MAHALLİ İDARELERİN GELİR VE GİDERLERİNİN YAPISAL DURUMU VE BUNLARIN DÜŞÜNDÜRDÜKLERİ

MAHALLİ İDARELERİN GELİR VE GİDERLERİNİN YAPISAL DURUMU VE BUNLARIN DÜŞÜNDÜRDÜKLERİ Erdoğan Öner * Kâmil Mutluer ** GİRİŞ: Devletlerin yapılandırılmaları içinde mahalli idarelerin önemi oldukça uzun bir geçmişe dayanır. Günümüzde de söz konusu olan önem her geçen gün daha da artmaktadır. Bu bağlamda günümüz Türkiye sinde de şehirleşme hızla gelişmekte ve kamunun görmüş olduğu hizmet türleri ile hizmetlerin düzeyleri hızla fazlalaşmaktadır. Doğal olarak bu durum, mahalli idarelerin gelir ihtiyacını artırmakta ve merkezi idareden mahalli idarelere daha fazla kaynak aktarılması ihtiyacını zorlamaktadır. Nitekim diğer ülkelerde olduğu gibi ülkemizde de bugün mahalli idarelerin gelir ve giderlerinin tutarları, merkezi idare gelir ve harcamalarına göre yüzde on beş ve hatta yüzde yirmilere ulaşmıştır. Yeni getirilen performans bütçe sistemine göre mahalli idarelerin genel yönetim kapsamındaki idarelerden olması ve harcamalarının performans ölçütlerine göre çıktı denetimine tabi olması nedeniyle, bütçe ve faaliyet raporlarıyla ilgili olarak bu kuruluşların TBMM ile ilişkilendirilmeleri zorunluluğu ortaya çıkmıştır. Bu ve buna benzer diğer birçok mali konu itibariyle mahalli idareler maliyesi, son yılların tekrar üzerinde durulması gereken en önemli konulardan biri haline gelmiştir. Yazmış olduğumuz bu sunum, Türkiye de mahalli idarelerin gelir ve giderlerinin (hizmetlerinin) kısa bir analizini sunmayı amaçlamaktadır. Ancak, konu Türkiye odaklı olmasına rağmen bu doğrultudaki teorik görüşler ile yabancı ülkeler uygulamalarının da, mahalli idarelerin gelir ve giderlerini kısaca karşılaştırma imkanı vermesi bakımından bilinmesinde yarar bulunmaktadır. Bu nedenle sözü edilen konulara burada kısaca değinilmesi gerekir. 1.GENEL OLARAK MAHALLİ İDARELER TARAFINDAN YERİNE GETİRİLEN HİZMETLER VE MAHALLİ İDARELERİN GELİRLERİ 1.1. HİZMETLER Kamu hizmetleri; kamusal hizmetler, yarı kamusal hizmetler ve özel hizmetler olarak üç gruba ayrılır. ------------------------------------------ * Ufuk Üniversitesi Hukuk Fakültesi Öğretim Üyesi ** Bilkent Üniversitesi Hukuk Fakültesi Öğretim Üyesi 1

Genelde kamusal mal ve hizmetlerin yerine getirilmesi merkezi idareler tarafından gerçekleştirilir. Yarı toplumsal mal ve hizmetler ise, zamana ve mekâna göre merkezi idareler tarafından veya mahalli idarelerce ya da bu kuruluşlarla birlikte özel kesim tarafından ortaklaşa yürütülebilir. Mahalli idareler, özellikle belediyeler, toplu taşıma, su ve doğal gaz gibi özel hizmetleri de yerine getirmektedir. 1.2. GELİRLER 1.2.1. GELİRLERİN BÖLÜŞTÜRÜLMESİ Doğal olarak mahalli idarelere bırakılmış olan hizmetlerin gerçekleştirilebilmesi için, bu idarelerin gelire ihtiyaç bulunmaktadır. Mahalli idareler birçok kanaldan gelir sağlayabilir. Bu kaynaklardan birisi, merkezi idare tarafından mahalli idarelere aktarılan kaynaklardır. Mahalli idarelerin sahip oldukları diğer kaynaklar da mahalli idarelerin bizzat kendilerinin yaratmış olduğu kaynaklardır. Gelir bölüştürülmesinde göz ardı edilemeyecek bazı ilkeler bulunur. Esas olarak, bunları dört guruba ayırmak mümkündür: Bunalar; mahalli idarelere verilen görevleri hakkıyla yerine getirecek miktarda gelir sağlanmalıdır; merkezi ve mahalli idarelere gelir sağlamak amacıyla mükellefler aşırı derecede vergilendirilmemelidir; değişik idarelere vergi alma yetkisi verildiğinde vergilendirme alanlarında boşluklar bırakılmamalıdır ve bölgeler arası ekonomik ve sosyal farklılıkları giderecek önlemler dikkate alınmalıdır; şeklinde sıralanabilir. Tabii ki belirtilen bu dört ana ilkeyi gerçekleştirmesi gereken idare, merkezi idaredir. Mahalli idareler sadece kendilerine düşen alanlarda etkin gelir yönetimi kurabilir. Teorik olarak idareler arası olması gereken gelir dağıtımının gerçekleşmesi, genellikle uygulamada istenilen şekilde gerçekleştirilememektedir. Çünkü gelir dağıtımına birçok husus etkili olmaktadır. Siyasi nedenler ile mahalli idare anlayışının ülkede yerleşmemiş olması bunların başında gelmektedir. 1.2.2. MAHALLİ İDARELERE BIRAKILABİLECEK VERGİ VE VERGİ BENZERİ GELİRLER 1.2.2.1 Vergi Türleri Bakımından Bölüştürme Vergiler bir bakıma sübjektif vergiler ve objektif vergiler olarak iki kısma ayrılır. Söz konusu ayırıma göre, genelde sübjektif nitelikteki vergilerin merkezi idare ve objektif karakterli vergilerin de mahalli idare vergileri olarak kabul edilmesinin doğru olacağı ifade edilebilir. Ancak, bu kriter kabul edilebilir olmasına rağmen bunun kesin olduğu da söylenemez 1.2.2.2.Vergi Benzeri Gelirler (Harç, Resim ve Şerefiyeler) Bakımından Bölüştürme 2

Kamu gelirleri arasında önemli yer tutan vergiler, daha çok merkezi idare gelirleri arasında yer alır. Ancak bazı vergilerin mahalli idare gelirleri arasında da önemli yer aldığını söylemeden geçmemek gerekir. Vergilerin varlık nedeni egemenlik gücüne dayanmasına karşılık, harç, resim ve şerefiye gibi algıların varlık nedeni yararlanma teorisine dayanır. Daha çok yapılan bir kamusal hizmete, verilen bir resmi izne ve gerçekleştirilen bir bayındırlık hizmetine dayanarak alınan, harç, resim ve şerefiyelerin yeri, merkezi idarelere oranla mahalli idarelerde daha fazladır. Bu nedenle harç, resim ve şerefiyelerin mahalli idare gelirleri içindeki yeri çok önemlidir. 1.2.3. VERGİ VE VERGİ BENZERİ GELİRLERİN BÖLÜŞTÜRÜLMESİNDE UYGULANAN USULLER Vergilerin mahalli idarelere bölüştürülmesi konusunda değişik usuller uygulanabilir. Bölüştürme her şeyden önce ülkenin siyasi yapılandırılmasına göre değişik şekiller gösterir. Vergi dağıtım sistemlerini belirli başlıklar altında toplayarak şu şekilde belirlemek gelenek haline gelmiştir. 1.2.3.1. Mahalli İdarelere Bağımsız Vergileme Yetkisi Verilmesi Bu sistemde mahalli idareler kendi vergi kaynaklarını seçmede, seçilen vergilerle ilgili vergi idaresini kurarak vergileri tarh, tahakkuk ve tahsil etmede merkezi idareye karşı bağımsızdır. Tabii ki bu sistem, ancak demokrasisi gelişmiş ve mahalli idare anlayışı yerleşmiş ülkelerde uygulanabilir. Ancak burada hemen şunu eklemek gerekir ki, vergilerin konularını belirleme, onların tarh tahakkuk ve tahsil şekillerini saptama ve vergilerin oran, tarife ve diğer düzenlemelerini gerçekleştirme bakımından, hiçbir mahalli idare sonsuz bağımsızlığa sahip değildir. Mahalli idarelere bağımsız vergileme yetkisi verilen ülkeler daha çok Anglo-Sakson ülkeleridir. Kara Avrupası ülkelerinde genellikle bağımlılık sistemi uygulanır. 1.2.3.2. Mahalli İdarelere Özel Vergiler Verilmesi Mahalli idarelere belirlenen bazı özel vergilerin verilmesi, bir bakıma yukarıda belirtilen tam bağımsızlık sisteminin sınırlandırılmış şeklidir, denilebilir. Bu sistemde vergi konuları bağımsızlık sisteminde olduğu üzere bizzat mahalli idareler tarafından belirlenmeyip, merkezi idare tarafından belirlenmekte ve vergilendirme yetkisi mahalli idarelere bırakılmaktadır. Diğer bir anlatımla yasal mevzuat merkezi idare tarafından hazırlanmakta ve uygulama mahalli idareler tarafından gerçekleştirilmektedir. Mahalli idarelere tartışmasız şekilde bırakılan vergilerden biri de emlâk vergileridir. Örneğin ülkemizde uygulanan emlâk vergisi belediyeler tarafından tarh, tahakkuk ve tahsil edilmektedir. 1.2.3.3.Mahalli İdarelere Pay Verme Usulü Mahalli idarelere pay verme usulü denildiğinde merkezi idare tarafından toplanan devlet vergilerinin, belirli ilkeler dikkate alınarak mahalli idarelere dağıtılması anlaşılır. 3

Bu usul iki şekilde uygulanabilir: - Bu usullerden biri, dağıtım yapılırken bölgelerde toplanan vergilerin miktarının dikkate alınmasıdır. Yani toplanan vergilerin bölgelere dağıtımında, bölgelerdeki tahsilat miktarı esas alınır ve o miktara göre dağıtım gerçekleştirilir. Bu usulün en önemli sakıncası, mahalli idareler arasındaki eşitsizliklerin giderilmesinde vergilerin bir araç olarak kullanılması imkânını ortadan kaldırmasıdır. - İkinci usul ise, dağıtımın tahsilat ile ilişkilendirilmemesi şeklinde uygulanır. Yani ülkenin genelinde toplanan ve dağıtılmasına karar verilen vergilerin hasılatı, dağıtım oranlarına göre bir fona aktarılır. Aktarılan miktarlar, belirli ölçütler dikkate alınarak mahalli idareler arasında dağıtıma tabi tutulur. Fon usulüne göre dağıtımda kullanılacak ölçütlerin belirlenmesi çok önemlidir. Dağıtımda başta ülkenin ekonomik ve sosyal politikasının amaçları olmak üzere çeşitli ölçütler kullanılabilir. 1.2.3.2.4. Ek Oran (Munzam Kesir) ve Ek Vergi (Munzam Vergi) Usulleri Geçmişte munzam kesir ve munzam vergi olarak adlandırılan ve bugün ek oran ve ek vergi şeklinde ifade edebileceğimiz uygulamalar, günümüzde artık pek görülmemektedir. Bilgi vermek üzere sözü edilen sistemleri kısaca şu şekilde belirtebiliriz: 1.2.3.2.4.1.Ek Oran Usulü Ek oran usulde, mahalli idare sınırları içinde bulunan kişilerden alınan bazı devlet vergileri üzerine, mahalli idarelere ek oran uygulama yetkisi verilir. Tabii ki burada mahalli idarelere oran ekleyebileceği vergiler ile onların oranları kanunla belirlenir. 1.2.3.2.4.2. Ek Vergi Usulü Bu usul, devlet vergilerine matrah olan ekonomik değerler üzerinden belirli oranları aşmamak üzere mahalli idarelere kendi hesaplarına vergi tarh etme yetkisi verir. Bu usul ek oran usulü ile benzerlik gösterir. Burada da tarha esas olan azami vergi oranı kanunla tespit edilir. Mahalli idareler her yıl matraha uygulanacak oranı kendileri belirler. Vergi aslı ile ek verginin tamamı merkezi idare tarafından tahsil edilerek mahalli idarelere isabet eden tutar kendilerine aktarılır. Bu usulle ek oran usulünün farkı, mahalli idareler tarafından tespit edilen oranın hesaplanmış olan vergi yerine belirlenmiş olan vergi matrahı üzerine uygulanmasıdır. 1.2.4.. MAHALLİ İDARELERİN DİĞER GELİRLERİ 1.2.4.1. Emlâk Gelirleri Günümüzde mahalli idarelerin emlâkin satış ve kiralanmasından elde ettiği gelirlerinin toplam gelirler içindeki payı çok düşük bir seviyeye gelmiştir. 1.2.4.2.Teşebbüs Gelirleri 4

Mahalli idare kuruluşları hem mahallin ihtiyaçlarını karşılamak hem de kendilerine gelir elde etmek için iktisadi işletme kurma hakkına sahiptir. Genelde özelleştirmenin yaygın olduğu bu dönemde teşebbüs gelirlerinin mahalli idare gelirleri içinde önemli bir yer tuttuğunu söylemek pek mümkün değildir. 1.2.4.3.Yardımlar Genellikle günümüzde mahalli idarelerin vergi gelirleri yapmış oldukları hizmetlerin gerektirdiği giderleri karşılamaktan uzak bulunmaktadır. Aradaki fark her geçen gün de açılmaktadır. Bu fark çoğu zaman merkezi idareden yapılan yardımlarla kapatılmaya çalışılmaktadır Merkezi idare tarafından mahalli idarelere bağış yapılmasının bazı amaçları vardır. Bu amaçlardan ilki, mahalli idarelerin gelir ihtiyaçlarını karşılamaktır. İkincisi, ülkenin yararına olan önemli bazı projeleri gerçekleştirmektir. Üçüncüsü de, bölgeler arasında mevcut olan sosyal ve ekonomik eşitsizliği gidermektir. Sözü edilen amaçları gerçekleştirmek üzere yapılan yardımlar; şarta bağlı olmayan yardımlar ve şarta bağlı yapılan yardımlar şeklinde iki kısma ayrılır. 1.2.4.4. Borçlanmalar Yardımlarda olduğu gibi, mahalli idarelerin artan gelir ihtiyacını karşılamak üzere günümüz mahalli idareleri borçlanmayı artan bir şekilde kullanmaktadır. Borçlanma dış ve iç kaynaklardan yapılabilmektedir. 1.2.4.5. Cezalar Cezalar, mahalli idarelerin ceza kesme yetkisi olduğu para cezaları ile vergi cezalarıdır. Gerek vergi ve gerek para cezalarının günümüzde mahalli idare gelirleri içinde önemli yer aldığını söylemek pek mümkün değildir. 2. BAZI ÜLKE UYGULAMALARINDA MAHALLİ İDARE GELİR VE GİDERLERİNE GENEL BAKIŞ 2.1.ÜNİTER YAPIDAKİ BAZI DEVLETLERDE GELİR VE GİDERLER Burada üniter devlet yapısında bulunan İngiltere, Fransa ve İtalya mahalli idarelerinin durumlarını genel olarak aktarmaya çalışacağız. 2.1.1. İNGİLTERE DE 2.1.1.1. İngiltere de Mahalli İdarelerin Başlıca Görevleri İngiltere de merkezi idarenin esas sorumluluğu ulusal güvenlik, eğitim, sağlık, makro ekonomik politikaların tespit ve uygulanması, uluslararası ilişkiler, konut, tarım, çevre ve yargı gibi ülkenin önemli işlerinden meydana gelir. Sayılan bu hizmetlerden bazılarını merkezi idarenin bizzat kendisi üstlenmiştir. Merkezi idarenin kendisinin üstlenmiş olduğu hizmetlerin başlıcaları; ulusal güvenlik hizmetleri, dış ilişkiler, makro ekonomik politikaların belirlenmesi türünden ülkenin bütününü ilgilendiren hizmetlerdir. 5

Bunun dışında kalan eğitim, sağlık, konut, ulaşım gibi hizmetlerde merkezi idare genel politikayı belirleyerek, sözü edilen bu gibi hizmetlerin uygulamasını mahalli idarelere, bazı özerk kuruluşlara ve kamu işletmelerine devir etmiştir. Bir kısmını da kendi üstünde bırakmıştır. 2.1.1.2. İngiltere de Mahalli İdarelerin Gelirleri Yukarıda ana hatlarıyla belirtilen görevleri yerine getirebilmek için mahalli idarelerin sahip oldukları başlıca gelirleri; vergi gelirleri, hükümet yardımları ve diğer gelirler şeklinde ayırıma tabi tutulabilir. 2.1.1.2.1. Vergi Gelirleri İngiltere de mahalli idareler esas olarak council tax ve uniform business rate denilen iki çeşit vergiye sahiptir. Council tax, meskenlerin değeri üzerinden alınan bir vergidir. Verginin mükellefi o meskeni kullanan kişidir. Vergiyi toplama yetkisi bölge meclislerine aittir. Toplanan vergi bölge içindeki şehir meclislerine pay edilerek dağıtıma tabi tutulmaktadır. Uniform business rate, işyerlerinden alınan bir vergidir. Bu vergi belirlenen esaslara göre merkezi bir havuzda toplanmakta ve toplanan vergi nüfus ölçü alınarak mahalli idarelere dağıtılmaktadır. 2.1.1.2.2. Yardımlar İngiltere de merkezi idare tarafından mahalli idarelere yapılan yardımlar (government grants) üç kısma ayrılmaktadır Bunlar; genel amaçlı yardımlar (revenue support grants), özel amaçlı yardımlar ( spefific grants) ve proje karşılığı yardımlarıdır. 2.1.1.2.3. Diğer Gelirler Mahalli idarelerin yukarıda değinilen gelirleri dışında başka gelirleri de bulunmaktadır. Bu gelirleri ayrıntıya inmeden; borçlanmalar, satış gelirleri, ücret gelirleri ve ortak girişimlerden elde edilen gelirler, şeklinde sıralayabiliriz. İngiltere de mahalli idarelerin gelir etme yolları esas olarak bunlardır. Mahalli idarelerin vergi gelirleri diğer gelir türlerine oranla daha etkin gelir sağlama yolu olarak ortaya çıkmaktadır. İngiltere de mahalli idareler council tax denilen, yani meskenlerden alınan bir tür emlâk vergisi niteliğinde olan vergiden toplam gelirlerinin yüzde 15 i dolayında gelir sağlamaktadır. The Uniform Business Rate adı verilen gelirler de, toplam gelirlerinin yüzde 20 si dolaylarındır. Yani bu iki vergiden elde edilen gelirin toplam gelirler içindeki payı, yüzde 35 dolaylarında bulunmaktadır. Genel amaçlı ve özel amaçlı yardımların mahalli idare gelirleri içindeki payı oldukça fazladır. Mahalli idareler, merkezi idarenin genel amaçlı yardımlardan yüzde 35 ve özel amaçlı yardımlarından da yüzde 25 civarında olmak üzere toplam gelirlerinin yaklaşık yüzde 60 ı oranında gelir elde etmektedir. 6

Yukarıda diğer gelirler başlığı altında sözü edilen borçlanma, satış ve bunun gibi gelirlerin toplam gelirler içindeki payı sadece yüzde 5 civarında kalmaktadır. Kaba oranlarla anlatılmaya çalışılan bu bilgilerden İngiltere mahalli idarelerinin esas gelirlerinin, merkezi idare yardımları ve vergi gelirleri olduğu ifade edilebilir. 2.1.2. FRANSA DA 2.1.2.1. Mahalli İdarelerin Hizmetleri Fransa da merkezi idare ile mahalli idareler arasında görev bölümü yapılmıştır. Görev bölüşümü sonucunda genel yönetim hizmetleri, eğitim hizmetleri sağlık hizmetleri, sosyal refah hizmetleri, konut ve şehir planlaması hizmetleri, tüketicinin korunması ve çevre hizmetleri, kültür eğlence ve spor hizmetleri trafik ve ulaşım hizmetleri gibi bazı kamu hizmetlerinin bir kısmı sadece merkezi idare yürütürken, bazıları da merkezi idare ile mahalli idareler tarafından ortaklaşa yürütülmektedir. Diğer bazı hizmetlerin yerine getirilmesi ise, sadece mahalli idarelere bırakılmıştır. Ayrıntısına inmeden ifade edildiği üzere yukarıda sayılan mahalli hizmetlerin büyük bir kısmının yerine getirilmesi ağırlıklı olarak belediyelere bırakılmıştır. İl yönetimi ise, mahalli idareler ile merkezi idare arasında yer alan bir ünite olması dolayısıyla, daha çok sözü edilen idareler arasındaki koordinasyon ve plânlama görevini yapmaktadır. 2.1.2.2. Fransa da Mahalli İdarelerin Gelirleri Fransa da da mahalli idarelerin gelirlerini; vergi gelirleri, yardımlar, borçlanmalar ve diğer gelirler şeklinde bir ayırıma tabi tutabiliriz. 2.1.2.2.1 Vergi Gelirleri Fransa da mahalli idareler vergi gelirlerini üç şekilde elde etmektedir. Bu uygulamalardan ilki, mahalli idarelere tahsis edilen vergilerin oranlarını tespit yetkisinin mahalli idarelerin kendilerine bırakılmasıdır. İkinci uygulama şekli ise, vergi oranları merkezi idare tarafından tespit edilir ve uygulaması mahalli idarelere bırakılır. Üçüncü uygulama şekli de, merkezi idare tarafından tahsil edilen vergilerin daha sonra mahalli idarelere bölüştürülmesidir. Fransa da bu üç tür uygulamanın geçerli olduğu söylenebilir. Fransa da mahalli idare vergi gelirlerinden en büyük payı, belediyeler ile iller almaktadır. Mahalli idarelerin gelirlerinin yaklaşık yarısını vergi gelirleri meydana getirmektedir. Emlak vergisi, meslek vergisi, ikamet vergisi, elektrik harcamalarından alınan vergi ve tescillerden alınan vergiler, mahalli idare vergilerinden en önemlileridir. 7

İçinde bulunulan yüzyılın başında vergi gelirlerinin toplam mahalli idare gelirleri içindeki payı, yaklaşık yüzde 50 dolaylarındadır. Başta emlâk vergisi ( bina ve arazi vergisi) olmak üzere, meslek ve ikamet vergileri şeklindeki dolaysız vergilerin vergi gelirleri içindeki payı, yüzde 75 ler dolayında bulunmaktadır. 2.1.2.2.2. Yardımlar Fransa da merkezi idare tarafından belediyelere yapılan yardımların tutarı, belediye gelirlerinin yaklaşık üçte biri dolayında bulunmaktadır. Sözü edilen yardımların bir kısmı kanuni paylar şeklinde gerçekleşmektedir. Öte taraftan bazı projeleri gerçekleştirmek amacıyla da mahalli idarelere yardımda bulunulmaktadır. 2.1.2.2.3. Diğer Gelirler Fransa da mahalli idarelerin vergi gelirleri ve merkezi idare tarafından yapılan yardımların dışında diğer bazı gelirleri de bulunmaktadır. Özellikle son yıllarda bunlardan borçlanma suretiyle mahalli idarelerin elde etmiş oldukları gelirler bu idarelerin gelirleri arasında oldukça önemli yer işgal etmeye başlamıştır. Mahalli idarelerin borçlanma suretiyle elde etmiş olduğu gelirlerin toplam gelirleri içindeki payı, yüzde 10 u aşmaktadır. 2.1.3. İTALYA DA 2.1.3.1. İtalya da Mahalli İdarelerin Görevleri Bölgelerin görevleri Anayasa ve kanunlarla belirlenmiştir. Ülkede, bölgeler, özel statülü bölgeler ve olağan bölgeler olarak iki kısma ayrılmıştır. Özel statülü bölgeler daha çok bölgeyi ilgilendiren kamu hizmetlerini yerine getirmektedir. Bu hizmetlerin başında bölgeyi ilgilendiren sağlık, mesleki eğitim ve ulaşım hizmetleri gelmektedir. Bu ülkede ikinci kademe mahalli idare kuruluşunu iller meydana getirir. İller hem merkezi idarenin bir parçasıdır hem de bazı mahalli hizmetleri birlikte yürütür. İller, ortaokul düzeyinde mesleki eğitim, sağlık, çevrenin korunması, afetlerden korunma, su ve enerji sağlama, kültürel varlıkların korunması, çöplerin toplanmasının organizasyonu, il içi yolların yapım ve bakımı gibi hizmetleri yürütür. İller esas olarak bir koordinasyon birimi olarak görev yapar. Mahalli idarelerin esas birimi belediyelerdir. Diğer mahalli idare birimlerinin görev alanı içine girmeyen birçok mahalli hizmet belediyeler tarafından görülmektedir. Askerlik, nüfus, konut, ulaşım, haberleşme, istatistik, sosyal hizmetler, çöp toplama, gibi pek çok hizmet belediyelerce yerine getirilir. 2.1.3.2. İtalya da Mahalli İdarelerin Gelirleri Diğer ülkelerde olduğu gibi İtalya da da mahalli idarelerin gelirlerini; vergi gelirleri, yardımlar ve diğer gelirler başlıkları altında ele almak gerekir. 2.1.3.2.1. Vergi Gelirleri 8

İtalya da bölge idarelerinin vergi gelirlerini, merkezi idareden aldıkları paylar (söz konusu paylar sadece özel statülü bölgelere verilmektedir.), kendilerine tahsis edilmiş olan vergiler ve merkezi idare vergileri üzerine mahalli idarelerin koymuş oldukları ek vergiler meydana getirmektedir. İl idareleri vergi gelirlerini, öz vergi gelirleri ve gerek merkezi idare gerek belediye vergileri üzerine koymuş olduğu ek vergiler ile elde etmektedir, denilebilir. İtalya da belediyeler vergi gelirlerini iki yoldan elde etmektedir. Bunlardan birincisi, kendine ait öz vergi gelirlerinden elde etmiş olduğu gelirlerdir. Diğeri ise, belediyelerin merkezi idare vergileri üzerine koymuş olduğu ek vergilerdir. Vergi gelirlerinin payı 1900 lü yılların sonuna doğru yüzde 25 dolaylarına ulaşmıştır. 2.1.3.2.2. Yardımlar İtalya da mahalli idarelerin vergi gelirlerinden sonra en önemli gelir kaynağını merkezi idare tarafından yapılan yardımlar meydana getirmektedir. Merkezi idare, bölge idarelerine belirli bazı projeleri gerçekleştirmek üzere şarta bağlı yardımda bulunduğu gibi, herhangi bir şarta bağlı olmaksızın da yardım yapmaktadır. 2.1.3.2.3. Diğer Gelirler İtalya da da mahalli idarelerin borçlanmalarına, keyfi borçlanmaları sınırlandırmak amacıyla bazı sınırlamalar getirilmiştir. İtalya da mahalli idareler yerli ve yabancı kaynaklardan borçlanabilir. Mahalli idare kuruluşlarından özellikle belediyeler borçlanma yolunu kullanmaya çalışmaktadır. Belediyelerin borçlanmadan elde etmiş oldukları gelirler toplam gelirlerinin yüzde 5 i dolaylarında bulunmaktadır. 2.2. FEDERAL BAZI ÜLKELERDE MAHALLİ İDARELERİN GELİR VE GİDERLERİ 2.2.1. ABD de 2.2.1.1. ABD de Mahalli İdarelerin Görevleri ABD de mahalli idare kuruluşları; county ler (bölgeler), municipality ler (belediyeler), township ler (kasabalar), school district ler (okul yönetimleri) ve special district ler (özel yönetimler), şeklindedir. Bu idarelerin görevlerini eğitim, sağlık ve çevre, genel kamu ve iç güvenlik hizmetleri olarak dört başlık altında toplamak mümkündür. 2.2.1.2. ABD de Mahalli İdarelerin Gelirleri ABD de mahalli idareler çeşitli yollardan gelir elde ederler. Diğer ülkelerde olduğu gibi bu ülkede de mahalli idarelerin gelirlerini; vergi gelirleri, yardımlar ve diğer gelirler başlığı altında toplayabiliriz. 2.1.1.2.1. Vergi Gelirleri ABD de mahalli idareler mevzuatı eyaletler tarafından belirlendiği için, ülkede bu idarelerin vergi gelirlerinde standart bir yapılanma bulunmamaktadır. 9

ABD de mahalli idare vergileri arasında en önemli yeri emlâk vergisi (real property tax) almaktadır. Emlâk vergisinin mahalli idare vergi gelirleri içindeki payı yaklaşık yüzde 70 dolaylarında bulunmaktadır. Ülkede mahalli idarelerin emlâk vergisinden sonra en önemli gelir kaynağı satış vergileridir. İki tür satış vergisi uygulaması bulunmaktadır. Bunlardan biri genel satış vergileridir. Diğeri de bazı malları vergi konusuna alan özel satış vergileridir. Mahalli idareler her iki tür satış vergisi uygulaması yapabilmektedir. ABD de vergi gelirleri içinde önemli diğer bir grup vergi de gelir üzerinden alınan vergilerdir. Son yıllarda mahalli idarelerin gelir ve kurumlar vergilerinden elde ettikleri hasılatta önemli bir artış gözlenmektedir. 2.1.1.2.2. Yardımlar ABD de mahalli idareler birçok hizmeti üstlenmiş bulunmaktadır. Bu nedenle ülkede gerek federal devlet gerek eyaletler mahalli idarelere büyük miktarlarda yardım yapmaktadır. Tam olarak bir oran verilememekle birlikte federal devletin yapmış olduğu yardımların üçte biri eyaletlere ve üçte ikisi de mahalli idarelere yapılmaktadır. Mahalli idarelere yapılan söz konusu yardımların tutarı kendi gelirlerinin yaklaşık yüzde 25 ini meydana getirmektedir. 2.1.1.2.3. Diğer Gelirler ABD de mahalli idarelerin sahip oldukları işletmelerden elde ettiği gelirler oldukça önemli tutarlara ulaşmaktadır. Özellikle ulaşım, su ve elektrik işletmelerinden büyük rakamlarda gelir elde edilmektedir. Her ülkede oluğu gibi ABD de de mahalli idarelerin borçlanma yolu ile elde etmiş oldukları gelirlerde önemli yükselişler meydana gelmektedir. 2.2. ALMANYA DA 2.2.1.Almanya da Mahalli İdarelerin Görevleri Almanya da mahalli idarelerin önemli görevler yüklenmiş olduğunu söyleyebiliriz. Bu görevlerden bir kısmı mevzuat ile eyalet tarafından mahalli idarelere bırakılmış görevlerdir. Diğerleri, mahalli idareler tarafından yapılması o mahallin yararına olan hizmetlerdir. Genel olarak ülkede gerçekleştirilen hizmetleri şöyle bir sistematik çerçeve içine yerleştirebiliriz: Eğitim, kültür, sağlık, çevre ve bölgesel kalkınmayı plânlama ve bölge kalkınmasını sağlama gibi ülkenin daha çok genelini ilgilendiren görevler eyaletlere bırakılmıştır. İlçeler iki tür görev üstlenmiştir. Bunlardan bir kısmı, eyaletin yapması gereken görevlerdir. Yani ilçe yönetiminin üstlenmiş olduğu görevlerden bir kısmını, ilçelerin eyaletlerin birer alt ünitesini meydana getirmesi dolayısıyla, eyaletler tarafından yapılması gereken hizmetler meydana getirir. Bunlar; yabancılara oturma izni verilmesi, yapılar için izin verilmesi ve onların denetimi ile afet işleri gibi işlerdir. 10

İlçelerin ikinci tür görevleri, ilçe içindeki tüm belediyeleri ilgilendiren işlerin koordinasyonu ve yerine getirilmesi işleridir. Bunlar, belediyeler arası yolların yapımı ve bakımı, çevre hizmetleri, sağlık hizmetleri gibi belediyelerin bizzat kendisinin yapmasının mümkün olamayacağı türden hizmetlerdir. 2.2.2. Almanya da Mahalli İdarelerin Gelirleri Almanya da mahalli idarelerin gelirleri birkaç kaynaktan meydana gelmektedir. Doğal olarak bunların başında vergiler bulunur. Bunun dışında merkezi idare tarafından yapılan transferler, borçlanmalar ve diğer mahalli idare gelirleri de bu idarelerin gelirleri arasında yer alır. 2.2.2.1. Vergi Gelirleri Almanya da vergi gelirlerinin federal devlet, eyaletler ve mahalli idareler arasında paylaşımı Alman Anayasası tarafından düzenlenmiştir. Esasında Almanya da vergi koyma merkezileştirilmiştir. Ülkedeki vergi gelirlerinin dağılımını şu şekilde sistematikleştirebiliriz: Federal Devlete Ait Olan Vergiler: Almanya da federal devletin tahsil ederek bizzat kendisinin harcamış olduğu vergiler oldukça azdır. Bunlara; gümrük vergileri, gelirleri sadece federal devlete ait olan bazı harcama vergileri, karayolları taşıma işlerinden alınan vergiler ile sigortacılık işlemleri üzerinden alınan vergiler, örnek olarak gösterilebilir. Federal Devlet ile Eyaletlere Ait Olan Vergiler: Bu tür vergilerin gelirleri federal devlet ile eyaletler arasında paylaştırılır. Kurumlar vergisi hasılatı, yaklaşık yüzde 50 yüzde 50 oranları dahilinde sözü edilen iki idare arasında pay edilmektedir. Federal Devlet, Eyaletler ve Mahalli İdareler Arasında Paylaştırılan Vergiler: Ülkede tahsil edilen vergilerin çok büyük bir kısmı adı geçen üç idare arasında paylaştırılmaktadır. Örneğin gelir vergisi bunlardan birisidir. Toplanan gelir vergisinin yaklaşık yüzde 40 dolaylarındaki bir kısmı federal devlete, aşağı yukarı aynı orandaki kısmı da eyaletlere bırakılmaktadır. Tahsil edilen gelir vergisi hasılatından kalan yüzde 15-20 kadarlık bir kısmı da mahalli idarelerin kullanımına tahsis edilmektedir. Katma değer vergisi hasılatı da her üç idare arasında paylaştırılmaktadır. Katma değer vergisi hasılatının büyük bir kısmı, aynen gelir vergisinde olduğu gibi, federal devlet ile eyaletler arasında pay edilmektedir. Bu vergiden mahalli idarelere yüzde 2-3 dolaylarında pay bırakılmaktadır. Hasılatı Eyaletlere Ait Olan Vergiler: Almanya da hasılatı sadece eyaletlere ait olan vergiler yok denecek kadar azdır. Hasılatı sadece eyaletlere ait olan vergiye örnek olarak veraset vergisi gösterilebilir. Hasılatı Mahalli İdarelere Ait Olan Vergiler: Kısmi servet vergisi niteliğindeki emlâk vergisi hemen hemen dünyanın her yerinde olduğu gibi, bir mahalli idare vergisi olarak kabul edilmiş ve hasılatının tümü mahalli idarelere bırakılmıştır. Meslek vergisinden elde edilen hasılat esas olarak mahalli idarelere bırakılmıştır. 11

Diğer yandan tüketim aşamasında alınan ve bir tür harcama vergisi olan işletme vergisi, Almanya da mahalli idare vergisi olarak uygulama alanı bulmaktadır. Son yıllarda tüm dünyada mahalli idarelerin ülke yönetimleri içindeki fonksiyonlarının arttığı görülmektedir. Diğer yandan mahalli idarelere teorik olarak daha fazla ekonomik bağımsızlık verme eğilimi ortaya çıkmıştır. 2.2.2.2. Yardımlar Merkezi idareler tarafından mahalli idarelere yapılan gelir transferleri ya bazı vergilerden mahalli idarelere pay vermek suretiyle gerçekleşir ya da sözü edilen idareler arasında yardım yapmak yoluyla mahalli idarelerin gelir ihtiyacı karşılanmaya çalışılır. Genelde yardımlar başlıca iki şekilde gerçekleştirilir: Bunlardan birisi, merkezi idare tarafından mahalli idareler arasındaki sosyal ve ekonomik eşitsizlikleri gidermek amacıyla belirlenen ölçüler dahilinde yardım yapılmasıdır. Yani şarta bağlı olarak yapılan yardımlardır. Diğer bir yardım şekli ise, mahalli idarelere şartsız olarak yapılan bağışlardır. Bağımsız idareler olarak kabul edilmesi gereken mahalli idarelere yapılan bu tür yardımlar, onların esnek harcama şekline kavuşturulmasında önemli rol oynar. Almanya da mahalli idarelere yapılan yardımların onların gelirleri arasındaki payı yüzde 30-35 dolayındadır. 2.2.2.3. Borçlanmalar Dünya nın pek çok ülkesinde olduğu gibi Almanya da da mahalli idareler üzerine düşen hizmetleri yerine getirmek için, borçlanma yoluna baş vurabilmektedir. Bu ülkede mahalli idareler bağımsız kuruluşlar olmasına rağmen, borçlanmalarında eyaletlerin iznine tabi bulunmaktadır. 2.2.2.4. Diğer Gelirler Yukarıda belirtilen gelirler dışında mahalli idareler başka kaynaklardan da gelir sağlamaktadır. Bu gelirlerin başında mahalli idarelerin yapmış oldukları hizmetler karşılığında, kendisinden hizmet alan kişilerden almış olduğu ücretler gelmektedir. Bunun dışında mahalli idarelerin yaptıkları kamusal hizmetler dolayısıyla harç almaktadır. Harç tutarı mahalli idare gelirleri içinde oldukça önemli yer tutmaktadır. Ücretler ile harçların toplam tutarları, mahalli idare gelirlerinin yaklaşık yüzde 20 sini meydana getirmektedir. 3. GELİR VE GİDERLER AÇISINDAN DEĞERLENDİRME 3.1. TÜRKİYE DE MAHALLİ İDARELERİN GELİR VE GİDERLERİN GENEL GÖRÜNÜMÜ 2006-2011 yılları arasında mahalli idarelerin gelir ve gider kalemleri ile gelir ve gelir gider açıkları (Tablo 1,2 ve 3) de görülmektedir. 12

Tablo 1: MAHALLİ İDARELER BÜTÇE GELİRLERİNİN TEMEL KALEMLERİNİN DAĞILIMI Milyon TL Pay (%) 2006 2007 2008 2009 2010 2006 2007 2008 2009 2010 I.BÜTÇE GELİRLERİ 31.725 35.474 38.842 42.477 53.582 100.0 100.0 100.0 100,0 100,0 A. Vergi Gelirleri 3.377 3.691 4.190 3.776 5.904 10,6 10,4 10,8 8,9 11,0 a.il Özel İdareleri 30 12 113 113 42 0,1 0,0 0,3 0,3 0,1 b.tüm Belediyeler 3.347 3.678 4.077 3.631 5.854 10,6 10,4 10,5 8,5 10,9 ba.bş Belediyeleri 189 228 260 249 286 5,6 6,2 6,4 6,9 4,9 c. Belediye Bağlı İdareleri d. Mahalli İdare Birlikleri 32 7 0,1 0,0 aa. Mülkiyet Üz. Alınan Vergiler 1.628 1.723 1.983 2.143 5,1 4,9 5,1 5,0 bb.dahilde Alınan Mal ve Hizmet V. 660 708 857 320 2,1 2,0 2,2 0,8 cc.harçlar 1.060 1.237 1.334 1.294 3,3 3,5 3,4 3,0 B. Teşebbüs ve Mülkiyet Gelirleri 8.060 8.993 9.188 10.558 11.922 25,4 25,4 23,7 24,9 22,3 a.il Özel İdareleri 121 346 190 225 273 0,4 1,0 0,5 0,5 0,5 b.tüm Belediyeler 3.009 3.742 3.752 4.124 4.824 9,5 10,5 9,7 9,7 9,0 ba. BŞ Belediyeleri 775 1670 946 1349 1397 25,8 44,6 25,2 32,7 29,0 c. Belediye Bağlı İdareleri 4.930 4.905 5.246 5.907 6.416 15,5 13,8 13,5 13,9 12,0 d. Mahalli İdare Birlikleri 302 410 0,7 0,8 C.Merkezi Yön. BütçesindenAlınan 329 2.796 3.179 3.519 1,0 7,9 8,2 8,3 Bağış ve Yardım a.il Özel İdareleri 206 2.555 2.990 3.259 0,6 7,2 7,7 7,7 b.tüm Belediyeler 123 236 190 119 0,4 0,7 0,5 0,3 ba.bş Belediyeleri 25 22 25 18 20,3 9,3 13,2 15,1 c. Belediye Bağlı İdareleri 4 0,0 d. Mahalli İdare Birlikleri 141 0,3 0,0 D. Merkezi İdare Vergi 10.735 12.010 14.440 15.587 20.213 33,8 33,9 37,2 36,7 37,7 Gelirlerinden Alınan Paylar a.il Özel İdareleri 1.125 1.245 1.581 1.828 3,5 3,5 4,1 4,3 b.tüm Belediyeler 9.683 10.456 12.509 13.358 30,5 29,5 32,2 31,4 ba.bş Belediyeleri c. Belediye Bağlı İdareleri 244 309 350 388 0,8 0,9 0,9 0,9 d. Mahalli İdare Birlikleri 13 0,0 E. Diğer Gelirler 9.224 7.984 7.845 9.037 15.543 29,1 22,5 20,2 21,3 29,0 * BŞ Belediyelerine ilişkin paylar BŞ Belediyelerinin Tüm Belediyeler içindeki paylarını ifade etmektedir. 13

Tablo 2: MAHALLİ İDARELER BÜTÇE GİDERLERİNİN TEMEL KALEMLERİNİN DAĞILIMI Milyon TL Pay (%) 2006 2007 2008 2009 2010 2006 2007 2008 2009 2010 I.BÜTÇE GİDERLERİ 33.009 39.383 45.941 48.227 52.226 100.0 100.0 100.0 100,0 100,0 A.Personel Giderleri 7.096 7.516 9.043 9.531 10.286 21,5 19,1 19,7 19,8 19,7 a. İl Özel İdareleri 1.479 1.509 2.028 1.791 1.952 4,5 3,8 4,4 3,7 3,7 b. Tüm Belediyeler 4.769 5.073 5.945 6.430 6.961 14,4 12,9 12,9 13,3 13,3 ba. BŞ Belediyeleri 906 987 1.169 1.300 1.397 19,0 19,5 19,7 20,2 20,1 c. Belediye Bağlı İdareleri 847 934 1.070 1.107 1.182 2,6 2,4 2,3 2,3 2,3 d. Mahalli İdare Birlikleri 203 21 0,4 0.0 B. Mal ve Hizmet Alım Giderleri 9.915 11.785 14.343 15.468 17.984 30,0 29,9 31,2 32,1 34,4 a. İl Özel İdareleri 1.061 1.211 1.346 1.630 1.794 3,2 3,1 2,9 3,4 3,4 b. TümBelediyeler 6.705 8.239 10.566 10.486 12.248 20,3 20,9 23,0 21,7 23,5 ba. BŞ Belediyeleri 1686 2160 3.019 3.397 25,1 26,2 28,6 27,7 c. Belediye Bağlı İdareleri 2148 2334 2.432 2.848 2.994 6,5 5,9 5,3 5,9 5,7 d. Mahalli İdare Birlikleri 503 947 1,0 1,8 C. Sermaye Giderleri (Yatırım Gideri) 12.256 15.771 17.391 15.332 16.391 37,1 40,0 37,9 31,8 31,4 a. İl Özel İdareleri 2.434 2.740 2.648 3.229 3.487 7,4 7,0 5,8 6,7 6,7 b. TümBelediyeler 7.495 9.588 11.001 8.650 9.548 22,7 24,3 23,9 17,9 18,3 ba. BŞ Belediyeleri 4273 5698 6.383 5.639 5.704 57,0 59,4 58,0 65,2 59,7 c. Belediye Bağlı İdareleri 2327 3443 3.742 2.733 2.399 7,0 8,7 8,1 5,7 4,6 d. Mahalli İdare Birlikleri 720 957 1,5 1,8 D. Diğer Giderler 3.742 4.311 5.164 7.896 7.565 11,3 10,9 11,2 16,4 14,5 * BŞ Belediyelerine ilişkin paylar BŞ Belediyelerinin Tüm Belediyeler içindeki paylarını ifade etmektedir. 14

Tablo 3: MAHALLİ İDARELERİN TOPLAM GİDER, GELİR VE AÇIKLARI Milyon TL Pay (%) 2006 2007 2008 2009 2010 2006 2007 2008 2009 2010 I.BÜTÇE GİDERLERİ 33.009 39.383 45.941 48.227 52.226 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 1. İl Özel İdareleri 5.662 6.178 6.839 7.553 8.653 17,2 15,7 14,9 15,7 16,6 2.Tüm Belediyeler 21.640 25.832 30.959 31.012 34.475 65,6 65,6 67,4 64,3 66,0 2/1.BŞ Belediyeleri* 8.370 10.305 12.313 13.662 13.836 38,7 39,9 39,8 44,1 40,1 3. Belediye Bağlı İdareleri 5.706 7.373 8.143 8.248 7.731 17,3 18,7 17,7 17,1 14,8 4.Mahalli İdare Birlikleri 1.841 1.117 1.571 2.294 4,7 2,4 3,3 4,4 II. BÜTÇE GELİRLERİ 31.725 35.474 38.842 42.477 53.582 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 1. İl Özel İdareleri 5.636 6.100 7.122 7.300 9.752 17,8 17,2 18,3 17,2 18,2 2.Tüm Belediyeler 20.373 23.648 25.736 26.845 34.234 64,2 66,7 66,3 63,2 63,9 2/1.BŞ Belediyeleri* 8.176 9.410 9.860 11.335 13.322 40,1 39,8 38,3 42,2 38,6 3. Belediye Bağlı İdareleri 5.716 5.726 5.984 7.334 7.459 18,0 16,1 15,4 17,3 13,9 4. Mahalli idare Birlikleri 1.890 1.137 1.291 2.317 0,0 5,3 2,9 3,0 4,3 III. BÜTÇE DENGESİ -1.284-3.909-7.100-5.750 1.356 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 1. İl Özel İdareleri -26-78 283-254 1.099 2,0 2,0-4,0 4,4 81,0 2.Tüm Belediyeler -1.267-2.184-5.223-4.167-241 98,7 55,9 73,6 72,5-17,8 2/1.BŞ Belediyeleri* -195-895 -2.453-2.327-514 15,4 41,0 47,0 55,8 213,3 3. Belediye Bağlı İdareleri 9-1.646-2.160-914 -272-0,7 42,1 30,4 15,9-20,1 4. Mahalli İdare Birlikleri 49 20-279 23-1,3-0,3 4,9 1,7 BŞ Belediyelerine ilişkin paylar BŞ Belediyelerinin Tüm Belediyeler içindeki paylarını ifade etmektedir. Kaynak: Maliye Bakanlığı Muhasebat Genel Müdürlüğü 15

Tablolardaki rakamlar bizi mahalli idarelerin yeniden yapılanmaları yönünde bazı düşüncelere götürmektedir. Bunları şu şekilde özetleyebiliriz: 3.2. MAHALLİ İDARE KURULUŞLARININ İÇİŞLERİ BAKANLIĞI YERİNE AYRI BİR BAKANLIĞA BAĞLANMASI Bugün tüm dünya da olduğu gibi ülkemizde de mahalli idareler maliyesinin kamu maliyesi içindeki önemi, büyük çapta artmış ve bu önem her geçen gün artmaya da devam etmektedir. Ülke ekonomisinin yaklaşık yüzde 50 dolayındaki kısmı kamu ekonomisi alanı içine girmekte ve harcamaların yaklaşık yüzde 15 i de mahalli idare kuruluşları tarafından harcanmaktadır. Gerek kaynağın sağlanması ve gerek harcamanın yapılmasından etkili sonuç alınması birkaç şartın varlığını gerekli kılar. -Gerekli olan şartlardan ilki, yerli yerinde kalkınma plânı, mali plân ve yıllık programların yapılmasıdır. -Diğer bir şart, yapılan plân ve programlar dahilinde bütçelerin yapılarak, gelirlerin buna göre temini yoluna gidilmesi ve harcamaların gerçekçi bütçeler dahilinde uygulanmasıdır. -Üçüncü şart da, bu işlemlerin hukuki ve performans ilkeleri doğrultusunda yapılıp yapılmadığının etkili bir denetime tabi tutulmasıdır. Değinilen işlemler ile buna bağlı olarak yapılması gerekli işler, çok uğraş gerektirdiği gibi, özel uzmanlık da istemektedir. Türkiye de bugün mahalli idarelerin esas olarak bağlı olmuş olduğu bakanlık, İçişleri Bakanlığı dır. İçişleri Bakanlığı nın üzerine düşen esas görev, ülkenin iç güvenliğini sağlamaktır. Böyle bir durumda bakanlık, mahalli idarelerin mali konuları ile ilgilenecek zamanı haklı olarak bulamadığı gibi, mahalli idarelerin gelir ve harcamalarının uygulanmasının gerektirdiği uzmanlığa da sahip olamamaktadır. Bu da hem bakanlık hem de ülke bakımından ulaşılması gereken amaçlara ulaşılmaması sonucunu ortaya çıkarmaktadır. Bu nedenlerle, mahalli idarelerin söz konusu konularıyla hakkıyla uğraşabilecek bir mahalli idareler bakanlığının kurulması, sanırız yerinde bir tedbir olacaktır. Nitekim bu tür uygulamalara dünya da da rastlanmaktadır. Bir ara böyle bir bakanlığın Yerel Yönetimler Bakanlığı adıyla 1978 yılında Türkiye de de kurulduğunu ve daha sonra kaldırıldığını hatırlayabiliriz. Mahalli idareler için ayrı bir bakanlığın kurulması, yukarıda belirtilenler dışında da, 5018 sayılı Kanunun amaçları arasında bulunan kalkınma plânları ile mahalli idare bütçeleri arasında olması gereken irtibatın sağlanmasında da önemli rol oynayacaktır. 3.3. MAHALLİ İDARE KURULUŞLARININ BÜYÜKLÜKLERİ Bilindiği gibi işletme büyüklükleri onların verimliliği üzerinde büyük etki yapar. Bu kural özel kesim işletmelerinde geçerli olduğu gibi, kamu idare ve işletmeleri için de geçerlidir. 16

Örneğin, kurulan bir belediye çok küçük çapta bir belediye ise, onun teşkilatlanması ile daha büyük çapta olan belediyelerin teşkilatlanmaları arasında genel idare giderleri bakımından olan fark, onların büyüklükleri ile doğru orantılı değildir. Yani her iki belediye arasında genel idare giderlerinde çok büyük fark yoktur. Genel idare giderleri hizmet sonuçları ile karşılaştırıldığında bunu rakamsal olarak görmek mümkündür. Öte taraftan bazı hizmetler ancak büyük kuruluşlar tarafından meydana getirilebilir. Bu tür hizmetler küçük idareler tarafından gerçekleştirilemez. Bu kuralları mahalli idareler alanına kaydırdığımızda, il özel idarelerinin, belediye teşkilatlarının ve köylerin büyüklüklerinin verimlilik açısından üzerinde önemle durulmasını gerektirir. Siyasi nedenlerle gereğinin üzerinde il kurulması, o yerde bir il özel idare ve belediye teşkilatı kurulmasını gerektirir. Olması gerekenin üzerinde belediye kurulması da aynı sonucu doğurur. Mahalli idareler alanında optimal verimlilik sorunu ülkemizde aynen yaşanmaktadır. Son yıllarda Türkiye de çok sayıda il ve ilçe teşkilatı kurulmuştur. Kurulan illerin ve ilçelerin bir kısmı gerçek anlamda il ve ilçe olması gerekmemesine rağmen, çoğu siyasi amaçlarla kurulmuştur, denilebilir. Bu da illerde kurulan il özel idareleri ile küçük ilçe ve beldelerde kurulmuş olan belediyelerin verimli çalışmalarını tabii olarak düşürmektedir. Yukarıda değinildiği üzere 5393 sayılı Kanunla bir yerde belediye kurulması için gerekli olan nüfus 2.000 den 5.000 e çıkarılmıştır. Ancak, daha önce nüfusu 2.000 ile 5.000 arasında bulunan yerlerde de belediyeler faaliyetlerini sürdürdükleri için, halen ülkemizdeki belediye sayısı oldukça fazladır. Bugün Türkiye de 2.947 belediye bulunmaktadır. Bunun 16 sı büyükşehir, 142 si büyükşehir ilçe, 65 i il, 792 si ilçe (büyükşehir sınırına girenler hariç ) ve 1.974 ü de belde belediyesidir. Türkiye de nüfusun çok büyük kısmını belediye sınırları içindeki nüfus meydana getirir. 2009 yılı verilerine göre belediye sınırları içinde yaşayan nüfus, toplam nüfusun yüzde 82 sini meydana getirmektedir. Büyükşehir ve diğer belediyelerin toplam belediye nüfusu içindeki payı ise, büyükşehir belediyelerinde yüzde 45 ve diğer belediyelerde de yüzde 54 dür. Verilmiş olan bu sayısal veriler karşısında optimal büyüklükler bakımından bazı değerlendirmeler yapmak gerekmektedir. Yani nüfusun yüzde 54 ünün yaşadığı yerlerde belediye sayısı çok fazladır. Bu da optimal büyüklükte olmamanın mahzurlarını beraberinde getirmektedir. Öte taraftan, özellikle, çok sayıdaki küçük ilçe ve belde belediyelerinde bürokratik ve mali yapıları gereği şekilde kurulamamaktadır. Her şeyden önce bu da, belediyelerin hizmetlerinin verimliliğini düşürmekte ve onların denetimini imkânsız hale getirmektedir. Bu ve buna benzer nedenler dolayısıyla bazı yerlerdeki belediye sayılarını artırırken, bazı yerlerdeki belediyelerin bir kısmını da kaldırmak gerekir.çünkü bu durum, ülkenin kıt kaynaklarının israfına neden olmaktadır. Bunun yeni düzenlemelerde esas alınması ve söz konusu kuruluşların ona göre yeniden düzenlenmesi gerekir. 17

3. 4. İL ÖZEL İDARELERİNİN YETKİLERİNİN GENİŞLETİLMESİ Bugün ülkemizde bulunan ile özel idarelerinin kurulması uzun yıllar öncesine gider. İl özel idareleri Fransa daki uygulamalar örnek alınarak ülkemiz mahalli idare sistemine dahil edilmiştir. Zaman zaman bu idarelerinin yetkileri genişletilmiş, daha sonra da yetkilerinin bir kısmı merkezi idareye devir edilmiştir. Günümüzde ülkemizdeki il özel idarelerinin önemli görevler yüklenmiş olduğunu söylemek mümkün değildir. Öte taraftan bu kuruluşların gelirleri de çok yetersiz düzeydedir. Örneğin, 2010 yılında il özel idareleri giderlerin toplam mahalli idare giderleri içindeki payı, ancak yüzde 16,5 olmuştur. Aynı yılda bu idarelerin gelirlerinin toplamının mahalli idareler içindeki payı da, yüzde 18,2 olarak gerçekleşmiştir. Verilen bu sayısal oranlara göre il özel idareleri, çok önemli görevler üstlenmesi gerekirken, adeta sembolik birer kuruluş halinde bulunmaktadır, denilebilir. Uygulamalarından örnekler verdiğimiz ülkelerde, bizdeki il özel idareleri paralelinde görev yapan idarelerin, genelde hizmet alanlarının genişletilmekte olduğunu görmekteyiz. Ülkemizdeki il özel idarelerinin de bu şekilde etkili hale getirilmesinde yarar bulunmaktadır. Örnek verilen ülkelerde il özel idareleri şeklinde çalışan idarelerin esas görevi, belediyelerin yapacakları önemli işlerin plânlanması ve koordinasyonu olarak karşımıza çıkmaktadır. Bizdeki küçük çaptaki belediyeler, plânlama yapabilecek şekilde teşkilatlandırılamamaktadır. Çünkü bu tür belediyeler üzerlerine düşen önemli görevleri yapacak sayıda yetişmiş insan gücüne ve teknik donanıma sahip değildir Bu işi mahalli ölçekte yapabilecek en uygun kuruluş olarak il özel idareleridir, denilebilir. Tabii ki il özel idarelerine böylesine önemli bir görev verilirken, bu kuruluşların gerek kaynak gerek insan gücü bakımından takviye edilmesi gerekir. 3.5. KÖY YÖNETİMİ VE KÖY MALİYESİ Ülkemizin idari teşkilatı, yukarıda ifade edildiği üzere uzun yıllar öncesi Fransa dan alınmıştır. Ancak köylerin idari teşkilatında bugüne kadar önemli değişiklikler gerçekleştirilmemiştir. Bugün köyler, esas olarak muhtar ve ihtiyar heyetlerince idare edilmektedir. Köylerin gelişmesinde görev üstlenmiş olan il özel idareleri ise, köylere yeterli düzeyde hizmet götüremediği gibi, köyün eğitiminde de etkili bir faaliyet gösterememiştir. Bu bakımdan köylerin geliştirilmesinin yeniden ele alınması gerekir. Bunun için de; il özel idarelerine bu yönde daha geniş görevler vermek, il özel idarelerini bölgesinde bulunan köylerin bir plân ve program dahilinde gelişmesini sağlayacak şekilde mali ve teşkilat bakımından kuvvetlendirmek, köylerin gelişmesinde yeni yeni fikirler üretmek ve köylere ihtiyaçlarını karşılamak için yeni gelir kaynakları sağlamak çok önemlidir. 3.6. HARCAMALARIN ETKİN EKONOMİK VE VERİMLİ ŞEKİLDE YAPILMASI 18

Kamu harcamalarından etkinlik, ekonomiklik ve verimlilik elde edilmesi bazı şartların varlığını şart kılar. Özetle bunlar, idarelerin iyi bir organizasyon yapılanmaları içinde olması, işletme büyüklüklerinin optimal verimliliği sağlayacak şekilde hesaplanmış bulunması, harcamaların plân ve programlar doğrultusunda gerçekleştirilmesi, gibi şartlardır. Esasında 5018 sayılı Kanunla getirilmiş olan performans bütçe sisteminin amacı, kamu harcamalarının etkin, ekonomik ve verimli olarak harcanmasını sağlamaktır. Ancak bu sistemin yararlarına rağmen gerçekçi olmak gerekirse uygulanması oldukça zordur. Performans bütçe sistemini gerçek anlamda uygulamak çok zordur. Personel yapısı ve mali organizasyonu bakımından merkezi idare kuruluşlarına oranla idari kapasitesi daha zayıf durumda bulunan mahalli idarelerin bu sistemi uygulaması kuşkusuz daha zor olacaktır. Bu nedenle mahalli idareler için söz konusu sistemi biraz basitleştirmek düşünülebilir. 3.7. MALİ SAYDAMLIĞIN VE HESAP VERİLEBİLİRLİĞİN SAĞLANMASI Yukarıda değinildiği üzere 5018 sayılı Kanunun getirmiş olduğu en önemli değişikliklerden biri de mali saydamlığın sağlanması ve bunun sonucunda da hesap verilebilirliğin temin edilmesidir. Bu ilkeler, merkezi idare bütçeleri ile idare edilen idarelere için olduğu gibi, mahalli idareler için de geçerlidir. 5018 sayılı Kanunda mali saydamlık ile hesap verilebilirlik konusunda özel hükümler bulunmaktadır. Geçen yüzyılın sonlarına doğru kamu mali yönetimiyle ilgili olarak yapılan uluslararası toplantılarda genellikle üç konu üzerinde durulmuştur. Bu konular, mali saydamlık, hesap verilebilirlik ve yönetişim konularıdır. Yani söz konusu konular, genelde kabul görerek kamu mali yönetiminde vazgeçilemez olarak kabul edilmektedir. Tabii ki mali saydamlığın ve hesap verilebilirliğin sağlanmasında, her şeyden önce siyasi kararlılık ve uygulamacıların buna inanmaları gerekir. Öte yandan, sözü edilen her iki ilkenin gerçek anlamada uygulanmasını sağlayabilecek yasal düzenlemelerin yapılması şarttır. Daha sonra da kamu kesiminde etkin bir denetim mekanizmasının işletilmesi zorunludur. Bu kadar önemli olan bu iki konu önemine rağmen kamu kesiminde uygulama alanı bulabilmiş değildir. Özellikle mahalli idarelerde bu eksiklik daha fazla karşımıza çıkmaktadır. Mali saydamlığın ve hesap verilebilirliğin sağlanmasında, sözü edilen hukuki nedenler dolayısıyla, mahalli idareler için özel önlemler alınmasında zaruret bulunmaktadır. 3.8. STRATEJİK PLÂN VE YILLIK EYLEM PLÂNLARI Yerli yerinde kaynak ayırmak ve kaynakların verimlilik ilkeleri doğrultusunda harcanıp harcanmadığını denetleyebilmek için, Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile kamu idarelerine stratejik plân ve yıllık eylem plânları yapma mükellefiyeti getirilmiştir. Bu mükellefiyet, performans bütçe ve dolayısıyla harcamalardan verim alabilmenin olmazsa olmazıdır. Stratejik plân ile yıllık eylem plânları yapma mükellefiyeti, merkezi idare kuruluşları ile birlikte mahalli idare kuruluşlarını da kapsamaktadır. 19

Her şeyden önce stratejik plân ve yıllık program yapma, geniş bir kadro ve uzmanlık isteyen bir iştir. Günümüzde mahalli idarelerin hakkıyla bu işi gerçekleştirecek yapıda olduğu söylenemez. Nitekim, bu durum göz önüne alınarak nüfusu 50.000 in altında olan belediyelerin bu mükellefiyetleri kaldırılmıştır. Böyle bir istisna baştan sistemi olumsuz yöne götürebilecektir. Diğer taraftan, mahalli idareler arasında olması gereken eşitliği mümkün olduğunca sağlayabilmek için, idarelerin stratejik plânları ile yıllık eylem plânları arasında koordinasyon çok gereklidir. Bunun da bugünkü şartlarda sağlanabilmesi mümkün değildir. Mahalli idarelerin stratejik plânları ile yıllık eylem plânlarının yapılmasında onlara yardımcı olmak üzere koordinasyonun sağlanabilmesi için, mahalli idarelerin etkin çalışabilecek bir kuruluşa ihtiyacı bulunmaktadır. Bu bakımdan yukarıda bir Mahalli İdareler Bakanlığının kurulması gerekli olduğuna değinmiş bulunmaktayız. 3.9. HİZMETLERİN VE GELİRLERİN BÖLÜŞÜMÜ 3.9.1. HİZMETLERİN BÖLÜŞÜMÜ Hizmet bölüşümü konusunu esas olarak iki şekilde ele almak gerekir. Bunlardan biri, merkezi idare ile mahalli idareler arasındaki hizmet bölüşümüdür. Diğerini ise, mahalli idarelerin kendi aralarındaki hizmet bölüşümü meydana getirir. Ülkemizde genellikle, alınması gereken önlemler kanunlaştırılırken teorik kurallar, yabancı ülke uygulamaları ve ülke şartları birlikte ele alınarak, düşünülen değişiklikler bir plân ve program dahilinde gerçekleştirilmemektedir. Bu husus aynen mahalli idarelerin hizmet bölüştürülmesinde de karşımıza çıkmaktadır. Bu bakımdan, yukarıda değinildiği gibi hizmet bölüştürülmesi konusunu, merkezi idare ile mahalli idareler arasında olması gereken plân ve programlar dahilinde yapılmasında yarar bulunmaktadır. 2010 yılına ilişkin olarak mahalli idareler, il özel idareleri, tüm belediyeler ve büyükşehir belediyeleri ile ilgili konsolide bütçe gelir ve giderleri sunulmuştur. Bu tablolardan anlaşılacağı üzere, kaynak ayırmada mahalli idare kuruluşlarının performansını olumsuz etkileyebilecek bazı harcama kalemlerinin var olduğu görülmektedir. Burada üzerinde özellikle durulabilecek harcama kalemlerinden birinin de, personel giderleri olduğu söylenebilir. Görüldüğü üzere, personel giderlerinin tüm giderlere oranı; mahalli idarelerde yüzde 19.1, il özel idarelerinde yüzde 22.5, tüm belediyelerde yüzde 28.2 ve büyükşehir belediyelerinde de yüzde 10.1 olmuştur. Personel giderleri bakımından sözü edilen oranlar, genelde oldukça yüksek görülmektedir. Denilebilir ki giderlerin yüzde 20 si personel harcamaları için gerçekleşmektedir. Ancak, mahalli idarelerde bu kadar fazla personel harcaması yapılmasına rağmen, gene de mahalli idarelerde kaliteli bir personel hizmeti gerçekleştirildiği söylenemez. Bu bakımdan, mahalli idarelerde personel harcamalarından verimlilik alabilecek tedbirler üzerinde durmak gerekmektedir. 3.9.2. GELİRLERİN BÖLÜŞTÜRÜLMESİ Kamu kaynaklarının bölüştürülmesinde göz önünde bulundurulması gereken ana ilkeler ise; her kamu idaresine yerine getirmesi zorunlu olduğu hizmetleri sağlayacak derecede kaynak sağlanması, mahalli idarelerin kendi gelir kaynaklarının güçlendirilmesi, vergi mükelleflerinin ağır vergi yükleri karşında bırakılmaması ya da onların mükerrer şekilde vergilendirilmemeleri, merkezi yönetim ile mahalli idarelerin vergi sistemleri arasında boşluk 20