Hizmet Öncesi Mahalli İdareler Eğitimi Üzerine Düşünceler: Türkiye'deki Mahalli İdareler Önlisans Programları Hüseyin Özgür * Sedat AzakZı ** Türkiye'de mahalli idareler hizmet öncesi eğitiminin incelendiği bu çalışmada mahalli idareler hizmet öncesi eğitiminin özellikle önlisans seviyesine önem verilmektedil Gelecek ampirik çalışmalara ışık tutmak amacıyla mahalli idareler alanında ortaöğretim ve lisansüstü seviyelerindeki eğitim ile kamu yönetimi lisans eğitimi ve mahalli idareler hizmetiçi eğitimi konularına da değinilmektedir. Çalışmada hizmet öncesi mahalli idareler önlisans eğitimi konusuyla doğrudan ilgili olan ve daha geniş bir perspektiften bakarak sağlıklı bir değerlendinne yapmaya yardımcı olacak diğer bazı konular da kısaca ele alınmaktadır. Mahalli idareler hizmet öncesi eğitimine duyulan gereksinim, mahalli idareler programlarına ve mezunlarına duyulan ihtiyaç ve talep, mahalli idareler eğitim ve öğretiminin kısa tarihçesi, mahalli idareler programlarının akademik alt yapıları ve yer seçimleri, mahalli idareler programlarında okutulan derslerin analizi, hizmetiçi ve hizmet öncesi eğitim-görev ilişkisi, mahalli idareler önlisans programı mezunlarının iş imkanları, mezunların amaca (mahalli idarelerin ara eleman ihtiyacına) uygun yetiştirilip yetiştirilmedikleri, mahalli idareler programlarının başarılarını artırmaya yönelik öneriler, Mahalli İdareler Meslek Yüksek Okulu kurma önerisi çalışmanın diğer ana konularını oluşturınaktadır. Bu çalışmada, mahalli idareler önlisans programları ile Türk mahalli idareler personel sistemi arasında mevcut ve olması gereken ilişkiler de kısaca sorgulanmaktadır. Çalışmada mahalli idarelerin daha kaliteli, etkili ve verimli hizmet üretmesinin önündeki en önemli engellerden birinin niteliksiz personelolması görüşünden hareket edilmektedir. Çok çeşitli hizmetler sunan mahalli idarelerin doğalolarak çok farklı alanlarda eğitim almış personele ihtiyaçları vardır. Toplumların devamlılığı ve gelişimi, onu oluşturan insanların eğitilmeleri ile mümkün olmaktadır. Eğitim, toplumun devamlılığını sağladığı gibi aynı za Yrd. Doç. Dr., Adnan Menderes üniversitesi, Naziııi İİBF, Kamu Yönetimi Bölümü Öğretim Üyesi. Yrd. Doç. Dr., Balıkesir Üniversitesi, Erdek MYO, Mahalli İdareler Programı Üyesi. Çağdaş Yerel Yöııetimler, Cilt 10 Sayı 3 Temmuz 2001, s. 52-86.
Hizmet Öııcesi MahaIli idare/er Eğilimi Üzerine Düşünceler 53 manda toplumun değişen şartlara uyum sağlamasını da mümkün kılar. Mahalli idarelerin varlığının devamı ve değişen insan ihtiyaçlarını karşılamadaki yeterliliği ile çalışanlarının uzmanlık alanlarındaki eğitim kalitesi ve düzeyi arasında güçlü ve pozitif yönlü bir ilişki vardır. Mahalli idarelerin çok geniş alana yayılan hizmetlerini yerine getirmede mimar, mühendis, doktor, veteriner gibi uzman kişilerin görevalmasının yanında ara eleman olarak nitelendirilen ve belediye yönetimi, yerel kamu hizmetleri vb. alanlarda bilgi sahibi olan elemanlara da çok ciddi oranda ihtiyaç vardır. Türkiye'de kamu sektörüne yönelik mesleki eğitimin henüz istenilen düzeye geldiğini söylemek oldukça zordur. Özellikle mahalli idareler gibi büyük öneme sahip ve insanların çok çeşitli ihtiyaçlarını karşılamaya yönelik hizmet sunan bir sektöre ara eleman yetiştinnede büyük eksiklikler olduğu ortadadır. 1982 Anayasasının 123. maddesinden 128. maddesine kadar idarenin kuruluş ve esasları düzenlenmiştir. Bunun başında "idarenin kuruluş ve görevleri, merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayanır" (Anayasa, md. 123) ilkesi yer almaktadır. Mahalli idareleri düzenleyen i 27. maddenin ilk fıkrasında; "mahalli idareler; il, belediye veya köy halkının mahalli müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere kuruluş esasları kanunla belirtilen ve karar organları gene kanunda gösterilen, seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzel kişileridir" hükmü yer almaktadır. Bu itibarla, mahalli idareler kaynağını Anayasadan almaktadır. Kaynağını Anayasadan alan bir kurumun kendi alanında eğitim görmüş insanlar ile seçilmiş ve atanmış yöneticiler tarafından idare edilmesi oldukça önemlidir. Türkiye'de kamu hizmetlerinin bir bölümünü mahalli idareler (belediyeler, il özel idareleri ve köyler) sunmaktadır. Mahalli idareler, toplumun temel bir takım ihtiyaçlarını karşıladıkları gibi aynı zamanda demokratik parlamenter rejimlerde, demokratik yaşamın vazgeçilmez öğeleri arasındadırlar. Hatta demokrasinin varlığı çoğu kez yerel yönetimlerin ve yerel demokrasinin var olup 01 mamasıyla ölçülmektedir. Bu denli önemli bir sektörde, Türkiye'de ortaöğretim, önlisans ve lisansüstü seviyelerinde verilen hizmet öncesi eğitim ve özellikle önlisans programları hakkındaki değerlendirme ve tartışmalar oldukça sınırlıdır. Farklı birimlerde rotasyona kolayca uyum sağlayabilecek ara eleman yetiştinne amacına yönelik mahalli idareler hizmet öncesi eğitiminin çeşitli sorunları vardır. Mahalli idareler önlisans eğitiminin temel soıunları, programların genellikle küçük yerleşim birimlerinde olması, pratik ve mesleğe yönelik derslerin bazı programlardaki yetersizliği, öğrencilerin staj ve tecrübe eksikliği, programların nispeten yeni olması, mezunların çalışmalarını kolaylaştırıcı mevzuatın olmayışı şeklinde ö zetlenebilir. Bu çalışmada, hizmet öncesi mahalli idareler eğitimine ilişkin genel bir durum tespiti yapılmaktadır. Türkiye'de mahalli idareler önlisans programla
54 Çağdaş Yerel Yönetimler. 10 (3) Temmuz 2001 rının mevcut durumları, dersleri, mezunlarının iş bulma potansiyelleri değerlendirilmekte; hizmet öncesi eğitime ilişkin çeşitli önerilerde bulunulmaktadır. Mahalli İdareler Eğitimine Olan Gereksinim Türkiye' de belediyecilik eğitimi üzerine yapılan bir çalışmada belediye yöneticilerinin çoğu, atanmışlar ve seçilmişlerin hizmet öncesi ve hizmetiçi eğitim alması gerektiğini belirtmişlerdir. Bu çalışmaya göre, belediye yöneticilerinin e ğitim gereksinimi, (i) çağdaş belediyecilik anlayışının yaygınlaşmasına katkıda bulunması, (ii) çalışanların verimliliğini artınnası ve (iii) belediyeciliğin uzmanlık gerektinnesi nedenlerine dayandırılmaktadır. Belediye yöneticileri, belediyecilik eğitiminin lise, önlisans ve lisans düzeylerinde verilmesi gerektiğini belirterek, mahalli idareler liselerine ve önlisans programlarına duyulan gereksinimi ortaya koymuşlardır (Geray ve Hamamcı, 1994: 60-67, 76-77; Geray, 1994: 187-188). Türkiye'de gerek belediye başkanlarının ve gerekse de meclis üyelerinin çoğunluğunun daha önceden bir belediyecilik deneyimleri yoktur. Bu deneyim eksikliği sonucu seçilmişlerin en az bir yılı, yerel yönetimleri tanıması, yapılacak işleri kavraması ve yetki - görev paylaşımını öğrenmesiyle geçmektedir. Yerel yönetim organlarına seçilenlerin bu deneyimsizliğini kısa sürede gidermenin en iyi yollarından birisi, bu alanda eğitim veren ortaöğretim, önlisans ve lisans düzeyinde okullar açılmasıdır (Yerel Yönetimlerde Yeniden Yapılanma, 1999: 168-169). Bu çalışmada, belediyecilik eğitimi yerine mahalli idareler önlisalls eğitimi terimi daha kapsayıcı ve uygun bulunmuştur. Dünyada ve Türkiye'de mahalli idareler personelinin eğitimine son on yıldır nispeten önem verilmektedir. Bu önem vermenin ardında dört temel nedeni vardır: (ı) Hem toplum, hem de teknoloji hızlı bir değişim içerisindedir. İletişim oldukça hızlı ve çok yaygındır. Kentleşme giderek kannaşıklaşmakta; vatandaşlar daha bilgili hale gelmekte; daha fazla, daha çeşitli ve spesifik hizmet beklemektedir. Dolayısıyla mahalli idareler, çalışanlarının bilgi, hüner ve davranışiarını sürekli olarak geliştirmek ve onları ça1ıştırıldıkları işlere uygun eğitim almış olanlar arasından seçmek suretiyle bu değişimlere cevap verebileceklerini anlamışlardıl (2) Mahalli idarelerin sunduğu hizmetler, artan bir şekilde farklı birimler ve disiplinler arasında yakın işbirliği ve koordinasyon gerektirmektedir. Bu, özellikle büyükçe mahalli idare birimlerinde yüksek nitelikli elemanın İstihdamını gerektirir. (3) Mahalli idarelerden daha yüksek perfonnans ve kalitede hizmet beklenmektedir. çoğu ülkelerde merkezi yönetimler, geleneksel olarak kendilerinin yürüttüğü çeşitli hizmetleri mahalli idarelere devretmektedil I Ana nedenlerin Eddison, Emrealp ve Duben'den alındığı bu bölümde gereksinmeler önce özetle belirtilmiş sonra biraz daha ayrıntılı açıklanmaya çalışılmıştır. Eddison, Emrealp ve Duben'de dört olan temel nedenler, orijinal kaynaktaki sınıflandırma korunarak, önce gereksinim ana başlığı altında dört maddede sıralanmış, a1 cak üçüncü ve dördüncü nedenlerin birbiriyle yakın ilişkisi olduğu düşünüldüğünden üçe indirilerek ilerleyen sayfalarda ayrıntısıyla açıklanmıştır.
Hizmet Öncesi Mahalli İdareıcı' Eğitimi Üzeriııe Düşünceler 55 Böylece, mahalli idarelerin hizmet sunma kapasitesi ve ulusal gelişmedeki rolleri daha önemli hale gelmektedir. İyi yetişmiş personel, mahalli idarelerin hizmet yürütme ve idari kapasitesini artırmada önemli roloynar. (4) Mahalli idarelerin seçilmiş yöneticileri, profesyonel bilgi ve çalışanlarının yüksek nitelikleri sayesinde merkezi yönetime karşı daha fazla özerklik elde edebileceklerinin farkındadırlar. Bu, ulusal çıkarlara ve kamu kaynaklarının etkin kullanımına da hizmet etmektedir (Eddison, Emrealp & Duben, 1993: 45-46). Bu yönde ciddi a dımların atıldığı Avrupa'da, ı 985 yılında Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı kabul edilerek bir çok kamu hizmetinin halka daha yakın birimler tarafından görülmesinin gerektiği üzerinde durulmuştur. Ayrıca mahalli idare birimlerinin kamu hizmetlerini kendi organları ve kendi gelir kaynakları ile yürütmesinin önemi vurgulanmıştır. Daha fazla, kaliteli, çeşitli, verimli ve hızlı hizmet sunma yönündeki talep ve istekleri n sadece yerel halktan değil mahalli idare yönetimlerinden de geldiği düşünüldüğünde, idari, ara ve teknik elemanların yetiştirilmesi ve istihdamı daha da önem kazanmaktadır. Personel rejimindeki sorunlara ve mali problemlere rağmen, başta belediyeler olmak üzere mahalli idarelerin daha profesyonel, eğitimli, farklı alanlarda çalışabilir, günün koşul ve ihtiyaçlarına kolayca ayak uydurabilir personel çalıştırma konusunda -genel eğilim olarak- giderek daha istekli ve hazır oldukları söylenebilir. Bu durum, özellikle büyükçe ve gelir kaynakları nispeten iyi durumda olan belediyeler ile il özel idareleri için daha geçerlidir. Yukarıda mahalli idareler hizmet öncesi ve hizmet içi eğitimine duyulan gereksinimin ulusal ve uluslararası nedenleri ana başlıklarla özetlenmişti. Aşağıda her bir neden biraz daha ayrıntılı olarak incelenmektedil Ekonomik, Toplumsal, Teknolojik Değişimler ve Hızlı Kentleşme Teknolojik gelişmelerin özellikle ulaşım ve iletişim alanındaki yansımaları sonucu, insanlar, dünyadaki farklı devletlerdeki kamu hizmeti uygulamalarını izleyebilmektedirler. Değişimleri anında izleyebilen halk, kendi yerel yöneticilerinden de benzer uygulamaları isteyebilmektedirler. İstemlerin çeşitlenmesi ve çoğalması, hem teknolojik değişimierin ulaşım ve iletişim alanındaki yansımalarından kaynaklanmakta, hem de ekonomik gelişmeler neticesinde artan maddi imkanlar insanları yeni hizmetleri talep etmeye sevk etmektedir. Kamu hizmetlerinin kalitesi, hizmetlerin çoğalması ve çeşitlenmesi ile paralelolarak artma e ğilimindedir. Ekonomik ve teknolojik değişimler kadar toplumsal gelişmeler de kentleşmenin yol açtığı geleneksel kurumları ve ilişkileri değişikliğe uğratmaktadır. Aile yapıları, komşuluk ilişkileri, geleneksel iş türleri ve davranışlardaki değişmeler kentsel yapıyı büyük ölçüde etkileyerek kentlerin büyümesine, genel sağlık, konut, ulaşım, trafik, toplumsal güvenlik, topluca eğlenme ve çevre so
56 Çağdaş Yerel Yönetimler, LO (3) Temmu;; 2001 runlarının giderek artmasına neden olmaktadır (Keleş~ 1998: 494-498). Artan kentleşme hızına bağlı olarak ortaya çıkan kentsel sorunların çözümü ve çoğu yerel nitelikli yeni kamu hizmetlerinin yürütülmesinde hantal yapılı~ esnekliği düşük, kırtasiyeciliği yüksek ve halkın katılımına uzak merkezi yönetim yerine yerel yönetimlerin görevli olması daha uygun görülmektedir. Bu eğilim Kuzey Amerika ile Batı Avrupa'da oldukça güçlüdür. Hem kentsel sorunların çözümleri için gereken esneklik ve yerel halk desteği yüksek olduğundan hem de özellikle büyükçe ve güçlü yerel yönetim birimleri hizmetlerin sunumunda yenilikler için laboratuar görevi gördüklerinden yerel yönetimler, teknolojik, toplumsal ve ekonomik değişmelerden kaynaklanan yeni kamu hizmetlerinin çoğu için en uygun ölçeği (birimi) oluşturmaktadırlar. Ekonomik, toplumsal ve teknolojik alanda yaşanan değişimler kentleşme hızını artırmıştır. Türkiye' de her yılortalama 38 yeni belediye kurulmakta ve kentleşme hızı yüzde dördün üzerindedir. ı 997 genel nüfus sayımı sonuçlarına göre, nüfusun yüzde 6S'i kentlerde yaşamaktadır. Nüfusun yüzde 80'i kent sakinlerinden oluşuncaya kadar kentleşme sürecinin devam edeceği de hesaplanmaktadır. Ekonomik, teknolojik ve toplumsal değişmelerin yol açtığı hızlı kentleşme, belediye hizmetlerinin hacim, çeşit, sunum hızı ve kalite olarak artması yönünde güçlü baskılar ve talepler meydana getirmektedir. Kırdan kente nüfus akımının kentlerde yarattığı sorunlar artmakta, belediyelerin bu sorunlar karşısında yetersiz kalmasına ve yeni arayışlara yönelmesine neden olmaktadır (Geray ve Hamamcı, 1994: 8). Bu değişimler karşısında mahalli idarelerin kaynaklarını daha iyi planlayabilmeleri, geliştirdikleri hizmet stratejilerini daha iyi uygulayabilmeleri, hizmet ü retme düzeylerini ve çeşitlerini artırabilmeleri için belediyelerin örgütsel ve yönetsel güçlerini artırmaların zorunluluğu kaçınılmaz ve ihmal edilemez boyutlara ulaşmış bulunmaktadır (Yaşamış, 1993: i 58). Bu zorunluluğun önündeki engellerin en başında, niteliksiz personelin istihdamı ve hizmet içi eğitimin yok denecek düzeyde olması gelmektedir. Yerel yönetimlerde halkın, ekonomik, toplumsal ve teknolojik değişime uyum sağlamasına yönelik, hizmetlerin geliştirilmesini ve yenilemesini amaçlayan araştırmaları yapabilecek personelin eksikliği de ciddi derecede hissedilmektedir. Bu durumda, özellikle belediyelerde mahalli idareler alanında eğitim almış, bilimsel araştırma yöntem ve tekniklerini kullanabilen yüksekokul mezunlarına olan ihtiyacın artacağı söylenebilir. Bu taleplere ve günün ihtiyaçlarına cevap verebilmek için belediyeler başta olmak üzere mahalli idarelerde personelin nitelik ve nicelik olarak iyileştirilmesi gerekmektedir. Dolayısıyla, iki yıllık pratik ağırlıklı "mahalli idareler" programlarına ve bu programlardan mezun öğrencilere duyulan ihtiyacın artmakta olduğu söylenebilir. Ayrıca bürokraside görev
Hizmet Öncesi Mahalli İdareler Eğitimi Üzerine Düşünceler 57 alan personelin çağa ayak uydurması için hizmet içi eğitimin önemi de yadsınamaz düzeyde önemlidir. Türk idari yapısı, ülkedeki ve dünyadaki değişimlere ve gelişmelere ayak uyduramamakta; etkili, verimli ve kaliteli hizmet üretmekten uzaklaşmaktadır. Hayatımızı doğrudan etkileyen yerel nitelikli çok çeşitli kamu hizmetleri vardır. Mahalli idarelerin halka verimli, çeşitli, kaliteli ve hızlı hizmet sunabilmeleri İ çin, mali kaynak, personel ve idari açıdan güçlendirilmeleri gerekmektedir (Azaklı ve Özgür, 1999: 92-93). Personel açısından güçlendirmenin yollarından birisi de liyakat ilkesinin uygulanması ve uygun yerlerde mahalli idareler önlisans eğitimi almış personelin çalıştırılmasıdır. Elbette, tüm personelin hizmetiçi eğitimi, morali, ücreti, belediye yönetimi ile İlişkileri gibi unsurlar da oldukça önemlidir. Ekonomik, toplumsal, teknolojik değişimler ve hızlı kentleşme, Türkiye'de mahalli idareleri içinden çıkılması zor bir girdabın içine sokmuş ve gittikçe büyüyen sorunlar yumağı ile karşı karşıya bırakmıştır. Bir taraftan yetki, özerklik ve mali kaynakları merkezi yönetirnce sınırlanan belediyelerin gerçekçi çözüm bulmaları engellenirken; diğer taraftan belediyeler, değişen dünya ve ülke şartları çerçevesinde hem daha büyük nüfus kit1elerine daha kaliteli şekilde, hem de yeni hizmetler sunmak zorunda kalmaktadır. Giderek hacmi ve kalite beklentileri artan, sayıca (tür olarak) çeşitlenen hizmet taleplerini, azalan kaynaklarla karşılamak zorunda kalan belediyeler (Keleş, 1998: 449-451) için yeni yönetim teknikleri ve kaliteli personel büyük önem taşımaktadır. Halkın taleplerine cevap verme, yerel hizmetleri hızlı ve etkin şekilde halka sunma konusunda belediye yönetici ve çalışanlarının değişen ekonomik, teknolojik ve sosyal şartlara göre eğitilmesi gerekmektedir (Aykaç M., 1995: 247-248). Yine son yıllarda teknoloji alanında büyük değişimler yaşanmaktadır. Teknolojik değişim ve gelişimlerin en büyük etkisinin, dünyanın küçüldüğü ve küçük bir köy (global village) haline dönüştüğü söylenmektedir. Özellikle çağdaş olma ve çağdaşlaşmanın, zaman dilimlerinde değişimler yaşanmıştır. Bilim a damları, araştırmacılar, yöneticiler ve çalışanlar bilgilerini uzmanlık alanlarında altı aylık, bir senelik zaman süresi içinde yenilemediklerinde çağın gerisinde kalma, bilgilerinin geçersizleşmesi tehlikesiyle karşılaşırlar. Bürokraside görev alan personel liyakat usulüne uygun olarak göreve getirilmediği için kendini yenileme ve çağa ayak uydurma gibi bir çaba içine ginne ihtiyacı hissetmemektedir. Teknolojik değişimler ve gelişmelerin yönetim ve politik modeller üzerindeki en önemli etkisi de, temsili hükümet veya diktatörlük şeklindeki güçlü merkezi ulusal hükümetlerin yerini yerel yönetimlerin başat yönetim birimi olduğu ve katılımcı demokrasinin temel norm olduğu bir modele bırakmasıdır (Altınok, 1997: 225-231).
58 Çağdaş Yerel Yönetimler, 10 (3) Temmuz 2001 Yerel Hizmetlerin Sunumunda Farklı Birim ve Disiplinler Arası İşbirliği Yerel yönetimlere çeşitli görevler verilmiştir. Bu görevler, kentin planlamasından, temizlenmesine, tarım okulları açılmasından, damızhk hayvan yetiştirilmesine, evlendirmeden mezarlık tanzimine kadar çeşitli ve bir o kadarda dağınık olarak bir çok kanun ve yönetmelikte sıralanmıştır. Bu görevlerin bir bölümü zaman içinde merkezi yönetim tarafından yerine getirilmeye başlanmıştır. Ayrıca yukarıda da değinildiği gibi, ekonomik, toplumsal ve özellikle de teknolojik değişimler sonucu kente ait yeni bir takıın hizmet alanları da ortaya çıkmıştır. Bazı ticari firmalar ile büyük kamu kuruluşlarında, personel sayısının belirli bir büyüklüğe ulaşması uzmanlaşma eğiliminin ve ihtiyacının artması ve işlerin teknikleşmesi sonucu bir tek işi çok iyi yapabilen insanlara ihtiyaç artmaktadır (Aydın, 1997: 39). Oysa yerel yönetimlerde, çeşitlenen ve daha üst düzeyde kalite beklentisi artan hizmetleri sunmak için karma yetenekli ara elemanlara duyulan ihtiyaç halen devam etmektedir. Karma yetenekli ara elemanlara duyulan ihtiyaç, mahalli idarelerde uzmanlaşmış ve teknik elemanlara duyulan ihtiyacı reddetmek anlamına gelmemektedir. Mahalli idareler programları mezunlarının mahalli İdarelerdeki farkh işleri ve bunlar arasındaki bağlantıları bilecek şekilde yetişmeleri ve benzer işler arasında kolayca rotasyona tabi tutulabilecek durumda olmaları gerekmektedir (Dinçer, 1999a; Dinçer, 1999b). Bu disiplinlerarası özelliği sayesinde, mahalli idareler programlarından yetişen elemanların yerel hizmetlerin sunumunda artan bir şekilde ihtiyaç duyulan farklı birimler ve disiplinlerle işbirliği ve koordinasyon sağlamada da önemli rolleri olabilir. Mahalli idareler önlisans öğrencileri sektörde yaptıkları staj çalışmaları ile mahalli idare birimlerini ve buralardaki farklı işleri önceden ve yakından tanımada ö nemli avantajlar elde etmektedirler. Yerel Özerklik, Kentsel Hizmetler ve Merkezi Yönetim - Yerel Yönetim İlişkileri Yerelorganların merkezi yönetimle olan ilişkileri ve yerel yönetimlerin yerel halkla olan ilişkileri olmak üzere yerel özekliğin iki yönü söz konusudur. Yerel organların merkezi yönetimle olan ilişkilerinde önemli ölçüde kentsel hizmetleri kendi organları eliyle yürütmesi, bunun sonucu merkezi yönetimden ayrı işlevleri ve görevleri olması gerekmektedir. Yine mali durumlarının güçlendirilmesi ve merkezi yönetimin yerel birimler üzerindeki denetiminin sınırlandırılması yerel yönetimlerin tüzel kişiliğinin özerk olmasının sonuçlarıdır. Diğer taraftan yerel birimlerin etkinlik alanlarını yerel seçilmiş organların belirlemesi ve yerel yönetimlerin yerel halk tarafından denetlenmesi yerel özerkliğin ikinci yönü o lan yerel halkın özerkliği boyutunu oluşturmaktadır (Keleş, 1998: 48).
Hizmet Öncesi Mahalli İdareler Eğitimi Üzeril1e Düşünceler 59 Cumhuriyet dönemi boyunca mahalli idarelerin özellikle sosyal, kültürel, sağlık ve eğitim alanlarında görevleri önemli ölçüde daralmıştır. Yaşanan bu görev daralması temelde üç nedene dayandırılmıştır. Bunlar, yönetim yapımızdaki geleneksel merkeziyetçi anlayışın nüksetmesi, merkezi yönetimlerin sosyal refah devleti anlayışını benimsemesi, merkezi yönetimin yerel yönetimlere güvensizlik ve hizmetleri devretmedeki kıskançlığıdır (Azaklı ve Özgür, 1999: 85 86). Merkezi yönetimin bu yöndeki tavrı yerel yönetimlerin özerkliğini önemli ölçüde etkilemektedir. Türkiye'de merkezi yönetim, bazı hizmetleri mahalli idarelerden geri almasını, mahalli idarelerin bu hizmetleri yeteri kadar etkin, verimli ve kaliteli sunamadığı veya bu hizmetlerin artık yerel nitelikli olmadığı gibi nedenlere dayandırıp kendisinde varolan kıskançlık, güvensizlik ve merkeziyetçi eğilimleri gizlerneye çalışmaktadır. Merkezi yönetimin yerel yönetimlerin özerkliğini zedeler nitelikteki bu tutumu, büyük ölçüde mahalli idarelerin e lemanlarının nitelik ve nicelik olarak yetersiz olmasına ve aşırı siyasallaşması iddialarına bağlanmıştır. Bugün yerel yönetimlerin yakındıkları en önemli sorunlardan biri de personelin kalitesi sorunudur. Son yıllara kadar yerel yönetimlerin (özellikle belediyelerin) personel istihdamında kendi inisiyatiflerini önemli ölçüde kullandıklarını biliyoruz. Fakat özellikle belediyelerin personel alımındaki bu inisiyatiflerini kariyer esasını dikkate alarak kullandıklarını söylemek oldukça zordur. Bugün gelinen noktada yerel yönetimler niteliksiz elemanlardan şikayetçi konumundadır. Merkezi yönetim, belediyelerin hatalı ve politik personel istihdamından kaynaklanan bu sorunların çözmek yerine yerel yönetimlerin özerkliğini sınırlandınnaktadır. Gerek mahalli idareler mezunlarını işe almaya zorlayıcı / teşvik edici yasal düzenlemelerin olmaması ve gerekse yerel yönetimlerin (özellikle de belediyelerin) politik tutumları sonucu mahalli idareler eğitimi almış personelin sayısı yerel yönetimlerde oldukça düşük düzeydedir. Dolayısıyla, gerek bu alanda e ğitimin Türkiye'de çok yeni olması, gerekse de yerel yönetim birimlerinin bu alanda eğitim almış personeli istihdam etmenin önemini anlamamış olması, Türkiye'de yerel yönetimlerin özerkliklerini azaltan önemli faktörler arasındadır Mahalli idareler çalışanlarının daha bilgili ve kaliteli olması, mahalli idareyi merkezi yönetime karşı daha güçlü ve daha özerk hale getirecektir. Nitelik ve nicelik olarak yeterli mahalli idareler elemanları sayesinde, daha fazla (çeşitte) hizmet, mahalli idareler tarafından sunulur hale gelecektir. Mahalli idareleri tanıyan, yerel demokrasi ve yerel özerklik alanında eğitim almış personel sayesinde yerel halkın yerel hizmetlere katılımına ilişkin kanallar daha aktif kullanılabilecektir.
60 Çağdaş Yerel Yönetimler, 10 (3) Temmuz 2001 Türkiye'de mahalli idarelerde görevalan çok sayıda insan (1993 yılı itibariyle 264.801; Ergun, 1998: 3633) olmasına rağmen, bunların çok azı alanında hizmet öncesi eğitim almış ve/veya bilgi ve tecrübeye sahiptir. Yöneticilerin ve diğer çalışanların eğitim düzeyi arttıkça, mahalli idarelerde hizmetlerin daha verimli ve kaliteli sunulduğu, bürokrasinin azaldığı (Geray ve Hamamcı, 1994: 75; Pirler, ı 999: 82~ Pifler, Gürsoy ve Başsoy, 1999) iddia edilmektedir. İyi yetişmiş personelin de etkisiyle, hizmetlerini daha verimli, etkili, kaliteli ve az bürokrasi İle sunabilen mahalli idarelerin merkezi yönetime karşı özerkliklerini daha iyi koruyacakları söylenebilir. Mahalli idareler güçlendirildiği takdirde; (i) Türkiye'nin kalkınmasında yerel dinamikler (halk) azami ölçüde etkinleştirilebilir, (ii) metropollerde nüfus yığılması ve beraberinde gelen yoğun sorunlar hafıfletilebilir, (iii) gelir dağılımı daha adil hale getirilebilir, (iv) demokratik ve çoğulcu toplum yapısının dinamiklerinden daha kolay yararlanılabilir. Birçok belediyenin kendi bünyesinde eğitim ile ilgili bir birimi (eğitim müdürlüğü, eğitim dairesi vb.) dahi yoktur (Dinçer, 1999a). Mahalli idarelerin sorunlarını bilen, merkezi yönetim düşünce sisteminden sıyrılmış, yerel düzeyde kamu hizmetlerinin etkinliği, verimliliği ve kalitesini artırmak için çaba sarf e den insanlar, mahalli idarelerin gerçek kimliğini kazanmasında ve daha fazla ö zerkliğin elde edilmesinde önemli ölçüde etkili olabilir. Türkiye'de yerel yönetimlerin yeniden yapılanma sürecinde yukarıda sözü e dilen gereksinimler çerçevesinde mahalli idareler eğitimi almış İnsanlara ihtiyaç her geçen gün artacaktır. Yerel yönetimlerin son yıllara gelinceye kadar bu a landa eğitim almış personel İstihdam edememesinin en önemli nedenlerinden biri de mahalli idareler eğitiminin Türkiye'de oldukça yeni sayılabilecek bir geçmişe sahip olmasıdır. 1984 yılında başlayan mahalli idareler önlisans programları ancak 1994 yılından itibaren yaygınlaşmaya başlamıştır. Bundan önce özellikle kamu yönetimi ile şehir ve bölge planlama lisans ve lisansüstü düzeylerinde mahalli idarelerle ilgili dersler verilmiştir. Türkiye'de Mahaııi İdareler Hizmet Öncesi Eğitiminin Kısa Tarihi Mahalli İdareler personelinin eğitimi, Türkiye'de "hizmet öncesi" ve "hizmetiçi" olmak üzere ikiye ayrılmaktadır. Mahalli idareler personeline yönelik hizmet öncesi eğitim, orta öğretim (lise), önlisans ve lisansüstü düzeylerinde verilmektedir. Çalışmanın bu kısmında, ilk olarak, kamu yönetimi, şehir ve bölge planlama gibi bazı lisans ve lisansüstü programlarındaki mahalli idarelerle ilgili dersler ve hizmetiçi eğitim; ikinci olarak da, mahalli idareler ortaöğretim ve önlisans eğitimi üzerinde durulmaktadır.
Hizmet Öncesi Mahalli İdareler Eğitimi Üzerine Düşünceler 61 Kamu Yönetimi ile Şehir ve Bölge Planlama Eğitimi Dönemi: 1952-1984 2 Türkiye' de her düzeyde mahalli idareler eğitimi oldukça yenidir. Bu sebeple, mahalli idareler önlisans programının tarihçesini ortaya koyarken temel dayanağını aldığı kamu yönetimi eğitiminin tarihçesinden de kısaca bahsetmek gerekmektedir; çünkü, mahalli idareler önlisans programları genellikle kamu yönetimi bölümleri ile yakın ilişki içerisindedirler. Türkiye'deki kamu yönetimi eğitiminin tarihsel süreç içinde çok kısaca da olsa incelenmesinin ı 984 yılından buyana verilmekte olan mahalli idareler önlisans eğitiminin daha iyi anlaşılmasına ışık tutacağına inanılmaktadır. Bu nedenle, aşağıda kamu yönetimi disipiininde verilen eğitim kısaca özetlenmektedir. Türkiye'de kamu yönetimi alanında eğitim verilmesi fikri, ilk olarak ı 949 yılı sonlarında, Türkiye'ye Dünya Bankası tarafından gönderilen grubun başkanlığını yapan James M. Barker tarafından 1950 yılında hazırlanan raporda belirtilmiştir. 1952 yılında bir "Kamu Yönetimi Enstitüsü" kurulması ile ilgili çalışmalara başlanmış ve aynı yıl "etüt grubu" oluşturulmuştur. Bu çalışmaların ardından 1951-1953 yılları arasında Amerika 'ya kamu yönetimi alanında eğitim görmek üzere beş kişi gönderilmiştir. 24 Mart i 953 tarihinde Türkiye Ortadoğu Amme İdaresi Enstitüsü kurulmuştur. Bundan aylar önce ilk kamu yönetimi dersini Profesör Gunnar Heckscher 1952-1953 öğretim yılında Siyasal Bilgiler Fakültesinin (SBF) IV. sınıf İdari Şubesi ve Mali Şubesinde okutmuştur. 1954 ve i 955 yıllarında artık SBF ders müfredatında Amme İdaresi dersleri yer almaya başlamıştır. Yine aynı yıllarda (1953) Ankara Üniversitesi SBF' de ilk kez kamu yönetimi kürsüsü kurulma çalışmaları başlamış ve 1957 yılında ilk adı "Amme İdaresi" olan i 967 yılında da "Kamu Yönetimi" adını alan kürsü SBF' de kurulmuştur. Aynı yıl, kamu yönetimi kürsüsünde okutulan Amme İdaresi ders i Yönetim Bilimi olarak değiştirilmiştir (Mıhçıoğlu, 1988: ı -64). ı 960' lara kadar Ankara Üniversitesi SBF' de kamu yönetimi kürsüsünde mahalli idarelerle ilgili şehireilik, mahalli İdareler maliyesi gibi dersler okutulmakta iken; ı 960'lı yıllarda bunlara mahalli idareler ve tatbikatı dersi eklenmiştir. O tarihlerde, bu derslerin hepsi lisans düzeyinde ve bütün yıl boyunca haftada iki saat olmak üzere verilmekte idi. ı 98 1 yılındaki Yükseköğretim Yasası ile yeni düzenlemelere gidilmiş; çevre sorunları dersi müfredata eklenmiş, şehireilik dersi kentleşme ve konut politikası olarak değiştirilmiştir. Mahalli İ 2 Türkiye'de mahalli idareler hizmet öncesi eğitimine ilişkin tarafımızdan önerilen ve burada kullanılan tarhsel ayrım oldukça izafı tartışmaya açıktır. Buradaki iki temel dönem daha çok dönüm noktalarının başlmgıcını temsil etmektedir. 1980'li yılların re Sorunları Anabilim Dalı oluşturulması mahalli idareler hizmet öncesi eğitimi ve araştınnaları açısından ö nemli bir dönüm noktasına işaret ediyor olabilir. Bir başka simgesel dönüm noktası ise, ilk mahalli idareler ön lisans programının Dokuz Eylül Üniversitesinde açıldığı 1984 yılı yerine, mahalli idareler önlisans programlarının ardı ardına açıldığı ı 994 yılı olabilir. başlarından itibaren, kamu yönetimi bölümlerinde Kentleşme ve çev
62 Çağdaş Yerel Yönetimler, 10 (3) Temmuz 2001 dareler ve mahalli idareler maliyesi dersleri yine devam etmiştir (Keleş, ı 987: 177- ı 78). TODAİE'nin kamu yönetimi eğitimi, ı 953 yılında, deneme eğitimi dönemiyle başlamış ve 1960 yılına kadar toplam beş dönem içinde incelenmiştir. Deneme döneminden sonraki ikinci dönem olarak adlandırılan 1953-54, 1954-55 döneminde dört uzmanlık kümesi oluşturulmuştur. Bu uzmanlık kümeleri içinde "Mahalli İdareler Uzmanlık" kümesi de yer almıştır. Bu grubun içinde 10 zorunlu ders yer almıştır. Bunlar içinde mukayeseli idare, amme idaresi prensipleri, teşkilat ve idare muhasebesi, mahalli idare, şehir ve köy planlaması ile köy sosyolojisi mahalli idareler eğitimi açısından ilgi çekenleridir (Mıhçıoğlu, ı 988: 64-85). ı 970'lerde Türkiye'de sosyal bilim fakültelerinin "müfredat" programları daha çok hukuka, siyaset bilimine, iktisat ve işletmecilik konularına yönelik idi. Bir çalışmadan elde edilen bilgilere göre, yine aynı tarihlerde "kamu yönetimi" konularında görülen eğitimin oldukça genel ve yüzeysel bir düzeyde kalışının başlıca ve belirgin nedeni, Türkiye' deki o günün "personel ve iş piyasalarının" henüz kamu yönetimi disiplininde yetişmiş elemanlara talep gösterecek duruma gelmemiş bulunması ya da eğer varsa böyle bir talep göstergesinin henüz pek düşük bir rakamda bulunuşudur (Cem, 1973: 76-79). 1970'lerde kamu yönetimi için yapılan bu saptamanın ı 990'larda "mahalli idareler önlisansı için de geçerli olduğunu söylemek mümkündür. Yine aynı yıllarda (1970'lerde), kamu yönetimi konusunda yapılan tartışmaların iki nokta üzerinde odaklaştığı görülmektedir. Bunlardan biri, idarenin ayrı bir uzmanlık dalı olarak öğretilip öğretilmeyeceği; diğeri ise, idarecilerin yetiştirilmesinde hukuk öğretimine ne dereceye kadar yer verilmesi gerektiği idi (Çengelci, ı 973: ı O). "Böyle bir ortamda, özellikle bazı alanlarda olduğu gibi, öğrenci kontenjanlannın artznlması, yeteri d e rece fiziki koşullar oluşturulmadan yeni bölümlerin açılması, görülen eğitim ile yapılan iş arasında bir ilişki bulunmaması, mezun olan öğrencilerin iş imkanı a rmın kısıtlı olması, kamu yönetimi öğretimini olumsuz etkileyen unsurlarm b a şında yer almaktadır" (Aykaç B., 1995: 278). Bir yandan TODAİE, Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi, çeşitli ü niversitelerin Şehir ve Bölge Planlama bölümlerinde kentleşme, şehireilik ve mahalli idareler konusunda lisans ve lisansüstü düzeyinde dersler ile seminerler verilirken; diğer yandan, ı 972 yılında İçişleri Bakanlığının bünyesinde çoğu refonn niteliği taşıyan belediye mevzuat çalışmaları sürdürülmüştür. Bunlardan birisi de, yasalaşamayan Mahalli İdareler Enstitüsü Kanunu Tasarısıdır (Alada, 1990: 134). TODAİE dışında belediyecilik konusunda eğitim veren ve bilgi yayma faaliyeti gösteren ender kurumlardan biri ı 977 yılında Marmara ve Boğazlar Belediyeler Birliğinin girişimi ve Antalya, Ankara, Eskişehir, Gaziantep ve Trabzon
Hizmet Öncesi Alalla/li İdareler Eğitimi Üzerine Düşünceler 63 gibi belediyelerin de üyeliğiyle kurulan Türkiye Belediyecilik Eğitim ve Araştırma Vakfıdır. Bu Vakfm amaçları, (i) belediyelerin her türlü eğitim, kültür, a raştırma, geliştirme, basın-yayın gereksinimlerini karşılamak; (ii) belediyeler bilgi merkezi oluşturmak ve (iii) bu konularla ilgili her türlü malzeme ve araçgereci standartlaştırarak sağlamak olarak tanımlanmıştır (Alada, 1990: 142; E rim, 1990: 388). Bakanlar Kurulunun 87111597 sayılı kararı ile 1987 yılında merkezi Adana'da olmak üzere Adana, Mersin, Tarsus, Ceyhan, İskenderun belediyelcrinin katıldığı "Çukurova Belediyeleri Eğitim Birliği" de yaklaşık bu amaçlarla kurulmuştur. l\'lahaııi İdareler Liseleri ve Önlisans Programları Dönemi: 1984-2000 Bugün Türkiye'de mahalli idareler lisans eğitimi verilmemekte; ancak, kamu yönetimi ile şehir ve bölge planlama gibi lisans programlarında mahalli idareler ile ilgili çeşitli dersler okutulmaktadır. Mahalli idare birimlerine ara eleman yetiştirmek üzere kurulan mahalli idareler önlisans programlarında lisans öncesi üniversite eğitim-öğretimi verilmektedir. Türkiye'de mahalli idareler lisansüstü eğitimi, sadece Mannara Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsünde Mahalli İdareler ve Yerinden Yönetim Programında hem yüksek lisans hem de doktora düzeyinde verilmektedir. Bazı üniversitelerde ise mahalli idareler konusundaki derslerin görece yoğun olduğu lisansüstü programları mevcuttur. Örneğin, Orta Doğu Teknik Üniversitesi, Kentsel Politika, Planlama ve Yerel Yönetimler; Ankara Üniversitesinde Kent ve Çevre Bilimleri; Dokuz Eylül, Pamukkale gibi çeşitli üniversitelerin Sosyal Bilimler Enstitüsü Kamu Yönetimi gibi Anabilim Dallarında ve TODAİE'de mahalli idareler ile ilgili zorunlu ve seçmeli dersler bulunmaktadır. Türkiye'de mahalli idarelerin yapısal ve idari özelliklerini ön plana alan hizmet öncesi eğitim ve öğretim kurumları yeni ve yetersizdir. 1984'te Dokuz lül Üniversitesi İzmir Yüksek Okulu'nda açılan ilk "Mahalli İdareler Programı", 1986 yılında ilk mezunlarını vermiştir (Dursun ve Çelik, 1989: 151). 1984 yılından 1994 yılına kadar on yıl süreyle, -tespit edebildiğimiz kadarıyla- hiçbir yeni mahalli idareler önlisans programı açılmamıştır. 1994 yılında ve hemen a kabinde bazı üniversitelerde "mahalli idareler ön lisans programları" açılmıştır. 2000 yılı itibariyle, 10 üniversite, 13 meslek yüksek okulunda, ikinci (gece) programları dahil 17 mahalli idareler programı mevcuttur. Selçuk Üniversitesi ve Sakarya Üniversitesi, birden fazla yerde (MYO'da) program yürütmekte; bazı üniversiteler ise, hem gündüz hem de gece programlanna öğrenci almaktadır. Buna karşın, Türkiye'nin değişik coğrafi bölgelerinde yer alan birçok üniversitede mahalli idareler önlisans programı yer almamaktadır. Bir yandan mahalli i dareler programları ülkenin belirli bölgelerinde (Konya Yöresi, Batı Ege ve Marmara) yoğunlaşırken ve küçük ilçelerde bile program açılmakta iken; diğer yandan, aralarında akademik altyapısı da hazır görünen birçok bölge ve
64 Çağdaş Yerel Yijııetimler. /o (3) Temmuz 2001 büyükşehir belediyesinin olduğu yerjerdeki üniversitelerde bu önlisans programı açılmamıştır. 1991-1992 öğretim yılında ilk kez yabancı dil ağırlıklı Anadolu Maha1li İdareler Meslek Liseleri Milli Eğitim Bakanlığı 'na bağlı olarak kurulmuşlardır. Maha1li İdareler Liseleri de mahal1i idareler programları gibi oldukça yenidir. 1999 rakamları ile Adana, Ankara, Antalya, Bolu, Erzincan, Isparta, İstanbul (2 tane) ve İzmir olmak üzere dokuz Lisede toplam 1225 öğrenciye eğitim-öğretim verilmekteydi. Bu liselerde, genel liselerde okutulan kültür derslerinin yanında, meslek dersleri ve bunlara ilaveten, beledüıeler mevzuatı, belediye bütçe ve muhasebesi, şehireilik ve planlama, mahalli idareler hizmet uygulaması dersleri verilmektedir (Aslan, 1998; Balkız, 1999: 55; Güler, 1999: 184-185; Pirler, Gürsoy ve Başsoy, 1999: 93-94). Mahalli İdareler Liseleri, Anadolu Lisesi kapsamındadır ve bir yıl hazırlık olmak üzere dört yıl eğitim vermektedir. Bu liselerin birinci amacı, mahalli idarelere yabancı dil bilen eleman yetiştirmek, ikinci amacı ise, yüksek öğrenime öğrenci hazırlamaktır (Aslan, 1998; Balkız, 1999: 54-55). Nitekim, Marmara Üniversitesi Mahalli İdareler Önlisans Programına gelen öğrencilerin yüzde 40'ı Anadolu Mahalli İdareler Meslek Lisesi mezunudur (Dinçer,I999b: 70). Anadolu Mahalli İdareler Meslek Liselerinin hem amaca uygunluk hem de kaynakların etkin kullanımı açısından tartışmaya açık bir yapıdadır. Öğretmenler muhasebecilik ve turizm formasyonundan gelmekte; okulların yönetimi muhasebecilik, turizm, aşçılık meslek okulları ile birlikte "Ticaret ve Turizm Öğretimi Genel MüdürJüğü" tarafından üstlenilmiş bulunmaktadır. Eğitim uzmanları, ortaöğretim düzeyinde mesleki ve teknik eğitim ve öğretimini pedagojik a çıdan tartışmaktadır. Uzmanlar, günümüzde bu kategorinin amaçtan uzaklaşacak derecede çeşitlenerek etkisizleştiğini de belirtmektedir (Şimşek, 1999). Ortaöğretim düzeyinde mahalli idareler eğitimi yanında diğer teknik ve mesleki e ğitimin yerindeliği, öğretim metotları ve branşlaşması da çeşitli açılardan tartışmalıdır. "Mahalli idareler mesieği" gibi bir mesleğin olmadığı savı, az sayıda akademisyenin dile getirdiği ancak YÖK'ün reddettiği lisans düzeyinde mahalli İdareler eğitiminin gerekliliği ile ilgili tartışmaların konusunu oluştunnaktadır (Aslan,1998; Dinçer,I999b: 71-72; Güler, 1999: 201). Mahalli idareler mes1eği olamaz savı, mahalli idareler programlarından mezun olanların istihdamına da ket vurınaktadır; çünkü, mahalli idareler önlisans programı mezunu olma şartı neredeyse hiçbir kurum ve kuruluş tarafından aranmamaktadır. Oysa "meslek olma", o meslek programının mezunu olanların istihdamını kolaylaştırmaktadır. Mahalli idareler alanında Türkiye' de verilen önlisans eğitimi ile lisansüstü eğitim arasında olması gereken lisans eğitiminin bulunmayışı, akademik boşluğa neden olmuştur. Mahalli idareler lisans eğitimi için YÖK'e başvu
Hizmet Öncesi A1ahalli jdare/er Eğitimi Üzerine Düşünce/er 65 ru, temelde mezunların "hangi meslek erbabı olacağı" konusundaki tereddüt sebebiyle kabul edilmemiştir (Dinçer, 1999b: 72). Mahalli idarelerin nitelikli ara eleman ihtiyacı, dört yıllık lisans programları olan kamu yönetimi bölümleri ile karşılanamamaktadır. Kamu yönetimi bölümlerinde belediyeler ve diğer mahalli idarelere ilişkin okutulan dersler yetersizdir ve pratiğe yönelik hiç ders yoktur. Üstelik, diğer dört yıllık programlarda olduğu gibi, kamu yönetimi programlarının da amacı, ara eleman yetiştirmek değildir. Günümüzde kamu yönetimi bölümü mezunlarının özel sektörde de İstihdam olanaklarının mevcut olduğu gözden uzak tutulmamahdır. 1984'te başlayan mahalli idareler önlisans programları 1994'ten itibaren özellikle yeni kurulan üniversitelerde yaygınlık kazanmaya başlamakla birlikte bu programların yer seçiminden öğrencilerin iş hayatına hazırlanışına ve akademik altyapılarına kadar çeşitli sorunlar süregelmektedir. Yeni açılan programların dersleri genelde uygun seçilmiş olmakla birlikte akademik altyapıda ve yer seçiminde bazı iyileştirıneler yapılabilir. Aşağıda bu durum ele alınmaktadır. Mahalli İdareler Programlarının Akademik AltyapıIarı ve Yer Seçinıi Mahaııi İdareler Programlarının Coğrafi Dağılımı ve Akademik Altyapıları Ege Bölgesinde İzmir, Manisa (Salihli), ve Afyon; Mannara Bölgesinde İstanbul Avrupa Yakası, Balıkesir (Erdek), Sakarya (Akyazı ve Hendek); Orta A nadolu ve Akdeniz Bölgesinde Konya (Kazımkarabekir, Karapınar ve Silifke Taşucu 3 ), Niğde; Doğu Anadolu Bölgesinde Elazığ'da örgün; merkezi Eskişehir' de olan Açıköğretim Fakültesinde ise yaygın mahalli idareler önlisans programları bulunmaktadır. Bu programlardan bazıları teknik programlar ile iktisadi ve idari programlar ayrımı yapılan Meslek Yüksek Okullarında yer almaktadır. Türkiye'de Mahalli İdareler önlisans programlarının yer aldığı MYO'ların öğrenci ve bölüm sayıları ile akademik kadro imkanları ve MYO'nun bulunduğu yerleşim merkezinin nüfusu oldukça değişkenlik göstennektedir. Her bir programdaki öğrenci sayısı ise çok büyük değişiklik göstennemekte; kontenjanlar yıllık 2 ı ile 5 ı arasında değişmektedir. Ayrıca Akdeniz Üniversitesi Teknik Bilimler Meslek Yüksek Okulu (MYO) ile Kocaeli Üniversitesi İzmit Meslek Yüksek Okulu bünyesinde birer İtfaiyecilik ve Yangın Güvenliği programı bulunmaktadır. Kırıkkale Üniversitesi Keskin ;\ Silifke-Taşucu Meslek Yüksek Okulu ana kampüsü Konya'da olan Selçuk Üniversitesine bağlıdır. Selçuk Üniversitesinin Konya'nın Kazımkarabekir ve Karapınar ilçelerindeki Meslek Yüksek Okullarında da mahalli İdareler programları vardır. Akdeniz Bölgesi, Mersİn ili sınırlarında bulunan Silifke ilçesindeki MYO'nun Mersin Üniversitesi yerine Orta Anadolu, Konya ili merkezli Selçuk Üniversitesine bağlı olması hayli şaşırtıcıdır.
66 Ça{;daş Yerel Yönetimler. LO (3) Temmu;; 2001 Meslek Yüksek Okulunda ise 41 öğrenci kontenjanlı bir Mahalli İdareler (Zabıta) programı mevcuttur. Tablo 1: Mahalli İdareler Önlisans Programlarının Türkiye'deki Dağılımı Üniversite Yüksekokul 1998 Kon İ.Ö.1998 Öğretim Kadrosu tenjanı Kontenjanı Kocatepe Afyon MYO 41 2ÖG Balıkesir Erdek MYO 31 3ÖG Celal Bayar Salihli MYO 31 4 YRD, 8 ÖG, 2 UZM Dokuz Eylül İzmirMYO 26 26 i YRD, 1 ÖG, 1 DiG Fırat Sosyal Bilimler MYO 41 4ÖG, 1 UZM Kocaeli Kandıra MYO 21 1 PRF, 1 DOÇ, YRD, 6 ÖG, 2 UZM Marmara Sosyal Bilimler MYO 31 Belirtilmemiş Niğde Niğde MYO 51 51 3 YRD,6ÖG Sakarya Akyazı MYO 31 31 1 YRD, 1 ÖG Sakarya Hendek MYO 31 31 1 YRD,3ÖG Selçuk Karapınar MYO 31 ı PRF, 3 ÖG Selçuk Kazımkarabekir MYO 51 1 YRD,4ÖG Selçuk Silifke MYO 31 1 DOÇ,3 ÖG, 3 DiG Anadolu Açıköğretim Fakültesi 3262 (1. Sınıf) Belirtilmemiş PRF: Profesör, DOÇ: Doçent, YRD: Yardımcı Doçent, ÖG: Öğretim Görevlisi, UZM: Uzman, DİG: Diğer. Kaynak: Gü/er. 1999: /90-191 ve As/an, 1998: 5-6 'dan kısa/tl/arak alınlnıştır. Örgün mahalli idareler programlarında toplam 587 öğrenciye, 4 profesör, 2 doçent, ı 2 yardımcı doçent, 44 öğretim görevlisi, 4 uzman ve 6 diğer personel tarafından eğitim-öğretim hizmeti verilmektedir. Bu öğretim elemanlarının bir kısmının MYO kapsamındaki diğer programlar için istihdam edildiği, Tablo i 'İn öğretim kadrosu sütununda gösterilen rakamların (görevlilerin) tam zamanlı olarak mahalli idareler konusunda çalışmayan akademisyenleri de içerebileceği düşünülmektedir. Bunun yanında, Anadolu Üniversitesi tarafından iki yıllık ve birinci sınıfında 3562 öğrencinin kayıtlı bulunduğu yaygın (uzaktan) eğitim veren bir başka mahalli idareler önlisans programı da bulunmaktadır. İtfaiye ve yangın programlarında toplam 62 öğrenciye 1 doçent, ı yardımcı doçent, 15 öğretim görevlisi ve 6 diğer görevli tarafından eğitim ve öğretim hizmeti verilmektedir. Örgün mahalli idareler önlisans programlarında öğretim e lemanı kadrosu ağırlıklı olarak öğretim görevlileri ile yardımcı doçent statüsündeki öğretim üyelerinden oluşmaktadır.
Hizmet Öncesi Mahalli idareler Eğitimi Üzerine Düşünceler 67 Aşağıda tartışılacağı üzere, bu programların büyük çoğunluğu merkez kampüsten ve büyükşehirlerden uzakta kurulduklarından staj, uygulama, seminer ve alan gezileri imkanları oldukça zayıftır. Mahalli İdareler Programlarının Yer Seçimi Mahalli idareler programlarının çoğu, sosyal bilimler alanında eğitim veren Meslek Yüksek Okulları bünyesinde kurulmuşlardır. Bazı programlar ise teknik alandaki programların da yer aldığı Meslek Yüksek Okullarında kurulmuş ve genellikle İktisadi ve İdari Programlar çatısı altında toplanmışlardır. Mahalli i dareler programlarının öğretim elemanlarının bir kısmı temelde İktisadi ve İdari Bilimler Fakültelerinden (iibf) karşılanmakla birlikte; İİBF'nin olduğu yerlerde kurulmak yerine genellikle hem ana kampüsten hem de İİBF'den ayrı yerleşim birimlerinde kurulmuşlardır. Eğitim nitelikleri, pratiğe yönelik ders programları, mezunlarının iş bulma imkanları, staj gereksinimleri ve disiplinlerarası özellikleri gözönüne alındığında, bu programların ana kampüslerde kurulmalarının daha isabetli olacağı söylenebilir. Bu programlar geniş fiziki mekanlara ve laboratuarlara pek ihtiyaç duymamaktadır. Bununla birlikte, sıklıkla seminer, panel ve diğer toplantıların yapılabileceği, çeşitli kamu kurum ve kuruluşlarından gelenlerin geçici olarak da olsa ağırlanabileceği mekanlara sahip ana kampüslerde olmaları, çevre ile i lişkilerini geliştirmelerine ve pratik bilgiler aktarabilecek çevre kurum ve kuruluşlardan destek almalarına yardımcı olabilir. Mahalli idareler programlarının dersleri ve hedef kitleleri belediye ağırlıklı olduğundan, kentler bu programlar için bir laboratuar vazifesi görmektedir. Bu nedenle, yakın mesafede işbirliği yapabilecek belediye ve diğer mahalli idarelerin mevcudiyeti, programın yer seçiminde gözönüne alınmalıdır. Küçük mahalli idare birimlerinin üniversite ve akademik birimlerle işbirliğinin genellikle daha zayıf olduğu savlanmaktadır. Bu açılardan, mahalli idareler programlarının il merkezlerinde kurulmalarında fayda vardır. Küçük (az nüfuslu) yerleşim birimleri staj, seminer, alan gezisi açılarından mahalli idareler programlarının kuruluşu için uygun gözükmemektedir. Böyle yerleşim birimlerinde, mahalli idareler yöneticilerinin öğrencilere staj imkanı tanıma konusundaki isteklilikleri ve imkanlarının da sınırlı olabileceği göz önünde bulundurulmalıdır. Kısaca, üniversitelerin merkez kampüsleri, mahalli idareler önlisans programlarının açılması için staj, kütüphane, öğretim üyesi ve seminer verecek eleman bulma açılarından en uygun gözükmektedir. Bu mümkün olmadığında veya çeşitli nedenlerle tercih edilmediğinde iki alternatif önerilebilir: ilk alternat(f, mahalli idareler programının, bünyesinde tercihen kamu yönetimi bölümünün de bulunduğu iktisadi ve idari bilimler fakültesinin kurulu 01
68 Çağdaş Yerel Yönetimler. 10 (3) Temmuz 2001 duğu merkez kampüsten ayrı olan yerleşim biriminde kurulmasıdır. Merkez kampüsten ayrı İİBF'lerin hepsi ya merkez kampüse komşu bir başka il merkezinde (Aksaray, Bilecik, çorum, Karaman, Nevşehir, Tekirdağ, Yozgat gibi) ya da ana kampüsün olduğu ilin veya komşu ilin en büyük ilçesinde (Bandırma, Biga, Nazilli, Ünye gibi) yer almaktadır. Bu, hem il merkezi veya bağımsız ilçenin verdiği büyüklük avantajından hem de başta kamu yönetimi olmak üzere ilgili fakültenin özellikle akademik imkanlarından yararlanmak suretiyle merkez kampüsten ayrı olmanın yarattığı dezavantajları hafifletebilir. İİBF, içinde mahalli idareler programının da bulunduğu iktisadi ve idari programlar ağırlıklı MYO ile organik olarak birbirine bağlanırsa pozitif sinerji yaratılabilir. Özellikle İİBF ile bahsi geçen MYO, aynı fiziki alanda yer alırsa sinerji artabilir ve her iki akademik birimin öğrencilerine daha iyi imkanların sunulabileceği bir mini kampus yaratılabilir. İkinci alternatif ise, büyükçe ve merkezi konumdaki Üçelerden birisinde yer alan ve bünyesinde önceden çok sayıda hem teknik hem de iktisadi ve idari programların mevcut olduğu karma bir MYO'ya mahalli idareler programının ilave edilmesidir. Celal Bayar Üniversitesine bağlı Salihli MYO buna örnek verilebilir. Mahalli idare programlarının akademik ve coğrafi altyapıları kadar önemli o lan bir diğer konu da bu programlarda okutulacak teorik ve pratik derslerin tespiti ve bu derslerin içerikleridir. Akademik altyapıyla, Avrupa Birliği'ne uyum ve müstakbel mahalli idareler personelinin kalitesinin arttırılması açılarından derslerin seçimine ve içeriklerine daha da özen gösterilmesi gerektiğine inanmaktayız. Mahalli İdareler Programlarının Ders İçerikleri ve Analizi "Gelişmekte olan ülkelerin çok azı, yerel insan gücü ihtiyaçlarımiı ulus ölç e ğinde değerlendirilmesini gerçekleştirmiştir. Çok azı sistemli eğitim sunabi 1 m ektedir. Verilen eğitim, çoğunlukla çok kuramsal ve günlük sorunlara uzak kalmıştır. Raporlarııı üzerinde birleştiği nokta, eğitim programlarınııı çok ak (1 demik olması, ders anlatma yönteminin ağır basması, araştırma ve dal1lşmanlığa gerekli önemin verilmemesi. yerli eğitim gereçlerinin geliştirilmesi çabşm a larımn gözardı edilmesi ve,vabancı ders kitaplarııla, kavramlara ve yaklaşımı a ra gereğinden/azla bel bağlanmasıdır" (Putten, 1990: 268). Türkiye'de eğitim genelde bir boş şişe olayı olarak düşünülmekte ve tasar eğitim faaliyetine katılmış kişiyi bilgiyle doldu lanmaktadır. Eğitimde boş şişe, rulması gereken boş bir şişe olarak görmekten kaynaklanmaktadır. Eğitimde boş şişe anlayışı, işlevi uzun uzun konuşmak, anlatmak ve ders vermek olan eğitimci ile görevi uslu uslu dinlemek ve not almak olan eğitilenierin varlığını ifade etmektedir. Böyle bir okul düzeni, yetişkinler için ve bir işyerinde çalışanlar İ
Hizmet Öncesi AJaha!li idareler Eğitimi Üzerine Düşünceler 69 çin uygun değildir. Eğitimde boş şişe anlayışı ve okul düzeni, ancak teknik bilgilerin aktarılmasında bir ölçüde yararlı olabilir. Bu eğitim anlayışının zorlaması neticesinde, geçmişte -hatta büyük ölçüde bugün-, mahalli idareler eğitimi, boş şişe yöntemine ve yalnızca bilgi aktarımına dayanan bir faaliyet olarak kalmıştır (Alpöge, ı 990: 299). Türkiye'deki mevcut mahalli idareler programlarının ders içerikleri, öğretim elemanlarının yetişme alanına göre belirlenmektedir. Eğer mahalli idareler programının açık olduğu üniversitede işletme biliminin elemanları fazla ise dersler işletme ağırlıklı, kamu yönetimi elemanları fazla ise dersler kamu yönetimi ağırlıklı olmaktadır. Doğrudan mahalli idareler alanında doktora yapmış, uzmanlaşmış elemanlar oldukça azdır (Dinçer, ı 999b: 69). Mevcut mahalli idareler programlarının çoğu dört yıllık kamu yönetimi programlarının minyatürü gibidir. Oysa mahalli idareler programları disiplinlerarası olmalıdır. Kamu yönetimi disiplininin mahalli idareler önlisans programı içerisindeki rolü kabul e dilmektedir; ancak, bazı programlardaki aşırı derecede ağırlığı azaltılmalıdır. Kamu yönetimi disiplini kaynaklı olmayan daha fazla ders, mahalli idareler programlarında yer alabilir. Peyzaj mimarlığı, halk sağlığı, kent coğrafyası, kent sosyolojisi, kent ekonomisi, mahalli idareler programlarında genellikle ihmal e dilen dersler görünümündedir. Benzer bir şekilde, hizmet öncesi eğitimde halkla ilişkiler dersi, hizmetiçi e ğitimde de halkla ilişkiler sertifıka programları, tüm belediye personeli için gereklidir. Halkla ilişkiler gerek kamu yönetimi (Lee, ı 998) gerekse mahalli idareler eğitiminde Dünyada ve Türkiye'de oldukça ihmal edilmiştir. Fakat son yıllarda halkla ilişkilere tekrar önem verilmeye başlanmıştır; çünkü "halkla ilişkiler, belediye örgütü içinde yalnızca bir birim ya da görevlinin yürüttüğü bir teknik hizmet ya da bir idari görev değil, bir belediyede en düşük dereceli memurdan en üst düzey yöneticiye kadar tüm görevlilerin her gün sürdürdükleri bir faaliyet, bir görev ve bir anlayıştır" (Acar, ı 993: 147). Türkiye' de mevcut mahalli idareler önlisans programlarında okutulan derslerin başında kamu yönetimi disiplini kaynaklı dersler gelmektedir. Bir iddiaya göre (Güler, 1999: i 89), okutulan dersler gereğinden fazla ağırlıklı olarak kamu yönetimi kökenli olup kamu yönetimi kökenli olmayan çok az ders vardır. Ancak, bazı mahalli idareler önlisans programlarının ı 997-1998 veya ı 998-1999 ders programları incelendiğinde, kamu yönetimi dışındaki derslerin o kadar az olmadığı kanaatine varılmıştır. Bu programların mezunlarının pek işine yaramayan kamu yönetimi ve diğer alanlar kökenli teorik derslerin kaldırılması temennisi ve eleştirisi az sayıdaki program için geçerli olabilir. Mahalli idareler önlisans programında ilk yılda öğrencilere genel fonnasyon dersleri, ikinci yılda ise belirli dallarda yeteneklerini geliştirmeye yani uzmanlaşmaya yönelik uygulama ağırlıklı ve doğrudan mahalli idareler ile ilişkili
70 Çağdaş Yerel Yönetimler, LO (3) Temmuz 2001 dersler verilebilir. İki yıl boyunca verilen tüm uygulamaya yönelik dersler kuramsal yaklaşımlarla ilişkilendirilmelidir. Uygulamaya yönelik derslerin kuramsal yaklaşımlarla ilişkili olarak verilmesi önerisi, Türkiye' de gazetecilik eğitimi için de yapılmıştır (İnal, 1995: 65). Böylece, uygulamada değişiklik oldukça öğrencilerin kuramsal yaklaşımlardan yararlanarak kendilerini değişime daha kolayadapte etmesi mümkün olabilecektir. Mahalli idareler önlisans programlarında dört yarıyıl boyunca okutulan dersler, uygulamalı ve teorik ders saatleri ile kamu yönetimi ağırlığı açısından değişmektedir. Bazı programlarda uygulamalı derslerin ağırlığı biraz düşük gözükmekle birlikte uygulamalı derslerin teorik derslere oranı pazarlama ve satış yönetimi programlarında olduğu kadar' (Babacan, 1999: 338) büyük ve şaşırtıcı şekilde değişmemektedir. Mahalli idareler programlarının dersleri incelendiğinde ve karşılaştırıldığında, aynı dersin birbirinden çok farklı yarıyıllarda okutulduğu ve birbirine çok benzer derslerin farklı isimlerle okutulduğu görülmüştür. Bu iki durumun yatay ve dikey geçişleri güçleştireceği söylenebilir. Bazı derslerin öğrenme olgunluğu oluşmadan bazılarının ise önlisans programının yapısı, süresi ve amacı düşünülmeden okutulmakta olduğu gözlenmektedir. Yine bazı programlarda MYO'nun içinde bulunduğu coğrafya, mahalli idarelerin yapısı ve özellikleri ile yakın çevrenin ihtiyaçları gözönüne alınmaksızın program ve ders açıldığı söylenebilir s Türkiye'de mahalli idare programı mezunlarına duyulan potansiyel ihtiyacın ve talebin tespit edilmesi gerekmektedir. Kamu yönetiminin küçülmesi, özelleştirme, mahalli idarelere görev, yetki-sorumluluk aktarına şeklindeki kamu yönetiminin reorganizasyonu çerçevesinde mahalli idarelere yönelik personel rejiminin yeniden gözden geçirilmesi ve mahalli idareler önlisans mezunlarının istihdamı önündeki engelleri kaldırmaya yönelik tedbirlerin alınması gerekmektedir..ı 1999 yılında yapılan bir araştırmaya 33 satış yönetimi ve pazarlama önlisans programından 22 'si cevap vermiştir. 22 program için yapılan incelemeye göre, dört yarıyıl boyunca okutulan derslerin toplam, teorik ve uygulamalı ders saati (kredi saati dikkate alınmamıştır) açısından oldukça ilginç bir tabloyla karşılaşılmıştır. Toplam ders saatinde geneııikle birbirine yakın bir sayı ilc karşılaşılmakla birlikte, uygulamalı ders saatleriıde önemli ayrılıklar dikkati çekmektedir. En az 2 ve en çok 42 saatlik uygulama saati arasında küçümsennryecek bir fark bulunmaktadır. Toplam uygulamalı derslerin ders saati içindeki oranları incelendiğinde sıfır ve yüzde 43 oranı ile karşılaşılmaktadır. Hiç uygulamalı dersi bulunmayan ve derslerin yarıya yakın kısmının uygulamalı olmasını benimseyen programlar arasındaki farklılığı açıklamak kolay gözükmemektedir (Bab.ıcan, ı 999: 338). 5 Genelde bu başlıkıa özelde bu son paragrafta belirtilen düşüncelerin mahalli idareler personeli ve eğitimi ile ilgilenen akadel1lisyen ve uzmanlar tarafından ne derece paylaşıldığının tespitine dair teorik ve ankete dayalı bir başka çalışmanın sonuçları yazarlar tarafından ileride sunulacaktır.
Hizmet Öncesi Malıalli idare/er Eğiliıııi Ü:::erine Düşünceler 71 Mahalli İdareler Programları Mezunlarının İstihdanıı Mahalli idareler önlisans programlarından mezun olanların mevcut ve potansiyel istihdam olanakları ve istihdamında karşılaşılan sorunlara geçmeden önce, mezunların İstihdamını doğrudan ve dolaylı olarak etkileyen mahalli İdareler personel rejiminin temel ilke ve sorunlarına kısaca değinilmektedir. Mahalli İdarelerde Personel Rejimi ve Sorunları Yerel yönetimler personeli, seçimle işbaşına gelenler, memurlar, işçiler ve sözleşmeli personelolmak üzere dört kategoride ele alınabilir. Yerel yönetim birimlerinden belediyelerde görevli personelden, memurlar genellikle uzmanlık gerektiren işlerde, işçiler ise uzmanlık gerektirmeyen, belediyenin dışında ve beden gücüne dayalı işlerde çalışmaktadırlar Yerel yönetimlerin en önemli sorunlarından olan nitelikli personel yokluğu ve hizmet öncesi ve hizmet içi eğitimin yetersizliği; yerel yönetimlerin büyük çoğunluğunun belirgin bir personel politikası ve planlaması yapmasını engellemektedir (Yerel Yönetimlerde Yeniden Yapılanma, 1999: 100-101; 175-176). Türkiye'de Kamu görevlilerinin sayısal görünümü değerlendirildiğinde, 1993 yılı itibariyle Ergun'a göre, merkezi yönetim birimlerinde toplam görevli sayısı ı.64 ı.544, bunların 1.436.307'si memurdur. Yerel yönetim kuruluşlarından İl Özel İdarelerinde 8.251, belediyelerde ise 256.550 kişi görev yapmaktadır. Kamu İktisadi Teşebbüslerinde çalışan toplam personel sayısı ise 577.835'tir (Ergun, 1998: 3633). 1995 tarihi itibari ile Güler'e göre ise merkezi yönetim birimlerinde toplam görevli sayısı; 2.320.633 olup, bunların 1.439.330'u memur statüsündedir. Belediyelerde ise 224.010 kişi görev yapmakta olup bunların 90.250'si memurdur (Güler, 1999: 15). 1997 yılında Türkiye'de belediyelerdeki fiili personel İstihdamı ise 272.800' dir (yerelnet.org.tr, 2001). 1950'lerden itibaren büyük özel sektör işletmelerinin kurulmasına paralel olarak yetenekli ve tecrübeli kamu görevlilerinin özel sektöre geçişleri hızlanmıştır. Memur ücretlerinin düşüklüğü, siyasal nitelikli uygulamalar gibi faktörler bu süreci hızlandırmaktadır. Gerek kamu görevlilerinin özel sektöre geçişi gerekse kamu ve özel sektörün nitelik ve nicelik açısından büyümesi nedeniyle, Türkiye'de yıllar itibariyle kamu sektöründe çalışmak amacıyla yükseköğrenim gören mezunların sayılarının artmasına rağmen nitelikli personele duyulan ihtiyaç a zalmamıştır (Yılmaz, 1998: 3582). Yeterli nitelikteki personeli sağlamak için de personel rejimindeki ve ücretlerdeki ciddi değişikliklerin yanında hizmet öncesi ve hizmet içi eğitime gerek vardır. "Kamu hizmetlerinin gereklerine uygun bir istihdam politikasl11l1l sağ/anabi t mesi için ciddi bir insan gücü planlamasl11lj1 yapılmış olması ve bu planlamal1ln eğitim sistemi ile bağlantılı olarak ele alınması gerekir. Bu yönden baki/dığı ılda, kamu yönetimi sistemimizde insan gücü pla1l1amasli1a gereken önemin v e