T.C. CUMHURBAŞKANLIĞI Devlet Denetleme Kurulu ARAŞTIRMA VE İNCELEME RAPORU RAPORUN KONUSU Kamu Kurumu Niteliğindeki Meslek Kuruluşlarının Teşkilat ve Mali Yapıları, Denetimleri, Organlarının Seçimlerine Dair Esasların Değerlendirilmesi ile Bunların Etkin ve Verimli Şekilde Hizmet Yürütmelerinin ve Geliştirilmesinin Sağlanması Amacıyla Alınması Gereken Tedbirler AÇIKLAMA Araştırma ve inceleme kapsamındaki kurum ve kuruluşlar ile ilgili olarak gizlilik dereceli bilgi ve değerlendirmelerin bulunması nedeniyle internet sayfasında Raporun özetine yer verilmiştir. Tarihi : 28 / 09/ 2009 Sayısı : 2009 / 6 Eki : 1 (1062 sayfa)
Devlet Denetleme Kurulu Araştırma ve İnceleme Raporu 1 İÇİNDEKİLER İÇİNDEKİLER 1 TABLO LİSTESİ 6 KISALTMALAR 7 GİRİŞ 10 ARAŞTIRMA VE İNCELEMEYE İLİŞKİN BİLGİLER 10 I- ARAŞTIRMA VE İNCELEMENİN KONUSU VE DAYANAĞI 10 II- ARAŞTIRMA VE İNCELEMENİN KAPSAM VE YÖNTEMİ 10 BİRİNCİ BÖLÜM 12 KAVRAMSAL ÇERÇEVE 12 I- MESLEKİ ÖRGÜTLENME VE MESLEK KURULUŞLARI 12 A- MESLEKİ ÖRGÜTLENME 12 B- MESLEK KURULUŞU/MESLEK ÖRGÜTÜ KAVRAMI 15 II- KAMU KURUMU NİTELİĞİNDEKİ MESLEK KURULUŞU KAVRAMI 16 III- SİVİL TOPLUM VE SİVİL TOPLUM KURULUŞLARI 20 A- SİVİL TOPLUM 20 B- SİVİL TOPLUM KURULUŞLARI 26 C- AVRUPA BİRLİĞİ NDE SİVİL TOPLUM 33 D- TÜRKİYE DE SİVİL TOPLUM KURULUŞLARI 35 1) Dernekler 39 2) Vakıflar 54 3) Sendikalar 57 4) Kooperatifler 68 5) Diğer Kuruluşlar 71 İKİNCİ BÖLÜM 75 DÜNYA DA MESLEKİ ÖRGÜTLENME UYGULAMALARI 75
Devlet Denetleme Kurulu Araştırma ve İnceleme Raporu 2 I- MESLEKİ ÖRGÜTLENMENİN TARİHİ GELİŞİMİ 75 II- MESLEKİ ÖRGÜTLENME MODELLERİ 83 III- ULUSLARARASI DOKÜMANLARDA ÖRGÜTLENME ÖZGÜRLÜĞÜ 86 A- ÖRGÜTLENME ÖZGÜRLÜĞÜNE İLİŞKİN BAZI ULUSLARARASI DÜZENLEMELER 86 1) İnsan Hakları Evrensel Beyannamesi 86 2) İnsan Haklarını ve Ana Hürriyetlerini Korumaya Dair Sözleşme 87 3) Medeni ve Siyasi Haklara İlişkin Uluslararası Sözleşme 88 4) Avrupa Sosyal Şartı 88 5) Avrupa Birliği Temel Haklar Şartı 89 B- ÖRGÜTLENME ÖZGÜRLÜĞÜ VE ZORUNLU ÜYELİK ESASI 90 IV- AVRUPA BİRLİĞİ VE MESLEKİ ÖRGÜTLENME 92 A- AB ÜYELİĞİ VE ULUSAL KAMU YÖNETİMLERİ 92 B- AB VE MESLEKİ ÖRGÜTLENMENİN YAPI VE NİTELİĞİNE İLİŞKİN ESASLAR 95 V- AVRUPA ÜLKELERİNDE MESLEK ÖRGÜTLERİ 96 A- MESLEK ÖRGÜTLERİNİN STATÜLERİ VE NİTELİKLERİ 97 1) Üyelik 97 2) Meslek Kuruluşlarının Denetimi 98 3) Meslek Kuruluşlarının Gelir ve Faaliyetleri 98 B- AVRUPA BİRLİĞİ'NDE MESLEKİ ÖRGÜTLENMELER 99 1) Esnaf ve Sanatkâr Örgütlenmeleri 99 2) Seyahat Acenteleri 101 3) Tabip Örgütlenmeleri 102 4) Ülke Uygulamaları 102 VI- ULUSLARARASI MESLEK ÖRGÜTLERİ 153 ÜÇÜNCÜ BÖLÜM 155 TÜRKİYE DE MESLEKİ ÖRGÜTLENME UYGULAMALARI 155 I- TÜRKİYE DE MESLEKİ ÖRGÜTLENMENİN TARİHSEL GELİŞİMİ 155 A- 1924 ANAYASASI DÖNEMİNDE MESLEK KURULUŞLARI 157 1) 1924-1950 Döneminde Meslek Kuruluşları 158 2) 1950-1961 Döneminde Meslek Kuruluşları 166 B- 1961 ANAYASASI DÖNEMİNDE MESLEK KURULUŞLARI 173 1) 1961 Anayasası nın Getirdiği Yapı ve Özellikler 173 2) Meslek Kuruluşlarının Niteliğine İlişkin Tartışmalar 178
Devlet Denetleme Kurulu Araştırma ve İnceleme Raporu 3 3) 1961-1982 Yılları Arasında Kurulan Meslek Kuruluşları 184 C- 1982 ANAYASASI DÖNEMİNDE MESLEK KURULUŞULARI 187 1) 1982 Anayasasının Getirdiği Yapı ve Esaslar 187 2) 1982 Anayasası ndan Sonra Kurulan Meslek Kuruluşları 196 3) Meslek Kuruluşlarının Yürürlükteki Kuruluş Kanunları 198 II- KAMU KURUMU NİTELİĞİNDEKİ MESLEK KURULUŞLARININ YAPISI VE NİTELİKLERİ 201 A- MESLEK KURULUŞLARININ TEMEL ÖZELLİKLERİ 201 B- MESLEK KURULUŞLARININ HUKUKSAL NİTELİĞİ 229 C- MESLEK KURULUŞLARINA KAMU KURUMU NİTELİĞİ TANINMASININ SEBEPLERİ 237 D- MESLEK KURULUŞLARININ FAALİYET ALANLARI 242 E- MESLEK KURULUŞLARI VE DEMOKRASİ 249 1) Meslek Kuruluşları Ve Sivil Toplum İlişkisi 249 2) Demokratikleşme Ve Meslek Kuruluşları 256 III- YARGI VE ÜST KURUL KARARLARINDA MESLEK KURULUŞLARI 262 A- YARGI KARARLARINDA MESLEK KURULUŞLARI 263 1) Anayasa Mahkemesi Kararları 263 2) Uyuşmazlık Mahkemesi Kararları 283 3) Yüksek Seçim Kurulu Kararları 283 4) Danıştay Kararları 285 5) Yargıtay Kararları 296 6) Sayıştay Kararları 297 B- REKABET KURULU KARARLARI 297 1) Örnek Rekabet Kurulu Kararları 298 2) Rekabet Kurulu Kararlarına İlişkin Danıştay Kararları 318 DÖRDÜNCÜ BÖLÜM 321 MESLEK KURULUŞLARI İLE DİĞER MESLEKİ ÖRGÜTLENMELERE İLİŞKİN TESPİTLER 321 I- KAMU KURUMU NİTELİĞİNDEKİ MESLEK KURULUŞLARI VE DİĞER MESLEK ÖRGÜTLERİNE İLİŞKİN AYRINTILI TESPİTLERİ İÇEREN EKLİ BİLGİ NOTU HAKKINDA AÇIKLAMALAR 321 II- MESLEK KURULUŞLARININ GÖRÜŞ VE ÖNERİLERİ 324 A- TÜRKİYE ODALAR VE BORSALAR BİRLİĞİ 325 B- TÜRKİYE ZİRAAT ODALARI BİRLİĞİ 329 C- TÜRKİYE BAROLAR BİRLİĞİ 331 D- TÜRK VETERİNER HEKİMLERİ BİRLİĞİ 340
Devlet Denetleme Kurulu Araştırma ve İnceleme Raporu 4 E- TÜRKİYE SERMAYE PİYASASI ARACI KURULUŞLARI BİRLİĞİ 343 F- TÜRKİYE KATILIM BANKALARI BİRLİĞİ 345 H- TÜRKİYE SİGORTA VE REASÜRANS ŞİRKETLERİ BİRLİĞİ 346 I- TÜRK ECZACILARI BİRLİĞİ 346 İ- TÜRK TABİPLERİ BİRLİĞİ 347 J- TÜRKİYE NOTERLER BİRLİĞİ 349 K- TÜRKİYE SEYAHAT ACENTALARI BİRLİĞİ 352 L- TÜRKİYE S.M.M.M. VE YEMİNLİ MALİ MÜŞAVİRLER ODALARI BİRLİĞİ 357 BEŞİNCİ BÖLÜM 360 DEĞERLENDİRME VE ÖNERİLER 360 I- MESLEKİ ÖRGÜTLENME İHTİYACINA İLİŞKİN DEĞERLENDİRME 368 II- KAMU KURUMU NİTELİĞİNDE MESLEK KURULUŞU STATÜSÜ İLE MESLEK KURULUŞLARI UYGULAMALARINA YÖNELİK DEĞERLENDİRME VE ÖNERİLER 395 A- ANAYASA'NIN 135. MADDESİ İLE İLGİLİ ÖNERİLER 407 B- KURULUŞ VE ÖRGÜTLENME YAPILARINA İLİŞKİN ÖNERİLER 412 C- YÜRÜTÜLEN HİZMET VE FAALİYETLERE İLİŞKİN ÖNERİLER 435 D- SEÇİM SİSTEMİ VE UYGULAMALARINA İLİŞKİN ÖNERİLER 444 E- ÜYELİK VE SİCİL UYGULAMALARINA DAİR ÖNERİLER 489 F- MALİ YAPI VE UYGULAMALARA DAİR ÖNERİLER 502 G- MESLEK KURLUŞLARININ VERGİSEL YÜKÜMLÜLÜKLERİNE DAİR ÖNERİLER 559 H- MESLEKİ DENETİM VE DİSİPLİN UYGULAMALARINA DAİR ÖNERİLER 576 I- ETİK KURALLAR, MAL BİLDİRİMİ VE BİLGİ EDİNME HAKKI UYGULAMALARI 592 İ- MESLEK KURULUŞLARINA TANINAN BAZI YETKİ VE AYRICALIKLAR 605 J- İÇ VE DIŞ DENETİM UYGULAMALARINA İLİŞKİN ÖNERİLER 632 K- İÇ KONTROL, HARCAMA VE İHALE UYGULAMALARINA İLİŞKİN ÖNERİLER 647 L- MUHASEBE SİSTEMLERİNE İLİŞKİN ÖNERİLER 656 M- İSTİHDAM VE ÖZLÜK HAKLARINA İLİŞKİN ÖNERİLER 668 N- MESLEK KURULUŞLARI VE REKABETE UYUM 680 O- MESLEKİ EĞİTİM UYGULAMALARI 690 Ö- SOSYAL YARDIMLAŞMA VE DAYANIŞMA UYGULAMALARI 705 P- DEVLET VE MESLEK KURULUŞLARI İLİŞKİSİ 710 R- DİĞER MESLEK KURULUŞLARI VE MESLEKİ YETERLİK KURUMU 728
Devlet Denetleme Kurulu Araştırma ve İnceleme Raporu 5 SONUÇ 737 KAYNAKÇA 772 EKLER 799 EK:1- KAMU KURUMU NİTELİĞİNDEKİ MESLEK KURULUŞLARI VE DİĞER MESLEK ÖRGÜTLERİNE İLİŞKİN AYRINTILI TESPİTLER -BİLGİ NOTU (1062 SAYFA) 799
RAPOR ÖZETİ Cumhurbaşkanlığı Yüce Katının talimatları uyarınca Devlet Denetleme Kurulunun 24.03.2008 tarih ve 388 sayılı Kararıyla yapılan görevlendirme mucibince "Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının teşkilat ve mali yapıları, faaliyetleri, denetimleri, organlarının seçimlerine dair esasların değerlendirilmesi ile bunların etkin ve verimli şekilde hizmet yürütmelerinin ve geliştirilmesinin sağlanması amacıyla alınması gereken tedbirler konusunda yürütülen araştırma ve inceleme çalışması sürecinde; Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarına ilişkin bilgi ve istatistiki veriler, söz konusu kuruluşlardan temin edilmiş, bazı bilgiler kuruluşların resmî internet sitelerinden derlenmiş, Konuya ilişkin mevzuat, kitap, dergi, makale, rapor, tez ve çeşitli dokümanlar incelenmiş ve değerlendirilmiş, Bazı illerde meslek kuruluşlarının uygulamaları yerinde incelenmiş ve yöneticilerden bilgi alınmış, Araştırma ve inceleme göreviyle ilgili olarak meslek kuruluşları ziyaret edilerek yöneticilerine çalışmanın amacı ve kapsamı anlatılmış, çalışmaya katkı yapılması talep edilmiş, bu çerçevede tüm meslek kuruluşlarından yazılı görüşleri istenmiş, Bakanlıklar ile diğer kuruluşların, denetimleri kapsamındaki meslek kuruluşlarına yönelik olarak gerçekleştirdikleri denetim, inceleme ve soruşturma uygulamaları incelenmiş, bu kapsamda düzenlenen raporlar talep edilerek tetkik edilmiş ve yapılan tespit, değerlendirme ve önerilere Raporun ilgili bölümlerinde ayrıntılı olarak yer verilmiştir. Raporun Birinci Bölümünde; kavramsal çerçeve ele alınmış ve temel bazı kavramların tanım ve mahiyetleri, bunlar arasındaki ilişkiler, benzerlik ve farklılıklar ortaya konulmuştur. Bu kapsamda, mesleki örgütlenmenin ortaya çıkışı, meslek örgütü/meslek kuruluşu kavramları ile kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşu kavramının anlamı ve mahiyeti, meslek kuruluşlarının genel özellikleri belirtilmiştir. Bu bölümde ayrıca, mesleki örgütlenmeyle bağlantılı olarak sivil toplum ve sivil toplum kuruluşları kavramlarının ortaya çıkışı, bunların literatürdeki farklı anlam ve kullanımları irdelenmiş ve sivil toplumun Avrupa Birliğindeki görünümü hakkında genel bilgi verilmiştir. Diğer yandan, kavramsal çerçeve bağlamında Türkiye de sivil toplum kuruluşları konusu ayrıca incelenmiş, bu kapsamda sivil toplum kuruluşu olarak kabul edilen örgütlerden; dernekler, vakıflar, sendikalar ve kooperatiflerin hukuki nitelikleri, kuruluş amaçları, işlevleri, yapıları ve diğer özellikleri kısaca belirtilmiştir. Ülkemizde dernek kurma özgürlüğü ve dernekleşme, kamu kurumu niteliğindeki meslek 1
kuruluşları ile dernekler arasındaki mukayese, mesleki dernekler ile meslek kuruluşları arasında Dernekler Kanununa göre görülen farklılık ve benzerlikler de bu bölümde incelenmiştir. Raporun İkinci Bölümünde; mesleki örgütlenmenin tarihi gelişimi, mesleki örgütlenme modelleri, örgütlenme özgürlüğü konusunda uluslararası dokümanlarda yer alan düzenlemeler ve çeşitli ülke uygulamalarına yer verilmiştir. Ayrıca, örgütlenme özgürlüğüyle bağlantılı olarak, ülkelerin iç hukuk normlarıyla bazı meslekler bakımından ilgili meslek örgütüne üye olma konusunda getirilen anayasal veya yasal zorunluluğun uluslararası sözleşmelere uygunluğu hususu da bu konudaki düzenlemeler ve yargı içtihatları çerçevesinde ortaya konulmuştur. Ülkemizdeki mevcut mesleki örgütlenme modeli AB üyeliği perspektifinde değerlendirilmiş ve AB nin genel olarak ulusal kamu yönetimleri, özel olarak da mesleki örgütlenme konusundaki yaklaşımı bu bölümde irdelenmiştir. Genel çerçeveden sonra, bazı Avrupa ülkelerindeki (19 ülke) meslek örgütlerinin kuruluşu, hukuki nitelikleri, teşkilatlanma biçimi, organları, işlevleri ve diğer bazı özellikleri hakkındaki bilgilere yer verilmiştir. Ayrıca, son olarak sayı ve etkinlikleri itibarıyla giderek gelişen uluslararası meslek örgütlerinden bazılarına yer verilerek mesleki örgütlenmenin uluslararası boyutu örneklendirilmiştir. Raporun Üçüncü Bölümünde, Türkiye de mesleki örgütlenmenin tarihi gelişimi incelenmiştir. Bu bağlamda mesleki örgütlenme alanında Cumhuriyetin başlarından günümüze kadar yaşanan değişim ve dönüşümler üzerinde durulmuştur. Meslek kuruluşlarının hukuki nitelikleri ve yapısal özellikleri dönemler itibarıyla, yürürlükte bulunan düzenlemeler, doktrin görüşleri, yargı kararları ve Anayasa tutanakları da dikkate alınarak belirtilmiş ve tartışılmıştır. Ayrıca bu bölümde, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının yapısı ile nitelikleri, teorik ve hukuki çerçevede incelenmiştir. Bu kapsamda, meslek kuruluşlarının temel özellikleri ve ortak bazı nitelikleri, doktrin görüşleri ve yargı kararları (Anayasa Mahkemesinin 1961 ve 1982 Anayasaları dönemindeki kararları ile Uyuşmazlık Mahkemesi, Yüksek Seçim Kurulu, Danıştay, Yargıtay ve Sayıştay ın çeşitli kararları) çerçevesinde ayrıntılı olarak tartışılmış ve değerlendirilmiştir. Meslek kuruluşlarının hukuksal niteliği, bunlara kamu kurumu niteliği tanınmasının sebepleri, meslek kuruluşlarının faaliyet alanları ve işlevleri, sivil toplum, demokrasi ve meslek kuruluşu ilişkisi, örgütsel yapıdaki sorunlar ve bunun sonuçları gibi konular da ele alınmıştır. Raporun Dördüncü Bölümü ve Ek: 1 de, Anayasanın 135 inci maddesi kapsamında ilgili kanunlarla kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşu veya üst kuruluşu olarak kurulan ve araştırma ve inceleme kapsamına giren tüm meslek kuruluşları ve üst kuruluşları (18 farklı meslek grubu ve 5.000 e yakın meslek kuruluşu/üst kuruluşu) hakkındaki ayrıntılı bilgilere yer verilmiştir. Bu kuruluşlar hakkındaki bilgi, tespit ve değerlendirmeler, bunların kuruluş kanunları ve bu kanunlara istinaden yürürlüğe konulan diğer mevzuat, kuruluşlardan yazıyla temin edilen bilgiler, ilgili kanunlar gereğince meslek kuruluşlarının gözetim ve denetiminden 2
sorumlu bakanlıklar ve diğer merkezi idare kuruluşlarından istenen teftiş, denetim, inceleme ve soruşturma raporları ile meslek kuruluşlarının yayımladıkları faaliyet ve çalışma raporları, kuruluşların resmî internet siteleri ve diğer kaynaklardan elde edilen bilgiler çerçevesinde ayrıntılı bir şekilde belirtilmiştir. Bu kapsamda, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları bünyesinde teşkilatlandırılan meslekler hakkında genel bilgiler, bu konudaki yasal düzenlemeler, meslek kuruluşları ve üst kuruluşlarının kısa tarihi gelişimleri, kuruluş amaçları, görev ve yetkileri, teşkilat yapıları, ilgili kanunlarındaki kuruluş ve düzenleniş biçimleri, organları, bunların görev ve yetkileri ile seçim usulleri, görevden alınma usulleri, kuruluşların iç ve dış denetim usulleri, gelir kaynakları, bütçe, muhasebe, raporlama, satın alma ve personele ilişkin işlemler ile faaliyet alanları ve yürüttükleri etkinlikler, mesleğe ilişkin kural ve standartlar, mesleki denetim ve disiplin uygulamaları incelenmiştir. Ayrıca, meslek kuruluşları ve üst kuruluşlarının teşkilatlarına dâhil kuruluş ve birimlerin sayıları, merkez ve yerel düzeydeki örgütlenme biçimleri, bunların sundukları hizmetler ve yürüttükleri faaliyet ve projeler, merkezi idare ve diğer kuruluşlarla ilişkileri, temsil edildikleri kurul, organ ve platformlar, organlarının çalışmalarına ilişkin bilgiler, üye durumuna ilişkin sayısal veriler, son üç döneme ait organ seçimlerine ilişkin istatistiki bilgiler, gelir ve gider bilgileri, bunların oransal dağılımları, üyelerden tahsil edilen aidat ve ödentiler ile hizmet ve belge karşılığı alınan ücretlerin türü ve tutarları, bilanço ve gelir tablosu gibi mali tabloları, disiplin konusunda yetkili organlarca meslek mensuplarına verilen disiplin cezalarına ilişkin istatistiki bilgiler, personel sayıları ve bunlara ödenen ücretler, kuruluşların organlarında görev alanlara maaş, huzur hakkı, toplantı ücreti ve harcırah olarak yapılan ödemeler gibi konulardaki tespit ve analizler de bu bölümde gösterilmiştir. Yine bu bölüm ve Ek: 1 de, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşu veya üst kuruluşu statüsü bulunmayan, dolayısıyla Anayasanın 135 inci maddesi kapsamına girmeyen, ancak özel kanunları çerçevesinde kurulup faaliyet gösteren meslek örgütleri ile diğer bazı benzer kuruluşlar incelenmiştir. Bu kapsamda, literatürde, yargı kararlarında ve kamuoyunda kimi zaman kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarıyla aynı kapsamda değerlendirilen ve meslek kuruluşu, sivil toplum kuruluşu, demokratik kitle örgütleri gibi adlarla nitelendirilen çeşitli mesleki örgütlenmeler ayrı ayrı ele alınmış ve bunların hukuki statüleri, yapıları, faaliyet alanları, üye sayıları ve diğer özellikleri hakkında genel bilgilere yer verilmiştir. Raporun Dördüncü Bölümünde, araştırma ve inceleme kapsamına giren kuruluşlardan - kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları ve üst kuruluşlarının daha etkin ve verimli çalışmalarına yönelik- alınan görüş ve önerilere de yer verilmiştir. Raporun Beşinci Bölümü, araştırma ve inceleme kapsamında yapılan tespitler çerçevesinde oluşturulan değerlendirme ve önerilerden meydana gelmektedir. Bu bölümde önce 3
konu hakkında genel bir değerlendirme yapılmış, ardından da konular ve kuruluşlar itibarıyla ayrıntılı değerlendirme ve önerilere yer verilmiştir. Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları ve üst kuruluşlarına ilişkin değerlendirme ve önerilere; - Mesleki örgütlenme ihtiyacı, - Anayasa nın 135 inci maddesi, - Kuruluş, örgütlenme ve teşkilat yapıları, - İşlev ve faaliyetleri, - Seçim uygulamaları, - Üyelik ve sicil uygulamaları, - Mali yapıları ve uygulamaları, - Meslek kuruluşları ve vergisel yükümlülükler, - Mesleki denetim ve disiplin uygulamaları, - Etik kurallar, mal bildirimi ve bilgi edinme hakkı uygulamaları, - Meslek kuruluşlarına tanınan bazı yetki ve ayrıcalıklar, - İç ve dış denetim uygulamaları, - İç kontrol, harcama ve ihale uygulamaları, - Muhasebe ve raporlama uygulamaları, - İstihdam, maaş, huzur hakkı ve harcırah uygulamaları, - Meslek kuruluşları ve rekabete uyum, - Mesleki eğitim uygulamaları, - Sosyal yardımlaşma ve dayanışma uygulamaları, - Devlet ve meslek kuruluşları ilişkisi, - Diğer meslek kuruluşları ve Mesleki Yeterlilik Kurumu ana başlıkları altında yer verilmiştir. Araştırma ve inceleme neticesinde varılan tespit, değerlendirme ve öneriler aşağıda kısaca özetlenmiştir. 1- Mesleki örgütlenmenin odağını mesleki ihtiyaçlar oluşturmaktadır. Ancak, tarihsel gelişim ve dünyadaki uygulamalar, mesleki örgütlenmelerin yapısını; toplumların ekonomik, hukuki, siyasal, sosyal ve kültürel koşulları tarafından belirlenen örgütlenme kültürünün şekillendirdiğini göstermektedir. Tarihsel süreç içerisinde geçmişi çok eskilere dayanan örgütlenme alanlarından birisi de mesleki örgütlenme dir. Mesleki örgütlenmeler hemen hemen her dönemde toplum ve devlet hayatında önemli işlevler üstlenmiş ve çok boyutlu örgütler olarak faaliyet göstermişlerdir. Örgütlenmenin odağı/saiki mesleki de olsa, ekonomik, politik, sosyal ve kültürel faktörler de bu örgütlerin güçlenmesinde ve etkinlik kazanmalarında belirleyici/etkili olmuştur. 4
Çeşitli meslekleri icra edenler, tarihsel süreç içerisinde loncalar, korporasyonlar, dernekler, ticari ortaklıklar, sendikalar, odalar, birlikler gibi farklı ad ve biçimler taşıyan ve zaman içerisinde nitelikleri itibarıyla birbirinden farklılaşan çeşitli örgütler bünyesinde teşkilatlanmışlardır. Mesleki örgütlenme, günümüze kadar yapısal, işlevsel ve hukuksal yönden farklılaşarak gelişim göstermiş ve yeni formlara bürünmüştür. Fakat örgütsel yapıların biçimi değişse bile, bunların mesleğe ve meslek mensuplarına yönelik temel misyonunun korunduğu ve daha da geliştiği görülmektedir. Toplumsal yaşamın niteliğinden kaynaklanan ve farklı toplumsal kesimlerin ihtiyaçlarının karşılanması, çıkarlarının korunması ve bunlar arasındaki çatışmaların dengelenmesinin bir aracı olan meslek örgütleri; ekonomik ve sosyal refahın gelişimine katkı sağlanması, yürütülen mesleki faaliyetlerin belli bir düzen ve disiplin içerisinde belli standart ve kurallara uygun olarak yürütülmesi, bir kısım kamusal hizmetlerin bu örgütlerce görülmesinin sağlanması ve diğer bazı amaçlara ulaşılması bakımından devletler tarafından da himaye edilmiş ve desteklenmiştir. Bunun sonucu olarak kimi toplumlarda, meslek örgütleri bizzat devletin öncülüğünde ve yönlendirmesiyle veya üyelik zorunluluğu getirilmek suretiyle kanun zoruyla teşkil edilmiş ve devlet teşkilatının bir parçası haline getirilmişlerdir. Belli mesleğe mensup olanlarca gönüllülük esasına dayalı olarak kurulan veya muayyen bazı toplumsal ve ekonomik gerekliliklere binaen devlet tarafından bir tür kamu organizasyonu olarak teşkil edilen örgütler, temelde ortak işlevleri üstlenmişlerdir. Bunlar arasında yapısal, hukuksal, niteliksel, işlevsel bakımdan önemli farklılıklar bulunsa dahi, ortak amaç, mesleğin korunması ve geliştirilmesi, meslek mensuplarının ortak çıkar ve ihtiyaçlarının karşılanması ve mesleki faaliyetlerin öngörülen kurallar ve standartlar çerçevesinde yürütülmesinin temini gibi mesleki ve ekonomik nitelikteki bazı amaçlara ulaşılmasıdır. 2- Her toplum ve ülkede farklı ihtiyaçlardan ve zorunluluklardan kaynaklanan bir mesleki örgütlenme yapısı söz konusudur. Genel olarak iki tür mesleki örgütlenme modelinden sivil toplum kuruluşu ve kamusal kuruluş modeli- söz edilebilir. Hukuki statü, teşkilatlanma biçimi ve devlet ve sivil toplumla olan ilişki türü, bir ülkedeki mesleki örgütlenme modelinin yapısını ortaya koyan temel unsurlardır. Dünyada tek bir mesleki örgütlenme modelinden söz edilememektedir. Her toplum ve ülkede farklı ihtiyaçlardan ve zorunluluklardan kaynaklanan bir mesleki örgütlenme yapısı söz konusudur. Ancak, genel olarak iki tür mesleki örgütlenme modelinden söz edilebilir. Birinci grup dernek olarak veya başka adlarla kurulan ve sivil toplum kuruluşu niteliğini taşıyan meslek örgütleridir. Üyeliğin ihtiyari olduğu, kuruluş amaçlarının ve faaliyet alanlarının 5
kurucular/üyeler tarafından belirlendiği, devletle organik bir ilişkinin söz konusu olmadığı, aynı mesleği icra edenlerin gönüllülük esasına dayalı olarak oluşturdukları meslek örgütleri bu kapsama girmektedir. İkinci grupta ise görev ve işlevleri kanunla düzenlenen, üyeliğin zorunlu olduğu, kamu tüzel kişiliğine veya kamu kurumu niteliğine sahip olarak kanunla veya diğer hukuki düzenlemelerle kurulan devletin himayesinde/kontrolünde olan meslek örgütleri yer almaktadır. Devletle ilişkileri, zorunlu üyelik ve kamusal nitelikleri nedeniyle sivil toplum kuruluşu olarak kabul edilemeyecek bu gruptaki meslek örgütleri; devleti oluşturan idari teşkilatın bir unsuru olarak kurulmakta ve geniş anlamda devlet teşkilatının bir parçası olarak faaliyet göstermektedirler. Söz konusu iki grup dışında belli yönleriyle ilk iki grubun bazı özelliklerini taşıyan meslek örgütleri de görülebilmektedir. Bu nedenle, mesleki örgütlenme modellerini bu şekilde keskin bir şekilde birbirinden ayırmak ve belli nitelikleri itibarıyla kategorize etmek her zaman mümkün bulunmamaktadır. Bu itibarla, her ülkedeki mesleki örgütlenme modelinin kendine özgü ve ait olduğu toplumun hukuk sistemi tarafından belirlendiğini söylemek daha doğrudur. Mesleki örgütlenme; toplumların demokrasi ve örgütlenme kültürü, hukuk sistemi, teşkilat yapısı ile geçmiş tecrübeler ve güncel ihtiyaçlara bağlı olarak şekillenmekte, bu çerçevede her ülkede genel benzerlikler yanında belli ölçüde farklılıklar/özgünlükler göstermektedir. Öte yandan, konu ile ilgili olarak mesleki örgütlenmenin devlet ve sivil toplumla olan ilişkisi üzerinde de önemle durulması gereklidir. Zira, mesleki örgütlenme modeli, meslek kuruluşlarının etkinlikleri kadar, devlet ve sivil toplumla olan ilişkilerinin niteliğini de etkilemektedir. Özel hukuk hükümlerine göre kurulan ve sivil toplum kuruluşu niteliği taşıyan meslek örgütlerinde; meslek örgütleri kurucularının iradesine bağlı olarak kurulmakta, üyelik, gönüllülük esasına dayanmakta, ülkeler itibarıyla adları farklılaşsa bile genel olarak dernek statüsüyle faaliyet gösterilmekte, devlet karşısında belli bir özerkliğe sahip olunmakta, örgütün yönetimi, faaliyetlerin yürütülmesi ve diğer konulardaki kararlar üyeler ve bunlar tarafından seçilen organlarca alınmakta, örgütsel düzeyde demokratik ilke ve araçlar önem kazanmakta, kamusal nitelikli görevler sınırlı bir şekilde yürütülmekte, esas olarak mesleğe ve meslek mensuplarına yönelik mesleki nitelikteki etkinlikler yürütülmekte, bunlara tanınan kamusal güç ve ayrıcalıklar sınırlı kalmakta ve örgüt faaliyetleri bunların üyelerince finanse edilmektedir. Kamu hukuku kurallarına tabi olarak kamusal nitelikte kurulan meslek örgütlerinde ise; kuruluşlar kurucuların bu yöndeki iradelerinden ziyade yasal düzenleme sonucu olarak kanunla veya benzer hukuki normlarla kurulmakta, üyelik konusunda genellikle zorunluluk ilkesi geçerli olmakta, derecesi ve usulü farklı olmakla birlikte meslek örgütleri devlet teşkilatının bir parçası 6
olarak teşkilatlandırılmakta, özerklik diğer meslek örgütlerine nazaran daha sınırlı kalmakta, organları seçimle belirlense bile yönetimleri ve faaliyetlerinde demokratik ilke ve mekanizmalar daha az yer bulmakta, devletin bunlar üzerinde gözetim ve denetim yetkisi bulunmakta, bunlara çeşitli kamusal güç, yetki ve ayrıcalıklar tanınmakta, mesleki faaliyetler yanında kamu hizmeti niteliği taşıyan bazı görevler de yürütülmekte ve faaliyetler üye gelirleriyle finanse edilse bile üyeliğin zorunlu olması, gelirlerin kanunla düzenlenmesi ve diğer hususlar bakımından bu örgütler bir tür vergi benzeri gelir kaynaklarıyla finanse edilmiş olmaktadır. 3- Avrupa Birliği müktesebatı, mesleki örgütlenme modeline yönelik ortak bir model önermemekle birlikte, örgütlenme özgürlüğü, birçok ülkede iç hukukun da bir parçası halini alan uluslararası normlarla kayıt altına alınmış bulunmaktadır. Mesleki örgütlenme hususunda Avrupa Birliği üyesi ülkelerde farklı uygulamalar görülmektedir. Avrupa Birliği normları, mesleki örgütlenme konusunda üye veya aday ülkelerce benimsenmesi ve aynen uygulanması zorunlu bir mesleki örgütlenme modeli öngörmemektedir. AB müktesebatı, ulusal kamu yönetimleri için ortak bir teşkilat yapısı öngörmediği gibi meslek örgütleri için de ortak bir model getirmemektedir. Ancak örgütlenme özgürlüğü, sivil toplum, toplum-devlet ilişkileri (sivil toplum diyaloğu), üyeliğin gerektirdiği kurumsal kapasite gibi konularda belli ilke ve kuralların bulunduğu da bilinmektedir. Diğer yandan, örgütlenme özgürlüğü, birçok ülkede iç hukukun bir parçası halini alan uluslararası normlarla da kayıt altına alınmış bulunmaktadır. Birçok uluslararası doküman (İnsan Hakları Evrensel Beyannamesi, İnsan Haklarını ve Ana Hürriyetlerini Korumaya Dair Sözleşme, Medeni ve Siyasi Haklara İlişkin Uluslararası Sözleşme, ILO Sözleşmeleri, Avrupa Sosyal Şartı ve Avrupa Birliği Temel Haklar Şartı gibi AB dokümanları) genel olarak örgütlenme özgürlüğünü ve somut olarak da dernek ve sendikalar kurma, bunlara katılma ve üye olmaya zorlanmamaya ilişkin hak ve özgürlükleri düzenlemiştir. Bu bağlamda, üyeliğin zorunlu olduğu kamusal tipteki meslek örgütleri uluslararası hukuk bakımından örgütlenme özgürlüğünün ihlali olarak görülmemektedir. Örgütlenme özgürlüğüyle ilgili olarak belli ilkelere uyulması koşuluyla devletlerin iç hukuklarında bu tür düzenlemeler yapılabileceği ve belli mesleklere mensup olanların aynı meslek örgütü bünyesinde teşkilatlandırılmasının öngörülebileceği kabul edilmektedir. Bu konu, ülkelerin iç hukuklarına bırakılmaktadır. Öte yandan, küreselleşme, devletler ve milletlerarası münasebetler, mesleklere ilişkin uluslararası standartların oluşması, mesleki faaliyetlerin belli koşullar çerçevesinde diğer ülkelerde de icra edilebilmesi ve diğer bazı faktörler ulusal meslek örgütleri yanında dünya ölçeğinde uluslararası nitelikte meslek örgütlerinin kurulmasını ve bunların etkinlik kazanmalarını sağlamıştır. Günümüzde birçok meslek, uluslararası düzeyde örgütlenmiş 7
bulunmaktadır. Ülkemizdeki dernek statüsünde bulunan meslek örgütleri ile kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları da kendi alanlarında kurulmuş uluslararası meslek örgütlerine/kuruluşlarına üye olmaktadır. Mesleki örgütlenme alanındaki uluslararası boyut, meslek örgütlerini belli ölçüde uluslararası ölçekte faaliyet gösteren kuruluşlar haline getirmiştir. 4- Türkiye de meslek kuruluşlarının daha özerk bir yapıya kavuşmaları 1950 li yıllardan itibaren başlamıştır. Özellikle 1961 Anayasasıyla yapılan düzenlemelerle, daha önce ilgili kanunlarla bazı meslek kuruluşları bakımından görülen katı devlet vesayeti/denetimi azalmış ve meslek kuruluşlarının özerkliği güçlenmiştir. Ancak, 1982 Anayasası ile meslek kuruluşları üzerindeki idari vesayet yetkisi genişletilmiştir. Ülkemizde mesleki örgütlenmenin tarihi gelişimine bakıldığında, meslek örgütlerinin geçmişinin, Anadolu da Selçuklular döneminde kurulan ahi teşkilatına (ahi birlikleri) kadar uzandığı görülmektedir. Cumhuriyetin kuruluşundan sonra, Osmanlı Devleti nin son dönemlerindeki mesleki örgütlenme anlayışı paralelinde düzenlemeler yapılmış ve mevcut yapı sürdürülmüştür. Osmanlı dan devralınan, esnaf cemiyetleri ve ticaret ve sanayi alanında görülen oda tipi mesleki örgütlenme zaman içerisinde diğer bazı meslek grupları için de tercih edilmiş ve yeni meslek kuruluşları teşkil edilmiştir. Ayrıca üyelik zorunluluğu getirilmiş ve bunlara kimi ayrıcalıklar tanınmıştır. Cumhuriyet dönemindeki ilk meslek örgütleri; ticaret ve sanayi odaları, etıbba odaları, barolar ve ziraat odalarıdır. 1950 sonrasında çıkarılan kanunlarla yeni meslek kuruluşları (Türk Tabipleri Birliği ve tabip odaları, Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliği ve mimar ve mühendis odaları, Veteriner Hekimleri Birliği ve veteriner hekim odaları, Türk Eczacıları Birliği ve eczacı odaları, Türkiye Bankalar Birliği, Sigorta ve Reasürans Şirketleri Birliği) teşkil edilmesine devam edilmiştir. Ayrıca, 1950 öncesinde daha çok oda/baro gibi yerel düzeyde örgütlenen meslek kuruluşlarının 1950 sonrasında yapılan yeni düzenlemelerle birlik şeklinde (üst kuruluş) ulusal düzeyde örgütlendirildikleri görülmektedir. Öte yandan, 1961 den önce kuruluş kanunlarıyla birbirinden farklı şekillerde tanımlanan meslek kuruluşları 1961 Anayasasıyla ortak bir tanımlamayla aynı kategoriye dâhil edilmişlerdir. Meslek kuruluşları 1961 Anayasası öncesinde çıkarılan kuruluş kanunlarında; mesleki teşekkül mahiyetinde, kamu kurumu, mesleki teşekkül mahiyetinde kamu kurumları, amme hizmetine yarar mesleki bir teşekkül, amme hizmetlerine yarar bir teşekkül, amme hizmetine yararlı bir meslek teşekkülü şeklindeki ibarelerle tanımlanmışlardır. 1961 Anayasası mesleki örgütlenmede köklü bir değişim öngörmüş ve meslek kuruluşlarını Anayasada tanımlayarak, anılan kuruluşları kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları olarak nitelendirmiştir. 8
Cumhuriyetin ilk dönemlerinden itibaren, devletçe benimsenen ekonomik yaklaşımın da etkisiyle meslek kuruluşları üzerinde -özellikle ticaret ve sanayi odaları- sıkı bir devlet vesayeti olduğu görülmektedir. Ancak 1950 lerden sonraki dönemde meslek kuruluşlarının daha özerk bir yapıya kavuştukları görülmektedir. Özellikle 1961 Anayasasıyla yapılan düzenlemelerle, daha önce ilgili kanunlarla bazı meslek kuruluşları bakımından görülen katı devlet vesayeti/denetimi azalmış ve meslek kuruluşlarının özerkliği güçlenmiştir. Bu yapı ancak 1982 Anayasasına kadar sürmüş ve 1982 Anayasası meslek kuruluşlarına ilişkin önemli yenilikler getirmiştir. Mesleki örgütlenme, 1982 Anayasası döneminde de önceki Anayasa ve mevcut yasalara dayalı temel yapısal karakteristiğini korumakla birlikte, yeni Anayasa bazı konularda farklı hükümler öngörmüştür. Meslek kuruluşlarının kamu kurumu niteliği 1982 Anayasasıyla da korunmuş ve Anayasa da bunların kamu tüzel kişiliğini haiz oldukları açıkça düzenlenmiştir. Ayrıca yapılan ayrıntılı düzenlemelerle meslek kuruluşlarının amaç, işlev, yapı ve nitelikleri belirlenmiş, diğer yandan önemli bazı yasaklamalar ve sınırlamalar getirilmiştir. Yeni Anayasanın birçok sınırlayıcı hükmü 1995 değişikliğine kadar uygulanmıştır. Kamu kurum ve kuruluşları ile kamu iktisadi teşebbüslerinde çalışanlar için meslek kuruluşlarına üye olma mecburiyetinin kaldırılması, bu kuruluşların Devletin idari ve mali denetimine tabi tutulması gibi düzenlemeler ilk defa 1982 Anayasasında yer almıştır. Bu dönemde Anayasa hükümleri doğrultusunda meslek kuruluşlarının kuruluş kanunlarında bir takım değişikliklere gidilmiştir. Böylece, yeni yapıda devletin meslek kuruluşları üzerindeki idari vesayet yetkisi genişletilmiştir. 1982 sonrasında meslek kuruluşları birçok yönden aynı hükümlere tabi tutulmaya çalışılmışsa da, bunlar daha çok kuruluş amaçları, amaç dışı faaliyet yasağı, organların görevden alınması, seçim işlemleri, devletin idari ve mali denetimi, uluslararası ilişkilerde izin alınması gibi konularla sınırlı kalmıştır. 1961 veya 1982 Anayasalarından önce çıkarılmış bulunan kanunların yürürlükte kalması ve bunlarda gerekli değişikliklerin yapılmaması nedeniyle meslek kuruluşlarının teşkili, örgütlenme biçimleri ve teşkilat yapıları, görev ve yetkileri, organları ve bunların oluşumu, üyelik sistemi gibi birçok konuda homojenlik sağlanamamıştır. Aynı hukuki niteliğe ve statüye sahip bu kuruluşlar arasında kurumsal yapılar ve tabi oldukları hükümler bakımından hâlâ önemli farklılıklar bulunmaktadır. 1982 Anayasası ile başlayan ve günümüze kadar geçen süreçte de kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşu statüsüyle yeni meslek kuruluşlarının kurulmasına devam edilmiştir. Bu dönemde; Türk Diş Hekimleri Birliği ve diş hekimleri odaları, Türkiye Serbest Muhasebeci Mali Müşavirler ve Yeminli Mali Müşavirler Odaları Birliği ve serbest muhasebeci mali müşavirler odaları ile yeminli mali müşavirler odaları, Özel Finans Kurumları Birliği, Türkiye Sermaye Piyasası Aracı Kuruluşları Birliği, Türkiye Tohumcular Birliği ve alt birlikleri, Türkiye Değerleme Uzmanları Birliği gibi yeni meslek kuruluşları ve üst kuruluşları 9
kurulmuştur. Ayrıca, son yıllarda çıkarılan yeni kanunlarla da bu kuruluşlardan bazıları yeniden yapılandırılmıştır. 5- Türkiye de mesleki örgütlenme tek boyutlu olmayıp birbirinden farklı yapıdaki meslek örgütleri birlikte faaliyet göstermektedir. Ülkemizde görülen üç farklı tipteki meslek örgütlerinin kuruluş amaçları, teşkilatlanma biçimleri, statüleri, hukuki nitelikleri, üyelik usulü, gelir kaynakları, görev ve yetkileri, faaliyet alanları, organ seçimleri, yönetim usulleri, tabi olunan mevzuat, bunlara tanınan ayrıcalıklar, kamusal görev ve yetkiler birbirinden ayrılmaktadır. Ülkemizde meslek örgütleri yalnızca kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları ve bunların üst kuruluşlarından ibaret değildir. Anayasanın 135 inci maddesi kapsamına girmeyen çeşitli meslek örgütleri ve kuruluş amaçları, yapıları, işlevleri itibarıyla kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarına benzer yönler taşıyan ve benzer kuruluşlar olarak adlandırılan meslek örgütleri de bulunmaktadır. Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları dışında kalan, farklı yapı, işlev ve nitelikleri bulunan mesleki örgütlenmeler; Özel kanunlarla kurulan, ancak kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşu olarak tanımlanmayan kuruluşlar (benzer kuruluşlar), 1163 sayılı Kooperatifler Kanunu ve özel bazı kanunlar gereği kooperatif statüsünde oluşturulan kooperatif, birlik ve üst kuruluşları, Çeşitli kanunlarla kurulan ve kimisi kooperatif niteliğinde olan birlik, konsey gibi kuruluşlar, Sendikalar ve üst kuruluşları, Dernek ve vakıf statüsüyle gönüllülük esasına göre kişilerin iradesiyle kurulan meslek örgütleri şeklinde sayılabilir. Bu bağlamda, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları dışında kalan bu örgütlenmeleri ana hatlarıyla; İhracatçı Birlikleri ve Türkiye İhracatçılar Meclisi, Fikir ve Sanat Eserleri Sahipleri Meslek Birlikleri, Tarım Sektöründe Kurulan Birlik ve Kooperatifler ile Bunların Üst Kuruluşları, - Tarımsal Üretici Birlikleri ve Üst Kuruluşları - Esnaf ve Sanatkârlar Kredi ve Kefalet Kooperatifleri ve Üst Kuruluşları - Tarımsal Amaçlı Kooperatifler ve Üst Kuruluşları - Tarım Kredi Kooperatifleri ve Üst Kuruluşları - Tarım Satış Kooperatifleri ve Üst Kuruluşları 10
- Hayvan Islahı Kanununa Göre Kurulan Yetiştirici Birlikleri ve Üst Kuruluşları - Ürün Konseyleri - Sulama Birlikleri Gümrük Müşavirleri Dernekleri, Dernekler Kanununa Göre Kurulan Mesleki Dernekler, Kooperatifler, Sendikalar, Vakıf statüsüyle kurulan meslek örgütleri şeklinde sıralamak mümkündür. Ek: 1 de, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları dışında kalan, benzer kuruluşlar ile diğer meslek örgütleri hakkındaki bilgilere ve bazı değerlendirmelere yer verilmiştir. Ülkemizdeki meslek örgütleri; kuruluş amaçları, teşkilatlanma biçimleri, statüleri, hukuki nitelikleri, üyelik usulü, gelir kaynakları, görev ve yetkileri, faaliyet alanları, organ seçimleri, yönetim usulleri, tabi olunan mevzuat, bunlara tanınan ayrıcalıklar ile kamusal görev ve yetkileri itibarıyla birbirinden ayrılmaktadır. Bu itibarla, tüm bu örgütleri aynı kategoriye dâhil ederek homojen yapılar olarak meslek örgütü şeklinde eşit yapılar olarak sınıflandırmak mümkün bulunmamaktadır. Bazı yönlerden benzerlik göstermelerine rağmen, bu örgütler yapısal, hukuksal, işlevsel ve diğer yönlerden esaslı ayırt edici özelliklere sahip bulunmaktadırlar. Bu nedenle, ülkemizdeki mesleki örgütlenme modelinin analizi esnasında genelleme yapmak yerine, her örgütsel grubu tabi olduğu hukuki çerçevede ve kendi içinde ayrı ayrı değerlendirmek gerekmektedir. 6- Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarını homojen bir yapıda ve tek tip halinde sınıflandırmak mümkün değildir. Bunlara ilişkin genel çerçeve ve ilkeler Anayasayla belirlenmiş, ayrıntılı düzenlemeler ise ilgili mesleğin faaliyet konusu, mesleki gerekler ve hususiyetler esas alınarak bu amaçla çıkarılan özel kanunlarla ortaya konulmuştur. Ülkemizde meslek kuruluşları denildiğinde esas olarak Anayasanın 135 inci maddesi kapsamında kurulan meslek kuruluşları anlaşılmaktadır. Özel kanunla kurulan bu kuruluşlar Anayasal statüleri çerçevesinde kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşu veya kamu kurumu niteliğindeki meslek üst kuruluşu şeklinde nitelendirilmekte, bunlar genel olarak kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları şeklinde tasnif edilmektedirler. Bu kuruluşları tarif etmek için kısaca meslek kuruluşları/meslek örgütleri gibi kavramlar da kullanılmaktadır. Meslek örgütleri, meslek kuruluşları ibareleri dar anlamda, Anayasanın 135 inci maddesi kapsamına giren kuruluşları kapsamaktadır. Bu kavramlar geniş anlamda kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları dışında kalan, dernekler, sendikalar ve özel 11
kanunlar çerçevesinde kurulan diğer mesleki örgütlenmeleri de kapsayacak şekilde kullanılmaktadır. Anayasa (md. 135) kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları ve üst kuruluşlarını belli bir mesleğe mensup olanların müşterek ihtiyaçlarını karşılamak, mesleki faaliyetlerini kolaylaştırmak, mesleğin genel menfaatlere uygun olarak gelişmesini sağlamak, meslek mensuplarının birbirleri ile ve halk ile olan ilişkilerinde dürüstlüğü ve güveni hakim kılmak üzere meslek disiplini ve ahlakını korumak maksadı ile kanunla kurulan ve organları kendi üyeleri tarafından kanunda gösterilen usullere göre yargı gözetimi altında, gizli oyla seçilen kamu tüzelkişilikleri olarak tanımlamış ve bunların tabi olduğu diğer ilke ve kuralları belirlemiştir. Ayrıca, kuruluş kanunlarında meslek kuruluşlarının örgüt yapısı, görev ve yetkileri ve diğer hususlara ilişkin hükümler yer almaktadır. Buna göre, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları ve üst kuruluşları Anayasa da belirtilen amaç ve işlevleri görmek üzere kanunla kurulan, organları kendi üyeleri tarafından ilgili kanunlarda belirlenen usullere göre ve yargı gözetimi altında, gizli oyla seçilen kamu tüzelkişilikleridir. Bunlar kamu tüzel kişiliğini haiz olmalarına rağmen ne kamu kurumu ne de kamu kuruluşudurlar. Meslek kuruluşları Anayasayla kamu kurumu olmadıkları halde bu nitelikte görülen ve belli amaçlarla kendilerine kamu kurumu niteliği verilen kuruluşlardır. Kamu kurumu niteliğinde yapılandırılmaları bunlara bir kısım kamusal güç, yetki ve ayrıcalıklar sağlamaktadır. Diğer yandan, kamu tüzel kişiliğini haiz olmalarına ve kamu kurumu niteliğinde görülmelerine rağmen, bu kuruluşlar birçok yönden kamu kurum ve kuruluşlarından ayrılırlar. Ayrıca, kamusal güç, yetki ve ayrıcalıkları sınırlıdır, ancak ilgili kanunlarda öngörülen hallere münhasırdır. Raporun İkinci, Üçüncü ve Beşinci Bölümlerinde ayrıntılı olarak irdelendiği üzere, bu kuruluşların hukuksal nitelikleri ve bununla bağlantılı olarak idare teşkilatı içindeki yerleri, statüleri ve diğer birçok konuda tartışmalar ve farklı görüşler bulunmaktadır. Yargı içtihatları ve doktrindeki tartışmalar açıkça göstermektedir ki, ilk defa 1961 yılında Anayasayla kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları olarak tarif ve tasnif edilen bu kuruşların hukuki ve idari mahiyetleri, işlevleri, nitelikleri ve başkaca konulardaki özellikleri net ve açık bir şekilde belli bir esasa bağlanabilmiş değildir. Ülkemizde Anayasanın 135 inci maddesine istinaden kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşu olarak yapılandırılan 18 meslek kuruluşu/üst kuruluşu (birlik, konfederasyon) bulunmaktadır. Ayrıca 5.000 e yakın yerel düzeyde meslek kuruluşu (oda, borsa, baro, birlik, federasyon şeklinde) bulunmaktadır. Bunlar, Anayasanın 135 inci maddesine paralel olarak genel olarak yerel düzeydeki kuruluşlar ve bunların oluşturdukları üst kuruluşlar şeklinde ikili bir teşkilatlanma biçimine sahiptirler. Yerel düzeyde (bölge, il veya ilçe) örgütlenmiş meslek kuruluşları meslek odası veya oda (oda, borsa, baro, federasyon adlarıyla) olarak, yerel 12
düzeydeki kuruluşların katılımıyla oluşan merkezi örgütler ise meslek üst kuruluşu veya birlik / konfederasyon şeklinde adlandırılmaktadır. Diğer yandan kuruluş kanunlarında birlik olarak adlandırıldıkları halde, ulusal ölçekte, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşu olarak yapılandırılan ve yerel düzeyde teşkilatlanmamış kuruluşlar da bulunmaktadır. Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarını homojen bir yapıda ve tek tip halinde sınıflandırmak mümkün değildir. Bunlara ilişkin genel çerçeve ve ilkeler Anayasayla belirlenmiş, ayrıntılı düzenlemeler ise ilgili mesleğin faaliyet konusu, mesleki gerekler ve hususiyetler esas alınarak bu amaçla çıkarılan özel kanunlarla ortaya konulmaktadır. Söz konusu düzenlemelerde Anayasa da belirtilen belli başlı ortak nitelikler ve hususlar dışında kuruluşların yapılarından kaynaklanan bazı farklılıklar bulunmaktadır. Ancak, bunun dışında salt yasal düzenlemelerin çıkarıldığı dönemdeki ihtiyaçlardan veya yaklaşım farklılıklarından kaynaklanan çeşitli farklılıklar da söz konusudur. Dolayısıyla kuruluşlar arasındaki bütün farklılıkları yalnızca mesleki gerekler ve ihtiyaçlarla açıklamak mümkün bulunmamaktadır. İlgili kanunlarından kaynaklanan farklılıklarına rağmen, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları ve üst kuruluşlarının Anayasa ve yasaların öngördüğü bazı ortak nitelikleri ve doktrin ile yargı kararlarında ortaya konulan ortak bazı özellikleri bulunmaktadır. Bu kuruluşlar bazı yönlerden kamu hukukuna tabi kamu idarelerine ve kamu kurumlarına benzerlik göstermekte, belli yönlerden ise bunlardan ayrılarak dernek ve sendikalar gibi özel hukuk hükümlerine tabi örgütlere benzerlik göstermektedir. Meslek kuruluşlarının bazı noktalarda ise özgün bir yapı gösterdikleri ve bazı yönleri itibarıyla söz konusu iki grup örgütlenmelerden ayrıldığı kabul edilmektedir. Özetle, pozitif hukuktaki yerleri ve doktrindeki tanımlama ve sınıflandırmalar bakımından söz konusu kuruluşlar, kamu yönetiminin bir parçası olarak özgün yapılarıyla ayrı bir grup oluşturmaktadırlar. Bu açıklamalar ışığında, meslek kuruluşlarının ortak bazı nitelikleri aşağıda gösterilmiştir. Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları ve üst kuruluşları Anayasanın açık hükmü ve ilgili kanunlarındaki hükümler gereği kamu tüzel kişiliği ni haizdirler. Bu kuruluşlar kamu tüzel kişiliğinin sağladığı hak ve imkânlardan ilgili kanunlarındaki düzenlemeler çerçevesinde yararlanırlar. Tüzel kişiliğin kazanılma usulü, zamanı ve sonuçları kuruluş kanunlarıyla düzenlenmiş bulunmaktadır. Meslek kuruluşları kamu kurumu niteliğinde dirler. Bunların kamu kurumu olarak değil de kamu kurumu niteliğindeki kuruluşlar olarak tanımlanması, kamu kurumu olarak görülmediklerini göstermektedir. Kamu kurumu olmamakla birlikte bunlara belli amaçlarla kamu kurumu niteliği tanınmıştır. Bununla birlikte, meslek kuruluşlarının bu şekilde tanımlanmak ve yapılandırılmak suretiyle, bunların özel hukuk hükümlerine tabi örgütlerden 13
belli ölçüde farklılaştırıldığı ve kamusal bazı güç, yetki ve ayrıcalıklarla donatıldıkları kabul edilmektedir. Anayasa gereği bu kuruluşlar ancak kanunla kurulurlar. Bir kuruluşun Anayasa nın 135 inci maddesi kapsamında kamu kurumu nitelindeki meslek kuruluşu veya üst kuruluşu olarak kurulabilmesi, mevcutların varlığına son verilebilmesi veya bu nitelik ve statülerinin değiştirilebilmesi ancak kanuni düzenlemeyle mümkündür. Meslek kuruluşları Anayasa ve yasalarla belirlenen konularda kamu hukukuna tabidirler. Bunlar hakkında özel hukuk hükümleri de uygulanabilmektedir. Bu konudaki esaslar kuruluş kanunlarında gösterilmektedir. Diğer yandan Dernekler Kanununun bazı hükümleri bu kuruluşlar hakkında da uygulanmaktadır. Meslek kuruluşlarının kuruluş amaçları, hukuki nitelikleri, statüleri, teşkilatlanma biçimleri, faaliyet alanları, çalışma usulleri, görev ve yetkileri, organları ve seçim usulleri, kuruluşların iç ve dış denetim usulleri, üyelikle ilgili kurallar, meslek ve meslek mensuplarına ilişkin görev ve yetkiler kanunla belirlenmektedir. Meslek kuruluşları belli bir mesleğe mensup olanlara yönelik olarak kurulmakta ve bu çerçevede faaliyet göstermektedirler. Hizmet ve faaliyet alanları belli bir meslek ve meslek grubuna yöneliktir. Üye yapıları, organlarının oluşumu ve yönetim usulleri dolayısıyla, bu kuruluşlar korporasyon niteliğindeki şahıs topluluklarıdır. Ancak, tüzel kişiliğin sonucu olarak amaçları doğrultusunda mal edinebilmekte ve diğer hukuki tasarruflarda bulunabilmektedirler. Mesleğe ve meslek mensuplarına yönelik faaliyetler dışında, kamu yararı doğrultusunda kamu hizmeti niteliği taşıyan bazı faaliyetler de yürütmektedirler. Devlet bazı hizmetlerini bu kuruluşlara devretmiş ve onların tekeline bırakmıştır. Ayrıca bu kuruluşlarca sunulan bazı hizmetlerden meslek mensupları dışındakiler de yararlanabilmektedir. Meslek kuruluşlarının kuruluş amaçları Anayasa ve yasalarla belirlenmiş olup, kendilerine kuruluş kanunlarıyla verilen görev ve yetkiler çerçevesinde bu amaçlar doğrultusunda faaliyet gösterirler. Kuruluş amaçları dışında faaliyetleri yasaklanmış ve müeyyideye tabi tutulmuştur. Bununla birlikte amaç dışı faaliyetlerin belirlenmesi konusunda zorluklar bulunmaktadır. Anayasadaki istisna (kamu kurum ve kuruluşları ile kamu iktisadi teşebbüslerinde çalışanlar) dışında üyelik zorunludur. Üye yapısı ve koşulları kuruluşlar itibarıyla farklılık göstermektedir. Gerçek kişiler yanında tüzel kişiler de meslek kuruluşlarına üye olabilmektedirler. Organları kendi üyeleri tarafından ve üyeler arasından seçimle belirlenmektedir. Seçimler Anayasadaki ilkeler ve kuruluş kanunlarındaki usul hükümleri doğrultusunda yargı gözetiminde gerçekleştirilmektedir. Organ seçimleri ve yönetimlerinde belli ölçüde demokratik bir yapı söz konusudur. 14
Meslek kuruluşlarının organları ancak belli hallerde görevden alınabilmektedir. İdarenin bu kuruluşların organlarını görevden alması sınırlandırılmıştır. Bunun için Anayasal ve yasal güvenceler sağlanmıştır. İstisnai haller dışında yargı kararı olmaksızın organların görevine idari mercilerce son verilememektedir. Meslek kuruluşları kamu tüzel kişiliğini haiz olarak idari teşkilat içerisinde yapılandırılmış olsalar bile, idari ve mali özerkliğe sahiptirler. Organlarının seçimle kendi üyeleri tarafından oluşturulması, idare tarafından görevden alınamaması, ayrı bütçeye sahip olmaları ve diğer konulardaki yetkileri bu özerkliğin sonucudur. Meslek kuruluşları özerk olmalarına rağmen, Anayasa gereği devletin gözetim ve denetimine tabidirler. Devlet ve diğer bazı kamusal otoriteler bunlar üzerinde kanunlardaki hükümler çerçevesinde vesayet yetkisine sahiptirler. Vesayet yetkisi yalnızca teftiş veya denetim yetkisiyle sınırlı olmayıp, ilgili kanunlarda belirtilen diğer konuları da kapsamaktadır. Üst kuruluş bünyesinde örgütlendirilen meslek kuruluşları üzerinde belli ölçüde üst kuruluşun idari vesayeti (örgüt içi vesayet) de söz konusudur. Dolayısıyla meslek kuruluşlarının kendi içindeki özerkliği de sınırsız değildir. Meslek üst kuruluşları kanunlarla kendilerine verilen görev ve yetkiler çerçevesinde yerel düzeydeki kuruluşlarla ilgili tasarruflarda (denetim, vesayet uygulamaları) bulunabilmektedir. Kamu tüzel kişiliği haiz olma ve kamu kurumu niteliğinde bulunmanın sonucu olarak meslek kuruluşları bazı kamusal güç, yetki ve ayrıcalıklarla donatılmışlardır. Kamusal güç ve yetkiler ilgili kanunlarda gösterilen hallerle sınırlıdır. Bu nedenle bunlar, devlete veya kamu kurum ve kuruluşlarına tanınan tüm yetki ve ayrıcalıklarından yararlanamazlar. Meslek kuruluşları genel olarak üyelerinin ödediği aidat ile hizmet ve belge karşılığı elde ettikleri gelirlerle finanse edilirler. Devlet bütçesinden yardım almazlar. Ancak gelirleri kanunlarla belirlendiğinden vergi benzeri bir gelir niteliğindedir. Gelir kaynakları, aidat türleri ve miktarları ile diğer gelirler konusunda kuruluşlar itibarıyla önemli farklılıklar bulunmaktadır. Meslek kuruluşlarının gelirleri kuruluş amaçları doğrultusunda gerçekleştirilecek faaliyetlere özgülenmiştir. Ancak bazı kuruluşların kendi kanunlarında yer alan özel hükümler gereği, gelirlerinin belli bir kısmı kamu kurumu ve kuruluşları ile diğer kuruluşlara aktarılabilmektedir. Meslek kuruluşları Devlet bütçesine (5018 sayılı Kanundaki anlamıyla merkezi yönetim veya genel yönetim bütçesi) dâhil değildirler. Ayrıca, bütçe, harcama, muhasebe, ihale, alım, satım, personel işlemleri ve diğer konularda kendi mevzuatlarına tabi olup, kamu kurum ve kuruluşlarının tabi olduğu usullere uyma yükümlülükleri bulunmamaktadır. Ancak bazı hallerde kamu kurum ve kuruluşlarıyla aynı kategoriye dâhil edilip, aynı kurallara tabi tutulmuşlardır. Mesleğe ilişkin standartlar, meslek ahlak kuralları meslek kuruluşlarınca belirlenmektedir. Meslek içi eğitim, sertifikasyon, mesleki denetim ve disiplin işlemleri bu 15
kuruluşlarca yürütülmektedir. Meslek mensuplarının disiplin suç ve cezaları ve bu konulardaki yetkili organ veya merciler, kuruluş kanunlarıyla belirlenmiş bulunmaktadır. Meslek kuruluşlarının mesleği ve meslek mensuplarını temsil işlevi öne çıkmaktadır. Bu yönleriyle birçok alanda temsilcilik misyonu üstlenirler, politika oluşturma ve karar alma mekanizmalarına katılırlar. Meslek kuruluşu statüsüyle birçok kamu kurum ve kuruluşunun (merkezi idare veya mahalli idareler) organlarında ve yönetimlerinde temsil edilirler, bu konularda kendilerine bazı ayrıcalıklar tanınmıştır. Ülkemizdeki kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşu uygulaması yalnızca profesyonel mesleklere veya serbest olarak icra edilen bazı mesleklere özgülenmemiştir. Diğer bazı meslekler/işler/sektörler de bu şekilde örgütlendirilmişlerdir. Mesleğin icrası, meslek kuruluşuna kaydolmaya bağlı tutulmuştur. Belli mesleklerin/işlerin/sektörlerin kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları bünyesinde teşkilatlandırılması konusunda hukuken belirlenmiş objektif kriterler bulunmamaktadır. Anayasa bunların kuruluş amaçlarını belirlemiş ise de bu kapsamda değerlendirilebilecek meslekler konusunda bir açıklık getirmemiştir. Meslek kuruluşları ancak kanunla kurulabildiğinden uygulamada kuruluşlara bu statünün verilmesi Yasama Organınca karara bağlanmaktadır. Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşu ve üst kuruluşu şeklinde ikili olarak yapılandırılabildikleri gibi, yalnızca kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşu şeklinde de kurulabilmektedirler. Kuruluş biçimleri ve teşkilat yapıları bakımından bazı ortak yönleri bulunsa bile her bir meslek kuruluşunun yapısı, mesleki gerekler ve kuruluş kanunun çıkartıldığı dönemin ihtiyaç ve koşullarını yansıtmaktadır. TESK dışındaki üst kuruluşlar birlik şeklinde kurulmuşlardır. Esnaf ve sanatkâr meslek kuruluşları ile barolar dışındakiler genel olarak oda/borsa veya birlik şeklinde kurulmuşlardır. Birlik olarak kurulduğu halde, yerel düzeyde teşkilatlanmayan meslek kuruluşları da bulunmaktadır. 7- Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları ile ilgili yaşanan mevcut sorunlar, esas itibarıyla söz konusu kuruluşların idare içinde yapılandırılmış ve devlet teşkilatının bir parçası olmalarından kaynaklanmaktadır. Kamusal tipteki örgütlenme modeli, meslek kuruluşlarının tam anlamıyla bir sivil toplum kuruluşu haline dönüşmesini engelleyen bir ortam oluşturmaktadır. Kuruluş amaçlarına uygun olmayan faaliyetlerin yaygınlaşması ve yıllardır giderilmeyen mevcut yapısal sorunlar, meslek kuruluşlarının yönetim ve faaliyetlerindeki etkinliğini sınırladığı gibi mesleki örgütlenmenin mecburi, tekelci ve hiyerarşik yapısını da pekiştirmektedir. 16