Bu proje Avrupa Birliği ve Türkiye Cumhuriyeti tarafından finanse edilmektedir. Sosyal Güvenlik Kurumunun Kapasitesinin Artırılması için Teknik Destek Projesi, Türkiye Avrupa Birliği ve Türkiye Cumhuriyeti tarafından finanse edilmektedir, EuropeAid/126747/D/SV/TR AVRUPA BĠRLĠĞĠ NDE ASGARĠ GELĠR PROGRAMLARI RAPORU ----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- Bu yayın Avrupa Birliği nin mali desteği ile hazırlanmıģtır. Bu yayının içeriği Bernard Brunhes International (www.bb-international.eu) ve Sosyal Güvenlik Kurumunun Kapasitesinin Artırılması Teknik Destek Projesi, EuropeAid/126747/D/SV/TR sorumluluğundadır ve hiçbir Ģekilde Avrupa Birliği nin görüģlerini yansıtmaz.
ĠÇĠNDEKĠLER GĠRĠġ... 3 GENEL KONULAR... 4 1. Asgari gelir programlarının rolü ve amacı... 4 2. Asgari gelir programları modelleri... 4 2.1. Güvenceli Asgari Gelir (GAG)... 5 2.2. Negatif Gelir Vergisi (NGV)... 5 2.3. Temel Gelir (TG);... 5 2.4. Artan Oranlı Destek (Progressive Universalism - PU);... 6 3. Üye Devletlerin Planları Hakkında Genel Bilgi... 6 4. Kurumsal Dağıtım... 7 4.1. ÖzerkleĢtirme... 8 ÖZEL KONULAR... 9 5. Yardımı hak etme koģulları... 9 5.1. Tabiiyet... 9 5.2. Ġkamet... 9 5.3. YaĢ... 9 5.4. Sosyal ve mesleki yeniden entegrasyon... 10 6. Asgari gelir programları ve aile yükümlülükleri... 12 7. Gelir Testi (Means Test)... 13 8. Yardım seviyeleri... 13 9. Temel yardımlara ek olarak ödenen yardımlar... 14 9.1. Mesken yardımları... 14 9.2. Ek destek ya da acil durum desteği... 15 10. Süre... 15 11. Hizmetin sunumu... 15 12. Ödemelerin doğruluğu... 16 ASGARĠ GELĠR SĠSTEMLERĠNĠN ETKĠNLĠĞĠ... 17 13. Kapsam... 18 14. Uygulama... 18 15. Yeterlik... 19 16. Asgari gelir sistemlerinin sosyal koruma rejiminin bir parçası olarak etkinliği... 20 REFERANSLAR... 21 II
GĠRĠġ Artık neredeyse tüm Avrupa Birliği (AB) Üye Ülkeleri, vatandaģlarını yoksulluktan korumak için hazırlanmıģ bir asgari gelir programına sahiptir. (Avrupa Komisyonu, 2010; Figari ve diğerleri, 2010). Yoksulluğa karģı koruma amaçlı mevzuatın geçmiģi 1601 tarihli Ġngiliz Fakirleri Koruma Yasası'na (Poor Law) kadar gitmektedir. Ġkinci Dünya SavaĢı'ndan bu yana, Danimarka'da Social Bistand (1961), Almanya'da Sozialhilfe (1962), Hollanda'da Algemene Bijstand (1963), Belçika'da Minimex (1974), Fransa'da Revenue Minimum d Insertion (RMI) (1988), Ġspanya'da 1980'lerin sonunda ve 1990'lardaki yasalar (Bask Ülkesi(1988), Katalonya (1990) ve sonra da diğer Ġspanya bölgeleri) ile Portekiz'de 1997 yılında yürürlüğe giren yasa gibi diğer Avrupa ülkelerinde de benzer mevzuatlar uygulanmaya baģlanmıģtır (Figari ve diğerleri 2010). Merkez ve Doğu Avrupa ülkeleri 1990'lar boyunca, bazı durumlarda Dünya Bankası'nın desteği ile birlikte, asgari gelir programları uygulamaya baģlamıģlardır. (Rat, 2009 alındığı yer Figari ve diğerleri, 2010). Günümüzde, bir Ģekilde asgari gelir sistemi bulunmayan ülkeler yalnızca Yunanistan, Macaristan ve Ġtalya'dır. (Frazer ve Marlier, 2009; Avrupa Komisyonu, 2011). Avrupa Birliği (AB), büyümesinin ve küreselleģme kapsamında yapısal düzenlemelere duyulan ihtiyacın getirdiği zorluklara karģılık olarak, tüm Üye Ülkeler'de kararlaģtırılan standartlara uymak amacıyla teminatlı asgari gelir programlarının uygulanıp geliģtirilmesini teģvik etmeyi amaçlamıģtır. Bu bağlamda, Avrupa Konseyi'nin 1992 tarihli 92/441/CEE sayılı tavsiye kararı 1 üye ülkelerden tüm yasal sakinlerine sağlanan, test edilmiģ, çalıģmaya uygunluğa bağlı, süre sınırlamasına tabi olmayan ve faydalananların tam sosyo-ekonomik entegrasyonunu amaçlayan ölçütlere bağlı, insanlık onuruna iliģkin yeterli kaynak ve hizmetleri alma hakkını sağlamaları istenmiģtir (Nicaise ve Groenez, 2004). Avrupa Parlamentosu, diğer yöntemlerin yanı sıra, Avrupa Birliği içerisinde yoksulluğu engelleyici ve sosyal olarak kapsayıcı, Üye Ülkeler'in farklı uygulamalarına dayanan asgari gelir programlarının temin edilmesi ile yoksulluğu ve sosyal dıģlanmayı yok etmek için somut adımlar atılması gerektiğini vurgulamıģtır. 2 Avrupa Parlamentosu asgari gelir programlarının yoksullukla mücadele etmek, yeterli bir yaģam standardı sağlamak ve sosyal entegrasyonu geliģtirmek için en etkili yollardan biri olduğunun altını çizmiģ, asgari gelir programına sahip olmayan ülkelerin söz konusu programı oluģturmalarını istemiģtir. (Avrupa Parlamentosu). Bu rapor Avrupa'nın asgari gelir programlarının ana özellikleri ve konularını açıklamaktadır. Bölüm Bir, genel konuları açıklamakta ve tartıģmaktadır. Bölüm Ġki özel konulara değinmektedir. Bölüm Üç, asgari gelir sistemlerinin etkinliğini tartıģmaktadır. Rapordaki örnekler çok kapsamlı değildir, sadece açıklama amaçlı olarak verilmiģtir. 1 92/441/EEC: Sosyal koruma sistemlerinde yeterli kaynaklar ve sosyal destek ile ilgili ortak kriterler hakkındaki 24 Haziran 1992 tarihli Konsey Tavsiye Kararı Official Journal L 245, 26/08/1992 P. 0046-0048 2 Yoksullukla mücadele ve Avrupa'da entegre toplumu teģvik etmede asgari gelirin rolü hakkındaki 20 Ekim 2010 tarihli Avrupa Parlamentosu kararı (2010/2039(INI)) 3/22
GENEL KONULAR 1. Asgari gelir programlarının rolü ve amacı Esas olarak asgari gelir sistemleri yoksulluğu engellemek ya da azaltmak amacıyla hazırlanmaktadır (Avrupa Komisyonu, 2011). Guibentif ve Bouget (1997) asgari gelir programlarının amaçlayacağı; mutlak, göreli ve çok boyutlu olmak üzere, üç yoksulluk türü belirlemiģlerdir. Mutlak yoksulluğa çare bulma amacını taģıyan programlar "bir dizi azaltılamaz temel ihtiyaçların" karģılanmasını hedeflemektedir. Göreli yoksulluğu hedef alan programlar, (Dünya Bankası tarafından belirlenen bir hedef olan) bir toplum içerisindeki gelir eģitsizliğini azaltmayı amaçlamaktadır. Çok boyutlu yoksulluk, toplumsal dıģlanma olarak tanımlanmaktadır ve Guibentiff ve Bouget tarafından üç boyutu belirlenmiģtir: istihdamdan dıģlanmak, toplumsal, vatandaģlık ve/veya siyaset ile ilgili haklar; ve ciddi sosyal-psikolojik çözülme. Guibentif ve Bouget asgari gelir programlarının amacının bu üç seviyeyi de ele alması olduğunu iddia etmektedirler. (Guibentif ve Bouget, 1997, Middleton ve Roberts tarafından ele alınmıģ, 2004). Dünya Bankası ayrıca hane halkının "risk yönetimi"ne yardımcı olmak için "güvenlik ağı" olarak yeni bir rol de belirlemektedir. Buradaki iddia, hanelerin "baģarısız olma" durumunda kendilerini koruyacak bir asgari gelir güvencesi olacağına inandıkları için bazı riskleri almalarının teģvik edilmesidir. Dünya Bankası'nın belirttiği gibi, riskler günlük yaģamın bir parçasıyken, yoksullar yaşlılar ve engelliler gibi diğer hassas gruplar üzerindeki etkisi, toplumda yaşayan diğer insanlara göre daha hızlı ve tehdit edici bir hal alabilmektedir. Örneğin, engelli bir kiģi iģe girmeyi düģündüğünde sağlanan (bazı) faydalardan mahrum kalacaktır. ĠĢin iyi gitmemesi durumunda kendilerini desteklemek için asgari gelir güvenlik ağının kendileri için sistemde olduğunu bilmek, kiģileri iģi kabul etme "riski"ni almaya teģvik etmektedir (Dünya Bankası, 2004 Middleton ve Roberts, 2004). Tüm Üye Ülkeler'in asgari gelir programları prim katkısızdır ayrıca, fonları vergi sistemince test ve finanse edilmektedir (Avrupa Komisyonu, 2011). Bu programlar esas olarak çalıģmayan kiģilere odaklanmaktadır; ancak Üye Devletler, çalıģan gelirlerine de katkı sağlamak üzere destek kapsamını geniģletmektedir. Örneğin, Ġngiltere'de nakdi yardımlar ve vergi kredileri ( ÇalıĢanlar için Vergi Kredisi, Konut Yardımı ve Belediye Vergisi Yardımı ile Çocuk Vergisi Kredisi gibi) asgari ücret ile birlikte bazı gruplar için asgari gelir teminatı sağlamaktadır. (Frazer ve Marlier, 2009). 2. Asgari gelir programları modelleri Guibentif ve Bouget (1997) üç tür asgari gelir belirlemiģtir: güvenceli asgari gelir; negatif gelir vergisi ve temel gelir (daha çok evrensel destek olarak bilinmektedir). Middleton ve 4/22
Roberts (2004) bu listeye, özellikle 1997-2010 ĠĢçi Partisi hükümeti döneminde Ġngiltere'de uygulanan dördüncü bir tür olan artan oranlı desteği (progressive universalism) eklemiģlerdir. (Bkz. Middleton ve Roberts, 2004). 2.1. Güvenceli Asgari Gelir (GAG); gelirlerin belirli bir seviyenin altına düģmemesini sağlamayı amaçlamaktadır. Örneğin, güvenceli asgari gelir seviyesi olarak haftalık 400 Avro belirlendiyse ve kiģi haftada 200 Avroluk gelir elde ettiyse, 200 Avro olan aradaki fark ödenecektir. Dolayısıyla, her ek gelir avrosu için (güvenceli asgari gelir seviyesine kadar) 1 Avro GAG çekildiği için, Güvenceli Asgari Gelir programı yüzde 100 marjinal oranlı bir negatif gelir vergisidir. Middleton ve Roberts bu modelin avantajının basitliği ve Ģeffaflığı olduğunu; hak sahiplerinin hak ettikleri asgari gelirin ne kadar olduğunu bildiklerini ve modelin idaresinin diğer modellere göre daha kolay olduğunu belirtmektedirler (Middleton ve Roberts, 2004). EleĢtirmenler, bu modelin dezavantajının yardıma bağımlılığın artması riski ve bu nedenle yüksek marjinal vergi oranı yüzünden çalıģma teģviklerini azaltması olduğunu iddia etmektedirler. Middleton ve Roberts bu sorunun boyutunun, bir toplumdaki hangi çalıģma teģviklerinin sorun oluģturduğu ve sağlanan asgari tutarın belirlendiği seviyeye bağlı olduğunu belirtmektedirler. Güvenceli asgari gelir tutarı asgari ücret seviyesinin altındaysa, çalıģma teģvikleri sağlanmaktadır. Ancak bu durumda ortaya çıkan sorun, güvenceli asgari gelir seviyesinin özellikle istihdamın gerçekçi bir seçenek olmadığı ciddi durumdaki engelliler ve emekliler için kabul edilebilir yaģam standartlarının sağlanmasına yeterli olmamasıdır (Middleton ve Roberts, 2004). Bu durumda tabi ki güvenceli asgari gelire ekleme yapma seçeneği bulunmaktadır. Tasarruflar, uygunluklarının değerlendirilmesi durumu göz önüne alınırsa, bazı kiģilerin sonuç olarak sağlanacak yardımın kapsamına dahil edilmemeleri veya daha küçük bir bölümünden faydalanmaları halinde tasarruf yapmaya gerek olmadığını düģünebilmeleri gibi engelleyici baģka bir etkiye neden olabilmektedir. (Bkz. Middleton ve Roberts, 2004). 2.2. Negatif Gelir Vergisi (NGV); Güvenceli Asgari Gelir'in caydırıcı etkileri ile, yüzde 100'ün altında marjinal oranlar uygulayarak, örneğin, her ek Avro geliri için 1 Avro'dan düģük bir tutarın çekilmesi gibi yöntemlerle mücadele edilmeye çalıģılmaktadır (Middleton ve Roberts, 2004). Güvenceli Asgari Gelir için sunulan benzer bir örnek ise; asgari gelirin haftada azami 400 Avro ve uygulanan marjinal oranın yüzde 75 olduğu durumda, geliri 200 Avro olan bir kiģi yardım olarak 400 (200 Avro x 0.75) ya da 250 Avro olacak, böylelikle toplam geliri 450 Avro olacaktır. Güvenceli Asgari Gelir'in engelleyici etkilerini bertaraf eden Negatif Gelir Vergisi'ni hem anlamak hem de idare etmek daha zordur. Aynı zamanda bazı kiģilerin, asgari gelir eģiğine eriģtiklerinde yardımı kaybetmemeleri nedeniyle 'ihtiyaçları olandan' fazlasını almaları ile sonuçlanmaktadır (Middleton ve Roberts, 2004). 2.3. Temel Gelir (TG); gerçek geliri ne olursa olsun herkese aynı tutarı sağlamaktadır. Yukarıdaki örnek ile devam edersek, Temel Gelir Modeli kapsamında, haftalık geliri ister sıfır, ister 100.000 Sterlin olsun, herkes haftada 400 Avro alacaktır. Bu sistemin avantajı, diğer sistemlerde, özellikle de Güvenceli Asgari Gelir modelinde örtülü olarak bulunan yoksulluk tuzağını önlemesidir. Ayrıca, sistemin gelirin yeniden dağılımı ile artan oranlı gelir 5/22
vergisi birleģtiğinde yoksulluğu en aza indirmek için en iyi yöntem olduğu iddia edilmektedir. BaĢka bir deyiģle, daha iyi durumda olanlar daha az geliri olanlar ile aynı tutarı alsalar da, bu kesim tarafından alınan yardımlar, vergileme sistemi ile dolaylı yoldan geri alınmaktadır. Uygulama genellikle yaygındır, fakat uygulamada sorun, verilen yardım oranının düģük olmasıdır. Sistemin dezavantajı, herkese ödeme yapmak ve sonra bu yükün vergilendirme ile tazmin edilmesinin idari maliyetidir.. Ödenen yardımların tutarı alınan vergilerden ayrı olarak düģünülürse sistemin maliyeti yüksek görünmektedir. 2.4. Artan Oranlı Destek (Progressive Universalism - PU); Ġngiliz hükümeti tarafından 2004 yılı Bütçe Raporu'nda "herkes için destek ve en çok ihtiyacı olanlar için en çok ihtiyaç duydukları zamanda daha fazla destek sağlayarak güvence sağlamak" olarak tanımlanmaktadır. (HM Treasury, 2004: 99). Diğer bir deyiģle, Temel Gelir kapsamında herkese ya da Güvenceli Asgari Gelir veya Negatif Gelir Vergisi kapsamında halkın daha küçük bir kısmına, haftada 400 Avro sağlamaktansa, progressive universalism kapsamında en zenginler hariç herkes örneğin, haftada 25 Avro, en düģük gelir sahipleri ise haftada en fazla 400 Avro alabilmektedirler. Bu yaklaģımı savunanlar, bu sistemin avantajının, neredeyse herkesin sistemden yardım alması; en büyük desteği alanların ise en fazla ihtiyaç sahipleri olmaları nedeniyle, toplumun büyük kesimine yardım sağlamak amacıyla destek sağlaması olduğunu iddia etmektedir. Ancak artan oranlı destek, diğer üç sistemin sorunlarını kendiliğinden engellememekte ödenebilecek azami tutara, uygulanan marjinal orana, tamamen son bulduğu gelir seviyesi ve vergi sistemiyle iliģkisine bağlı olacaktır. (Bkz. Middleton ve Roberts, 2004). Uygulamada, birçok Üye Devlet sosyal politika hedefine göre, asgari gelir ve sosyal güvenlik sistemlerinde dört modelin unsurlarını birleģtirmektedir (Middleton ve Roberts, 2004). 3. Üye Devletlerin Planları Hakkında Genel Bilgi Asgari gelir planları genel ve kategorik olarak farklılaģtırılabilir. Kategorik planlar, engelliler ya da emekliler gibi halkın belirli gruplarına yardım sağlamaktadır. Her kategori, kendi uygunluk veya yardım seviyesi kriter veya koģullarına sahip olabilmektedir. (Avrupa Komisyonu 2011). Birçok Üye Devlet'in özellikle engelliler için masrafları iģverence ödenen planları vardır. Örneğin, Belçika'da Gelir DeğiĢimi Ödeneği (allocation de remplacement de revenus/inkomensvervangen de tegemoetkoming), Entegrasyon Ödeneği (allocation d'intégration/integratietegemoetkoming) ve YaĢlılara Destek Ödeneği (allocation pour l'aide aux personnes âgées/tegemoetkoming voor hulp aan bejaarden) engelleri veya kendilerine yetememeleri nedeniyle kazanç kapasiteleri düģük ya da topluma entegrasyon için ek maliyete neden olan kiģilere verilmektedir. (Avrupa Komisyonu 2011). 6/22
Avrupa'daki (ve tüm dünyadaki) asgari gelir planları belirli ulusal, toplumsal ve kültürel koģullara göre geliģirken ve nihayetinde kendilerine has özelliklerini gösterirken (Middleton ve Roberts, 2004), Frazer ve Marlier (2009) 3 Üye Devletler'in asgari gelir sistemlerini dört ana alana ayırmaktadır: Kendilerini desteklemek için yeterli imkanları olmayanlara uygulanan daha basit ve kapsamlı planlara sahip ülkeler (Avusturya, Belçika, Kıbrıs, Çek Cumhuriyeti, Danimarka, Finlandiya, Almanya, Hollanda, Portekiz, Romanya, Slovenya, Ġsveç). Oldukça basit ve kategorik olmayan planlara sahipken, genellikle yardım testinin belirlendiği düģük seviye nedeniyle mali yardıma muhtaç kiģileri sınırlı Ģekilde kapsayan ülkeler (Estonya, Macaristan, Litvanya, Letonya, Polonya, Slovakya). Zamanla oluģturulmuģ ve acil desteğe ihtiyacı olanları kapsayan; farklı, genellikle kategorik ve bazen birbiriyle örtüģen bir karmaģık planlar ağına sahip ülkeler (Fransa, Ġrlanda, Malta, Ġspanya, Ġngiltere). Oldukça dar bir kiģi kategorisi ile sınırlanmıģ ve acil gelir desteğine ihtiyacı olanları kapsamayan çok kısıtlı, kısmi ya da kademeli düzenlemelere sahip olan ülkeler (Bulgaristan, Yunanistan ve Ġtalya). (Frazer ve Marlier, 2009). Birçok Üye Devlet'te yardıma uygunluk koģullarının sıkılaģtırılması (Frazer ve Marlier, 2009) ve bununla yakından iliģkili olarak, asgari gelir planlarının daha fazla 'uygulanması'na yönelik bir eğilim vardır. Frazer ve Marlier, 2009 Üye Devletler arasındaki en güçlü eğilimlerden birinin, gelir ödemelerinin istihdam desteği ve uygulama ölçütleri ile iliģkilendirilmesi olduğunu belirtmektedirler (Bu durum Bölüm X'da ayrıntılı olarak ele alınmıģtır). Frazer ve Marlier, 2009 mali ve ekonomik krizinin etkisinin ve bunun sonucunda ortaya çıkan iģsizlikteki artıģın, asgari gelir planları üzerinde etkili olduğunu belirtmektedirler. Taleplerin karģılanmasında hem artan destek ihtiyacı hem de ulusal bütçelerde mali sıkıntılar bulunmaktadır. Aynı zamanda, asgari gelir ödemelerinin, iģe dönüģün teģvik edilmesi ile iliģkilendirilmesi eğilimi mevcut kriz nedeniyle zayıflamıģtır. Bazı durumlarda kriz, yardımların azalmasına neden olmuģtur. (Frazer ve Marlier, 2009). 4. Kurumsal Dağıtım Gelir düzenlemelerinin farklı unsurlarının idaresinden sorumlu olabilecek farklı kuruluģlar arasındaki çoğu sistemde gerilimler yaģanmaktadır. Genellikle yardımların sağlanmasındaki sorumluluk Sosyal Güvenlik Kurumları, yerel Bayındırlık ve Ġskan Bakanlıkları, Sağlık ve Eğitim kuruluģları gibi bir dizi kurum arasında paylaģılmaktadır. Sistemler genellikle sosyal güvenlik yardımlarının (katkılarla finanse edilen) idare edilmesi ve sağlanmasından sorumlu kuruluģlar ve asgari geliri sağlayan (vergiler ile finanse edilen) kuruluģlar arasında bölünmüģtür. Ancak, Middleton ve Roberts bunun tekrara, gereksiz karmaģıklığa ve asgari gelirden faydalananların damgalanmasına neden olabileceğini iddia etmektedirler. (Bkz. 3 Frazer ve Marlier (2009) Üye devletlerin asgari gelir planları hakkındaki AB Sosyal Katılım Bağımsız Uzmanlar raporlarını özetlemektedir. 7/22
Middleton ve Roberts, 2004). Ayrıca, Guibentif ve Bouget'nin belirttiği gibi, Sosyal Güvenlik ile yakın bağlantı asgari gelirin ve diğer yardımların sunulması için koordinasyonu kolaylaştırabilir ve yetkililerin yardımını alan kişinin diğer haklarını değerlendirmesine yardımcı olmaktadır. Daha sembolik bir seviyede, sosyal hak kavramını güçlendirebilmekte, bu da damgalanmış olma etkisini belirli bir seviyeye kadar azaltma etkisine sahiptir. (Guibentif ve Bouget, 1997:59) 4.1. ÖzerkleĢtirme Merkezi devlet ve yerel ya da bölgesel yönetimler arasında asgari gelir planlarının sunulması ile ilgili uygun iliģkinin nasıl olması gerektiği konusunda Avrupa'da uzun süredir tartıģmalar sürmektedir. Middleton ve Roberts sistemin amaçlarından birinin kolay eriģim ve Ģeffaf bir sistem sağlamak olması durumunda, merkezi olarak yönetilen ve sunulan sistemin gerekli olduğunu iddia etmektedirler. (Bkz. Middleton ve Roberts, 2004). Yerel dağıtımın avantajlarının yalnızca coğrafi olarak büyük olan ülkeler için geçerli olduğu görülmektedir (yerel bilgi ve uygun yerel yeniden entegrasyon planlarının sunulabilmesi). Yerel yönetimin dezavantajları, olası sosyal damgalama ve asgari gelir planının kurallarının tutarsız uygulanmasını içermektedir. (Bkz. Middleton ve Roberts, 2004). Ancak, Middleton ve Roberts iyi koordinasyonun, özerkleģtirmeden kaynaklanabilecek bazı sorunları çözebileceğini belirtmiģlerdir. Yatay koordinasyon devlette aynı seviyede olan kuruluģlar arasındaki iliģkiyi, dikey koordinasyon farklı sorumluluk seviyeleri arasındaki (örneğin, yerel ve ulusal kurumlar) iliģkiyi ifade etmektedir. (Bkz. Middleton ve Roberts, 2004). Avrupa daki çoğu asgari gelir planı tüm ülkede uygulanan kurallara sahip ulusal planlardır (Avrupa Komisyonu, 2010). Ancak, politik ve uygunluk koģulları için sorumluluğun yerel seviyeye aktarıldığı çok az Üye Devlet bulunmaktadır. (Avrupa Komisyonu, 2011; Frazer ve Marlier, 2009). Örneğin, Ġtalya da Devlet engelliler için sosyal hizmetler alanındaki yasamaya iliģkin fonksiyonları ve idari yetkinlikleri bölgelere devretmiģtir. Bu yetkinliklerden bazıları belediyelere ve yerel yetkililere devredilmiģtir. Bölgesel mevzuata göre hareket eden ve mevcut bütçe kaynaklarına bağlı olan her belediye kendi politikalarını uygulamaktadır. Ġzlanda da, mali destek de yerel yetkililerin takdirindedir, ancak yetkililerin tutarları sabit tutan Sosyal Hizmetler ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı ilkelerini izlemeleri teģvik edilmektedir. (Avrupa Komisyonu, 2011). 8/22
ÖZEL KONULAR 5. Yardımı hak etme koģulları Asgari gelir yardımlarını hak etme koģulları üye devletlere göre değiģiklik göstermektedir (Avrupa Komisyonu, 2011). En sık karģılaģılan koģullar tabiiyet, ikametgah, yaģ, mali kaynaksızlık ve çalıģmaya uygunluk ile ilgilidir (Avrupa Komisyonu, 2011; Frazer ve Marlier, 2009). Bunları sıra ile ele alırsak: 5.1. Tabiiyet Çoğu Üye Devlet asgari gelir yardımının alınması için tabiiyeti koģul olarak görmemektedir. Ancak, çok azı bunu yapmaktadır. Örneğin, Malta da destek, Malta vatandaģları ve yasal olarak orada daimi yerleģik kiģilerle sınırlıyken, Avusturya da tabiiyet koģulları Länder arasında değiģmektedir. (Avrupa Komisyonu, 2011) 5.2. Ġkamet Öte yandan, Avrupa daki tüm asgari gelir sistemleri yardıma uygunluk için ikamet koģuluna sahiptir (Avrupa Komisyonu, 2011). Örneğin, son zamanlarda, Ġngiltere asgari gelir yardımına eriģimi belirlemek için ikamet, olağan ikamet, daimi ikamet, oturma hakkı, yabancı oturan ve bulunma dahil olmak üzere birçok ikamet kavramı kullanmıģtır. Ġngiliz Daimi Ġkamet Testi sosyal ikametgah ın bir örneğidir. Sosyal ikametgah bir kiģinin mevcut ilgi merkezinin ülkede bulunduğunu göstermesini gerektirebilir. Öte yandan, Ġsveç te ülkede oturmaya hakkı bulunan herkes, diğer hak etme koģullarının da karģılanması durumunda asgari gelir yardımı alabilmektedir. Daimi ikametgah gerekli değildir. (Avrupa Komisyonu, 2011). Bazı ülkeler belgelendirilmemiģ göçmenleri de uygunluk kapsamında almaktadır. Örneğin, Çek Cumhuriyeti nde OlağandıĢı Acil Destek (Mimoøádná okamžitá pomoc) Çek Cumhuriyeti nde yasal olarak oturan kiģilere, ciddi risk durumunda da Çek Cumhuriyeti nde yasadıģı olarak bulunan kiģilere verilebilmektedir. (Avrupa Komisyonu, 2011). 5.3. YaĢ Asgari gelir sistemleri genellikle çocuklarını geçindirmek için ebeveynlerin sorumluluğunu onaylamak ve vurgulamak için asgari uygunluk yaģı kullanmaktadır (Avrupa Komisyonu, 2011). Birçok ülkede, yaģ kriteri koģullara göre değiģmektedir. Örneğin, Ġngiltere de tüm yardımlara tam eriģim 25 yaģına kadar elde edilemese de, daha düģük bir oranda da olsa bazı yardımlara eriģim 18 yaģında elde edilebilmekte ve bir takım koģullarda gençler (örneğin, ailelerinden ayrılmıģ olanlar) bazı yardımlara 16 yaģında eriģebilmektedirler. (Bkz. Middleton ve Roberts, 2004). Portekiz de 18 yaģ ve üzeri kiģiler için Sosyal entegrasyon geliri (Rendimento social de inserção) ayrılmaktadır ancak bu yardım, kiģinin bakmakla yükümlü olduğu çocukları varsa, evli ise ya da temelsiz bir evlilik iģlemiyle birliktelik yaģıyorsa veya 9/22
hamile bir kadın ile ilgiliyse, 18 yaģından küçük kiģiler için de ayrılabilmektedir. (Avrupa Komisyonu, 2011). Bazı sistemler gençlere toplumda aktif bir rol bulmaları için gelir planlarına eriģim sağlamaktadır. Örneğin, Hollanda da çalıģmayan veya eğitimini sürdürmeyen bir genç, belediyeden yerel yönetimin sağlamak zorunda olduğu bütçe hesaplı gelir ile iģ/eğitim olanağı isteyebilmektedir. Böyle bir iģ veya eğitim teklifini fiziksel, ruhsal engel nedeniyle kabul edemeyen bir kiģi de varlık testi ile gelire hak kazanmaktadır (Avrupa Komisyonu, 2011). 5.4. Sosyal ve mesleki yeniden entegrasyon Avrupa Parlamentosu, her çocuk, yetiģkin ya da yaģlının yoksulluktan kurtarılması ve uygun bir hayat yaģama haklarının sağlanması için, asgari gelir planlarının yeterliğinde gerçek bir geliģim sağlanmasını istemiģ ve özellikle dezavantajlı gruplar için uygun, sürekli iģler yaratılması ihtiyacını vurgulamıģtır. Parlamento bu nedenle refah politikasının aktif iģ piyasası politikasıyla paralel Ģekilde yürütülmesi gerektiği görüģüne sahiptir. (Avrupa Parlamentosu, 2010). Hepsi olmasa bile Avrupa daki çoğu asgari gelir programı, insanların ne sebeple olursa olsun çalıģarak ya da diğer sosyal yardımlar ile kendileri ve aileleri için geçici olarak gelir sağlayamadığı olağandıģı koģullar için sağlanması temeline dayanmaktadır (Avrupa Komisyonu, 2011; Middleton ve Roberts, 2004). Bu bağlamda, programlar, sosyal ve mesleki yeniden entegrasyonu teģvik etmek için gittikçe daha fazla ödül ve ceza vermektedir(bennett ve Walker, 1998). Bu programların en sık görüleni, gelir azlığı ve iģsizlik arasında doğrudan bağlantı kuran, böylece uygunluğu taahhüde göre koģullu kılan ya da en azından bir Ģekilde çalıģma veya eğitim gerektiren ( ödüller) ve bu koģullarla uymayanların yardımlarından kesinti yapan ( cezalar ) planlardır. Farklı bir yaklaģım ise istihdam ve/veya sağlık ve/veya barınma konularında kiģiye destek sunulduğu farklı sosyal ve mesleki önlemler almaktadır (Middleton ve Roberts, 2004). Frazer ve Marlier ödemelerin ek sözleģmeye bağlı kılınmasının üye devletlerin asgari gelir planlarında gittikçe daha fazla görüldüğünü belirtmiģlerdir. Birçok ülkede sosyal yardımları ve hizmetleri koģula bağlama ve eriģimleri için kısıtlamalar getirme eğilimi vardır. En sık uygulanan koģul ise çalıģabilirliktir. Bu Ģartı karģılayamamak bazı yaptırımlara neden olabilmektedir. (Frazer ve Marlier, 2009). Asgari gelir planlarının çalıģmaya engel teģkil etmemesi çoğu AB üyesi devlet için önemli bir husustur. Frazer ve Marlier, (2009) genel izlenimin birçok Üye Devlet in bu konuyu yeterli seviyede asgari gelir sağlamaktan daha önemli gördüğü olduğunu belirtmiģlerdir. Ancak, Frazer ve Marlier, (2009) en çok yardımı sunan ve en etkili asgari gelir planına sahip olan ülkelerde,bu planların, insanların aktif katılım uygulamalarına dahil olamayacak ve etkin Ģekilde iģ aramayacak kadar morallerinin bozulmaması ve kendilerini dıģlanmıģ hissetmemelerinde önemli bir rol oynadıkları da açıkça görülmektedir. Daha fazla tutardaki sosyal yardımlar, insanların yeteneklerine yapılan bir yatırım ve böylece insanları hem 10/22
topluma hem iģ piyasasına yeniden entegre etme yolu olarak görülmektedir. (Frazer ve Marlier, 2009). Frazer ve Marlier, (2009) çalıģmanın önündeki belirli engelleri belirlemiģtir. Söz konusu engeller Ģu Ģekildedir: Yüksek yardım geri ödeme oranları; ÇeĢitli sosyal refah ödemelerine eklenen ve insanların ikincil yardıma uygunluklarını yöneten kazançlarında göz önünde bulundurulmayan kısım (yani, asgari gelir adaylarının uygunluğunun değerlendirilmesinde göz önünde bulundurulmayan kısım) değer düģüklüğü ve gelir uygunluk eģiğini denetlemek ve düzeltmek için sistemli bir sürecin bulunmaması; Sosyal refah kapsamındaki kiģiler düģük gelirlerle geçinirken, borca karģı hassastırlar, düģük güvenleri vardır ve yaģamlarını ilerletmek için daha az motivasyona ve imkana sahiptirler; Ek kazanılan gelir ile ilgili ince düzenlemelerin ve daha önce yardım alan bir kiģinin ödemesi gerekebilecek yardım iadesi ile ilgili düzenlemelerin olmaması çalıģma teģviklerini önemli ölçüde azaltabilmektedir; UlaĢım, yemek ve çocuk bakımı gibi istihdam kapsamındaki ek harcamalar. (Frazer ve Marlier, 2009). Middleton ve Roberts çalıģma teģvikleri konusunun baģka bir yönünün de bir iģ arayan/iģe geri dönen bir bireyin çalıģmaya baģlamasından sonra belirli dönemler için ek asgari gelir ödemeleri sağlamak olduğunu belirtmektedirler. Bu, çalıģmaya yeniden baģlayanların kısa bir süre boyunca sürekli çalıģıyor olanlardan daha yüksek gelire sahip olacakları anlamına gelmektedir ancak bunun gerekçesi giysi, iģ görüģmelerine katılım ve maaģların dönem sonunda ödeniyor olması gibi iģe geri dönmenin getirdiği maliyetlerdir. (Bkz. Middleton ve Roberts, 2004). Nicaise ve Groenez (2004) 4 aktif iģ piyasası politikalarının, kiģileri, refahtan (asgari gelir yardımı ya da sosyal güvence ile) veya yetersiz korunma durumundan, doğrudan iģe geçirmeyi ve böylece kapsama dahil etmeyi amaçlarken, aktivasyonun yetersiz koruma 4 Nicaise ve Groenez (2004) dört iyi bilinen refah rejimi olarak gruplandırılmıģ on üç eski AB ülkesi için Avrupa Topluluğu Ev Paneli nden (European Community Household Panel - ECHP) alınan deneysel kanıtları incelemiģlerdir (Esping-Andersen, 1990; Ferrera, 1996): Ġskandinav ya da sosyal demokrat rejim, yurttaģlık kavramına dayanmaktadır, yüksek istihdam oranına ve (yarı) evrensel sosyal korumaya sahiptir; Anglo-Sakson ya da liberal sistem, kiģisel sorumluluğa dayanmaktadır, esnek iģ piyasalarına ve geniģ gelir testli sosyal güvenceye sahiptir; Kıtasal ya da Ģirketçi-muhafazakar rejim, güvence ilkesine ve erkeğin aileyi geçindirmesi modeline dayanmaktadır, muhtaç aile üyeleri için türetilmiģ haklara ve sigortasızlar için artık asgari gelir planlarına sahiptir; ve Güneyli ya da ailesel rejim, parçalı sigorta planlarına ve aile dayanıģması ile gayri resmi korumaya sahiptir. (Nicaise ve Groenez, 2004). Nicaise ve Groenez in temel modeli bireylerin kendilerinin ait olduklarını bulabilecekleri beş sosyal koruma durumuna ayrılmıģtır: (a) yetersiz koruma (yani, ulusal asgari gelir standardının altında), (b) asgari gelir (ya da sosyal destek), (c) sosyal güvence ( normal sosyal güvenlikten transferler ), (d) çalıģma ve (e) diğer durumlar (esasen aile içi transferler). Bu yazıda, ilk iki duruma odaklanılmaktadır (yetersiz koruma ve asgari gelir). ÇalıĢmanın çoğu bir hanenin gözlem süresi boyunca bazı aylar için yetersiz korunup korunmadığını belirlemekten oluģmuģtur: bu amaçla, mevcut ya da varsayımsal asgari gelir eģikleri geçmiģe yönelik olarak ülke, ay ve hane tipi bazında temsili olarak belirlenmiģtir. 11/22
üzerindeki olumsuz etkisinin, beklenen entegrasyon etkilerine ağır geldiğini belirtmiģlerdir. Bazı kiģilerin çalıģmaya ödeme yapma programlarının koģullarına uymadıkları için müeyyideye tabi olabilecekleri, bazılarının ise yardımdan faydalanmak için baģvuru bile yapamayacakları için bu çözümü önermektedirler. Diğerleri, düzenlemelere tam olarak uyabilmekte, ancak programdan kısa süre sonra iģlerini kaybedebilmekte veya iģte kalabilmekte, diğer iģçilerin yerini alabilmektedirler. (Nicaise and Groenez, 2004). Nicaise ve Groenez, 2004 ancak kısa vadede gözlenen olumsuz etkinin aktif iģ piyasası politikalarının bırakılması gerektiği anlamına gelmediğini belirtmektedirler. Ancak, Üye Devletlerin sıkı aktivasyon politikalarının kısa vadedeki olası ters etkilerinin farkında olmaları ve gelir güvencesi ile aktivasyonu uzlaģtırarak bu ters etkilerden kaçınmaları gerektiğini bildirmektedirler. Ayrıca, özellikle iģ tedarikine odaklanan iģ piyasası politikalarının ücret ve çalıģma koģulları üzerinde aģağıya doğru baskı uygulama eğiliminde olduğunun, iyi bilinen bir gerçek olduğuna ve etkili istihdam politikalarının çalıģma talebinin artması için stratejilere de eģit derecede önem verilmesini içerdiğine dikkat çekmektedirler (Nicaise ve Groenez, 2004). Nicaise ve Groenez (2004) Ġlk olarak, welfare-to-work programlarının faydalar ve kısa vadeli istihdam arasında geçiģ i engellemesi ve daha sürdürülebilir entegrasyon sağlamak amacıyla yardımlardan faydalananların insan sermayesine yatırım yapması gerektiğini belirtmektedirler (Nicaise ve Groenez, 2004). Ancak, Frazer ve Marlier, önlemlerin etkinliğinin değerlendirilmesi ile ilgili veri azlığı olması nedeniyle aktivasyon önlemlerinin etkinliğinin değerlendirilmesinin kolay olmadığını söylemektedirler. (Frazer ve Marlier, 2009). 6. Asgari gelir programları ve aile yükümlülükleri Üye devletlerin asgari gelir programları, aile bireylerinin çok düģük gelirle ya da hiç gelirleri olmadan desteklemesi, beklenen seviyeye göre değiģmektedir. (Avrupa Komisyonu, 2010). Buradaki ilke genellikle (sistemler çocukların gelirini göz önünde bulundurma derecesinde farklılık gösterse de) birlikte yaģayan aile üyelerinin birbirini desteklemeleri gereğidir. Bazı sistemler aynı zamanda bakmakla yükümlü olunan çocuklar için olmayan ebeveynin sorumluluğunu da göz önünde bulundurmaktadır. Örneğin, Ġngiltere deki Çocuk Desteği kamu harcamalarını kısıtlamak için, mevcut olmayan ebeveynlerin çocuklarının bakımı için, en azından kısmi olarak mali katkıda bulunulmasını gerektirecek Ģekilde tasarlanmıģtır. Bazı sistemlerde uygulama bireyin sorumluluğundadır, yani devlet mevcut olmayan aile üyesinin katkısını ödediğini varsaymakta ve böylece yardımlar buna göre azaltılmaktadır. Diğer sistemlerde devlet, ya kiģiden yaģamı süresince ya da öldükten sonra mirasından, ödenen yardımların iadesi için sorumluluk almaktadır. (Bkz. Middleton ve Roberts, 2004). 12/22
7. Gelir Testi (Means Test) Tüm üye devletlerin asgari gelir programları gelir testi ile uygulanmaktadır (Avrupa Komisyonu, 2011). Gelir testleri genellikle hanenin toplam gelirini, tasarruflarını ve diğer varlıklarını göz önünde bulundurmaktadır. (Avrupa Komisyonu, 2011). Örneğin, Çek Cumhuriyeti nde gelir testi aģağıdaki unsurları içermektedir: Kazançlı faaliyetlerinden elde edilen vergi ve sosyal güvenlik katkıları sonrası gelir ĠĢsizlik yardımları dahil olmak üzere sosyal güvenlik yardımları Diğer düzenli gelirler (örneğin, kira) Sermayeden alınan gelir Herhangi bir düzensiz gelir (örneğin, ürün satıģları, mülkler ve alacaklar) Nafaka. (Avrupa Komisyonu, 2011). Ancak, çoğu sistem gelir bölümlerini farklı derecelerde, örneğin, aile yardımları gibi diğer destek yardımlarını dikkate almamaktadır. (Avrupa Komisyonu, 2011; Middleton ve Roberts, 2004). Örneğin, Almanya da geçim masraflarına yönelik destek için gelir testi (Hilfe zum Lebensunterhalt) / yaģlılık ve azalan para kazanma kapasitesi durumunda ihtiyaca dayalı emekli maaģı desteği (Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung) / iģ arayanlar için temel güvence yardımları (Grundsicherung für Arbeitsuchende) iģ arayanlar için temel güvence yardımları, Federal emeklilik yasası kapsamındaki temel emekli maaģı ve yaģam, vücut ya da sağlığa gelen hasarlar için ödenecek emekli maaģlarını emsal temel emekli maaģları tutarında kapsam dıģında bırakmaktadır. (Avrupa Komisyonu, 2011). Lüksemburg da çocuk yardımı, doğum yardımı (allocation de naissance) ve uzun süreli bakım yardımları gelir testi kapsamından çıkarılmaktadır. (Avrupa Komisyonu, 2011). Kazançların ele alınıģ Ģekilleri, insanların asgari gelir yardımına hak kazanmadan önce kazançlarından ne kadar kullanacakları ve varlıklardan elde edilecek potansiyel gelir ya da varlıkların değerinin yardıma hak kazanmada nasıl göz önünde bulundurulduğu dahil olmak üzere, Üye Devletler arasında değiģiklik göstermektedir. (Avrupa Komisyonu, 2011). Örneğin, Slovakya da mülkler göz önünde bulundurulurken, daimi ikametgah olarak kullandıkları evi ya da kiģisel tüketimleri için kullandıkları araziyi satmaları veya kiralamaları hiç kimseden istenmemektedir. Öte yandan, Ġsveç te sosyal destek sağlanmadan önce varlıkların satıģı gerekli olabilmektedir. Örneğin, belirli koģullar altında, bir kiģiden mevcut evini satıp daha uygun fiyatlı bir eve taģınması istenebilmektedir. Ancak, destek ihtiyacı geçici ise, yardım, varlıklar satılmadan da sağlanabilmektedir. (Avrupa Komisyonu, 2011) 8. Yardım seviyeleri AB Üye Devletleri nde asgari gelirin seviyesinin belirlenmesinde yasal ve takdire bağlı olmak üzere iki temel yaklaģım bulunmaktadır: (Middleton ve Roberts, 2004). Yasal yaklaģım zorunlu asgari gelir rakamları belirlemekte ve takdir hakkı kullanılmamaktadır. Yasal 13/22
yaklaģımın avantajı Ģeffaf, kolay anlaģılır ve adil olmasıdır böylelikle herkes ne hak ettiğini görebilmektedir. Dezavantajı, insanların yaģamlarında meydana gelebilecek istisnai ihtiyaç ve değiģiklikleri göz önüne almanın zor olmasıdır. (Bkz. Middleton ve Roberts, 2004). Takdire bağlı sistemlerde, temel ihtiyaçları yansıtan taban rakam belirlenmektedir ancak yardımı veren kuruluģ buna bağlı kalmak zorunda değildir. Takdire bağlı sistemlerin avantaj ve dezavantajları zorunlu sistemdekilerin tam tersidir; her birey ve ailenin kendi ihtiyaçlarına göre yardım miktarı belirlenebilmektedir, ancak Ģeffaf değildir ve haksız olarak algılanma riski vardır. Takdire bağlı sistemlerde ayrıca kamu harcamalarının daha zor kontrol edilmesi sorunu da bulunmaktadır. Aslında çoğu sistem karıģıktır; zorunlu yardım seviyeleri tablolarına sahip olup aynı zamanda bölgesel ya da yerel yetkililerin takdirine bağlı ek yardım tutarlarını da içermektedirler. (Avrupa Komisyonu, 2011; Middleton ve Roberts, 2004). Avrupa daki sistemler asgari gelir seviyesini belirlemede hiçbir kriteri olmayanlardan, asgari gelir seviyesini ulusal asgari gelir seviyesi ya da ulusal asgari ücret gibi rakamlara bağlı olarak belirleyenler ile asgari gelir seviyesini gerekli ihtiyaçları ölçen veya asgari geçim masraflarını belirleyen ekonomik verilere dayananlara kadar farklılık göstermektedirler. Çoğu sistem seviyeleri altı aylık ya da yıllık olarak tüketici fiyat endeksi ya da ücret seviyelerindeki artıģlara göre artırmaktadır. (Bkz. Middleton ve Roberts, 2004). Çoğu Üye Devlet, yardımları hanedeki kiģi sayısına göre düzenlemektedir. (Avrupa Komisyonu, 2011). Genelde uygulanan yaklaģım tek bir kiģi için taban değerin ödenmesi ve ek aile üyeleri için ilave miktarların belirlenmesi Ģeklindedir. Çoğu sistemde bu durum denklik ölçütleri, yani hanedeki her bir ek yetiģkin veya çocuk için ne kadar ilave ihtiyaca izin verilebilmesi sorunlarını ortaya çıkarmaktadır. (Bkz. Middleton ve Roberts, 2004). 9. Temel yardımlara ek olarak ödenen yardımlar Avrupa daki asgari gelir programları, hareket yeterliği az olan ya da olmayan engellilerin belirli ihtiyaçlarını karģılamak için ek tutarlar da sağlayabilir ya da sağlık masraflarının karģılanmasında veya hiç alınmamasında bir izin belgesi görevi görebilmektedir. (Bkz. Middleton ve Roberts, 2004). Birçok ülkede asgari gelir planlarından faydalananlar, ev masrafları, yakıt masrafları, çocuk ve okul ile ilgili yardımlar, özel beslenme zorunluluğu bulunanlara ek destek gibi diğer ihtiyaçlar için de destek alabilmektedirler (Avrupa Komisyonu, 2011; Frazer ve Marlier, 2009). 9.1. Mesken yardımları Avrupa daki neredeyse tüm asgari gelir programları özel özellikleri nedeniyle temel yardım haricinde mesken yardımı da sağlamaktadır (Avrupa Komisyonu, 2011). Örneğin, Ġngiltere deki Mesken Yardımı yerel belediye yetkilileri aracılığıyla ödenmektedir. Middleton ve Roberts (2004) mesken masraflarının karģılanmasının çok önemli olduğunu çünkü mesken masraflarının karģılanmamasının aile ya da bireyi temel ihtiyaçlarını karģılayamayacak durumda bırakacağını belirtmektedirler. (Bkz. Middleton ve Roberts, 2004). 14/22
Üye devletlerde mesken masraflarının karģılanmasında iki ana yaklaģım bulunmaktadır. Birincisinde, mesken yardımları teminatlı asgari gelir programlarına dahil edilmektedir; ikincisinde bu yardımlar asgari gelir programından bağımsız olarak hesaplanmakta ve ayrı idari düzenlemelere tabii olmaktadırlar. Ödenme seviyeleri bakımından, mesken yardımları genellikle gerçek mesken masrafları göz önünde bulundurularak hesaplanmakta ancak makul ya da azami bir rakam ile sınırlı olmaktadır. Bazı Üye Devletler, gerçek mesken masrafları ne olursa olsun sabit bir tutar ödemektedirler. Üye devletlerdeki baģka bir faklı uygulama ise kendi evinde oturanlar için yapılan yardımlardır. (Bkz. Middleton ve Roberts, 2004). 9.2. Ek destek ya da acil durum desteği Belirlenen koģullarda bireyler ve aileler için belirlenmiģ tutarlar, uygulanan kurala dayalı asgari gelir programlarında, genel program tarafından ödenmeyen istisnai ihtiyaçlar için ek fonlar bulunabilmektedir (Middleton ve Roberts, 2004). Birçok Üye Devlet, genel ve kategorik programlara ek olarak ek destek ya da acil durum desteğine sahiptir (Avrupa Komisyonu, 2011; Frazer ve Marlier, 2009; Middleton ve Roberts, 2004). Bunlar, masrafın temel ödeme kapsamında olmadığı varsayılıyorsa, mobilya ve ev eģyası sağlanması ya da değiģtirilmesi gibi ihtiyaçları karģılamayı amaçlamaktadır. Ġstisnai ihtiyaçların diğer alanları, özel beslenme gerektiren sağlık durumları, engellileri destekleyecek özel ekipmanlar veya evlerinde yapılacak değiģiklikleri içerebilmektedir. Bu asgari gelir unsuru Üye Devletler tarafından farklı Ģekillerde ele alınmaktadır(middleton ve Roberts, 2004). Örneğin, Belçika, Danimarka ve Ġngiltere yerel alanlara devrolunan takdire bağlı sistemlere sahiptir. Ġngiltere de kamu harcamalarını kısmak amaçlı getirilen Sosyal Fon bütçelerindeki nakit limitleri, baģvuru sahipleri için ülkenin farklı bölgelerinde değiģikliğe uğramıģ ve sıkı bir takdire bağlı sistemden uzaklaģmıģtır. (Bkz. Middleton ve Roberts, 2004). 10. Süre Genellikle, çoğu Üye Devlet kısa süreli destek olmak niyetinde olsalar da, asgari gelir programları süreyle sınırlı değildir. Ancak, birkaç ülke asgari gelir programında bulunma süresini kısıtlamak için belirli önlemler almaktadır (Avrupa Komisyonu, 2011; Frazer ve Marlier, 2009). 11. Hizmetin sunumu Nicaise ve Groenez yasal hakların, asgari gelirin ihtiyacı olan herkese etkin Ģekilde dağıtılmasını garanti etmediğini iddia etmektedirler. Ġstenen amaç için doğru zamanda, doğru kiģilere, doğru yardımın sunulmasını sağlamak için etkili ve etkin yönetim önemli olmaktadır (Nicaise ve Groenez, 2004). 15/22
Gibbon bazı ülkelerin, vatandaģların devlete birçok yöntemle eriģebileceği entegre kanallar aracılığıyla hizmetlerini sunduğunu söylemektedir. Bu ülkeler aynı zamanda girdi kanalına bakılmaksızın, vatandaģların tüm kanallar ile tutarlı seviyede hizmet alabilmesi için kanalların entegrasyonunu da teģvik etmektedirler. Gibbon, vatandaģlar için seçim esnekliğini vurgulayan hizmet sunumunun uzaktaki topluluklarda hizmetin sunumunu kolaylaģtırdığını ve birçok dili desteklediğini, vatandaģlara, hizmetten faydalanan pasif bireyler değil sistemin aktif ortağı olma yetkisini verdiğini, bunun da daha acil destek ihtiyacı olan kiģilerle ilgilenmesi gereken iģ yükü fazla personele daha az bağımlı yapacağını belirtmektedir. (Gibbon, 2009). Ancak, Stafford, Roberts ve Duffy (2011) Ġngiltere de self servis uygulamaların kullanımının teģviki ve hizmet sunumunda daha tüketici yaklaģımının hedeflenmesinin, daha hassas talep sahiplerini hedef almadığı ile ilgili kanıtlar bulmuģlardır. Stafford, Roberts ve Duffy, ruh sağlığı sorunu ya da zeka geriliği gibi görünmeyen engelleri olan kiģilerin, hassas olarak algılanamayacağı ve ekstra personel desteğine ihtiyaç duymalarının belirlenemeyeceği gibi sorunlara iģaret etmektedirler. Bunun büyük ve karmaģık bir hizmeti yönetmek ve çoğu asgari gelir yardımı alan toplumun kiģisel ihtiyaçları olan hassas üyeleri ile ilgilenme arasında bir uyuģmazlık yarattığını belirtmektedirler (Stafford, Roberts ve Duffy, 2011). Nicaise ve Groenez sosyal güvenlik kuruluģlarının (BiliĢim ve ĠletiĢim Teknolojileri ICT araçları ile) idari bilgi sistemleri geliģtirildikçe, bu kuruluģlara potansiyel faydalanacaklara haklarını bildirme görevinin verilmesi gerektiğini bildirmektedirler. Bazı durumlarda (örneğin, Belçika daki emekliler) asgari yardımlar otomatik olarak belirlenmektedir. Nicaise ve Groenez önemli olayların (iģ sözleģmesinin sona ermesi veya iģsizlik yardım hakkının sona ermesi gibi) kiģilerin ve hanelerinin gelir güvenliğinin sistemli olarak kontrol edilmesini gerektirmesi gerektiğini söylemektedirler. Belçika daki bu kontrollerin yoksulluğu önlemede çok etkili olduğunu bildirmiģlerdir. (Nicaise ve Groenez, 2004). 12. Ödemelerin doğruluğu Verilen yardımların ve hizmetlerin bütünlüğünün korunması, sistemde sahtekarlık ve suiistimalin engellenmesi için, doğru zamanda, doğru kiģilere, doğru yardımın sunulmasını sağlamak amacıyla önemlidir. (Gibbon, 2009). Ġnsanların içinde bulunduğu koģullar değiģmektedir ve asgari gelir yardımı alanların her türlü değiģikliği bir an önce bildirmeleri ve yardımın dönemsel olarak gözden geçirilmesi gerekmektedir. Üye Devletler yardım hakkını inceleme sıklıkları konusunda farklılık göstermektedir. Sık inceleme yapılmasının avantaj ve dezavantajları bulunmaktadır. Sık inceleme, sistemin insanların koģullarındaki değiģikliklere göre güncel kalmasını sağlamakta ve fazla ya da eksik ödemelerin önüne geçmektedir. Ancak, düzenli incelemeler idari açıdan masraflı ve emekli ya da engelliler gibi koģullarının değiģme olasılığının düģük olduğu kiģiler için pek uygun değildir. Birçok Üye Devlet iģ piyasasına giriģ beklentisine göre ve hali 16/22
hazırda çalıģanlar için farklı alıcı türleri için farklı inceleme dönemlerine sahiptir. (Bkz. Middleton ve Roberts, 2004). Gibbon, bilgi teknolojilerinin sahtecilik ve suiistimali etkili kimlik yönetimi ile azaltabileceğini iddia etmektedir. Avrupa da yardıma hak kazanmak için kimliği yönetmek amacıyla farklı yaklaģımlar kullanılmaktadır. Gibbon kiģisel veriyi bir kere hazırlayın, birçok kere kullanın politikasını savunmaktadır. (Gibbon, 2009). Gibbon, bu kavramın Belçika ve Hollanda dahil olmak üzere birçok Üye Devlet te uygulanmaya baģladığını belirtmektedir. Belçika da 2.000 sosyal güvence yetkilisi ile bilgilerin güvenli Ģekilde paylaģılması amacıyla Crossroads Bank of Social Security kurulmuģtur. Gibbon bu sistemin, hizmet sunumunu iyileģtirdiğini, bekleme süresini ve kağıt iģlerini azalttığını belirtmektedir. (Gibbon, 2009). Gibbon kuruluģlar arasında bilginin paylaģılmasında yönetiģim, gizlilik ve güvenliğin kilit konular olduğunu belirtmekte ve bu sorunlar olmadığında, teknolojinin daha kolay hale geldiğini söylemektedir. (Gibbon, 2009). Ancak, Gibbon yönetiģim, gizlilik ve güvenliğin ele almasının kolay konular olmadığını ve bu nedenle de günümüzde sosyal hizmetler ve sosyal güvenlikte sıklıkla uygulanmadığını vurgulamaktadır. (Gibbon, 2009). Üye Devletler, vatandaģın izni gibi belirli kriterlerin karģılanması koģuluyla bilginin iģlenmesi ve paylaģılmasına izin veren veri koruma mevzuatını oluģturmuģtur. (Gibbon, 2009). Avrupa da, Avrupa Birliği Temel Haklar ġartı nın 8. Maddesi kiģisel bilgilerin korunması hakkını açıkça tanımakta ve Veri Koruma Yönergesi, kiģiler için bir dizi hak belirlemektedir. Tüm üye devletlerin bu yönergenin koģullarını karģılayan bir mevzuata sahip olması gerekmektedir. Örneğin, Ġngiltere deki 2000 yılı Bilginin Özgürlüğü (Freedom of Information - FoI) Yasası, herkese kamu yetkililerinin sahip olduğu bilgilere eriģme hakkını vermektedir. (Gibbon, 2009). ASGARĠ GELĠR SĠSTEMLERĠNĠN ETKĠNLĠĞĠ Avrupa Parlamentosu yoksullukla mücadele ve Avrupa da kapsamlı bir toplumun teģvik edilmesinde asgari gelirin rolü hakkında bir karar alınması sırasında; ekonomik refah ve yoksulluğun engellenmesi ile ilgili tüm beyanlara rağmen, sosyal eģitsizliklerin kötüleģtiğini ve 2008 yılı sonunda nüfusun %17 sinin (yaklaģık 85 milyon kiģi) Avrupa da yoksulluk eģiğinin altında yaģadığını, 2005 yılında bu oranın %16 olduğunu belirtmiģtir (Avrupa Parlamentosu, 2010). Bu, üye devletlerdeki asgari gelir programlarının yoksullukla mücadelede tam etkili olmadığını göstermektedir. Bu bölüm üye devletlerin asgari gelir programlarının kapsamı, uygulanması ve yeterliliğini incelemektedir. 17/22
13. Kapsam Frazer ve Marlier, EU Network of National Independent Experts on Social Inclusion (AB Sosyal Ġçerme Ulusal Bağımsız Uzmanlar Ağı) tarafından hazırlanan ulusal raporları özetlerken, asgari gelir programlarının kapsamının AB içerisinde büyük farklılıklar gösterdiğini ve bazı üye devletlerde bir programa eriģimi olmayan ve çok düģük gelirle yaģayan birçok kiģi olduğunu fark etmiģlerdir (Frazer and Marlier, 2009). Frazer ve Marlier bazı üye devletlerde en azından prensip olarak düģük gelirli nüfusun çoğu için geniģ kapsamlı planlar bulunsa da, kapsamın sınırlı ve kısmi olduğu birçok ülkenin bulunduğunu söylemektedirler. Bazı ülkelerde kapsam ile ilgili güçlü bölgesel farklılıklar bulunmaktadır. Daha kapsamlı planlarda bile, bazı gruplar düzenli olarak asgari gelir programlarına kısıtlı eriģime sahiptirler. Bu kiģiler, özellikle belgeleri olmayan göçmenleri, evsizleri, mültecileri ve sığınmacıları içermektedir. (Frazer ve Marlier, 2009). 14. Uygulama Avrupa Parlamentosu, OECD ye göre faydalanmama durumunun yardımların %20-40 ı olması nedeniyle, asgari gelir programına sahip üye devletlerin yardımların uygulanmasını iyileģtirmek ve faydalanmama durumlarının seviyelerini ve nedenlerini denetlemek için acil eylem yapmalarını istemiģtir. (Avrupa Parlamentosu, 2010). Frazer ve Marlier (2009) hak sahibi olanlar tarafından asgari gelir programlarından faydalanmamanın birçok Üye Devlet te ve özellikle programların karmaģık olduğu ülkelerde sorun olduğunu belirtmiģlerdir. Frazer ve Marlier programlardan faydalanmama için altı ana neden belirlemiģlerdir: Ġnsanların programa yabancı kalmasına, uygun olmadıklarını düģünmelerine, genel olarak sosyal destek ile ilgili haklarını bilmemelerine ya da neye hak kazandıkları veya nasıl baģvuru yapabilecekleri hakkında bilgilerinin olmamasına ya da talepte bulunma becerilerinden yoksun olmalarına neden olacak Ģekilde sistemin karmaģıklığı; Ġnsanların ihtiyaçlarının olmadığını ya da kısa süreli olarak ihtiyaç duyduklarını düģünmeleri, bilgilendirme ve idari maliyetlerinin çok yüksek olması nedeniyle baģvuru prosedürlerinde harcanan zaman ve emek ile kıyaslanınca maliyet-fayda hesabı yapmaları; Yardımların takdire bağlı olması (yani, yardımların önceden belirlenmiģ kriterlere değil de takdire bağlı değerlendirmelere tabi olması); Toplumda damgalanma ya da soğuk bürokrasiye maruz kalma korkusu; Programların kötü yönetilmesi: insanların hakları hakkında farkındalık azlığı, talep sahiplerinin doğru bilgilendirilmemesi, yasal düzenlemelerin uygulanmaması ya da tutarsız Ģekilde uygulanması ve yardım taleplerinin reddi; 18/22
BaĢvuru sürecini destekleyecek sosyal hizmetler çalıģanlarının bulunmaması (Frazer ve Marlier, 2009). 15. Yeterlik Avrupa Komisyonu nun 2008 Mesajı çoğu üye devlette ve çoğu aile türü için yalnızca sosyal desteğin, yardımlardan faydalananların yoksulluktan kurtulmasına tek baģına yeterli değildir düģüncesini vurgulamaktadır (COM(2008) 639 final)18. Ancak, asgari gelir programlarının yeterliliğini ve etkinliğini değerlendirmek karmaģık bir alandır. (Frazer ve Marlier, 2009; Figari et al, 2010). Frazer ve Marlier, asgari gelir programlarının yeterliliğinin değerlendirilmesindeki önemli bir sorunun birçok Üye Devlet te gerekli verilerin ya da analizinin bulunmaması olduğunu belirtmektedirler (Frazer ve Marlier, 2009). Frazer ve Marlier, üye devletlerin asgari gelir programlarının yeterliliğinin değerlendirilmesindeki baģlama noktasının, sosyal koruma sistemlerindeki yeterli kaynak ve sosyal destek ile ilgili ortak kriterler hakkındaki 1992 Konsey Önerisi ve aktif içerme hakkındaki 2008 Avrupa Komisyonu Önerisi olduğunu belirtmektedirler.(avrupa Komisyonu, 2008). 5 Sonraki öneriler,, yeterli desteğin sosyal dışlanma ile mücadelede tutarlı bir etken olarak insan onuruna uygun bir yaşam sürmek için kaynak ve sosyal destek hakkını tanıması gerektiğini bildirmektedir. (Frazer ve Marlier, 2009). Ancak Frazer ve Marlier gerçekte çoğu Üye Devlet yeterlilik konusuna dikkat çekmemektedir ve kendi ulusal ya da bölgesel bağlamlarında yeterli asgari gelirin bir kişinin haysiyetli yaşamasını sağlamak üzere nasıl olması gerektiğini belirtmezler. Aslında çıkarılacak sonuç asgari gelir seviyesinin genellikle yeterli olmadığıdır demektedirler. (Frazer ve Marlier, 2009). Frazer ve Marlier birçok Üye Devlet te asgari gelir ödemelerinin zaman içerisinde ücretlerdeki artıģı yakalamadığını ve bu nedenle yeterliliklerinde kötüye gidiģ olduğunu belirlemiģlerdir. Onllara göre bu durum genellikle asgari gelir yardımlarının değerini yeniden değerlendirmek üzere açık sistemlerin ve prosedürlerin olmaması ile ilgilidir. Açık prosedürlerin olmaması, asgari gelir seviyesinin belirlenmesi ile ilgili gerekçenin bulunmaması ve farklı kategorilere ödenen tutarlardaki küçük mantıksal bir nedenden ötürü olan tutarsızlıklar ile bağlantılıdır (Frazer ve Marlier, 2009). Frazer ve Marlier nin bulguları Figari ve diğerleri, 2010 tarafından desteklenmektedir. 6 Figari ve diğerleri, 18 AB Üyesi Devlette çalıģma yaģındaki insanların yoksulluktan korunması 5 ĠĢ piyasasından çıkarılmıģ insanların aktif katılımı ile ilgili 2008/867/EC sayılı 03 Ekim 2008 tarihli Komisyon Önerisi [18.11.2008 tarihli L307 sayılı Resmi Gazete]. 6 Figari ve diğerleri; Belçika, Danimarka, Almanya, Estonya, Yunanistan, Ġspanya, Fransa, Ġtalya, Lüksemburg, Macaristan, Hollanda, Avusturya, Polonya, Portekiz, Slovenya, Finlandiya, Ġsveç ve Ġngiltere de asgari gelir programlarına hak kazanmanın teģvik edilmesi için karģılaģtırılabilir Ģekilde AB ülkelerini kapsayan, benzeri bulunmayan bir vergi yardımı mikro simulasyon modeli olan EUROMOD u kullanmaktadır. 19/22
hususunda asgari gelir programlarının etkinliğini araģtırmaktadır. Ortalama olarak asgari gelir programlarının çalıģmada inceledikleri çoğu ülkede genel hane gelirinin yalnızca küçük bir parçasını oluģturduğunu belirtmektedirler. Oran, asgari gelir programlarının en düģük gelirli grupta en az yüzde 20 sini bulduğu Belçika, Hollanda, Polonya, Ġsveç ve Ġngiltere de en yüksektir. (Figari et al 2010). Figari ve diğerleri. Avrupa Komisyonu nun 2008 Mesajı nda belirtilen görüģü ve Frazer ve Marlier nin asgari gelirin her zaman yardımı hak edenleri yoksulluktan çıkarmak için yeterli olmadığı bulgularını onaylamaktadırlar. Ortalama olarak, asgari gelir yardımına hak kazananların hane geliri Avusturya, Estonya, Portekiz ve Slovenya gibi ülkelerde ilgili yoksulluk sınırının altındadır. Bunun tersine, asgari gelir yardımına hak kazananların hane geliri Ġskandinav ülkeleri ve Fransa da ilgili yoksulluk sınırının üzerindedir. Ayrıca, bazı üye devletlerdeki asgari gelir programlarının kapsamında önemli boģluklar vardır. Örneğin, yoksulluk içerisindekilerin asgari gelir yardımı alıp almadığını inceleyen Figari ve diğerleri, ortalama olarak yüksek yeterliliğin bulunduğu bazı ülkelerde (Danimarka ve Fransa) boģlukların olduğunu ayrıca Avusturya, Hollanda ve Almanya da kapsam sorunlarının bulunduğunu belirtmiģlerdir. (Figari ve diğerleri, 2010). Bu bulgular ayrıca Nelson tarafından da desteklenmektedir. 7 Nelson, sosyal destek yardımlarının iģsizlik yardımından daha az geliģtiğini göstermektedir. Ġncelenen ülkelerin neredeyse hiç biri AB yoksulluk sınırının üzerinde sosyal destek yardımı sunmamaktadır. Ayrıca Nelson, sosyal destek yardımı seviyelerinin Avrupa da birbirine yaklaģmadığını göstermektedir. Bunun yerine uzaklaģma görülmektedir, Nelson bunun Doğu ve Güney Avrupa daki geç kalan geliģmelerden kaynaklandığına inanmaktadır. (Nelson, 2010). 16. Asgari gelir sistemlerinin sosyal koruma rejiminin bir parçası olarak etkinliği Nicaise ve Groenez, rejim teorisi nden hareketle, 13 eski Üye Devlet in asgari gelir sistemlerinin etkinliğini incelemiģlerdir. Nicaise ve Groenez sosyal demokrat rejimin yüksek iģ piyasası katılımı ile yüksek seviyede sosyal koruma ve güçlü aileye bağlılıktan uzaklaģma yı (haneler arasında bağımsızlık) birleģtirdiğini bulmuģlardır. Evrensel kapsam güçlü Ģekilde geliģmiģ ve etkin bir asgari gelir sistemi ile güçlenmektedir. (Nicaise ve Groenez, 2004; Roberts et al, 2001, 2002). Şirketçi-muhafakazar rejime ait ülkeler, çekirdek çalıģan nüfus için yüksek sosyal koruma, diğer hane üyeleri için haklar ve iģ piyasasında bir pozisyona sahip olamamıģ gruplar için artık asgari gelir sistemi sunmaktadır. Bu asgari gelir sisteminin rolünün marjinal olduğu düģünülmektedir ve bu yüzden çoğu birey ihmal edilmektedir. Nicaise ve Groenez, sosyal sigorta ve aileyi geçindiren erkek modeli arasındaki açık (geçiģe dayalı) bağlantıyı göz 7 Analiz, 27 ülke için 1990 ve 2005 arası sosyal yardım miktarı bilgilerini sunan SaMip Dataset verilerine dayanmaktadır. 20/22