Türkiye de Dünya Bankası Proje Kredilerinin Kullanımında ve Projelerin Tatbikinde Yaşanan Sorunlar Değerlendirme ve Öneriler Ekrem CANDAN Maliye Bakanlığı Bütçe Kontrolörü Ağustos-2006, Ankara
Önsöz Türkiye de Dünya Bankası finansmanıyla gerçekleştirilen projelerin tatbikinde ve kredilerin kullanımında ciddi sorun ve aksaklıklar yaşandığı bilinen bir gerçektir. Buna karşın, kamu kurumlarınca Dünya Bankası proje kredilerinin kullanımında ne tür sorunlarla karşılaşıldığı, sorunların kaynağının ne olduğu, ne tür önlemlerin alınması, ne gibi düzenlemelerin yapılması gerektiği gibi hususlarda ciddi ve kapsamlı çalışma ve analizler yapılmamıştır. Dünya Bankası tarafından finanse edilen projelerde yaşanan sorunlarla ilgili olarak bir anket çalışması ve bir uzmanlık tezi araştırması (Cenk, 1996) yapılmış ve bu konuda çeşitli makaleler yazılmış olmakla birlikte konunun önemi ve yaşanan sorunların keyfiyeti karşısında bu çalışmaların nicelik bakımından yetersiz kaldığı ve güncelliğini yitirdiği takdir edilecektir. Bu konudaki boşluğu bir nebze olsun giderebilmek, Dünya Bankası kaynaklarıyla finanse edilen kamu yatırım projelerinin tatbikatında ve kredi kullanımda yaşanan sorunları tüm boyutlarıyla ortaya koyabilmek ve uygulamada yaşanan sıkıntıları, konuya ilişkin eksiklikleri gündeme getirebilmek bakımından bu araştırma-inceleme çalışmasında Dünya Bankası proje kredilerinin kullanımında, projelerin tatbikatında ve yürütülmesinde yaşanan sorunlar ele alınacaktır. Ayrıca Dünya Bankası proje kredilerinin etkilerine, sonuçlarına ilişkin bazı değerlendirmelere, yaşanan sorunlarla ilgili bir kısım önerilere yer verilecektir. Böylece, kredi kullanımları tüm yönleriyle incelenmiş olacaktır. Çalışmanın bir bütün olarak incelenip değerlendirilmesi halinde Dünya Bankası kredi kullanımlarında ve anılan Banka kaynaklarıyla II
finanse edilen projelerin tatbikatında kamu kurumlarının yaşadığı aksaklık ve problemlerin toplu olarak ve her yönüyle görülebileceği düşünülmektedir. Ancak belirtilmelidir ki, burada söz konusu edilecek sorun ve yaşanan aksaklıkların birçoğu münhasıran Dünya Bankası proje kredisi kullanımları için geçerli olmayıp diğer dış finansman kaynaklarından sağlanan kredilerin kullanımını ve projelerin tatbiki içinde geçerlidir. Örneğin; kredi kullanımlarının dış borç kayıtlarının yapılması, bütçeleştirilmesi ve muhasebeleştirilmesi konusunda yaşanan aksaklıklar, iç kaynak yetersizlikleri ve koordinasyon eksikliği nedeniyle yeterli yatırım ödeneklerinin konulmaması, proje yürütücüsü birimlerin yetersizlikleri, uygulanan ihale usulleri gibi hususlarla ilgili olarak belirtilen sorunlar hemen hemen tüm dış proje kredileri ile finanse edilen projeler ve kredi kullanımları için geçerlidir. Bu çalışmayı kitapçık olarak basmak suretiyle Mali Yönetim ve Denetim Dergisi okuyucularına ulaşmasını sağlayan Mali Yönetim ve Denetim Yayınlarına ve kurucusu sevgili dostum Sayın Mehmet DİNÇ beyefendiye, çalışmanın kitapçık olarak yayınlanması için bizleri teşvik eden kıymetli ağabeyim Sayıştay Uzman Denetçisi Sayın Abdullah ŞİMŞEK beyefendiye ve son olarak kitapçığın yayına hazırlanmasında emeği geçen Mali Yönetim ve Denetim Yayınları çalışanlarına teşekkür ederim. Çalışmanın Kamu İdareleri ve uygulayıcılar ile araştırmacılar için yararlı olması dileğiyle. Ağustos 2006, Ankara. Ekrem CANDAN Maliye Bakanlığı Bütçe Kontrolörü
IV
İÇİNDEKİLER TÜRKİYE DE DÜNYA BANKASI PROJE KREDİLERİNİN KULLANIMINDA VE PROJELERİN TATBİKİNDE YAŞANAN SORUNLAR, DEĞERLENDİRME VE ÖNERİLER Önsöz------------------------------------------------------------ II I. Giriş------------------------------------------------------------ 9 II. Dünya Bankası nın Öngördüğü Koşullardan Kaynaklanan Sorunlar---------------------------------------- 11 1. Bazı Projelerin Banka Tarafından Hazırlanması--------11 2. Proje-İş Tanımlarının Banka Tarafından Yapılması----12 3. Kullanım Koşullarının Karmaşıklığı----------------------13 4. Satın Alma Usulleri-----------------------------------------14 5. Danışman İstihdamına İlişkin Koşullar------------------16 6. Öngörülen Denetim Sistemi------------------------------ 17 7. Faiz ve Taahhüt Komisyonu------------------------------ 19 8. Faiz Dışı Maliyetler---------------------------------------- 23 9. Kredi İptalleri----------------------------------------------- 23 III. Dünya Bankası İhale Usullerinden Kaynaklanan Sorunlar----------------------------------------------------------- 25 1. İhale Usullerine İlişkin Genel İlkeler-------------------- 27 2. Dünya Bankası İhale Usulleri---------------------------- 30 V
3. Satın Almalara İlişkin İç Hukuk Normlarının Uygulama Alanı----------------------------------------------- 32 4. Vize ve Tescil Uygulamaları----------------------------- 34 5. Dünya Bankası İhale Usullerinin Uygulanmasının Doğurduğu Sonuçlar------------------------------------------ 37 IV. Kredi Kullanıcısı Kurumlardan ve Kurumlardaki Yetersizliklerden Kaynaklanan Sorunlar-------------------- 42 1. Proje Üretme Konusunda ve Dış Finansman Sağlanacak Projelerin Seçimindeki Yetersizlikler 42 2. Projelerde Yapılan Değişiklikler ve Projelerin Zamanında Tamamlanamaması----------------------------- 45 3. Proje Yönetiminde Görev Alacak Nitelikli Personel Eksikliği-------------------------------------------- 47 4. Personel Değişiklikleri------------------------------------ 49 5. Kredi Maliyetlerinin Kurum Yöneticileri ve Personeli Tarafından Kavranamaması--------------------- 50 6. Kuruluşların Örgüt Yapısındaki Yetersizlikleri------- 51 7. Amaca Aykırı Harcamaların Yapılması---------------- 53 V. İç Kaynak Yetersizlikleri ve Kredilerin Kayıt Dışı Kalmasından Doğan Sorunlar-------------------------------- 55 1. Kredi Kullanımlarının Bütçeleştirilmesi ve Muhasebeleştirilmesinde Yaşanan Kayıt Sorunları------ 55 2. İç Kaynak Yetersizlikleri ve Bütçe Uygulamalarındaki Kısıtlamalardan Doğan Sorunlar---- 65 2.1. Yeterli Yatırım Ödeneklerinin Konulmaması-------- 65 2.2. Vergi Ödemeleri İçin Gerekli Ödeneklerin Yetersiz Kalması---------------------------------------------- 70 VI
2.3. Kur Farkları Nedeniyle Yaşanan Ödenek Yetersizlikleri------------------------------------------------- 71 2.4. Yatırım Ödeneklerinin Kesintiye Tabi Tutulması, Bloke Edilmesi ve Tasarruf Genelgeleri------------------- 72 2.5. İç Kaynak Yetersizliğinden Doğan Sorunların Çözümüne Yönelik Olarak Yapılan Düzenlemeler-------73 2.6. Dış Proje Kredisi Ödeneklerine Aktarma Yapılmaması--------------------------------------------------- 75 3. İç ve Dış Borçların Kullanımına İlişkin Kurulan TBMM Araştırma Komisyonu ve Yapılan Çalışmalar--- 76 VI. Dünya Bankası Proje Kredilerinde Yaşanan Diğer Bazı Sorunlar-----------------------------------------------------80 1. Koordinasyon Eksikliği ve Kurumlar Arası Çekişmeler----------------------------------------------------- 80 2. Dış Finansman Sağlanan Projelerin Fazlalığı---------- 83 3. Borç Yönetiminin Zaafları-------------------------------- 84 4. Devirli ve Garantili Kredilerde Karşılaşılan Sorunlar-------------------------------------------------------- 86 5. Mali Disiplin, Saydamlık, Şeffaflık ve Hesap Verme Sorumluluğu İlkelerine Aykırı Uygulamalar----- 89 6. Uluslararası Kredili İhalelerin Maliyetleri-------------- 91 7. Dış Proje Kredilerinin Kullanım Etkinliğindeki Yetersizlikler-------------------------------------------------- 93 8. Vergilendirmede Yaşanan Sorunlar--------------------- 93 VII. Kredilerin Etkileri, Genel Değerlendirme ve Öneriler----------------------------------------------------------- 97 KAYNAKÇA------------------------------------------------------111 VII
VIII
Dünya Bankası Proje Kredilerinin Kullanımında ve Projelerin Tatbikinde Yaşanan Sorunlar Değerlendirme ve Öneriler I. Giriş Dünya Bankası kredilerinin Türkiye nin kullandığı orta ve uzun vadeli krediler içindeki payı önemli bir büyüklüğe sahiptir. Türkiye Dünya Bankası kredi ilişkileri incelendiğinde, Bankayla olan kredi münasebetinin ilk olarak 1950 yılında başladığı görülmektedir. Banka ya 1947 yılında üye olan Türkiye ilk krediyi 1950 yılında almıştır. 1950 yılından bugüne kadar geçen yarım asrı aşkın dönem içinde Türkiye ile Dünya Bankası arasında 160 ı aşkın kredi anlaşması imzalanmıştır. Bu kredilerin bir kısmı proje kredisi bir kısmı ise program/uyum kredisidir. Kredilerden sağlanan finansman çok çeşitli sektörlere yönelik olarak kullanılmıştır. Kredilerin kurumsal ve sektörel bazda dağılımı çok çeşitlilik göstermektedir. Kullanılan bu kredilerin önemli bir bölümü muayyen bir projenin finansmanı için alınan proje kredileridir. 1 Türkiye ile Dünya Bankası kredi ilişkileri uzun bir geçmişe sahip olmakla beraber, Banka kaynaklarıyla finanse edilen proje kredileri çeşitli nedenlerle azalmış ve Dünya Bankası kredilerinin Türkiye nin kullandığı dış krediler içindeki nispi büyüklüğü gerilemiştir. Banka dan sağlanan proje kredilerinin nispi büyüklüğünün azalmasının en önemli nedenlerinden birisi bu kredilerin istenen etkinlikte 1 Türkiye nin 1950 2003 dönemi içinde kullandığı Dünya Bankası kredilerinin tafsilatlı bir analizi için bkz: Ekrem, Candan, (2005/a), Türkiye nin Dünya Bankası ndan Sağladığı Krediler (1950 2003), Kredi Kullanımının Yıllar İtibariyle Gelişimi ve Toplam Dış Borç Stoku İçindeki Yeri, Maliye Dergisi, Sayı: 148, sh. 82 121. 9
uygulanamaması ve kredi kullanımında yaşanan sorunlardır. Kredilerin etkin olarak uygulanamaması ve uygulamada yaşanan sorunlar Dünya Bankası nın yapısından, uyguladığı prosedürlerden ve öngördüğü kullanım koşullarından kaynaklanmaktadır. Ayrıca, kredi kullanıcısı kamu kurum ve kuruluşlarından, iç hukuk normlarından, kredi temini ve kullanımı sürecinde rol alan merkezi kamu kurumlarından kaynaklanan çeşitli sorunlar ve aksaklıklar da bulunmaktadır. Türkiye de Dünya Bankası proje kredilerinin kullanımında ve projelerin tatbikinde birçok sorunla karşılaşılmakta, krediler amacına uygun olarak kullanılamamakta, gerek Banka dan gerekse de kredi kullanıcısı kamu kurumlarından kaynaklanan sebeplerden dolayı anlaşmaya bağlanan kredi miktarları tam olarak ve zamanında sarf edilememekte, projeler vaktinde hayata geçirilememekte, kısaca alınan krediler etkin olarak kullanılamamakta ve projeler tasarlandığı gibi gerçekleştirilememektedir. Dünya Bankası proje kredilerinin kullanımında yaşanan sorunlar çok çeşitlidir. Bunlardan bir kısmı Banka nın yapısı, örgütlenme biçimi ve kuruluş anlaşmasından, bir kısmı Türk ulusal mevzuat normlarından, proje uygulayıcısı kurumların ve projelerin yürütülmesinde görev alan personelin yetersizliklerinden, bazı sorunlar da kamu kaynaklarının suistimal edilmesi ve amacı dışında kullanılmasından kaynaklanmaktadır. Bu çalışmada kredilerin kullanımı ve projelerin tatbikinde yaşanan sorun ve hatalı uygulamalar ortaya konulmaya çalışılacak ve değerlendirmelere yer verilecektir. Bu sorun ve hatalı uygulamalar aşağıdaki ana başlıklar çerçevesinde ele alınacaktır: - Dünya Bankası nın öngördüğü koşullardan kaynaklanan sorunlar ve etkileri, 10
- Banka nın ihale usullerinin uygulanmasından kaynaklanan sorunlar ve bunların doğurduğu sonuçlar, - Kredi kullanıcısı kamu kurum ve kuruluşlarından kaynaklanan sorun ve aksaklıklar, - İç kaynak yetersizlikleri ve kredilerin kayıt dışı kalmasından doğan sorunlar ve etkileri, - Kredi kullanımı ve proje tatbikinde yaşanan diğer sorun ve aksaklıklar. Söz konusu sorun ve aksaklıklar incelendikten sonra Dünya Bankası kredilerinin etkileri hakkında genel bir değerlendirme yapılacak ve bazı önerilere yer verilecektir. II. Dünya Bankası nın Öngördüğü Koşullardan Kaynaklanan Sorunlar Dünya Bankası nın ikraz anlaşmalarında öngördüğü bazı koşullar ve uygulama aşamasında yapılan müdahaleler, kredi koşulları, faiz ve faiz dışı maliyetler gibi hususlar Banka kredilerinin olumsuz bazı yönlerini oluşturmaktadır. Aşağıda kısaca bu koşullardan ve müdahalelerden kaynaklanan sorunlara değinilecektir. 1. Bazı Projelerin Banka Tarafından Hazırlanması Gelişmekte olan diğer ülkelerde olduğu gibi ülkemizde de verimli ve ekonomik proje üretiminde, projelerin fizibilite etütlerinin hazırlanmasında teknik ve idari nedenlerle çeşitli eksiklikler bulunmaktadır. Gerek kamu kurum ve kuruluşlarının bu konudaki yetersizlikleri, gerekse de Dünya Bankası nın genel yaklaşımı nedeniyle Banka kaynakları ile 11
finanse edilmesi istenen bazı projeler Dünya Bankası tarafından hazırlanmaktadır. Dünya Bankası, projenin hazırlanması ve projenin tanımı konusunda aktif rol almaktadır. Diğer yandan, bazı durumlarda Dünya Bankası proje önerisi getirmekte ve Banka uzmanları tarafından hazırlanan projelerin uygulanması halinde finansman sağlanacağı belirtilmektedir. Bu nedenle, ülke gerçekleriyle ve ihtiyaçlarıyla bağdaşmayan projeler hayata geçirilebilmekte ve bunlar için Banka dan dış finansman sağlanabilmektedir. Hükümet yetkilileri ile Banka yetkilileri arasında yapılan çeşitli görüşmelerde de ciddi analiz ve değerlendirme yapılmaksızın finansman konusunda mutabakat sağlanabilmekte ve bu mutabakatlar neticesinde finansman sağlanması kararlaştırılabilmektedir. Böylece, Banka, benimsediği genel politikalara uygun, ancak ülke gerçekleri ile bağdaşmayan projeleri ülkemizde hayata geçirebilmektedir. Bu gibi hususlar nedeniyle ciddi ihtiyaç analizleri ve proje değerlendirmeleri yapılmaksızın ve kalkınma politikasına aykırı olarak geri ödeme kapasitesi olmayan, kendi kendini finanse edemeyen projelere finansman sağlanmakta, böylece bu kaynaklar genelde altyapı ve danışmanlık hizmetlerine ayrılmakta, bu da hem iç kaynakların hem de yüksek maliyetlerle temin edilen dış kaynakların verimli ve etkin kullanılamaması sonucunu doğurmaktadır. 2.Proje-İş Tanımlarının Banka Tarafından Yapılması Finansmanı kısmen veya tamamen Dünya Bankasınca yapılacak projelere ilişkin ikraz anlaşmalarında proje amaçları ve projenin tanımı genel olarak Banka tarafından belirlenmektedir. İkraz anlaşmalarında Projenin Tanımı 12
başlığı altında yer alan hükümlerle projenin amaçları belirlenmekte, proje tanımlanmakta ve hangi kısımlardan oluştuğu belirtilmektedir. Diğer yandan, proje yönetimi, projenin uygulanması gibi hususlarda Banka tarafından belirlenen kurallara göre hareket edilmesi istenmektedir. Proje amaçlarının ve tanımının belirlenmesi konusunda çoğu zaman Banka nın etkin olması, yukarıda proje hazırlanmasıyla ilgili olarak belirtilen olumsuzlukların bu yönden de doğmasına neden olabilmektedir. Proje amaçları ve bu kapsamda yapılacak işlerin Banka tarafından Banka nın birçok gelişmekte olan ülkede uygulanan genel politikaları çerçevesinde belirlenmesi ve bu amaçlar ile yapılması istenen işlerin borçlu ülkeye katkılarının yeterince değerlendirilmemesi sağlanan dış finansman kaynaklarının ülke çıkarlarına uygun olarak kullanılmasını engelleyebilmektedir. 3. Kullanım Koşullarının Karmaşıklığı Dünya Bankası ndan sağlanan proje kredileri bir defada kullandırılmamakta, ikraz anlaşmasında öngörülen takvim çerçevesinde proje uygulamasının gerektirdiği ölçüde parça parça kullandırılmaktadır. Kullanım için özel hesap açılmakta ve kredi çekişleri bu hesap kanalıyla yapılmaktadır. Kredi kullanımları Banka tarafından her aşamada incelenmekte ve uygun görülmeyen harcamalara ilişkin kullanım izni verilmemektedir. Prosedürlerin karmaşıklığı, uygulama aşamasındaki Banka onayları gibi nedenler, kurumların proje yönetim birimlerinin ve yöneticilerinin bu konudaki yetersizlikleri ve dil sorunları ile birleşince, bazı usul eksiklikleri nedeniyle kullanımlar zamanında yapılamamakta, bazı harcamaların Banka tarafından uygun görülmemesi nedeniyle bu 13
harcamalara ilişkin krediler kullanılamamaktadır. Örneğin, Marmara Bölgesi Yeniden Yapılandırma Projesi kapsamında Banka dan sağlanan kredi sözleşme koşullarının zamanında yerine getirilememesi (arsa tahsisi, binaların tamamlanamaması, nitelikli personel istihdamı gibi koşullar) nedeniyle vaktinde kullanılamamıştır. Dünya Bankası ndan kaynaklanan bürokratik işlemlerin çokluğu kredilerin zamanında kullanımını engellemektedir. Kuşku yok ki, kullanımların zamanında yapılamaması sadece Banka usullerinden kaynaklanmamakta, ulusal mevzuat düzenlemelerinden, kurumların işleyişinden de doğmaktadır. Kullanım koşulları, bürokratik işlemlerin yoğunluğu, kurumların yetersizliği gibi sebepler kredi kullanım oranlarının iç kaynak kullanım oranlarına göre daha düşük olmasına neden olmaktadır. Bir başka deyişle, bazı durumlarda yıl içinde proje kapsamında öngörülen iç kaynakların tamamı kullanılmasına karşın, yukarıda belirtilen nedenlerle öngörülen kredi miktarının tümü kullanılamamaktadır. Esasında Dünya Bankası kredisi ile yürütülen projelerin istenen etkinlikte uygulanamadığı ve bu nedenle Banka kredilerinin Türkiye nin orta ve uzun vadeli krediler içindeki payının büyük oranda azalmaya başladığı Hazine Müsteşarlığınca da kabul edilmektedir (Hazine Müsteşarlığı, 2003: 6). 4. Satın Alma Usulleri Dünya Bankası finansmanı ile gerçekleştirilen projeler kapsamında yapılacak mal ve hizmet alımları ile danışman seçiminde Banka usullerinin uygulanması zorunluluğu bulunmaktadır. Satın almalarda yerel ihale usulleri yerine Banka usullerinin uygulanması ülke ve kurumlar aleyhine çeşitli olumsuz sonuçlar doğurabilmektedir. Banka nın satın 14
alma usullerine aykırı olarak yapılan işlemler nedeniyle bazı harcamalar finanse edilmemekte, usullerin karmaşıklığı ve şartnamelerin hazırlanmasından, sözleşmelerin imzalanmasına kadar her aşamada Banka onayı alınması nedeniyle işlerin yürütülmesinde aksaklıklar yaşanabilmektedir. Dünya Bankası ihale usullerinin yeterince bilinmemesi nedeniyle, ihale işlemlerinin yürütülmesi, şartnamelerin hazırlanması, komisyonların teşkili, alımların yapılması ve mal ve hizmet alımı aşamalarında kredi anlaşması hükümlerine uyulmaması durumunda Banka ile uygulayıcı idareler arasında uyuşmazlıklar doğmakta ve bu durum ihalelerin iptali ve kredilerinin kullanılamaması sonucunu doğurabilmektedir. Örneğin, Milli Eğitim Projesi kapsamında kredi anlaşmasının imzalanmasından sonra projeye yönelik ihale yapılmış ve ihale sonuçlandırılmıştır. Uygulamada söz konusu ihaleyle ilgili olarak şu sorunlar yaşanmıştır (Nartgün, 2001: 131): İhale usulüne göre yapılıp sonuçlandırılmasına rağmen ihaleyi kaybeden firmalar ihaleye itiraz edince ihale iptal edilmiştir. Proje bir yıldan fazla askıya alınmış, o dönemdeki seçimlerden sonra, dönemin Başbakanının baskısıyla proje yeniden başlatılmıştır. Yeniden uluslararası ihaleye çıkılmış ve Dünya Bankası nın öngördüğü kurallara göre ihale işlemleri yürütülmüştür. Müracaat eden firmaların sayısı dörde indirilmiş ve Banka bunlardan birini seçmiştir. İhalenin iptal edilmesinin altında yatan nedenler proje kapsamında görevli personelce, parasal ve siyasi nedenler olarak ifade edilmiştir. İhalenin iptal edilmesi, daha sonra projeye yeniden başlanması nedeniyle proje bitmeden kredi geri ödemeye başlanmıştır. 15
5. Danışman İstihdamına İlişkin Koşullar Dünya Bankası, projeler kapsamında proje yürütücüsü kurum ve kuruluşlara yardımcı olmak, müşavirlik hizmeti vermek üzere müşavir/danışman istihdamını istemekte veya danışmanlık şirketlerinden danışmanlık hizmeti satın alınmasını talep etmekte ve bu amaçla ikraz anlaşmalarına hükümler koymaktadır. Bu nedenle, kurumlar birçok konuda danışman istihdamı veya danışmanlık firmalarından hizmet satın almak zorunda kalmaktadır. Banka, danışmanların seçimine ilişkin esas ve usulleri de kendisi belirlemekte ve ikraz anlaşmalarına konulan hükümler ile danışmanların seçiminin Dünya Bankası Borçluları ve Yürütme Organı Olarak Dünya Banası Tarafından Danışmanların Kullanılması İçin Kılavuz a göre yapılması istenmektedir. Banka nın öngördüğü kriterler nedeniyle genel olarak uluslararası düzeyde faaliyet gösteren, tanınmış danışmanlık firmaları müşavir olarak görevlendirilmekte ve danışmanlara proje kapsamında sağlanan krediden yüksek tutarlı danışmanlık ücreti ödenmektedir. Örneğin, Dünya Bankası nca kısmen finanse edilen ve 75.000.000. ABD Doları tutarında kredi sağlanan Sağlık I Projesi kapsamında istihdam edilen danışmanlara toplam olarak 9.754.010. ABD Doları, 150.000.000. ABD Doları tutarında kredi sağlanan Sağlık II Projesi kapsamında istihdam edilen danışmanlara ise 22.158.679.ABD Doları tutarında danışmanlık ücreti ödenmiştir (Maliye Bakanlığı Bütçe Kontrolörleri, 2000). Toplam kredi tutarları ile kredi kapsamında ödenen toplam danışmanlık ücretleri göz önünde bulundurulduğunda proje kapsamında danışmanlara önemli miktarda ödeme yapıldığı görülmektedir. Dünya Bankası kredileri ile finanse edilen altyapı, mal alımı ve inşaat yapımı dışındaki projelerde yani yoğun olarak danışmanlık hizmeti satın alınan projelerde ödenen danışmanlık ücretleri çok daha yüksek olabilmektedir. 16
Mesela, Karayolları Genel Müdürlüğü tarafından yürütülen, iç kaynaklar ve Dünya Bankası kredileri ile finanse edilen Karayolu İyileştirme ve Trafik Güvenliği Projesi kapsamında İsveç şirketi olan İsveç Ulusal Yol Danışmanlık Limited Şirketinden danışmanlık hizmeti satın alınmıştır (Karayolları Genel Müdürlüğü, 2001/a: 1). Projenin başlangıç bütçesinde danışmanlık hizmetleri için 2.500.000 ABD Doları Dünya Bankası kredisinden, 375.000. ABD Doları da iç kaynaktan olmak üzere toplam 2.875.000. ABD Doları tutarında kaynak kullanımı öngörülmüştür (Karayolları Genel Müdürlüğü, 2001/b: 2). Proje kapsamında hazırlanan teknik şartnamede, danışman firmanın belirtilen süreye kadar uzun vadeli bir Trafik Güvenliği Planı hazırlayacağı belirtilmiştir. Bu gibi danışmanlık hizmetleri için yabancı danışmanlık firmalarına sağlanan Dünya Bankası kredilerinden yüksek tutarlı ödemelerde bulunulmaktadır. Ayrıca, yabancı danışmanlık firmalarınca hazırlanan raporlar, planlar, stratejiler, yeniden yapılandırma projeleri yoluyla ulusal yapılar istendiği şekilde yönlendirilebilmektedir. Danışmanlara ödenen yüksek ücretler Banka dan sağlanan dış kaynakların yine yurt dışı firmalarına aktarılmasına sebep olmakta, kredilerin önemli miktarının kalkınma yönünde ciddi katkısı bulunmayan danışmanlık hizmetlerinin finansmanında kullanılması nedeniyle projelerin ülke ekonomisine beklenen olumlu katkıları yapması güçleşmektedir. 6. Öngörülen Denetim Sistemi Dünya Bankası nca kısmen veya tamamen finansmanı sağlanan projeler kapsamında yapılan işlemlerin ve kredi kullanımlarının denetimine ilişkin esaslar Banka tarafından belirlenmektedir. İkraz anlaşmalarına konulan hükümlerle proje kapsamında yapılacak denetimin Banka tarafından kabul edilebilir bağımsız denetçiler marifetiyle yapılması 17
öngörülmektedir. Bu denetimler bazı projelerde yine Banka tarafından kabul görmüş ve uluslararası düzeyde faaliyet gösteren bağımsız denetim firmalarına yaptırılmakta ve denetim faaliyetleri nedeniyle bu firmalara krediden ödemelerde bulunulmaktadır. Uluslararası bağımsız denetim şirketlerine yüksek tutarda ödemelerde bulunulması yatırımların finansmanı için sağlanan dış kaynakların yurt dışındaki firmalara aktarılmasına neden olmakta ve yatırımlarda kullanılması gerekli bu kaynaklar denetim firmalarına ödenmektedir. Uluslararası bağımsız denetim firmalarının talep ettikleri ücretlerin yüksek olması nedeniyle çoğunlukla Dünya Bankası proje kredilerinin denetimi Hazine Müsteşarlığına bağlı bir kamu denetim birimi olan ve Dünya Bankasınca kabul edilebilir denetçi olarak tanımlanan Hazine Kontrolörleri Kuruluna bağlı Hazine Kontrolörlerince yerine getirilmektedir. Bazı durumlarda Hazine Kontrolörleri ile bağımsız özel denetim firmaları birlikte denetim yapabilmektedir. Denetimin özel denetim firmaları yerine Hazine Kontrolörleri tarafından yerine getirilmesi kredi kapsamında sağlanan dış kaynakların yurt dışına aktarılmasını önlemekle birlikte, bu durum başkaca sorunlar doğurmaktadır. Türkiye adına borçlanma işlemlerini yürüten Hazine Müsteşarlığına bağlı kamu denetçilerinin 4059 sayılı Kanunun (Hazine Müsteşarlığının teşkilat ve görevlerini düzenleyen kanun) amir hükmü gereği Müsteşarlığın görev alanına giren konularda denetim, teftiş ve inceleme yapmaları gerekirken, gerek Dünya Bankası nın yaklaşımı gerekse de Hazine Müsteşarlığı ve Hazine Kontrolörleri Kurulunun tutumu nedeniyle iç denetim birimi olarak proje kredilerinin kullanımı denetlenmemekte ve Dünya Bankası adına bağımsız dış denetçi sıfatıyla yapılan denetimlere ağırlık verilmektedir. Denetimin Dünya Bankası 18
adına yapılması ve bu amaçla özellikle Banka çıkarlarının göz önünde bulundurulması nedeniyle Türkiye adına bu denetimlerden istenen sonuçların alındığı söylenemez. Hazine Kontrolörleri veya bağımsız denetçiler tarafından yapılan denetimlerde, PUB lerin (Proje Uygulama Birimi) faaliyetleri kredilerin ikraz anlaşmalarına uygun olarak kullanılıp kullanılmadığı yönünden incelenmekte, kamu adına denetim yapılmamakta, verimlilik ve etkinlik denetimi yerine getirilmemektedir (Sönmez-Sak, 2000: 103). Ayrıca, projelere yönelik performans denetimi ne Hazine Kontrolörleri tarafından ne de Sayıştay tarafından yapılmaktadır. 2 7. Faiz ve Taahhüt Komisyonu Dünya Bankası kredileri geri ödemesi 3 ila 5 yıl sonra başlamak süre 15 ila 20 yıl vadeli uzun vadeli kredilerdir. Kredilere değişken oranlı döviz sepeti, değişken oranlı tek para, sabit oranlı tek para olmak üzere üç tür faiz uygulanabilmektedir. Faiz oranı, Başkanın önerisi ve İcra Direktörlerinin onayıyla tespit edilmektedir. Banka, açılan kredinin faiz oranını; çıkarmış olduğu tahvillerle ödeyeceği faiz oranının ve yapmış olduğu masrafları da göz önünde bulundurarak ve makul ölçüde kar payı ilavesiyle tespit etmektedir. Banka nın standart faiz oranı yıllara göre değişmektedir. Banka faiz oranının tespit ederken, ayrıca kredi alan ülkelerin gelişmişlik düzeyini de göz önünde bulundurmaktadır. Kendi kaynağı yetersiz olan Banka, üye ülkelere kredi olarak kullandırdığı kaynakları gelişmiş ülkelerin (Japonya, 2 Proje kredilerinin denetimine ilişkin esaslar, konuya ilişkin değerlendirme ve tenkitler konusunda detaylı bilgi için bkz: Ekrem, Candan, (2005/b), Dünya Bankası ndan Sağlanan Proje Kredilerinin Denetimi, Uygulamada Karşılaşılan Sorunlar ve Denetim Sistemine İlişkin Eleştiriler, Mali Kılavuz Dergisi, Sayı:28. 19
Avrupa ülkeleri gibi) sermaye piyasalarından sağlamaktadır. Bu nedenle, bu kaynakların temin edilme maliyeti üzerine belirli marj eklenerek üye ülkelere kredi olarak kullandırılmaktadır. Dünya Bankası LIBOR oranının altında düşük faizle borçlanabildiğinden faiz oranları özel sermaye piyasalarından sağlanan kredilere göre daha düşük ve vade daha uzundur. Banka nın uyguladığı faiz oranları düşük olmasına karşın faiz hesaplama yönteminin karışıklığı, hesaplamaların Banka nın verdiği kredi cinsinden değil de, Banka nın kaynak sağlarken üstlendiği yükümlülüklerden oluşturulan döviz sepeti üzerinden yapılması ve kurlardaki değişme nedeniyle faiz yükünün artabilme riski, yüklenilen faiz maliyetinin öngörülebilir olmasını güçleştirmektedir. Dünya Bankası, kendi kaynaklarının, uluslararası piyasalarda aynı vade ve koşullarla sağlanan krediler ile karşılaştırıldığında en uygun döviz kompozisyonuna ve en düşük maliyete sahip krediler olduğunu dile getirmektedir. Fakat Banka kaynaklı kredilerin çoğunun ağırlıklı olarak ABD Doları, Alman Markı ve Japon Yeni nden oluşan bir döviz havuzu üzerinden alınmış olmaları nedeniyle, bahse konu para birimleri arasındaki değişimlerden dolayı zaman zaman borçlu ülkelerin Banka ya olan yükümlülüklerinde değişmeler olmaktadır. Bu nedenle, denilebilir ki, Dünya Bankası kredilerinde borçlu ülkelerin yaşadığı en büyük sıkıntı, havuz kredilerinden kaynaklanan kur farkları ve söz konusu kredilerin takip ve hesaplamalarında karşılaşılan zorluklardır (Yener, 1997: 49). Diğer yandan, Dünya Bankası kredilerinin tek maliyeti ödenen faizler değildir. Banka sadece fiilen ödediği kredi miktarına faiz tahakkuk ettirmekte, ancak, kredinin kullanılmayan ve Banka da tutulan kısmı için tutma maliyeti olarak ve kullanımları teşvik etmek amacıyla bir taahhüt ücreti (komisyonu) almaktadır. Kuruluş Anlaşması gereği alınabilen 20
ve taahhüt komisyonu olarak adlandırılan bu komisyon kredinin yüzde birinin dörtte üçü (%1 in ¾ ü) oranındadır. Komisyon tutarı çekilmeyen ikrazın anaparası üzerinden hesaplanmaktadır. Böylece çekilmeyen krediler için komisyon ödenmektedir. Kredi için faiz ödendiği halde, kullanılmayan anapara üzerinden ayrıca taahhüt komisyonu ödenmesi bu kredilerin maliyetini artırmaktadır. Dünya Bankası kredilerinin faiz yanında ek bir mali yükümlülüğü niteliğinde olan taahhüt komisyonu ödemeleri konuya ilişkin çalışmalarda, denetim raporlarında ve kamuoyunda sıkça eleştirilmekte ve kredi anlaşmalarına konulacak hükümlerle bu komisyonun ödenmesinin engellenmesi istenmektedir. Bilindiği gibi IBRD nin Kuruluş Anlaşması ile kredi anlaşmalarında yer alacak hüküm ve koşulları belirleme yetkisi Banka ya verilmiştir. Banka bu koşulları saptarken Kuruluş Anlaşmasında yer alan sınırlamalara uymak durumundadır. Kuruluş Anlaşması uyarınca taahhüt komisyonu alınması gereklidir. Ancak, komisyon oranını düşürme veya gerektiğinde yükseltme yetkisi Banka ya verilmiştir. Taahhüt komisyonu alınması şeklindeki uygulama eleştirilirken Kuruluş Anlaşmasında yer alan konuya ilişkin hükümler ihmal edildiğinden, anlaşmalara bu yönde hüküm konmaması istenmektedir. Ancak, yukarıda açıklanan nedenlerle, Türkiye nin borçlu olarak imzaladığı kredi anlaşmalarına taahhüt komisyonunun ödenmemesine yönelik olarak hüküm konulması mümkün değildir. Taahhüt komisyonu alınması IBRD nin Kuruluş Anlaşması ile öngörüldüğünden ve Banka nın faaliyetlerini Kuruluş Anlaşmasına uygun olarak yürütmesi gerektiğinden borçlunun taahhüt komisyonu ödemekten imtina etmesinin hukuki olarak imkânsız olduğu (Banka nın bu oranı düşürmesi hali hariç) düşünülmektedir. 21
Öte yandan, Dünya Bankası nın gelişmiş ülkelerin atıl sermayesinin gelişmekte olan ülkelere daha yüksek maliyetlerle kredi olarak verilmesi konusunda aracılık yaptığı, Banka nın kredi verme konusunda istekli olduğu, bu nedenle söz konusu kredilerden yararlanılmaması gerektiği de iddia edilmektedir. Ancak, göz önünde bulundurulmalıdır ki çoğu zaman kredi verilmesi yönünde talepkar olan Banka değil, gelişmekte olan ülkelerdir. Banka nın gelişmekte olan piyasalardan topladığı kaynakları, bu kaynak maliyetinin üzerine belirli bir oranda kar koyarak kredi olarak kullandırdığı bir gerçektir. Ancak, buna rağmen faiz oranları iç borçlanma ile uluslararası sermaye piyasalarındaki kredilere göre daha düşüktür. Diğer yandan, Dünya Bankası dışındaki Kuveyt Fonu, Suudi Fonu, İslam Kalkınma Bankası gibi bazı finans kuruluşlarının kredi koşulları (faiz, vade, komisyon) Dünya Bankası kredilerine göre daha uygun olabilmektedir, fakat bu kuruluşların verdikleri kredi miktarları Banka kredilerine göre düşüktür. Dünya Bankası kredilerinin alternatifi diğer uluslararası mali kuruluşlardan alınacak krediler, hükümet kredileri, uluslararası özel sermaye piyasalarından borçlanma yahut iç borçlanmadır. Kuşkusuz Banka dışındaki kreditörlerde kredi verirken çeşitli koşullar öngörmektedir. Keza, uluslararası özel sermaye piyasalarından borçlanma ile iç borçlanma hem kısa vadeli hem de daha yüksek maliyetli olabilmektedir. Ayrıca, belirtilmesi gereken bir nokta da şudur. Türkiye sadece Dünya Bankası ndan borçlanmamakta, hem diğer uluslararası mali kuruluşlardan hem de ulusal ve uluslararası özel sermaye piyasalarından da borçlanmaktadır. Bu bağlamda, Dünya Bankası kredilerinin dış krediler içindeki payının azaltılması, Banka ya bağımlılığın ortadan kaldırılması, Türkiye nin pazarlık gücünün arttırılması, kredi maliyetlerinin düşürülmesi ve portföyün zenginleştirilmesi 22
bakımından proje kredisi alınan dış finansman kaynaklarının çeşitlendirilmesi yoluna gidilebilir. 8. Faiz Dışı Maliyetler Yukarıda belirtildiği üzere, Dünya Bankası kredilerinin tek maliyeti ödenen faizlerden ibaret değildir. Faizlerin düşük olması nedeniyle cazip olan bu krediler faiz dışı maliyetlerin yüksekliği nedeniyle öngörülemeyen maliyetler yükleyebilmektedir. Faiz yanında taahhüt komisyonu alınması, faiz hesaplama yönteminin karmaşık olması, bu nedenle faiz yükünün tespitinde yaşanılan zorluklar, kur artışlarından doğabilecek muhtemel yükümlülükler gibi hususlar bu kredilerin maliyetinin sadece faiz oranının kriter alınarak belirlenmesinin doğru olmadığını göstermektedir. Kredilerin maliyeti hesaplanırken, faiz dışı maliyetler ile (kur artışları, komisyonlar vb.) kredilerin kullanımı ve satın almalar konusunda getirilen kısıtlamalar, kredi iptalleri, satın almaların maliyeti, danışmanlara ödenen ücretler gibi faiz dışı maliyetlerin de göz önünde bulundurulması gerekmektedir. Aksi durumda yanıltıcı sonuçlara varılması ihtimal dahilindedir. 9. Kredi İptalleri Türkiye, Dünya Bankası ndan (IBRD ve IDA) 2003 yılı itibariyle 20,62 milyar ABD Doları tutarında kredi sağlamış ve bu kredilerin 2003 Mart ayı itibariyle 14.76 milyar ABD Dolarlık kısmı kullanılmış, sağlanan kredilerin 2,27 milyar ABD Dolar tutarındaki kısmı ise çeşitli nedenlerle iptal edilmiştir. Buna göre, toplam olarak sağlanan kredilerin % 10 u muhtelif sebeplerle iptal edildiğinden kullanılamamıştır. 23
Bu iptallerin bazıları Banka tarafından yapılan tek taraflı iptaller, bazıları ise Hazine Müsteşarlığı ile Banka yetkilileri arasında sağlanan mutabakat sonucunda yapılan iptallerdir. İptal edilen kredi miktarları projeden projeye farklılık göstermekte, bazı kredilerde hiç iptal yoluna gidilmemesine karşın, bazı kredilerin büyük kısmı iptal edilebilmektedir. Dünya Bankası kredilerinin iptal oranları ile diğer ülkelerdeki iptal oranları paralellik göstermekle birlikte, yatırımcı kuruluş temsilcileriyle yapılan görüşmelerde (bizzat yaptığımız mülakatlar) Banka nın Türkiye uygulamasında çok rijit bir yaklaşım sergilediği, esneklik göstermeyerek gerekli durumlarda kredinin kullanımı konusunda süre uzatımı vermediği ve kredinin iptali yoluna gittiği de ifade edilmektedir. Kredi iptallerinin olumlu ve olumsuz olmak üzere iki yönü vardır. Olumlu yönü, kullanılmayacağı anlaşılan veya kullanımından vazgeçilen kredilerin Hazine Müsteşarlığınca Banka ile irtibata geçilerek iptalinin sağlanması, böylece kullanılmayan kredi anaparası üzerinden taahhüt komisyonu hesaplanmasının durdurulmasının temin edilmesidir. Şüphesiz bu olumlu yön iptalin, sadece borçlu durumunda olan Türkiye nin talebi halinde yapılması durumunda geçerlidir. İptallerin olumsuz yönü ise şöyle ortaya çıkmaktadır. Dünya Bankası, kreditör olarak kredi kullanım koşullarını büyük ölçüde tek taraflı olarak belirlemekte ve uygulamada bu kurallara uyulmasını istemektedir. Proje uygulaması Banka tarafından her aşamada gözden geçirilmekte ve kredi kullanımına kurallara uyulduğu sürece imkân tanınmaktadır. Örneğin, proje yönetim birimlerinin örgütlenmesinde, danışmanların seçiminde, mal ve hizmetlerin satın alınmasında, harcamalara ilişkin kanıtlayıcı belgelerin ibrazında ve muhasebe kayıtlarının tutulmasında Banka ca öngörülen prosedürlere uyulmaması halinde, kredi belirli 24
sürelerle kullandırılmamakta yahut iptal edilebilmektedir. Satın almaların Banka usullerine uyulmadan yapılması halinde bu satın almalar için ayrılan kredi tutarı iptal edilebilmektedir. Bu durumda, daha önce kullanılmaması nedeniyle taahhüt komisyonu ödenmiş bulunan kredi tutarları iptal edildiğinde, bu miktardaki kredi taahhüt komisyonu ödenmesine rağmen kullanılamamaktadır. İptaller nedeniyle projeler tamamlanamayabilmekte ve istenen sonuçlar elde edilememektedir. Kredinin büyük kısmının veya tamamının iptali durumunda kurumlar yeni dış finansman arayışlarına girmekte, yeni kaynak bulunamaması halinde o zamana kadar üstlenilen maliyetler boşa gitmekte, heba olmaktadır. Böylece, kullanılamayan krediler için birçok maliyet üstlenilmiş olmaktadır. Bu nedenle, kullanılmayan krediler için komisyon ödenmek suretiyle ek maliyet yüklenilen kredi tutarlarının usulüne uygun olarak zamanında kullanılması sağlanmalıdır. III. Dünya Bankası İhale Usullerinden Kaynaklanan Sorunlar Dünya Bankası proje kredileri ile finanse edilen yatırım projelerinin uygulanması sırasında karşılaşılan sorunlardan bir kısmı da Banka nın satın almalarla ilgili olarak öngördüğü koşullardan kaynaklanmaktadır. Banka kreditör olarak proje kapsamında yapılan satın almalarda uygulanacak ihale usullerini tek taraflı olarak belirlemektedir. Satın alma aşamasında karşılaşılan sorunlardan bir kısmı, uygulayıcı kurumlardan bir kısmı da Banka dan kaynaklanmaktadır. Genel olarak proje sahibi kurumların Dünya Bankası nın ihale usulleri konusundaki yetersizlikleri, Banka nın ihale usullerinin karmaşıklığı, satın almalarla ilgili olarak Bankaca belirlenen ön koşullar, prosedürlerin çokluğu, iletişim sorunları, şartnamelerin düzenlenmesinde yaşanan aksaklıklar 25
gibi hususlar yaşanan aksaklıklar ve sorunlar cümlesinden sayılabilir. Dünya Bankası kredi verirken, projenin hazırlanmasından uygulanmasına, yapılacak denetimden harcama türlerine ve uygulanacak ihale usullerine kadar birçok konuda müdahil olmakta ve bu amaçla kredi anlaşmalarına tek taraflı olarak özel hükümler koymaktadır. Bu bağlamda, Banka finansmanı ile yürütülen projeler kapsamında uygulanacak ihale usulleri de Banka tarafından belirlenmekte ve satın almalar bu usullere göre yapılmaktadır. Dünya Bankası, kredi anlaşmalarında satın alma ve müşavirlik hizmetleri ile ilgili olarak uygulanacak ihale usulünü belirlemektedir. Genellikle satın almaların uluslararası ihale usulüne göre yapılması öngörülmekte, istisnai hallerde ise yerel ihale usullerinin uygulanması kabul edilmekte ve uluslararası ihale usulünün uygulanması durumlarında da bazı hallerde yerli imalatçıların tercih edilmesine ilişkin hükümler konulmaktadır. Ayrıca, kredi anlaşmalarında uluslararası ihale usulünün uygulanmayacağı hallerde, uygulanacak diğer satın alma usulleri belirtilmektedir. Kredi anlaşmalarında satın alma usulleriyle ilgili olarak genellikle benzer hükümlere yer verilmektedir. Anlaşmalarda yer alan hükümlere göre Dünya Bankası; mal ve hizmetlerin uluslararası ihale usulüne göre, inşaat işlerinin (ayrım genelde inşaatın maliyeti esas alınarak parasal limitler belirlenmekte, bu tutarın altında ve üstünde kalan işler için ayrı ihale usulleri öngörülmektedir) Banka tarafından uygun görülen yöntemlerle (örneğin emanet usulü gibi), bazı inşaat işlerinin pazarlık usulüyle, bazılarının teklif usulüyle tedarik edilmesi, küçük bazı satın almaların ise Banka nın uygun gördüğü yöntemler doğrultusunda yerel olarak ilan edilip yapılacak ihaleyle yaptırılmasını istemektedir. Uygulanacak 26
satın alma usulünün tespitinde esas alınan parasal tutarlar ve işler projelere göre değişiklik gösterebilmektedir. Kredi anlaşmalarında yer alan hükümler uyarınca satın alma kararları Dünya Bankası tarafından incelenmekte, bu amaçla ödeme yapılmadan önce sözleşme örneklerinin Banka ya verilmesi istenmektedir. Öte yandan, Dünya Bankası kredisi ile finansmanı sağlanan projeler kapsamında danışman istihdamı öngörülmektedir. Banka, danışman/müşavir istihdamında kendisi tarafından belirlenen esaslara göre hizmet satın alınmasını öngörmekte ve bu amaçla kredi anlaşmalarına hükümler konulmaktadır. Aşağıda Dünya Bankası nın ihale usullerine ilişkin genel ilkeler, Banka nın uyguladığı ihale usulleri belirtildikten sonra, satın almalarda yaşanan sorun ve olumsuzluklara değinilecek ve Banka nın ihale usullerinin uygulanmasının doğurduğu sonuçlar zikredilecektir. 1. İhale Usullerine İlişkin Genel İlkeler Dünya Bankası proje kredileriyle finanse edilen projelerde, projenin yürütülmesi, dolayısıyla proje kapsamındaki işin ihale edilmesi ve ilgili sözleşmelerin yönetilmesi borçlunun sorumluluğundadır. Dünya Bankası ise Kuruluş Anlaşmasında yer alan Banka, herhangi bir ikrazdan elde edilen kazançların yalnızca kredinin verildiği amaç için kullanılmasını ve bu kullanım sırasında gerek tasarruf ve verimlilik ilkelerine özen gösterilmesini gerekse siyasi ve diğer ekonomi dışı etki ya da kaygılardan sakınılmasını güvence altına almak zorunda olup hükmüne istinaden bu amaca matuf ayrıntılı yöntem ve usuller tespit ederek, kredinin kullanımının amaca uygunluğunu sağlamaya çalışmaktadır. 27
Uygulamada, bir projenin yürütülmesi sırasında takip edilecek tedarik kuralları ve usulleri her bir projenin kendine özgü koşullarına bağlı olmakla birlikte, tedarik kuralları konusunda Banka nın yaklaşımı; a) İlgili mal ve işlerin tedariki de dahil olmak üzere, projenin yürütülmesinde ihtiyaç duyulan tasarruf ve verimlilik, b) Banka nın, bir işbirliği kuruluşu sıfatıyla, kalkınmış ve kalkınmakta olan ülkelerden seçilmiş bütün teklif sahiplerine Banka ca finanse edilen mal ve işlerin tedariki için yarışma fırsatının verilmesi konusundaki ilgisi; ve c) Banka nın bir kalkınma kuruluşu sıfatıyla, borç alan ülkedeki yerel vergi müteahhit ve imalatçıların kalkınma ve gelişmesini teşvik etmek konusundaki ilgisi, esaslarına dayanmaktadır. Dünya Bankası, esas olarak çoğu durumda, yukarıda belirtilen ihtiyaç ve ilgileri karşılamanın en iyi yolunun uygun bir şekilde yönetilen uluslararası katılıma açık ihale yöntemi olduğunu benimsemektedir. Keza, Banka, uluslararası katılıma açık ihale yöntemi çerçevesinde yerel veya bölgesel mal imalatçılarına belirli bir tercih tanınması, koşulların el vermesi halinde ise proje işlerinin öngörülen şartlar altında yerel müteahhitlere öncelik verilerek ihale edilmesini de uygun bulmaktadır. Dolayısıyla, bu gibi durumlarda, Banka, mal ve işleri, uygun tedarik firmalarına ve müteahhitlere açık uluslararası ihale yöntemiyle temin etmelerini şart koşmaktadır. Uluslararası katılıma açık ihale yönteminin tedarik için en ekonomik ve verimli yöntem olmadığı durumlarda ise ikraz dokümanlarında diğer tedarik yöntemlerinin uygulanabilmesi de öngörülmektedir. 28
Dünya Bankası nın kısmen veya tamamen finansman sağladığı projeler kapsamında yapılacak tedariklerde Banka usullerinin uygulanması zorunludur. Banka tarafından sağlanan ikraz gelirleriyle finanse edilmeyen mal ve iş tedariklerinde ise borçlu tarafından, Banka usulleri kullanılmayabilir. Bu durumda, söz konusu iç kaynaklardan yapılacak tedarikler hakkında ihale usullerine ilişkin iç hukuk normları uygulanır. Dünya Bankası, borçluya projeyi özenli ve verimli bir şekilde uygulama mükellefiyeti yüklemekte ve proje kapsamında tedarik edilecek mal ve işlerin aşağıdaki şartları karşılamasını öngörmektedir: a) Mal ve işler yeterli kaliteye sahip bulunacak ve projenin geri kalan kısmıyla uyumlu olacaktır. b) Bu mallar ve işler zamanında teslim edilecek ya da tamamlanacaktır; c) Fiyatlandırılmaları projenin ekonomik ve mali bakımdan uygulanabilirliğini olumsuz yönde etkilemeyecektir. Dünya Bankası nca finanse edilen projeler kapsamında sağlanan fonlar sadece Banka ya üye ülkelerin veya İsviçre nin uyruğu olanlarca sağlanan mallar ve hizmetler dolayısıyla yapılan harcamalar için; ya da aynı ülkelerce üretilmiş mal ve hizmetlere ilişkin harcamalarda kullanılabilir. Diğer ülkelerin uyruğunda olanlar Dünya Bankasınca kısmen veya tamamen finansmanı sağlanan projeler kapsamında yapılacak ihalelere teklif veremezler. Dünya Bankası, tedarik işlerinin usulüne uygun olarak yürütülmesini garanti altına almak amacı ile tedarik işlemlerini, dokümanlarını, teklif değerlendirmesini ve ihale 29
işlerini incelemektedir. Usullere aykırı olarak yapılan tedariklerin gerektirdiği harcamalar Banka tarafından finanse edilmemekte ve genel politika gereği usullere aykırı olarak yapılmış mal ve işlere ayrılmış kredi tutarı iptal edilmektedir. Ayrıca, başkaca müeyyidelerin uygulanması da mümkündür. 2. Dünya Bankası İhale Usulleri Yukarıda belirtildiği üzere, kredi anlaşmalarında proje kapsamında yapılacak mal ve hizmet alımları ile yapım işleri için uygulanacak ihale usulleri belirlenmekte ve konuya ilişkin anlaşma maddelerinde Dünya Bankası ihale prosedürlerine ilişkin kılavuzlara atıfta bulunulmaktadır. Finansmanı kısmen IBRD veya IDA tarafından sağlanan projeler için gerekli mal ve işlerin (ilgili hizmetler dahil) 3 tedariki Dünya Bankasınca yayımlanan IBRD İkrazları ve IDA Kredileri Kapsamında Tedarike Dair Kılavuz a göre, danışmanlık hizmetlerinin sağlanması ise Dünya Bankası Borçluları ve Yürütme Organı Olarak Dünya Banası Tarafından Danışmanların Kullanılması İçin Kılavuz a göre yürütülmektedir. Bu nedenle, aşağıda bu kılavuzlar çerçevesinde kısaca Dünya Bankası ihale usullerine temas edilecektir. Borç alan ile Dünya Bankası arasındaki hukuki ilişkiler taraflar arasında imzalanan ikraz anlaşması ile düzenlenmekte, ikraz anlaşmalarında yer alan hükümler çerçevesinde satın almaların ve danışmanların istihdamına ilişkin uygulanacak prosedürler ise anlaşmada hükme bağlandığı ölçüde yukarıda sözü edilen Kılavuzlar çerçevesinde yapılmaktadır. Dünya Bankası nın mal ve inşaat işleri için genel olarak uygulanmasını istediği ihale usulü 3 Mal ve İşler ibaresi; nakliye, sigorta, tesisat, eğitim, ilk bakım ve benzeri diğer servisler gibi ilgili hizmetleri içermekte ancak müşavirlik hizmetlerini kapsamamaktadır. 30
Uluslararası Katılıma (Rekabete) Açık İhale Yöntemi dir. İkraz anlaşmalarına konulan hükümlerle bu yöntemin uygulanması şart koşulmaktadır. Bu yöntem, herhangi bir borç alanın talepleri hakkında tüm ehil ve teklif verecek durumda olanların uygun duyuruyu alabilmeleri ve gerekli mal ve işler üzerinde tüm bu gibi teklif vereceklerin teklif verme bakımından eşit fırsata sahip olmaları amacını güden bir yöntemdir. Uluslararası Rekabete Açık İhale Yönteminin en ekonomik ve en verimli tedarik yöntemi olmadığı durumlarda Banka tarafından öngörülen diğer tedarik yöntemleri uygulanmaktadır. Bu amaçla, bu durumlarda hangi yöntemin hangi mal ve iş çeşitlerine uygulanacağı ikraz anlaşmalarında belirtilir. Genel olarak kullanılan diğer tedarik yöntemleri şunlardır: - Sınırlı Sayıda Katılımcıya Açık Uluslararası İhale Yöntemi - Yurtdışından ve Yurtiçinden Alım Usulü - Direkt Kontratla Alım Yöntemi - Emanet Yöntemi - Birleşmiş Milletlerinden Tedarik - Tedarik Acentalarının Kullanılması - Finansal Aracılık Kuruluşlarına Verilen İkrazlarla Tedarik - İthalat Programları ve Yapısal Uyum Kredileri Çerçevesinde Tedarik Danışmanları seçiminde ise, Kalite ve Maliyet Bazında Seçim, Kalite Bazında Seçim, Sabit Bütçe Kapsamında Seçim, En Düşük Maliyetin Seçimi, Danışmanların Niteliği Bazında Seçim, Tek Kaynaklı Seçim, 31
Bireysel Danışman ve Ticari Uygulamalar gibi yöntemler uygulanmaktadır. 4 3. Satın Almalara İlişkin İç Hukuk Normlarının Uygulama Alanı PUB (Proje Uygulama Birimi) tarafından yapılan satın alma işlemlerinde Dünya Bankası nca belirlenen usullerin kullanılması zorunludur. Bu projeler kapsamında yapılan satın almalar ikraz anlaşmalarında yer alan hükümlerle 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu dışında tutulmaktadır. Böylece, bu projeler kapsamında yapılan satın almalarda iç hukuk normları yerine uluslararası ihale usulleri uygulanmaktadır. Kamu ihale usullerini düzenleyen iç hukuk normları yerine Dünya Bankası ihale usullerinin uygulanabilmesi için Dünya Bankası tarafından finansman sağlanan proje sahibi kurum veya kuruluşun bu proje kapsamında yapılacak mal, hizmet ve yapım işlerine ilişkin olarak konuya ilişkin yasanın uygulanmamasını temin için gerekli prosedürü takip etmesi gerekir. 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu ile kısmen (mal ve hizmet alımları ile yapım işlerinin yaptırılması bakımından) yürürlükten kaldırılan 2886 sayılı Devlet İhale Kanununun 89 uncu maddesinde, bu Kanun hükümlerinin uygulanmasının mümkün olmayacağı hallerde, bu Kanun dışında kalınmasına Bakanlar Kurulu nca karar verilebileceği hükmü yer almıştır. 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu uygulamasında Dünya Bankası proje kredileri ile finanse edilen ve Banka ihale usullerinin uygulanacağı hallerde söz konusu projeler kapsamında yapılacak her türlü mal, teçhizat ve hizmet 4 Dünya Bankası ihale prosedürleri hakkında özet bilgi için bkz: Neriman, Çelik, (2001), Dünya Bankası İhale Prosedürleri, Bütçe Dünyası, Sayı:6, Ocak-Şubat 2001, sh. 4; Neriman, Çelik, (2001), Dünya Bankası İhale Prosedürleri (2), Bütçe Dünyası, Sayı:7, Nisan-Mayıs 2001, sh. 9. 32
alımlarının ihalesinde 2886 sayılı Kanun hükümlerinin uygulanmaması için anılan madde uyarınca Bakanlar Kurulu Kararı alınmaktaydı. 4734 sayılı Kamu İhale Kanununun 3/c bendi uyarınca, uluslararası anlaşmalar gereğince sağlanan dış finansman ile yaptırılacak olan ve finansman anlaşmasında farklı ihale usul ve esaslarının uygulanacağı belirtilen mal veya hizmet alımları ile yapım işleri bu Kanun hükümlerine tabi değildir. Söz konusu düzenleme ile uluslararası anlaşmalar gereğince dış finansman ile yaptırılacak mal veya hizmet alımları ile yapım işlerinin 4734 sayılı Kanuna tabi olup olmayacağı konusunda esas alınan kriter finansman anlaşmasında (kredi-ikraz anlaşması) farklı ihale usulü öngörülüp öngörülmediğidir. Kredi anlaşmasında özel ihale usullerinin öngörüldüğü durumlarda 4734 sayılı Kanun uygulanmayacak, ancak, kredi anlaşmalarında iç hukuk düzenlemelerine atıfta bulunuluyor ve bu usullerin uygulanabilmesine cevaz veriliyorsa bu gibi durumlarda 4374 sayılı Kanun uygulanacaktır. 2886 sayılı Kanunun uygulandığı dönemde, kredi anlaşmalarında açıkça Dünya Bankası ihale usullerinin uygulanacağına ilişkin koşullar öngörülmesine karşın, Kanunun 89 uncu maddesi uyarınca Bakanlar Kurulu alınması gerekliliği kurum ve kuruluşları zor durumda bırakmakta ve Bakanlar Kurulu Kararı alınması sürecinde yaşanan sıkıntılar ihale işlemlerinin yapılmasında gecikmelere sebebiyet vermekteydi. 4734 sayılı Kanunla yapılan yerinde düzenleme ile kredi anlaşmalarında yer alacak hükme atıfta bulunulmak suretiyle bu projeler kapsamında yapılacak mal ve hizmet alımları ile yapım işlerinin her hangi bir bürokratik işlem öngörülmeksizin doğrudan Kanun dışında tutulması yıllardır bu konuda yaşanan sorunlara son vermiş ve uygulanacak ihale usulleri açıklık kazanmıştır. 33
4. Vize ve Tescil Uygulamaları Bilindiği gibi, Dünya Bankası kredisi ile finanse edilen projeler kapsamında yapılacak mal ve hizmet alımları için düzenlenecek sözleşme tasarıları da Maliye Bakanlığının vizesine, Sayıştay ın tesciline tabi idi. Bu nedenle söz konusu harcamalara ilişkin taahhüt ve sözleşme tasarılarının mülga 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanununun 64 üncü maddesi uyarınca vize için Maliye Bakanlığına, 832 sayılı Sayıştay Kanununun 32 nci maddesi uyarınca da tescil için Sayıştay Başkanlığına gönderilmesi ve vize ve tescil ettirilmesi gerekmekte idi. Ancak, Dünya Bankası finansmanı ile yürütülen projeler kapsamında yapılan satın almalarda önceki uygulamada 2886 sayılı Kanunun, 2003 yılından itibaren ise 4734 sayılı Kanunun uygulanmaması nedeniyle, proje yürütücüsü bazı kurum ve kuruluşlarca söz konusu projeler kapsamında yapılan ihaleler sonucunda düzenlenen sözleşme tasarılarının vize ve tescile tabi olmadığı şeklindeki yanlış kanaat sonucu söz konusu sözleşmeler bazı kurumlarca vize ve tescil ettirilmemiştir. Yılları bütçe kanunlarında; dış borçlanma imkânları ile satın alınacak malzeme ve hizmetlere ait taahhüt evrakı veya sözleşme tasarılarının Maliye Bakanlığınca vize edilmeden satın alma işleminin gerçekleştirilemeyeceği hükme bağlanmasına ve Maliye Bakanlığı ve Sayıştay Başkanlığının konuya ilişkin tebliğ ve genelgelerinde dış kredilerle finanse edilen projeler kapsamında yapılacak satın almalara ilişkin sözleşmelerin vize ve tescile tabi olduğu belirtilmesine karşın bu konuda çeşitli aksaklıklar yaşanmıştır. Diğer yandan, vize ve tescil için Maliye Bakanlığı ve Sayıştay a yapılan başvuruların bazı durumlarda zamanında sonuçlandırılmaması, ya da yapılan incelemeler sonucunda sözleşme tasarılarının vize ve tescilinin yapılmayarak kurumlara iade edilmesi, proje yürütücüsü kurumlar tarafından satın almaların zamanında 34