efektif kullanılmasını ve enerji tüketiminin sosyal ve ekonomik kalkınmaya zarar vermeyecek şekilde sınırlandırılmasını öngörmektedir. Aynı zamanda, Konsey bu eylem programının başarılı olabilmesi için 1985 yılını hedefleyerek Topluluk enerji üretim ve tüketim hedefleri ve alınacak önlemler konusunda bir ilke kararı daha almıştır. Bu kararda Konsey Komisyona çağrıda bulunarak periyodik olarak yol gösterici tavsiyelerde bulunmasını istemiştir. Söz konusu ilke kararında enerji arzı, nükleer enerji, uluslararası piyasalara erişim, hidrokarbonlar konusunda hedefler ile Topluluk içinde üretim, tüketim, enerji fiyatları konusunda alınması gereken tedbirler sıralanmaktadır. 1992-2009 döneminde ise, 1993 te Maastricht Antlaşması nın yürürlüğe girmesinden sonra Avrupa Komisyonu çabalarını (AKÇT ve AAET deneyimlerinden sonra) Avrupa nın enerji politikasının yeniden bütünleşmesi ve yeniden yönelimine yoğunlaşmıştır. 27 Enerji sorunsalı ile ilgili olarak, AB 1995 yılında yayınladığı Avrupa Birliği Enerji Politikası başlıklı Beyaz Kitap ile başlayarak günümüze kadar çok sayıda Beyaz Kitap ve Yeşil Kitap yayınlamıştır. Ayrıca, 1990 ların ortalarında, iç elektrik ve gaz piyasasının oluşturulması hakkında yönergeler çıkarılmıştır. Enerji piyasasının liberalleşmesine ilişkin 1996 ve 1998 de benimsenen ilk önlemleri, 2003 de ikinci ve zorunlu önlemler izlemiştir. 28 2004 te Konsey Avrupa Topluluğu Antlaşması nın Ekonomi Politikası başlığı altında yer alan 100. maddeye dayanarak bir yönerge çıkartmış, doğal gaz arz güvenliğini sağlamak için önlemler almıştır. 29 Aynı zamanda 2006 da yine aynı maddeye dayanarak daha önce 1968 de çıkartılmış olan bir yönergeyi kodifiye ederek yeniden çıkarmış 30 ve üye ülkelerin belirli miktarlarda ham petrol ve ürünlerini stoklamasını zorunlu kılmıştır. 31 27 Sijbren De Jong & Jan Wouters, Central Asia and the EU s Drive Towards Energy Diversification, Leuven Centre for Global Govarnance Studies, Working Paper, No. 64, June 201, Leuven Centre for Global Governace Studies. Katholieke Universiteit, (http://ghum.kuleuven.be/ggs/ publications/working_papers/new_series/wp61-70/wp64.pdf ) (Erişim Tarihi: 12.03.2013). 28 Sami Andoura, Leigh Hancher, Marc Van Der Woude, Towards a European Energy Community: A Policy Proposal, Notre Europe - Institut Jacques Delors (Notre Europe, 2010), (http://www. eng.notre-europe.eu/011-2155-towards-a-european-energy-community-a-policy-proposal. html) (Erişim Tarihi: 06.12.2013). 29 Council Directive, 2004/67/EC, 26.04.2004. 30 Council Directive, 68/414/EEC, 20.12.1968. 31 Council Directive, 2006/67/EC, 24.07.2006. 31
Kenan DAĞCI & Efe ÇAMAN Diğer taraftan Mart 2007 yılında Avrupa Birliği Komisyonu yeni bir enerji politikasını hayata geçirmiştir. Bu yeni enerji politikası özünde üç temel meseleye vurgu yapmaktadır: Enerji arzının güvenliğinin artırılması; Avrupa ekonomilerinin rekabet gücünün ve uygun fiyatlı enerjinin bulunurluğunun sağlanması; çevresel sürdürülebilirliğin teşvik edilmesi ve iklim değişikliğiyle mücadele. Avrupa Konseyi, bu hedeflere ulaşmak amacıyla, Mart 2007 de 2007-2009 dönemi için kapsamlı bir Enerji Eylem Planı kabul etmiştir. Öncelikle gaz ve elektrik için bir iç pazar oluşturulması hedeflenen bu planda, enerji arz güvenliğinin sağlanması, uluslararası bir enerji politikası oluşturulması, enerji verimliliğinin sağlanması ve yenilenebilir enerji ile enerji teknolojilerinin geliştirilmesi gibi amaçları gerçekleştirmek de öngörülmüştür. 2009 da Lizbon Antlaşması ile yeni bir dönem başlamıştır. Lizbon Antlaşması ile Avrupa Birliği ni İşlevselleştiren Antlaşma ya (ABİA) (eski adıyla Avrupa Topluluğu Antlaşması) eklenen 194. madde ile Enerji kavramı altında özel bir başlık eklenmiştir. Bu yeni madde ile enerji piyasasının işlevselleştirilmesi, Birlik içerisinde enerji güvenliğinin temin edilmesi, enerji verimliliği, enerji tasarrufu ile yeni ve yenilenebilir enerji formlarının geliştirilmesi ve enerji ağlarının birbirleri olan ara bağlantılarının sağlanması gibi amaçlar sıralanmaktadır. Bu düzenlemeler AB yi enerji alanında tek yetkili bir birlik haline getirmese de üye ülkelerle yetki paylaşımının önünü açmıştır. Yukarıda ifade edildiği gibi Avrupa Toplulukları Antlaşmaları sisteminde, enerji politikası önlemleri Lizbon Antlaşması yürürlüğe girene kadar yalnızca antlaşmaların genel hükümleri temelinde, iç pazar kuralları ve üye ülkelerin kendi yetkilerine saygılı olmak kaydıyla alınabilmekteydi. Literatürde Lizbon Antlaşması na yeni bir Enerji başlığının eklenmesinin mevcut hukuki tabloyu değiştirmediğini öne sürenler olsa da, 32 neticede gelinen nokta enerji alanında ileriye dönük derinleşmeyi kurumsal anlamda daha da geliştirme iradesini ortaya koymakta olduğu söylenebilir. Enerji politikasının gelişiminden de anlaşılacağı üzere AB nin enerji güvenliği konusunda politikalar formüle edebileceği ve önlemler alabileceği görülmektedir. Avrupa daki enerji trendi mevcut hali ile devam edecek olursa 2030 yılında AB ihtiyaç duyacağı doğal gazın muhtemelen %84 ü ile petrolün %94 ünü ithal 32 Sami Andoura, Leigh Hancher, Marc Van Der Woude, Towards a European Energy Community: A Policy Proposal, Notre Europe - Institut Jacques Delors (Notre Europe, 2010), (http://www. eng.notre-europe.eu/011-2155-towards-a-european-energy-community-a-policy-proposal. html) (Erişim Tarihi: 06.12.2013). 32
Enerji Politikaları ve Enerji Güvenliği Perspektifinden... etmek zorunda kalacaktır. 33 Bu durum Avrupa nın Rusya ya olan bağımlılığını daha da arttırarak enerji güvenliği probleminin kronikleşmesine neden olabilir. 2010 yılı verilerine göre AB enerji ihtiyacının %54,1 ini ithal etmektedir. 34 Aynı verilere göre 27 üye ülke bazında ham petrol ithalat bağımlılığı %85,2 doğal gaz bağımlılığı ise % 62,4 tür. Tablo 1 de görüldüğü üzere, AB nin toplam ham petrol ithalatı içinde Rusya dan ithalat ettiği ham petrol oranı 2002 de %29,2 iken bu oran artmış ve 2010 da %34,5 e yükselmiştir. Rusya, AB ye üye ülkeler arasında Estonya, Litvanya, Letonya, Slovakya ve Finlandiya nın tek; Macaristan, Avusturya, Polonya, Çek Cumhuriyeti, Yunanistan ve Bulgaristan ın ana gaz tedarikçisi durumundadır. 35 Almanya ise doğal gaz ihtiyacının % 39 unu Rusya dan sağlamaktadır. 36 Fransa ve İngiltere jeopolitik konumları nedeniyle daha farklı tedarikçilere ulaşabilmektedirler. İspanya ise kuzey Afrika dan gelen doğalgaza bağımlıdır. Avrupa nın mevcut kaynaklarındaki azalma sebebiyle kuzey Avrupa gelecekte Rusya doğal gazına daha fazla bağımlı hale gelecektir. Güney Avrupa ise ulaşım maliyetinin daha ucuz olması nedeniyle Afrika ülkelerindeki kaynaklardan faydalanmaktadır. AB nin enerji arz güvenliği konusunda kaygıları birkaç temel nokta üzerinde toplanmaktadır. Rusya nın bölge ülkeleriyle arasında mevcut ve potansiyel anlaşmazlıklar/çatışmalar, Rusya nın başka pazarlara yönelmesi, ithalat bağımlılığının doğurduğu politik bağımlılık, geçiş ülkelerinin fark edilen ve hızla kuvvetlenen önemi ve son olarak terör olaylarındaki artışın yarattığı tehlike Avrupa ülkelerinin enerji güvenliği meselesindeki temel kaygılarını oluşturmaktadır. Tablo 1 de AB ye üye 27 ülkenin ham petrol ithalatını, Tablo 2 de ise doğal gaz ithalatını yaptığı ülkeler, oranları ve yıllara göre değişen miktarları yer almaktadır. 33 Lessons for EU from Gas Crisis, BBC News, 4 January 2006, (http://news.bbc.co.uk/2/hi/ europe/4582652.stm) (Erişim Tarihi: 06.12.2013). 34 Bkz. EU Energy in Figures- Pocketbook 2012, EU-27 Energy Import Dependency, Luxembourg: Publications Office of the European Union, 2012, s. 20; Christophe-Alexandre Paillard, Russia And Europe s Mutual Energy Dependence, Journal of International Affairs, Spring/Summer, Vol. 63, No. 2, 2010, ss. 65-84, (http://jia.sipa.columbia.edu/russia-andeurope%e2%80%99s-mutual-energy-dependence) (Erişim Tarihi: 04.04.2013). 35 Commission of the European Communities, 2009, ss. 63-76. 36 Paul Belkin & Vince L. Morelli, The European Union s Energy Security Challenges, CRS Report for Congress. 2007, (www.fas.org/sgp/crs/row/rl33636.pdf) (Erişim Tarihi: 12.03.2013). 33
Kenan DAĞCI & Efe ÇAMAN Tablo 1: AB (27 Üye) Toplam Ham Petrol İthalatındaki Ülkelerin Payı (%) Kaynak 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Rusya 29,2 31,1 32,2 32,5 33,4 33,2 31,4 33,1 34,5 Norveç 19,4 19,2 18,8 16,9 15,5 15,1 15,1 15,2 13,8 Libya 7,5 8,4 8,8 8,8 9,2 9,8 9,9 9,0 10,2 Suudi Arabistan 10,1 11,3 11,3 10,6 9,1 7,2 6,9 5,7 5,9 İran 4,9 6,4 6,3 6,1 6,2 6,2 5,4 4,7 5,7 Kazakistan 2,4 2,7 3,4 4,5 4,6 4,6 4,8 5,4 5,5 Nijerya 3,5 4,3 2,6 3,2 3,6 2,7 4,0 4,5 4,2 Azerbaycan 1,0 1,0 0,9 1,3 2,2 3,0 3,2 4,0 4,2 Irak 3,0 1,6 2,2 2,1 2,9 3,4 3,3 3,8 3,3 Diğer 18,8 14,2 13,4 14,0 13,2 14,7 16,1 14,6 12,8 Kaynak: Eurostat, Aralık 2012 Tablo 2: AB (27 üye) Toplam Doğal Gaz İthalatındaki Ülkelerin Payı (%) Kaynak 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Rusya 45,0 45,1 43,8 40,6 39,3 38,4 37,6 34,3 31,8 Norveç 26,2 25,5 24,9 24,4 25,5 28,2 28,9 30,7 28,2 Cezayir 21,2 20,0 18,2 18,0 16,4 15,4 14,7 14,2 14,4 Katar 0,9 0,7 1,4 1,6 1,8 2,2 2,2 4,6 8,6 Nijerya 2,2 3,1 3,7 3,5 4,3 4,7 4,0 2,4 3,6 Libya 0,3 0,3 0,4 1,7 2,5 3,0 2,9 2,9 2,8 Trinidad ve Tobago 0,2 0,0 0,0 0,2 1,3 0,8 1,6 2,2 1,5 Mısır 0,0 0,0 0,0 1,6 2,5 1,8 1,7 2,1 1,3 Türkiye 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,1 0,2 0,2 Diğer 4,1 5,3 7,5 8,4 6,4 5,5 6,2 6,5 7,7 Kaynak: Eurostat, Aralık 2012 Tablo 1 ve Tablo 2 de görüldüğü gibi AB nin ham petrol ve doğal gaz açısında Rusya ya bağımlılığı sürekli olarak artmakta ve Rusya diğer tedarik kaynakları arasında ilk sırada gelmektedir. Tablo 2 de görüldüğü gibi 2002 2010 yılları arasında AB nin Rusya dan ithal ettiği doğal gaz nispi olarak azalmıştır. Bunda 2006 da yaşanan Rusya-Ukrayna krizinin etkili olduğu düşünülmektedir. Yine her iki tablodan da anlaşılacağı üzere AB nin enerji ithalatında Norveç in Rusya dan sonra ikinci sırada yer aldığı görülmektedir. Norveç ten ithal edilen 34
Enerji Politikaları ve Enerji Güvenliği Perspektifinden... enerji AB yi Rusya karşısında rahatlatmakta ancak yeterli olmamaktadır. Norveç kaynaklı özellikle ham petrol ithalatı aşamalı olarak azalırken, Rusya dan yapılan ithalat artmaktadır. Diğer taraftan, AB nin Orta Doğu ülkelerinden yaptığı ham petrol ithalatı büyük oranda düşmektedir. Orta Asya ülkesi olan Kazakistan dan yapılan ham petrol ithalatı toplam AB ithalatında 2002 de %2,4 gibi küçük bir orana tekabül etse de bu oran artarak 2010 yılında %5,5 e yükselmiştir. Tablo 2 deki oranlara bakıldığında AB nin Orta Asya doğal gazından istifade edemediği ve 2010 rakamlarına göre %31,8 oranında Rusya ya bağımlı olduğu görülmektedir. Bu nedenle Orta Asya doğal gazının çeşitli projelerle AB ye gelmesi büyük önem arz etmektedir. AB için öncelikli problem artan taleple, Rusya ithalatına olan bağımlılık arasında bir denge kurmaktır. AB nin Dış Politikasında Orta Asya ve Enerji Güvenliği AB, Sovyetler Birliği nin dağılmasından sonra Orta Asya bölgesine yönelik olarak bazı siyasi ve ekonomik girişimlerde bulunmasına rağmen uzun bir süre Orta Asya da ciddi bir varlık ve etkinlik gösterememiştir. 37 11 Eylül 2001 de Dünya Ticaret Merkezi nin New York ta bulunan İkiz Kuleleri ne yapılan terörist saldırıların neden olduğu güvenlik endişesi ve Afganistan Müdahalesi, AB nin Orta Asya algısında etkili olmuştur. Bu gelişmelerden sonra AB bölgeyi terör ve suç şebekelerinin kol gezdiği bir coğrafya olarak görmeye başlamış ve dolayısıyla belirli bir süre AB karar alıcılarının Orta Asya algılamasını enerji güvenliğinden daha ziyade askeri güvenlik endişeleri şekillendirmiştir. Ancak 2002-2007 yılları arasında petrol fiyatlarının neredeyse üç kattan daha fazla artması ve 2008 yazında en yüksek seviyeye çıkarak varil başına 140 doların üstüne çıkması AB açısından da enerji güvenliği meselesini önemli bir sorun haline getirmiştir. 38 Bu nedenle, tüm küresel ve bölgesel güçler gibi, AB nin de Orta Asya ya yönelik ilgisi artmıştır. Üç nedenden dolayı AB belirli bir süre Orta Asya da ciddi bir varlık ve etkinlik gösterememiştir. Birincisi, Sovyetler Birliği nin beklenmeyen bir zamanda dağılması AB yi hazırlıksız yakalamıştır. Aralarında Orta Asya ülkelerinin de olduğu bağımsızlığını yeni kazanan ülkelerle geleneksel anlamda eskiye dayanan ikili ilişkilerin bulunmayışı ve uzun süre içine kapalı olan bu devletler hakkında 37 Esra Hatipoğlu, Avrupa Birliği-Orta Asya İlişkilerinde Yeni Bir Stratejiye Doğru (mu?), Orta Asya ve Kafkasya Araştırmaları, Cilt: 3, Sayı: 5, 2008, ss. 1-25. 38 Antonio Marquina, Energy Security: Vision from Asia and Europe, (New York: Palgrave Macmillan, 2008), s. 1. 35
Kenan DAĞCI & Efe ÇAMAN yeterince bilgiye sahip olunmaması AB nin Orta Asya konusunda etkin bir reaksiyon göstermesini zorlaştırmıştır. O dönemde bu ülkelerin siyasal yapıları, kurumları ve diğer potansiyelleri tam olarak bilinmemekte idi. İkincisi, coğrafi olarak yanı başında bulunan doğu ve güney doğu Avrupa ülkeleri konusunda acil bir strateji belirlenmesi AB nin geleceği açısından daha öncelikli bir konu idi. O nedenle AB ilgisini daha çok bu ülkelere yoğunlaştırmıştır. Üçüncüsü ise, Orta Asya ülkelerinin o dönemde yukarıda ifade edildiği gibi daha çok askeri güvenlik açısından (terör, organize suç vs.) değerlendirilmesidir. Dolayısıyla Sovyetler Birliği nin dağılmasından sonra AB uzun süre kendi yakın coğrafyası ile ilgilenmiş ve bu ülkelere doğru genişlemeye daha çok enerji harcamıştır. Orta Asya ülkeleri için ise başka uzak coğrafyalarla kurduğu ilişkiler gibi önce teknik yardımlar yapmış arkasından da işbirliği anlaşmaları imzalayarak siyasal, ekonomik ve güvenlik çıkarlarını gerçekleştirmeye çalışmıştır. Ancak daha önce de ifade edildiği gibi bu ilişkiler uzun yıllar askeri güvenlik endişelerinin gölgesinde kalmış, 2006 yılına kadar enerji güvenliği boyutuyla ele alınmamıştır. AB, dolayısıyla, daha önce Orta Doğu ülkeleri ve bir kısım Afrika ülkelerine yönelik uygulamış olduğu geleneksel yardım programlarından birisini 1991 de bu ülkeler için de başlatmıştır. TACIS (Technical Assistance to the Commonwealth of Independent States) yani Bağımsız Devletler Topluluğu na Yönelik Teknik Yardım olarak bilinen bu programın temel amacı bu ülkelerin geçiş süreçlerine (merkezi planlı ekonomiden piyasa ekonomisine geçiş, demokratikleşme v.s gibi) destek olmaktı. Ancak, her ne kadar teknik yardım dense de AB nin yardımları geçiş sürecinde parasal yardım ya da teçhizat hibesi gibi maddi destekten daha çok, hedef ülkelerdeki yönetim yapılarının iyileştirilmesi, bürokratik yapılanmaların reformu, gibi daha çok danışmanlık anlamında teknik destekler olmuştur. Frenz e göre AB tarafından bu program için açıklanan teknik destek yardım miktarları AB nin açtığı ofisler ile bu ofislerde çalıştırdığı personelin seyahat, maaş vs. giderlerinin toplamını oluşturmaktaydı. Dolayısıyla ortada verilen parasal destek mevcut değildi. 39 1991 de başlatılan TACIS 2006 yılında AB mali yardımlarının yeniden yapılandırılması bağlamında son bulmuştur. AB, TACIS ten sonra 1990 ların başlarında Orta Asya ülkelerini de içine alan başka bölgesel programlar da geliştirmiştir. Avrupa ya ülkelerarası petrol ve doğalgaz taşıma (Interstate Oil and Gas Transportation to Europe, INOGA- 39 Alexander Frenz, A Success Story: The European Commission s TACIS Programme 1991 2006, (http://ec.europa.eu/europeaid/where/neighbourhood/regional-cooperation/enpi-east/doc uments/annual_programmes/tacis_success_story_final_en.pdf) (Erişim Tarihi: 08.03.2013). 36
Enerji Politikaları ve Enerji Güvenliği Perspektifinden... TE) programı ile Avrupa-Kafkaslar-Asia Ulaşım Koridoru (Transport Corridor Europe Caucasus Asia, TRACECA) bu programlardan iki tanesidir. Mayıs 1993 de başlatılan TRACECA Orta Asya ülkelerini de kapsamaktadır. Her iki programın da amacı AB ile doğu komşuları arasında mal ve enerji kaynakları ticareti için gerekli olan alt yapıların geliştirmesidir. Sovyetler Birliği nin dağılmasından sonra 1992 de AB üyesi ülkeler diğer Sovyet Cumhuriyetleri gibi beş Orta Asya ülkesinin bağımsızlık ilanlarını hemen tanımıştır. Daha sonra da AB olarak beş devletin her biri ile ayrı ayrı imzalanacak Ortaklık ve İşbirliği Anlaşmaları (OİA) çerçevesinde ikili ilişkiler kurmak üzere karşılıklı görüşmeler başlatmışlardır. Ancak OİA ların gerçekleştirilmesi çeşitli siyasal gelişmeler nedeniyle uzun zaman almıştır. Örneğin, Kazakistan, Kırgızistan ve Özbekistan ile 1995 te imzalanan OİA ları 1999 da yürürlüğe girmiştir. Özbekistan la yapılan anlaşma Andican olayları nedeniyle 2005 te kısmen askıya alınmış fakat 2008 de kaldırılmıştır. Tacikistan ile 2004 te imzalanan OİA ise 2008 de yürürlüğe girmiştir. Aynı anlaşma Türkmenistan ile de 1998 de imzalanmıştır. Ancak Türkmenistan daki siyasi sorunlar nedeniyle İngiltere ve Fransa nın kendi iç hukuklarında anlaşma onay sürecini tamamlamamaları nedeniyle yürürlüğe girememiştir. 40 Genel olarak OİA, Orta Asya ülkelerini gümrük tarifeleri açısından en ayrıcalıklı ülke yapmakta ve AB genel tercihler sistemi rejimi çerçevesinde gümrük tarifesi de önermektedir. AB bu anlaşmalarla, ticaret kolaylığı sağlaması açısından Orta Asya ülkelerine Birlik standartlarını yakalayabilmeleri için daha az yükümlülükler getirerek pratikte önemli bir destek sağlamaktadır. Bununla birlikte anlaşmalar bağlamında düzenli olarak Dışişleri Bakanları seviyesinde İşbirliği Konsey toplantıları ile üst düzey yetkililer düzeyinde gerçekleştirilecek çeşitli sektör komiteleri ve alt komite toplantıları düzenlenmesi öngörülmüştür. AB uzun bir süre Orta Asya ya enerji güvenliği açısından yaklaşmamıştır. Örneğin 2003 yılında yayınlanan AB nin 2003 Güvenlik Strateji belgesinde Orta ve Güney Asya daki teröristler ve suç şebekelerinin faaliyetlerinin Avrupa ve vatandaşlarının güvenliğini tehdit edebileceği vurgusu yapılmaktadır. 41 Aynı 40 Michael Emerson & Jos Boonstra (Rapporteurs) Nafisa Hasanova, Marlene Laruelle, Sebastien Peyrouse (2010), Into Eurasia Monitoring the EU s Central Asia Strategy, Report of the EUCAM Project, Brussels: Centre for European Policy Studies (CEPS), Madrid: Fundación Para Las Relaciones Internacionales Y El Diálogo Exterior (FRIDE). 41 European Security Strategy: A Secure Europe in a Better World, 12 December 2003, Brussels, (http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cmsupload/78367.pdf ) (Erişim Tarihi: 05.02.2013). 37
Kenan DAĞCI & Efe ÇAMAN belgede enerji güvenliğinden de bahsedilmektedir: 42 Enerji bağımlılığı Avrupa için özel bir ilgi (endişe) arz etmektedir. Avrupa dünyanın en büyük petrol ve doğal gaz ithalatçısıdır. İthalatlar bugünkü enerji tüketiminin aşağı yukarı %50 ni oluşturmaktadır. Bu oran 2030 da %70 e yükselecektir. Enerji ithalatının çoğunluğu Körfez, Rusya ve Kuzey Afrika dan gelmektedir. Enerji güvenliği konusundaki saptamalarda Orta Asya dile getirilmemektedir. Buradan da anlaşılacağı gibi 2003 yılında AB nin Orta Asya ya güvenlik açsısından bakışını birincil bakımdan enerji konusu değil, daha çok terör ve suç şebekelerinin varlığı şekillendirmiştir. 2004 yılında Türkiye ye komşu olan Gürcistan, Ermenistan ve Azerbaycan Avrupa Komşuluk Politikası na dâhil edilmiştir. Komşuluk Politikası nın sınırlarının doğuya doğru genişlemesi AB yi siyasi ve ekonomik anlamda Orta Asya ya daha da yaklaştırmıştır. Bu nedenle, daha önce de işaret edildiği üzere, Kafkasya bölgesinin kazandığı önem ve bölgede mevcut ve potansiyel çatışmalar son yıllarda AB nin güvenlik politikaları açısından hızla önem kazanmıştır. Bölgede bulunan zengin enerji kaynakları ve bu ülkeleri çevreleyen ülkelerin enerji yolları üzerinde olması AB açısından ortak bir bölgesel politika oluşturulmasını kaçınılmaz kılmıştır. AB bölgesel diyalog kurmak amacıyla 13 Kasım 2004 yılında başlattığı Bakü Girişimi ve bu girişim çerçevesinde düzenlenen Enerji Bakanları konferansları ile AB-Kafkaslar ve Hazar Denizi bölgesi arasında enerji işbirliğinin kısa, orta ve uzun vadede geliştirilmesini ve bu çerçevede hedefler belirlenmesini öngörmüştür. 43 AB, Orta Asya ülkeleri (Kazakistan, Kırgızistan, Tacikistan, Türkmenistan ve Özbekistan) ile ilişkilerine 2007 de kabul edilen Yeni bir Ortaklık için Avrupa Birliği Orta Asya Stratejisi belgesi ile yeni bir anlam kazandırmıştır. Alman eski Dışişleri Bakanı Steinmeier, 2007 Stratejisi nin hazırlanması ile ilgili olarak Orta Asya yı dünya siyasetinde kritik önemi haiz bir bölge olarak tanımlamakta ve bölgede meydana gelen gelişmelerin Avrupa için doğrudan etkisinin bulunduğunu ifade etmektedir. 44 AB, bu stratejik algı ve Komisyon un 2007-2013 yardım programı vasıtasıyla her bir Orta Asya ülkesi ile yapacağı işbirliğini güçlendir- 42 European Security Strategy: A Secure Europe in a Better World, 12 December 2003, Brussels, (http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cmsupload/78367.pdf ) (Erişim Tarihi: 05.02.2013). 43 European Commission DG Energy and Transport, (http://ec.europa.eu/dgs/energy_transport/ international/regional/caspian/energy_en.htm) (Erişim Tarihi: 12.03.2013). 44 Frank Walter Steinmeier, Reviving the Silk Road, Franfurter Allgemeine Zeitung, 30 June 2007. 38
Enerji Politikaları ve Enerji Güvenliği Perspektifinden... mek istemektedir. Bunun için her birinin özel ihtiyaçlarını, istek ve performanslarını insan hakları, iyi yönetim, demokrasi ve sosyal gelişmeleri bağlamında değerlendirerek yardımlar yapmaktadır. Diğer taraftan strateji belgesinde güvenlik sorunları her bir Orta Asya ülkesinin coğrafi konumları örneğin Afganistan, Pakistan ve İran a komşu olmaları göz önünde bulundurularak ele alınmaktadır. Bölgedeki güvenlik sorunları nedeniyle AB Sınır Yönetimi (Border Management in Central Asia, BOMCA) ve Uyuşturucu Eylem Programı (Drug Action Program, CADAP) gibi programlar başlatmıştır. Bu programlar vasıtasıyla AB, sınır güvenliğini güçlendirmek; eğitim düzeyinin yükseltilmesini sağlamak ya da sınır karakolları inşa ve teçhiz etmek suretiyle yasal geçişleri ve ticareti kolaylaştırmayı hedeflemektedir. 45 Son zamanlarda Orta Asya bölgesinin bir kesimini oluşturan Hazar bölgesi, sahip olduğu zengin hidrokarbon rezervleri nedeniyle enerji uzmanları, politikacı ve diplomatlar tarafından üzerinde önemle durulan bir bölgedir. Hazar bölgesinde başlıca potansiyel petrol ve doğal gaz üreticileri Rusya ve İran ın yanı sıra Azerbaycan, Kazakistan ve Türkmenistan yer almaktadır. Gürcistan, özelikle Hazar dan Batı ya taşınacak petrol ve doğal gaz için önemli bir geçiş ülkesi olma özelliğine sahipken Özbekistan ise Hazar a kıyısı olmamakla beraber sahip olduğu rezervleri ve enerji taşıma potansiyeli ile önemli görülmektedir. 46 Dolayısıyla, sadece askeri güvenlik nedenleri ile değil ama aynı zamanda AB nin dış enerji kaynaklarına bağımlılığı ve enerji arz güvenliğini arttırmak için çeşitlendirilmiş bir enerji arz politikasına ihtiyaç duyması AB ile Orta Asya arasında işbirliği için daha fazla perspektifler sunmaktadır. Bu nedenle de AB uzun vadede kendi lehine olabilecek işbirliği imkânları oluşturmaya gayret göstermektedir. Örneğin Orta Asya devletlerindeki enerji piyasasını güçlendirerek bu alandaki yatırım imkânlarını geliştirmeyi ve enerji üretimi ile etkinliğini arttırmayı, bu sayede de bölgede enerji arz ve dağıtımını çeşitlendirmeyi hedeflemektedir. 47 Günümüzde Orta Asya ülkelerinin Avrupa ya yapılan doğal gaz ihracatı tümüyle Rusya üzerinden gerçekleşmektedir. 48 Iran, Afganistan ve Pakistan da 45 Alexander Warkotsch, The European Union and Central Asia, (London-New York: Routledge, 2011), s. 65. 46 Maureen S. Crandall, Energy, Economics and Politics in the Caspian Region: Dreams and Realities, Praeger Security International, 2006. 47 The General Secretariat of the Council, The EU and Central Asia: Strategy for a New Partnership in Action, Luxembourg: DGF-Communication / Publications, June 2009, (http://eeas.europa. eu/central_asia/docs/2010_strategy_eu_centralasia_en.pdf) (Erişim Tarihi: 12.02.2013). 48 Efe Çaman, Üçüncü On Yılında Türkiye nin Orta Asya Bölgesel Politikası: Sübjektif Algılardan Gerçeklere, M. Turgut Demirtepe & Güner Özkan (Der.), Uluslararası Sistemde Orta Asya: 39
Kenan DAĞCI & Efe ÇAMAN süregelen sorunlar alternatif boru hatlarının inşa edilmesini zorlaştırmaktadır. Özellikle Orta Asya ülkeleri arasında en zengin doğal gaz rezervlerini elinde bulunduran Türkmenistan, doğal gazını farklı pazarlara nakletmek konusunda zorluklar yaşamaktadır. Coğrafi bakımdan sıkışmış bir ülke olan Türkmenistan kendi doğalgazını Avrupa pazarlarına ulaştırmak için Rus petrol ve doğalgaz boru hatlarını kullanmak zorundadır. Türkmenistan için Türkmenistan-Afganistan-Pakistan; Türkmenistan-İran-Türkiye ya da Nabucco projesinde olduğu gibi Kafkasya bölgelerini kullanarak Türkiye üzerinden AB pazarına ulaşma gibi alternatifler bulunmaktadır. Fakat Iran üzerinde uluslararası yaptırımların olması, Afganistan ve Pakistan da da güvenlik sorunlarının olması AB açısından Nabucco veya benzeri projeleri projesini zorunlu kılmaktadır. Orta Asya ülkelerinin Rusya ile olan güçlü ilişkileri ve Rusya nın Kafkaslar bölgesinde önemli bir aktör olması, siyasal anlamda bölge ülkelerinin hareket alanlarını oldukça sınırlandırmaktadır. Ancak Rusya nın Orta Asya petrol ve doğal gaz üzerindeki tekeline ciddi anlamda tehdit Çin den gelmektedir. Çin in kısmen tamamlamış olduğu Trans-Orta Asya Doğal Gaz Koridoru Türkmen ve Kazak enerji kaynaklarını birleştirerek Çin piyasasına sunmaktadır. Çin in Kazakistan dan başlayıp Doğu Çin denizine kadar uzanması hedeflenen 2500 mil uzunluğundaki petrol boru hattının büyük bir kısmını tamamlanmış olması bölge ülkeleri açısından önemli olmakla birlikte AB açısından önemli bir meydan okumadır. Bununla birlikte diğer bir meydan okuma ise, Rusya nın Nabucco projesinin gerçekleşmesinin engelleyerek AB enerji arz güvenliğini sağlamasını engellemeye çalışmasıdır. Ayrıca Rusya AB nin kendisine yönelik ortak bir strateji uygulamasını engellemek için geleneksel böl ve yönet stratejisi izlemektedir. AB ile genel bir strateji belirlemek yerine AB üyesi ülkelerle, örneğin 2007 den itibaren İtalya, Avusturya, Macaristan, Bulgaristan ve Yunanistan ile bir enerji anlaşmaları yapmaktadır. 49 Bu anlaşmalar da doğal olarak AB nin ortak bir enerji politikası oluşturmasına zarar vermektedir. Orta Asya enerji kaynaklarının alternatif yollardan Avrupa ya getirilmesi konusu önemini korumaya devam etmektedir. Şüphesiz Rusya ya olan bağımlılığın Dış Politika ve Güvenlik, (Ankara: USAK Yayınları, 2013), ss. 127-162. Murat Erdoğan, Türk Cumhuriyetleri nin Bağımsızlıklarının 20. Yılında Avrupa Birliği nin Orta Asya Politikaları, (Rapor), (Ankara: Ahmet Yesevi Üniversitesi Mütevelli Heyet Başkanlığı, 2011), s. 4. 49 Frank Umbach, German Debates on Energy Security and Impacts on Germany s 2007 EU Presidency, Antonio Marquina (Ed.), Energy Security: Visions from Asia and Europe, (New York: Palgrave Macmillan, 2008), s. 18. 40