Türkiye de Kadınların İşgücüne Katılımı Önündeki Engeller ve Çözüm Yolları: Bir Ampirik Uygulama 1 Dilek Kılıç * - Selcen Öztürk ** Özet: Bu çalışmanın amacı Türkiye de kadın istihdamının genel durumuna, ana özelliklerine ve diğer ülkelerle kıyaslandığında farklılıklarına dikkat çekmektir. Ayrıca çalışma, kadın istihdamı önündeki engeller ve bunların çözüm yollarını hem teorik hem de ampirik olarak ortaya koyabilmeyi amaçlamaktadır. Bu amaçla çalışmada, kadınların işgücüne katılımı 2002-2008 Hane halkı Bütçe Anketleri kullanılarak standart probit modeli ile tahmin edilmiştir ve bulunan sonuçlar teorik olarak sunulan engellerle tutarlılık göstermektedir. Buna göre eğitim, medeni durum, ekonomik kaynaklar, toplumsal cinsiyet algısı ve yerleşim yeri kadınların işgücüne katılımını belirleyen faktörlerdir. Bu faktörler arasında eğitim, özellikle kentsel bölgelerde yaşayan kadınların işgücüne katılımı üzerinde etkili olan en önemli değişkendir. Anahtar Kelimeler: Kadın emeği, eğitim, toplumsal cinsiyet algısı, medeni durum, probit modeli. The Barriers to the Labor Force Participation of Women in Turkey and Solution Suggestions: An Empirical Application Abstract: The aim of this study is to draw attention to the general overview of women employment in Turkey, its main characteristics and its differences compared to the other countries. Furthermore, this study aims to present the barriers to the labor force participation of women and solution suggestions both theoretically and empirically. To this end, the labor force participation of women has been estimated using the Household Budget Surveys for the period of 2002-2008 via a standard probit model, and the results have been found consistent with the barriers presented theoretically. According to the main findings, education, marital status, economic resources, gender perception in society, and the location of residence are the most important factors affecting the labor force participation of women. Among these factors, education has been found the major factor for the labor force participation especially for women living in the urban areas. Key Words: Women labor, education, gender perception, marital status, probit model. 1 Bu makale 18-21 Ekim 2012 tarihleri arasında Azerbaycan Bakü de yapılan Avrasya Sosyal Bilimler Forumu nda sunulan çalışmaya dayanmaktadır. * Dr. Hacettepe Üniversitesi, İİBF, İktisat Bölümü, 06800, Beytepe/Ankara/Türkiye. ** Dr. Hacettepe Üniversitesi, İİBF, İktisat Bölümü, 06800, Beytepe/Ankara/Türkiye. Amme İdaresi Dergisi, Cilt 47, Sayı 1, Mart 2014, s. 107-130.
108 Amme İdaresi Dergisi, Cilt 47 Sayı 1 GİRİŞ Kadınların işgücüne katılımı hem ekonomik hem de sosyal açıdan kalkınmayı sağlayan ve yoksulluğun azaltılmasında rol oynayan en önemli etkenlerden biridir. Bununla birlikte işgücü piyasasında istihdam edilen ve böylece ekonomik özgürlüklerinin yanı sıra kendine güven ve toplumsal saygı kazanan kadınların hem kendileri, hem aileleri hem de toplum için önemli sosyal kazanımlar sağlayacağını da söylemek mümkündür. Kadınların çalışması ile kazanılabilecek bu sosyolojik katkının yanı sıra kadınların işgücüne katılım oranlarının ve dolayısıyla kadın istihdamının erkeklere kıyasla daha düşük oluşuna ayrımcılık çerçevesinde bakmak da mümkündür. Kadınların işgücüne katılımı önünde erkeklerden farklı veya daha fazla engel bulunması kadın ve erkeğin eşit olarak görülmediği anlamını taşımaktadır. Böyle bir sonuçtan bahsedebilmek için öncelikle kadınların işgücüne katılımı önündeki engellerin tespit edilmesi gerekmektedir. Ayrıca, kadınların işgücüne dahil olmasının ülkelerin ekonomik kalkınma düzeyini arttıracağına ilişkin yaygın bir görüş hakimdir. Kadın istihdamı ve ekonomik büyüme ilişkisi teorisini destekleyen ampirik kanıtlar da mevcuttur. Bu çalışmaların en önemli sonuçlarından biri kadınların işgücüne katılımı ve ekonomik gelişme arasında anlamlı bir ilişki saptanmış olması ve kadın erkek ayrımcılığının fazla olduğu ülkelerde bu durumun büyümeye negatif olarak yansımasıdır (örneğin bkz. Çağatay - Özler, 1995; Goldin, 1994; Balleer, vd., Klasen - Lamanna, 2009; Löfström, 2009). Genel olarak II. Dünya Savaşı ndan itibaren tüm dünyada kadınların işgücüne katılım oranları artmıştır. Özellikle gelişmiş ülkelerde kadınların işgücüne katılım oranları yıllar itibariyle tutarlı bir artış sergilemektedir. Ancak, 1980 li yıllardan bu yana Türkiye de kadınların işgücüne katılım oranları düşüş göstermekle birlikte, son yıllarda küçük de olsa bir artış sağlanmıştır. Türkiye yi gelişmiş ekonomilerden ayıran husus, tarım sektörünün ekonomideki önemli yeridir. Ancak 1980 li yıllardan itibaren başlayan ve son yıllarda iyice güçlenen tarım sektörünün çözülmesi ve dolayısıyla kırdan kente göç, Türkiye de kadınların işgücüne katılım oranlarını azaltmıştır. Gelişmiş ekonomilerde kadınların işgücüne katılım oranlarının genel trende paralel bir eğilim izlemesi, eşitlikçi politikaların bir sonucu olarak görülebilir. Türkiye de ise, kadın erkek eşitliğini sağlamak için alınan yasal önlemler genellikle 1995 ve sonrasındaki yıllarda gerçekleşmiştir. Kadın erkek eşitliğinin öneminin Türkiye de gelişmiş ülkelere kıyasla daha geç kavrandığını söylemek mümkündür. Bu durum ise, bir bakıma sosyal politikaların ülkemizde de önemli farklar yaratabileceğinin bir göstergesidir. Kadınların işgücüne katılımı, önemi üzerinde fikir birliği olan ve yazında çok tartışılan bir konu olmasına karşın bu konuda Türkiye için yapılan çalışmalar, gelişmiş ülkeler için yapılan çalışmalara kıyasla oldukça düşük düzeydedir.
Türkiye de Kadınların İşgücüne Katılımı Önündeki Engeller ve Çözüm Yolları: Bir Ampirik Uygulama 109 Ancak Türkiye; tarihi, yaşanan demografik gelişmeler, ekonomik ve sosyokültürel yapısı gibi birçok nedenden ötürü kadınların işgücüne katılımı bakımından oldukça farklı bir ülkedir. Bu nedenle, kadınların işgücüne katılımını arttırmak için uygulanabilecek politikalar konusunda daha fazla öneri yapılabilmesi için ilgili araştırmaların artması gerekmektedir. Bu çalışmanın öncelikli amacı, Türkiye de kadın istihdamının genel durumuna dikkat çekmek, bu durumu dünya ile karşılaştırmalı olarak sunabilmek ve kadın istihdamı önündeki engeller ve bunların çözüm yollarını hem teorik hem de ampirik olarak ortaya koyabilmektir. Çalışmanın, bu konuda Türkiye için yapılan diğer çalışmalardan farklı olarak en önemli özelliği ise analiz dönemi olarak çok yakın bir dönemi ele alması, kullanılan veri seti ve farklı değişkenler ile yazına katkı sağlamasıdır. Bu bağlamda giriş ve sonuç bölümleri dışında dört ana bölüm olarak sunulan çalışmanın ilk bölümünde, dünyada ve Türkiye de kadın istihdamının tarihi gelişimi ve genel özellikleri sunulmaktadır. İkinci bölümde, gelişmiş ülkeler, gelişmekte olan ülkeler ve Türkiye için kadınların işgücüne katılımı konusunda yapılan ampirik çalışmalar değerlendirilmektedir. Üçüncü bölümde, genel olarak Türkiye de kadınların işgücüne katılımı önündeki engeller ortaya koyulmakta ve bu bölümde çizilen çerçeve doğrultusunda son bölümde, kadınların işgücüne katılımı 2002-2008 Hane halkı Bütçe Anketleri (HBA) kullanılarak tahmin edilen standart probit modelinin sonuçları tartışılmaktadır. Sonuç bölümünde ise, ampirik çalışmada elde edilen bulgulara dayanarak politika önermeleri yapılmakta ve çalışma bir bütün olarak değerlendirilmektedir. DÜNYADA VE TÜRKİYE DE KADIN İSTİHDAMININ GENEL ÖZELLİKLERİ İşgücüne katılım oranı, ekonomik olarak aktif nüfusun, yani çalışmakta olanlar ve iş arayanların toplamının, çalışabilecek yaşta olan toplam nüfusa oranıdır. Çalışılabilecek yaş kavramı her ülke için küçük farklılıklar gösterse de genellikle 16-64 yaş aralığı olarak tanımlanmaktadır. Dünya genelinde işgücüne katılım oranını inceleyen çalışmaların bulguları kısaca iki maddede özetlenebilir. İlk olarak genel eğilim, kadınların işgücüne katılım oranının zaman içinde artmakta olduğunu göstermektedir. İkincisi ise, kadınlardaki artışın aksine erkeklerin işgücüne katılım oranlarının sabit kaldığı ya da en azından kadınların işgücüne katılım düzeyi kadar artmadığını işaret etmektedir (örneğin bkz. Lewis - Peterson, 1997; Olsen, 1994; Ehrenberg - Smith, 2000; Genre - Salvador - Lamo, 2010; Bergemann - Van Den Berg, 2008). Özellikle ABD ve İngiltere için kadınların işgücüne katılımının tarihsel süreci incelendiğinde, II. Dünya Savaşı nın bu süreçte önemli bir kırılma noktası olduğu dikkat çekmektedir. Savaş öncesi dönemde kadın işgücü rezerv işgücü
110 Amme İdaresi Dergisi, Cilt 47 Sayı 1 olarak görülmekte ve kadınlar zorunlu durumlar dışında çalışmayı tercih etmemekteydi. Bu dönemde İngiltere ye bakıldığında, özellikle evli kadınların çalışması oldukça ender rastlanan bir durum olarak karşımıza çıkmaktadır. Söz konusu dönemde evli bir kadının çalışması, erkeğin kadınına bakamadığı yönündeki toplumsal cinsiyet algısının bir örneğini oluşturmaktadır. II. Dünya Savaşı sırasında ortaya çıkan işgücü açığı ise kadınların işgücüne dahil olmasını gerektirmiş; hatta söz konusu dönemde kadınları işgücü piyasasına çekebilmek için özendirici bazı önemler alınmıştır 2 (Joseph, 1983; Reynolds vd., 1998). Savaş sırasında göreve çağırılan rezerv işgücünün, savaş sonrasında sahaları terk etmemeye karar vermesi sonucunda İngiltere ve ABD de, kadınların işgücüne katılım oranlarında ciddi artışlar gözlenmeye başlanmıştır. Sonraki yıllarda savaş dönemini inceleyen çalışmalar, kadınların - özellikle evli kadınların- işgücüne katılım oranlarındaki bu artışı, işgücü piyasasında bir devrim olarak nitelendirmektedir (Joseph, 1983; Smith - Ward, 1985: 60-65; Hartman, 1987). Bu devrim sonrasında dünya genelinde kadınların işgücüne katılım oranlarında bir artış eğilimi gözlenmeye başlanmıştır ve neredeyse her ülkede kadınların işgücüne katılım oranları, erkeklerin işgücüne katılım oranlarına yaklaşmaktadır 3 (Mincer, 1958: 288-300). Gelişmekte olan ülkelerde de benzer eğilimler gözlenmektedir; ancak gelişmekte olan ülkelerde kadınların işgücüne katılım oranları, gelişmiş ülkelerde gözlenen kadınların işgücüne katılım oranlarının gerisinde kalmaktadır (Standing, 1999: 586-599). Savaş sonrası yaşanan bu trendin temel nedeni olarak artan işgücü ihtiyacını göstermek mümkün olsa bile tek neden artan işgücü ihtiyacı değildir. Kadınların tarihsel süreç boyunca giderek artan oranlarda işgücüne katılmalarının nedenleri arasında eğitim, yükselen ücretler, teknoloji, doğum oranlarının azalması gibi çeşitli ekonomik ve sosyal nedenler bulunmaktadır. Kadınların eğitim düzeyinin artması, hem evlilik yaşının artmasını hem de kadınların evde bir pazarlık gücü elde etmeye başlamasını beraberinde getirmektedir. Bunun yanı sıra, tarihsel süreç içerisinde iyileşen çalışma koşulları ve yükselen ücretler nedeniyle iş piyasası kadınlara giderek daha cazip gelmeye başlamıştır; çünkü bu koşullar altında çalışmamanın alternatif maliyeti giderek yükselmektedir. Öte yandan, özellikle kentsel bölgelerde yaşam koşullarının giderek pahalılaşması, kadınların da işgücü piyasasına katılımını gerektirmektedir. Ayrıca teknolojik gelişmelerle birlikte, kadınlar hem çalışmakta hem de kendilerinin ödevi olarak görülen ev işlerini göreli olarak daha rahat ve daha az zaman harcayarak yapabilecek duruma gelmektedir. Bunun ötesinde gerek erkeklerin gerekse kadınların eğitim düzeylerindeki artışla beraber gelen modernleşme, kemikleşmiş toplumsal cinsiyet ay- 2 Kadınların çalışabileceği sektörlerin artırılması, çocuklu kadınların daha rahat çalışabilmesi için esnek çalışma koşulları getirilmesi vb. 3 Hatta Sovyet Rusya sında savaş sonrası dönemde kadınların işgücüne katılım oranları erkeklerin işgücüne katılım oranlarının üzerinde gözlenmiştir.
Türkiye de Kadınların İşgücüne Katılımı Önündeki Engeller ve Çözüm Yolları: Bir Ampirik Uygulama 111 rımını yavaş da olsa değiştirmeye başlamış ve yine eğitimin etkisiyle doğurganlık oranlarındaki azalma, kadınların işgücü piyasasındaki varlığını arttırmalarını sağlamıştır. Tarihsel süreçte kadınların işgücüne katılım oranlarının artması, genellikle olumlu bir süreç olarak algılanmıştır ve bu yönde algılanmaya da devam etmektedir. Kendine yeten ve ekonomik özgürlüğe sahip kadınların sayısında meydana gelen artışlar, doğal olarak olumlu gelişmeler olarak nitelendirilebilir. Ancak kadınların işgücüne katılım oranındaki artışlar, tarihsel süreçte ilk etapta, düşük ücretli, güvencesiz, niteliksiz emek gerektiren sektörler çerçevesinde gerçekleşmeye başlamıştır (Standing, 1999: 585). Dolayısıyla, kadınların işgücü piyasasında artan egemenliğinin, başlangıçta gelişmiş ülkeler için bile nicel bir anlam ifade ettiğini söylemek mümkündür. Günümüzde ise gelişmiş ülkelerde kadınların işgücü piyasasındaki statüsü, gelişmekte olan ülkelere kıyasla daha iyi olmakla birlikte, dünya genelinde işgücü piyasasında cinsiyet eşitliğinin tam olarak sağlandığını iddia etmek mümkün değildir. Günümüzde birçok gelişmiş ülkede işgücü piyasasında kadınlar lehine ciddi düzenlemeler bulunmakta ve bu düzenleme ve iyileştirmelerin günden güne arttığı gözlenmektedir. Örneğin İsveç, 1990 lı yıllarda Avrupa ülkeleri arasında gerek kadınların işgücüne katılım oranları gerekse doğum oranları bakımından en yüksek değerleri sergilemiştir. Yazındaki genel kabule göre doğum oranları ve işgücüne katılım oranları arasında genellikle negatif yönlü bir ilişki bulunmaktadır ve dolayısıyla İsveç te görülen bu oranlar büyük bir öneme sahiptir. Sundström ve Stafford (1992), İsveç te 1990 lı yıllarda yaşanan bu gelişmenin politik ve yasal temelleri üzerine bir çalışma yapmıştır. Buna göre, 1974 yılından itibaren İsveç, doğum iznini hem kadınlara hem de erkeklere bir hak olarak sunmaktadır. Dahası, 1990 yılından itibaren ebeveynlik izni 15 aya çıkarılmıştır. Ücretli iznin yanı sıra İsveç te çalışan anne ve babaların çocuklarının günlük bakımı devlet tarafından sübvanse edilmekte, ebeveynlere esnek çalışma saatleri imkanı sunulmakta, çocuklu ailelere ekonomik yardım imkanı ve yarı zamanlı çalışma seçeneği verilmektedir. Ayrıca, okul öncesi çocuklu ailelerin, haftalık çalışma sürelerini 30 saatle sınırlama hakları da bulunmaktadır. 2010 yılındaki duruma bakıldığında ise, kadınların işgücüne katılımında %62 lik bir oranla Norveç, Batı Avrupa ülkeleri içinde ilk sırada yer almaktadır. Norveç i %60 ile Danimarka ve %59 ile İsveç izlemektedir (World Bank, 2010). Bu çerçevede, 2010 yılı için Türkiye de kadınların işgücüne katılım oranının ise %28 de kaldığı göze çarpmaktadır. Türkiye, kadınların işgücüne katılım oranı bakımından Yemen, Mısır, İran, Irak, Pakistan ve Lübnan gibi ülkelerin arkasında 16. sıraya yerleşmiş durumdadır. Türkiye açısından kadınların işgücüne katılımının gelişimi incelendiğinde, Türkiye de durumun gelişmiş ülkelerde olduğundan çok farklı olduğu göze
112 Amme İdaresi Dergisi, Cilt 47 Sayı 1 çarpmaktadır. Yapılan çalışmalar, Osmanlı İmparatorluğu ve erken Cumhuriyet dönemlerinden itibaren Türkiye de kadınların iş sahasında yer almaya çalıştığını, ancak bu çabanın kötü çalışma koşulları ve düşük ücretlerle karşılık bulduğunu göstermektedir. Genel kanının aksine Osmanlı İmparatorluğu döneminde, özellikle tekstil ve imalat sektörlerinde kadın emeği yaygın olarak kullanılmakta; ancak günümüzdekinden çok da farklı olmayan biçimde, kadınlar daha düşük ücretlerle çalışmaktadır. Ayrıca, söz konusu dönemde erkek emeği için geçerli olan kötü koşullar ve uzun çalışma saatleri kadın emeği için de söz konusudur (Makal, 2010: 24-26). Dolayısıyla, kadınlar ve erkeklerin aynı yorucu ve zor koşullarda çalışmalarına karşın, ücret konusunda kadınların ciddi bir dezavantajının bulunduğunu söylemek mümkündür. Osmanlı döneminden ve erken Cumhuriyet yıllarından bu yana, kadın istihdamının koşullarında bazı gelişmeler olmuştur. Örneğin, planlı döneme geçildikten sonra devlet sektöründe de kadın emeği ciddi biçimde kullanılmaya başlanmıştır. Ayrıca, yıllar içinde yasada kadın işçileri koruyan birtakım önlemler alınmıştır (Makal, 2010: 36). Günümüzde ise birçok işyerinde, yuva ve/veya kreş imkanı bulunmaktadır. Ayrıca, doğum ve süt izinleri sayesinde çocuklu kadınların işgücüne katılımı teşvik edilmek istenmektedir. Bunun yanı sıra, gerek erkekler gerekse kadınlar için iş yerlerinde mevcut olan çalışma koşulları erken Cumhuriyet dönemine kıyasla oldukça gelişmiştir. Yasalarla çalışma saatleri, asgari ücret ve çalışma koşulları iyileştirilmiştir. Siyasi otorite ve politika yapıcılar, Türkiye de kadınların işgücü piyasasında yaşamakta olduğu sıkıntıların farkındadır ve gerek yasalarla gerekse imzalanan ulusal ve uluslararası sözleşmelerle mevcut cinsiyet ayrımcılığını gidermeyi amaçlamaktadır. Türkiye de, kendi içinde karşılaştırıldığında, iyiye doğru bir gidiş olduğunu söylemek mümkündür. Ancak önemli olan soru, bu iyiye gidişin yeterli olup olmadığıdır. Bu soru ise Türkiye deki durumun dünya standartları ile karşılaştırılmasıyla cevaplanabilir. Grafik 1, Türkiye nin OECD ülkeleri içinde tam zamanlı ve toplam istihdam oranlarında cinsiyet farklılığı konusundaki durumunu göstermektedir. Grafik 1 e göre, Türkiye istihdamda cinsiyet farklılığı konusunda OECD ülkeleri içinde Meksika ve Şili gibi ülkelerin dahi önüne geçerek, birinci sırada yer almıştır. Söz konusu grafik, sektörler bazında bir ayrım yapılmaksızın toplam istihdam oranları incelendiğinde kadın ve erkeklerin istihdam oranları arasında çok ciddi bir fark olduğunu göstermektedir. Gelişmiş ülkelerin aksine, Türkiye de kadın çalışanların yarı zamanlı çalışma seçeneği yaygın değildir. Bu nedenle Türkiye için istihdamda cinsiyet farklılığı yorumlanırken tam zamanlı ve yarı zamanlı ayrımından söz etmek mümkün değildir.
Türkiye de Kadınların İşgücüne Katılımı Önündeki Engeller ve Çözüm Yolları: Bir Ampirik Uygulama 113 Grafik 1: Tam zamanlı ve Toplam İstihdam Oranlarında Cinsiyet Farklılığı 50 40 cinsiyet farklılığı tam zamanlı-cinsiyet farklılığı 30 20 10 0 Kaynak: (OECD, 2009) Ayrıca, Türkiye genelinde işgücüne katılım oranları çerçevesinde kır-kent ayrımı göz önünde bulundurulduğunda oldukça ciddi nicel ve nitel farklılıklar göze çarpmaktadır. Tablo 1, Türkiye de kadın ve erkeklerin kır/kent ayrımı da göz önünde bulundurularak işgücüne katılım oranlarının yıllar içindeki eğilimini göstermektedir. Türkiye genelinde kadın ve erkeklerin işgücüne katılım oranları incelendiğinde 2004 yılında işgücüne katılım oranları arasındaki fark 54.7 düzeyinde iken, yıllar itibariyle bu farkın yavaş da olsa azalmaya başladığı gözlenmektedir. Ancak, bu durum yalnızca kadınların işgücüne katılım oranının artmasından değil, aynı zamanda erkeklerin işgücüne katılım oranlarının azalmasından da kaynaklanmaktadır. Kır ve kent ayrımı göz önünde bulundurulduğunda ise yıllar itibariyle kadınların işgücüne katılım oranları arasında ciddi farklılıklar görülmektedir. OECD ve Avrupa ortalamalarının tersine, Türkiye de incelenen her dönemde kırda kadınların işgücüne katılım oranları kentte kadınların işgücüne katılım oranlarının oldukça üzerindedir. Erkeklerde ise, kır ve kent arasında çok büyük bir farklılık gözlenmemekle birlikte, kırdaki işgücüne katılım oranları kente göre biraz daha yüksektir. Kadınlarda kır ve kent ayrımı dikkate alınarak işgücüne katılım oranlarının eğilimi incelendiğinde, söz konusu dönemde, kırda büyük farklılık bulunmamasına karşın, kentte işgücüne katılım oranlarında artış olduğu gözlenmektedir.
114 Amme İdaresi Dergisi, Cilt 47 Sayı 1 Tablo 1: Hane halkı nüfusunun işgücü durumu (bin kişi) Yıllar Türkiye Kent Kır 15+nüfus İşgücü İKO 15+nüfus İşgücü İKO 15+nüfus İşgücü İKO (bin kişi) (%) (%) (%) Kadın 2004 24293 5669 23.3 17125 3039 17.7 7168 2629 36.7 2005 24686 5750 23.3 17263 3236 18.7 7422 2514 33.9 2006 25080 5916 23.6 17510 3413 19.5 7570 2503 33.1 2007 25480 6016 23.6 17770 3513 19.8 7710 2503 32.5 2008 25855 6329 24.5 17976 379 20.8 7879 2590 32.9 2009 26317 6851 26.0 18321 4084 22.3 7996 2766 34.6 2010 26740 783 27.6 18519 4396 23.7 8221 2987 36.3 2011 27273 7859 28.8 18736 4655 24.8 8536 3203 37.5 Erkek 2004 23251 16348 70.3 16548 11432 69.1 6703 4916 73.3 2005 23637 16704 70.6 16875 11811 70.0 6798 4894 72.0 2006 24094 16836 69.9 17277 11978 69.3 6817 4857 71.3 2007 24513 17098 69.8 17504 12122 69.3 7009 4976 71.0 2008 24917 17476 70.1 17721 12323 69.5 7195 5153 71.6 2009 25369 17898 70.5 17875 12501 69.9 7493 5396 72.0 2010 25801 18257 70.8 18057 12709 70.4 7744 5549 71.6 2011 26320 18867 71.7 18236 12939 71.0 8084 5928 73.3 Kaynak: TÜİK (2011), İşgücüne Katılım Oranı (İKO) Kadınların işgücüne katılım oranının kırda yüksek olmasının en önemli nedeni ise, ücretsiz aile işçiliğidir (Koray, 1992: 88). Bu çerçevede Tablo 2, 2004-2011 yılları arasında Türkiye de tarım ve tarım dışı istihdamın dağılımını göstermektedir. Tablo 2 de görüldüğü gibi Türkiye genelinde erkekler daha çok tarım dışı sektörlerde yoğunlaşmış durumdadır. Tarım sektöründe çalışan kadınların oranı erkeklerden çok daha fazladır. Öte yandan tarım sektöründe kadın çalışan yoğunluğu azalan bir eğilim izlemektedir. Ancak bu durumu, kadın istihdamının tarım sektöründen tarım dışı sektörlere yöneldiği şeklinde yorumlamak mümkün görünmemektedir. Bu durum Türkiye genelinde tarım sektörünün azalan önemiyle ve kırdan kente göçle örtüşmektedir. Kırda işgücüne dahil olan kadınların kentte de işgücüne dahil olup olmadığı sorusu ise istatistiklerin yetersizliği nedeniyle cevapsızdır.
Türkiye de Kadınların İşgücüne Katılımı Önündeki Engeller ve Çözüm Yolları: Bir Ampirik Uygulama 115 Tablo 2: Türkiye de Tarım ve Tarım Dışı İstihdamın Dağılımı (%) Yıllar Tarım Tarım dışı Tarım Tarım dışı Tarım Tarım dışı Türkiye Kadın Erkek 2004 29.1 70.9 50.8 49.2 21.6 78.4 2005 25.7 74.3 46.3 53.7 18.6 81.4 2006 24.0 76.0 43.6 56.4 17.2 82.8 2007 23.5 76.5 42.7 57.3 16.8 83.2 2008 23.7 76.3 42.1 57.9 17.1 82.9 2009 24.7 75.3 41.7 58.3 18.2 81.8 2010 25.2 74.8 42.4 57.6 18.3 81.7 2011 25.5 74.5 42.2 57.8 18.7 81.3 Kaynak: TÜİK (2011), İstatistiklerle Kadın Bu çerçevede, geçmişten bugüne Türkiye de işgücü piyasasının analizinin en önemli sorunlarından birinin istatistiklerin yetersizliği olduğunu söylemek mümkündür (Akalın, 1994: 22-23). Diğer yandan, bir diğer önemli gösterge olan cinsiyetler arası ücret farklılığına bakıldığında, OECD nin 2009 yılına ilişkin verilerine göre cinsiyet ayrımında OECD ortalamasının tüm eğitim düzeyleri için %17.9 ve Türkiye de aynı oranın %50 olduğu görülmektedir. Cinsiyetler arası ücret farklılığında eğitim durumlarına göre ayrım yapıldığında, en büyük farklılık meslek lisesi ve yüksekokul ve üstü gruplarında gözlenmektedir. Bu durum, eğitim düzeyi artsa bile kadınların ücretlerinin sistematik olarak erkeklerin ücretlerinden daha az olduğunu göstermektedir. KADINLARIN İŞGÜCÜNE KATILIMI KONUSUNDA YAPILAN AMPİRİK ÇALIŞMALAR Gelişmiş ve gelişmekte olan ülkeler için kadınların işgücüne katılım oranı ile ilgili çok sayıda ampirik çalışma bulunmaktadır. Avrupa ülkeleri ile ilgili yapılan akademik çalışmalar incelendiğinde, geçtiğimiz on yılda Avrupa genelinde kadınların işgücüne katılım oranında artışlar gözlendiği fakat ülkeler arasında ciddi farklılıklar bulunduğu görülmektedir 4. Avrupa genelinde kadınların işgücüne katılımının arttırılması için ciddi çalışmalar yapılmaktadır. Bu çalışmalar arasında, iş arama yardımları, işe alım sübvansiyonları, kadınların iş kurmasına yönelik teşvikler, iş koşullarının ve çalışma saatlerinin esnekleştirilmesi gibi önlemler yer almaktadır. Gerçekleştirilen ampirik çalışmaların sonuçları bu tür sosyal iyileştirmelerin kadınların işgücüne katılımını olumlu yönde etkilediğini 4 Örneğin 2010 yılı Dünya Bankası verilerine göre kadınların işgücüne katılım oranı Portekiz de %56 iken İtalya da %38 dir.
116 Amme İdaresi Dergisi, Cilt 47 Sayı 1 göstermektedir (Bergman - Van den Berg, 2008: 388-395; Genre vd., 2010: 1503-1509). Bu çerçevede Schmid (2010: 12-34), toplam 24 Avrupa Birliği (AB) üyesi ülke için kadınların işgücüne katılımının nasıl arttırılabileceği konusunu incelenmiştir. Bu çalışmada kadınların, esnek çalışma saatlerinden yararlanabilmek için standart olmayan istihdam biçimlerini (yarı zamanlı, kendi hesabına vb.) tercih ettiği ve bu nedenle standart olmayan iş olanaklarının artması durumunda kadınların işgücüne katılım oranının artacağı savunulmaktadır. Çalışmada kadınların işgücüne katılım oranını etkileyen unsurların başında, Avrupa da hakim olan kadın ve erkekler için farklı vergi uygulamaları, yaşlı ve çocuk bakımı gibi konuların geldiği sonucuna ulaşılmakta ve bu sebeplerle kadınların çalışamamayı veya daha esnek saatlerle çalışmayı tercih ettikleri savunulmaktadır. Bunun yanı sıra, beş AB ülkesini kapsayan ve kadınlar için işgücüne katılım oranının artışının altında yatan temel etkenleri araştıran bir diğer çalışmada, kadınlar için işgücüne katılım oranının temel belirleyenleri; vergi uygulaması, sendika üyeliği, işsizlik sigortası, çocuk sayısı, yaş grubu ve demografik faktörler olarak tespit edilmiştir (Balleer, vd., 2009: 16-22). Almanya için gerçekleştirilen bir başka ampirik çalışmada ise (Croda, vd., 2011: 5-17) kadınların işgücüne katılımını olumsuz yönde etkileyen en önemli faktörün çocuk sayısı olması dikkat çekicidir. Aynı çalışmada kadınların eşlerinin elde ettiği gelirin ise oldukça küçük bir etkiye sahip olduğu bulunmuştur. İrlanda için gerçekleştirilen benzer bir çalışmada (O Sullivan, 2012: 228-231) elde edilen sonuçlar, kadınların işgücüne katılım oranındaki artışların, toplumun kadınların çalışmasına yönelik tutumunda olumlu bir gelişmeye yol açtığına işaret etmektedir. Amerika için yapılan bir çalışmada ise (Herbst - Barnow, 2008: 138-147) kadınların çalışmasında çocuk bakım olanağının bulunması, çocuk bakımının fiyatı ve çocuk bakım olanaklarının haneye yakınlığının oldukça önemli olduğu tespit edilmiştir. Gelişmekte olan ülkelerde ise yapılan çalışmalar, gelişmiş ülkelerin aksine kadınların işgücüne katılım oranının neden çok düşük olduğunu araştırmaktadır. Orta Doğu, Kuzey Afrika ve Latin Amerika ülkeleri için gerçekleştirilen çalışma (Jütting - Morrison, 2009), söz konusu ülkelerde kadınların genellikle kırsal alanda ve oldukça kötü koşullarda çalışmak zorunda olduğunu vurgulamaktadır. Dolayısıyla dünya genelinde artan iş alanlarının kadınlara özgü olma trendi, gelişmekte olan ülkelerde kırsal alandaki vasıfsız işlerin kadınlara özgü olması şeklinde gerçekleşmektedir. Şili için yapılan benzer bir çalışma ise kadınların işgücüne katılımını etkileyen faktörleri; yaş, eğitim, medeni durum, çocuk sayısı ve kültürel etmenler olarak belirlemiştir. Bu çalışmanın sonuçları toplumda hakim olan değer yargıları ile kadınların işgücüne katılımı arasında ciddi bir ilişki bulunduğuna işaret etmektedir (Contreras - Plaza, 2010: 31-36). Türkiye ye ilişkin ampirik çalışmaların evrimine bakıldığında, bu konuda yapılan ilk çalışmaların daha çok kadınların işgücüne katılımının düşük olma-
Türkiye de Kadınların İşgücüne Katılımı Önündeki Engeller ve Çözüm Yolları: Bir Ampirik Uygulama 117 sıyla ilişkili olabilecek makro değişkenleri araştırmak üzerine yoğunlaştığı görülmektedir (örneğin bkz. Özar, 1994; Özbay, 1994). Diğer yandan mikro veri kullanan çalışmalar ise genellikle kadınların işgücüne katılım oranının belirleyenleri ve çalışma hayatında cinsiyet ayrımcılığı üzerinedir (örneğin bkz. Tansel, 1994; Dayıoğlu - Kasnakoğlu, 1997; Dayıoğlu, 2000). Örneğin, kadın emeği ve cinsiyet ayrımcılığı üzerine gerçekleştirilen bir çalışmada, 1994 yılında özel sektörde kadınların maruz kaldığı ücret ayrımcılığının derecesinin tespit edilmesi amaçlanmıştır (Yamak - Topbaş, 2004: 149-153). Bu çalışmanın sonuçları cinsiyete dayalı ücret ayrımcılığının derecesinin %60 lar civarında olduğunu göstermektedir. Kadınların işgücüne katılımını belirleyen faktörlerin incelendiği çalışmalarda genel bulgular, eğitim düzeyinin, kadının medeni durumunun, sosyal ve kültürel faktörlerin ve kır-kent ayrımının oldukça önemli ve etkili faktörler olduğunu işaret etmektedir (Dayıoğlu - Kasnakoğlu, 1997; Dayıoğlu, 2000; Berber - Yılmaz Eser, 2008). Türkiye için yapılan sınırlı sayıdaki ampirik çalışmaların sonuçları incelendiğinde, genel bulgular; kadınların işgücüne katılım oranları üzerinde kadının medeni durumu, çocuk sayısı, eğitim durumu, demografik faktörler ve toplumsal cinsiyet algısının son derece önemli olduğu şeklinde karşımıza çıkmaktadır (örneğin bkz. Özer - Biçerli, 2003-2004; Dayıoğlu - Kırdar, 2010). Bu ampirik çalışmaların yanı sıra, Türkiye de kadınların işgücüne katılımının temel belirleyenlerine yönelik Devlet Planlama Teşkilatı (DPT) ve Dünya Bankası (DB) (2009) tarafından gerçekleştirilen çalışma, Türkiye de kadınların çalışmak istediğini fakat çalışma hayatına girişte ve çalışma hayatı süresince ciddi zorluklarla karşılaştığını tespit etmiştir. Söz konusu tespit üzerine kadınların çalışma hayatına katılmasını mümkün kılacak, eğitim düzeyinin arttırılması, çocuk bakımı olanaklarının sağlanması, kadınların iş arama süreçlerine olumlu müdahalelerde bulunulması gibi politik öneriler yapılmıştır. Özetle, Türkiye de kadınların işgücüne katılım oranının düşük olduğu ve kadınların iş hayatında ciddi engellerle karşılaştığı gerek bilim insanlarının gerekse politika yapıcıların ve devletin ilgili kuruluşlarının önemle üzerinde durduğu bir konudur. Kadınların işgücüne katılımı çerçevesinde yapılan çalışmaların genel özelliklerine bakıldığında kullanılan temel değişkenlerin, kadına ilişkin medeni durum, doğurganlık, hane halkı geliri, eğitim düzeyi gibi sosyal ve ekonomik karakteristikler olduğu dikkat çekmektedir. Ancak gelişmiş ülkeler için yapılan çalışmalarda ortaya çıkan sonuçlar, gelişmiş ve gelişmekte olan ülkeler arasındaki büyük farkı gözler önüne sermektedir. 1900-1980 yılları arasındaki dönemde gelişmiş ülkelerde beyaz yakalı çalışanlarda kadın/erkek oranı her zaman birin üzerinde gözlenirken mavi yakalılar için bu oran birin altında kalmaktadır. Bunun yanı sıra, söz konusu dönemde tarımda bu oran 0,5 in dahi altında seyretmektedir. Bu farkın en önemli nedenlerinden biri, gelişmiş ülkelerin sanayiye dayalı ve gelişmekte olan ülkelerin tarıma dayalı yapısıdır. Ayrıca, söz konusu
118 Amme İdaresi Dergisi, Cilt 47 Sayı 1 veriler incelendiğinde gelişmiş ülkelerin yüz yıl önce geçirdiği sosyal dönüşümün birçok gelişmekte olan ülkede yeni yaşanmaya başladığı ve hatta bazılarında henüz yaşanmaya başlamadığı gözlenmektedir (Killingsworth - Heckman, 1986: 114-118). TÜRKİYE DE KADINLARIN İŞGÜCÜNE KATILIMI ÖNÜNDEKİ ENGELLER Bir önceki bölümde belirtildiği üzere Türkiye, uluslararası istatistiklerde kadınların işgücüne katılım oranları bakımından oldukça gerilerde yer almakta ve bu nedenle önemli bir politika alanı oluşturmaktadır. Türkiye de kadınların işgücüne katılımı önündeki engeller arasında toplumsal cinsiyet eşitsizliği, aile ve toplumsal yapı, düşük eğitim düzeyleri, yasal düzenlemeler, sosyo-ekonomik faktörler ve emek piyasasının talep yapısı sayılabilir. Toplumsal cinsiyet eşitsizliği ya da bir başka deyişle cinsiyete dayalı işbölümü kadınlara ve erkeklere hangi işleri yapıp yapamayacakları konusunda roller biçmektedir. Bu çerçevede kadınlar, genellikle ev işleri, çocuk ve yaşlı bakımı gibi görevlerden sorumlu iken, erkekler işgücüne katılarak eve para getirmekle sorumludur. Tablo 3, Türkiye İstatistik Kurumu nun (TÜİK) Hane halkı Bütçe Anketi nde yer alan tüm yaş gruplarındaki kadınların neden işgücüne katılmadığına ilişkin verdikleri yanıtları 2002-2008 dönemi için sunmaktadır. Bu tabloda en önemli nokta, ev hanımı olduğu için işgücüne katılmayan kadınların oranının her yıl %60 ın üzerinde olması ve giderek artan bir seyir izlemesidir. 2008 yılında ev hanımı olduğu için çalışmayan kadınların %14 ü lise ve üstü eğitim düzeyine sahipken, %50 si ilkokul mezunudur. Tablo 3: Kadınların İşgücüne Katılmama Nedenleri (%) İşgücüne Katılmama 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Nedeni Öğrenci 15.6 16.9 17.1 17 17.7 16.2 9.4 Ev Hanımı 63.4 61.1 64.6 62.6 64.4 65.1 68.5 Emekli 3.1 2.5 3.5 3.6 3.5 4.2 6.1 Yaşlı (60+) 6.9 11.3 6.7 6.9 5.2 5.1 6.4 Engelli/Hasta 1.3 1.4 1.8 1.9 1.9 2 2.3 Ailevi ve Kişisel Nedenler 7.4 4.8 3.9 4.9 4.4 4.3 3.9 Diğer 2.3 2 2.4 3.1 2.9 3.1 3.4 Kaynak: Hane halkı Bütçe Anketleri 2002-2008 (TÜİK). Benzer şekilde Tablo 4 den görüleceği üzere TÜİK in Aile Yapısı Araştırması na göre erkeklerin %23 ü ve kadınların %10 u kadınların çalışmaması gerektiğini açıkça belirtmişlerdir. Kadınların çalışmaması gerektiği görüşündekilerin öne sürdüğü nedenler arasında hem kadın hem de erkekler için en yüksek sırada kadının asli görevi çocuk bakımı ve ev işleridir gerekçesi yer almaktadır.
Türkiye de Kadınların İşgücüne Katılımı Önündeki Engeller ve Çözüm Yolları: Bir Ampirik Uygulama 119 Buna göre kadınların %65,7 si ve erkeklerin %61,6 sı bu görüştedir. Bununla birlikte öne sürülen bir diğer dikkat çekici gerekçe ise çalışan kadınların çocukları mağdur olur görüşüdür. Kadınların %6,8 i ve erkeklerin %6,7 si bu gerekçeyi öne sürmüştür. Tablo 4: Cinsiyete Göre Kadınların Çalışmaması Gerektiğini Düşünenlerin Gerekçeleri Gerekçe Kadın Erkek Kadının asli görevi çocuk bakımı ve ev işleridir. %65.7 %61.6 Çalışma ortamları kadın için güvenli değildir %9 %15.4 Gelenek ve göreneklerimize aykırı %14.4 %12.2 Çalışan kadının çocukları mağdur olur %6.8 %6.7 Ücretli bir işte çalışmak kadını yıpratır %2.9 %2.1 Diğer %1.2 %1.9 Kaynak: Aile Yapısı Araştırması 2006 (TÜİK) Öne sürülen bu gerekçeler toplum algısını yansıtan kadının rolünün ev işleri ve çocuk bakımı olduğu görüşünün halen var olduğunu göstermektedir. Dedeoğlu (2000: 151) na göre toplumsal cinsiyet eşitsizliğinin derecesi toplumun kültürel ve tarihsel karakteristiklerine göre farklılıklar göstermekle birlikte hemen hemen her toplumda kadını çocuk bakımı ve ev işleri gibi yeniden üretim faaliyetlerinin yapıldığı alanla sınırlayan bir algı söz konusudur. Dolayısıyla kadınların işgücüne katılımını arttırmak için uygulanabilecek politikalardan biri bu algının kırılması için eğitim programları geliştirmek olabilir. Diğer yandan yukarıda bahsedilen ev işleri, çocuk ve yaşlı bakımı gibi yeniden üretim faaliyetlerinin etkileri analiz edilirken söz konusu görevlerin ailenin diğer üyelerine özellikle kız çocuklarına transfer edilip edilmemesi önem taşımaktadır (Dedeoğlu, 2000: 151). Söz konusu sorumlulukların kız çocuklarına devredilmesi, onların eğitimini etkileyen önemli etmenlerden birisidir. Türkiye de özellikle doğuda ve kırsal bölgelerde kız çocukları, ev işleri nedeniyle okula gidememekte ve bu durum döngüsel bir etkiyle kadınların işgücüne katılımı üzerinde bir engel oluşturmaktadır. Dolayısıyla çocuk bakımı yardımlarının teşviki, kadınların işgücüne katılımını olduğu kadar kız çocuklarının okullaşma oranlarını da arttırma potansiyeline sahiptir. Diğer yandan, kadınlara yönelik emek piyasasında var olan ayrımcılık ve kadınların iş bulma konusunda yaşadığı sıkıntılar ailelerin kız çocuklarının eğitimine daha az kaynak ayırmasına neden olmakta ve bu durum kadınlarda daha düşük işgücüne katılım durumu yaratmaktadır (World Bank, 2009). Bu çerçevede belirtmek gerekir ki eğitim düzeyi, kadınların işgücüne katılımını etkileyen en önemli faktörlerden birisidir. Türkiye de kadınların işgücüne katılımının en önemli özelliklerinden biri büyük oranda eğitim düzeyi ile paralellik göstermesidir. Eğitim düzeyi, teorik olarak işgücüne katılımı iki yönden etkilemektedir. Öncelikle eğitim düzeyi yüksek bireyler, emek piyasasında daha
120 Amme İdaresi Dergisi, Cilt 47 Sayı 1 yüksek ücret alabilme olasılığına sahip olmaktadır ve böylece işgücü piyasasının dışında kalmanın maliyeti yükselmektedir. Diğer yandan eğitim, dolaylı ve doğrudan maliyetleri olan bir yatırımdır ve bu yatırımın maliyetini karşılamak işgücü piyasasına girmekle gerçekleşebilmektedir (Özer - Biçerli, 2003-2004: 66). Tablo 5, eğitim durumuna göre kadınların işgücüne katılım oranlarını göstermektedir. Bu tabloya göre 2002-2008 dönemi için ilkokul (ve altı) eğitim düzeyine sahip olan kadınların işgücüne katılım oranı ortalama %21 civarında iken, üniversite (ve üstü) eğitim düzeyine sahip olanların katılım oranı ortalama %56 civarındadır. Bu rakamlar, yukarıda bahsi geçen teorilerin Türkiye emek piyasası için de geçerli olduğuna işaret etmektedir. Diğer yandan, son yıllarda Türkiye de kadınların eğitim düzeyinde önemli artışlar meydana gelmiştir. Örneğin, okuma-yazma bilmeyen kadınların oranı 1988 de %34 iken 2006 yılında %19 a düşmüştür. Benzer şekilde üniversite mezunu kadınların oranı 1988 yılında %2 den 2006 yılında %6 ya yükselmiştir (Dayıoğlu - Kırdar, 2010: 3-7). Kadınların eğitim düzeylerinde meydana gelen artışa rağmen halen erkeklere göre eğitim düzeyi konusunda geride kaldıkları ve bu durumun işgücüne katılım önünde bir engel teşkil ettiğini söylemek mümkündür. Ancak her ne kadar eğitim, işgücüne katılım oranlarının arttırılması için en önemli faktörlerden biri olsa da kadınların işgücüne katılımını arttırmak için tek başına yeterli değildir. Örneğin, kadınların medeni durumu ve aile yapısı da önemli etkenler arasındadır. Aile yapısının genel olarak üç neslin bir arada yaşadığı yapı olarak tanımlanan geniş aile tipinde olması, evde yaşayan yaşça büyük olan (genellikle anneanne-babaanne gibi) bir diğer kadının evdeki iş yükünün bir kısmını üstlenmesiyle kadınların işgücüne katılımını arttırması mümkündür. Ancak diğer yandan, Türkiye de çok yaygın olan geniş aile yapısının özellikle evde bakıma muhtaç yaşlı bireylerin bulunmasının kadının evdeki iş yükünü arttırarak, kadınların işgücüne katılımı önünde bir engel oluşturması da olasıdır. Tablo 5: Eğitim Durumuna Göre Kadınların İşgücüne Katılım Oranları (%) Eğitim Düzeyi 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 İlkokul ve altı 17.3 22.2 20.6 22.4 21.3 21 23.3 Ortaokul 12.5 15.8 15.5 17.3 15.7 17.8 18.1 Lise 22.8 20.1 21.9 24.2 21.8 24.3 27.2 Lisans ve üstü 55.6 55.9 53.4 57.7 57.7 57.6 56.1 Kaynak: Hane halkı Bütçe Anketleri 2002-2008 (TÜİK). Ayrıca boşanma veya ölüm gibi nedenlerle aile reisinin kadın olduğu aile tiplerinde kadınların işgücüne katılımı artmaktadır. Türkiye de kadınların yaklaşık %98 i 49 yaşına kadar evlenmekte ve %1 inden daha azı bu yaş sınırına kadar boşanmaktadır. Genel olarak kadınlarda evlilik yaşı ortalama 20.7 dir (Dayıoğlu - Kırdar, 2010: 32-33). Dolayısıyla kadınların büyük bölümü yaşamlarının çoğunu evli olarak geçirmektedirler. Ancak genel olarak Türkiye de evli
Türkiye de Kadınların İşgücüne Katılımı Önündeki Engeller ve Çözüm Yolları: Bir Ampirik Uygulama 121 kadınlar bekar veya boşanmış kadınlara göre daha az işgücüne katılma eğilimi göstermektedir. Bu durumun nedenleri arasında kadının asli görevinin annelik ve çocuk bakımı olduğu yönündeki toplumsal normlar, okul-öncesi çocuk sayısının fazlalığı, kreş ve çocuk bakım olanaklarının sınırlı olması, erken yaşlarda evlilik ile iş yaşamında tecrübesizliğin yarattığı güvensizlik sayılabilir. Ayrıca, ailenin sahip olduğu ekonomik kaynakların miktarı da önemli faktörlerden biridir. Şöyle ki, özellikle kentlerde yaşayan aileler için nakit gelirin önemi nedeniyle ücretli iş arayan aile bireylerinin sayısı artmakta ve kadınlar da daha fazla oranda işgücüne katılmaktadır. Yapılan birçok çalışma göstermiştir ki kadınların işgücüne katılımının arkasındaki en önemli nedenlerinden biri ailelerin yaşadığı ekonomik sıkıntılardır. Bu çerçevede kadınların iş yaşamına katılımının toplumsal olarak benimsenmediği toplumlarda ekonomik sıkıntılar bir bakıma kadınların çalışmasının sosyal olarak kabul görmesini de kolaylaştırmaktadır (Dedeoğlu, 2000: 152). Kadınların işgücüne katılım oranının düşmesinin en önemli nedenlerinden biri özellikle 1980 li yılların ikinci yarısından itibaren hız kazanan kırsal bölgelerden kentlere yaşanan göçtür. Kentsel bölgelerin nüfus oranı 1988 de %51 iken bu rakam 2006 yılında %63 e yükselmiştir (Dayıoğlu - Kırdar, 2010: 32-33). Kırsal bölgelerde ağırlıklı olarak tarımsal üretim yaygındır ve genellikle küçük çaplı aile çiftçiliği yapılan bu bölgelerde kadınlar, ücretsiz aile işçileri olarak çalışmaktadırlar. Kırdan kente yaşanan göçle birlikte önceleri ücretsiz aile işçisi olarak çalışan kadınlar, kentlerde işgücü piyasasında yer edinememişler ve bu durum genel olarak kadınların işgücüne katılım oranının düşmesine neden olmuştur. Bu düşüşün nedenlerinden biri de sanayi sektörünün tarımdan çözülen fazla emek arzını karşılayacak kadar istihdam yaratamamasıdır. 1988 yılından itibaren kırsal alandaki kadınların işgücüne katılım oranı %54 civarından %40 a düşmüş ve bununla birlikte kentsel bölgelerde bu oran sabit kalmıştır (Özer - Biçerli, 2003-2004: 64-65). Bu durum ise yaşanan göçlerin kadın emeği üzerindeki etkisini açıkça göstermektedir. Diğer yandan, kentlerde yaşanan dönüşümlerle birlikte kadınların kırsal bölgelere kıyasla daha fazla iş olanaklarına sahip oldukları söylenebilir ancak bu fırsatlar daha çok kayıt dışı sektörde artış göstermektedir. Kayıt dışı sektör, kadınların işgücüne katılımının düşük olmasının nedenlerinden bir tanesidir. Yapılan istatistikler, kayıt dışı sektörü kapsamadığı için daha düşük ücretle ve daha kötü çalışma koşullarıyla çalışan kadınlar işgücüne dahil olmuyor görünmektedir. Çınar (1994: 369-380), kadınların neden kayıt dışı istihdam alanını seçtiklerine ilişkin birkaç noktanın altını çizmektedir. Bunlar arasında küçük çocuklu kadınlar için daha esnek çalışma saatleri, eşlerden izin alma konusunda yaşanan sıkıntıların daha az olması, toplumda kabul görmeyen kadının çalışması durumundan kaynaklanan sorunları yaşamamak, işyerinde yaşanılan taciz olayları ve işgücü piyasasında kadın ve erkekler ara-
122 Amme İdaresi Dergisi, Cilt 47 Sayı 1 sındaki ücret eşitsizliği veya görevde yükselme gibi konularda yaşanan ayrımcılıklar bulunmaktadır. Son olarak vurgulanması gereken engellerden biri de yasal düzenlemelerdir. Örneğin, firmaların kadınları istihdam etmesi için maliyetlerini arttıracak düzenlemelerden kaçınmak, kadınların formel sektörde iş bulmalarını kolaylaştıracak yasal düzenlemeler yapmak veya vergi teşvikleri gibi teşvikler yapmak, sosyal yardımların yapılması için kadınların çalışmıyor olma önkoşulunu kaldırmak gibi adımlar kadınların işgücüne katılımı önündeki engelleri kaldırma yönünde önemli ilerlemeler sağlayabilir (Uysal, 2012: 3). AMPİRİK ANALİZ Bu bölümde, yukarıda bahsedilen faktörlerin 25-64 yaş grubundaki kadınların işgücüne katılımı üzerindeki etkileri ampirik olarak araştırılmaktadır. Ampirik çalışmada 25-64 yaş gurubu kadınların seçilmesinin en önemli nedeni, literatürde prime age (ana yaş grubu) olarak bu yaş aralığındaki kadınların işgücüne katılımlarının incelenmesinin daha açıklayıcı bulgular sağladığının belirtilmesidir (Genre, vd., 2010: 1500-1502). Analizde 2002-2008 dönemi için toplam yedi yıllık Hane halkı Bütçe Anketi (Household Budget Survey) kullanılmıştır. TÜİK tarafından yapılan ve tüm ülkeyi temsil eden Hane halkı Bütçe Anketleri (HBA), her yıl farklı hane halkları ile tekrarlanmaktadır. Dolayısıyla bu çalışmada kullanılan anketler aynı hane halkını yıllar itibariyle takip eden panel veri özelliğine sahip değildir. Bu çalışma 51926 kent ve 25786 kır olmak üzere toplam 77712 birey düzeyinde gözlem içermektedir. Regresyonun bağımlı (açıklanan) değişkeni 5, eğer kadın işgücüne katılıyorsa 1 değerini, katılmıyorsa 0 değerini almaktadır. Söz konusu bağımlı değişken kesikli (discrete) olduğu için böyle durumlarda sıklıkla tercih edilen standart probit model tahmin edilmiştir. Probit modeli genel olarak aşağıdaki gibidir: Burada y * gözlenemeyen bağımlı değişkeni, β parametre setini, x bağımsız (açıklayıcı) değişken vektörünü göstermektedir. Hata terimi,, sıfır ortalama ve sabit varyansla normal dağılmaktadır, e ~ N(0,1). β parametre seti, bağımsız değişkenlerdeki değişimin kadınların işgücüne katılım olasılığı üzerindeki etkisini 5 İşgücüne katılım, anket ayında bir saat bile olsa ücret veya kar karşılığı bir iş yapma durumudur. Hane halkı Bütçe Anketi veri kılavuzunda ayrıca kendi tarlasında kendi tüketimi için üretim yapanların, ücretsiz aile işçilerinin ve yevmiyeli çalışanların anket ayında çalışmamışlarsa bile genel olarak çalışıyor kabul edildiği belirtilmiştir. Doğum izni, işten uzaklaştırma veya iş yavaşlatılması, tatil, izin gibi nedenlerle çalışmayanlar da işle bağlantısı devam ettiği için çalışıyor kabul edilmiştir. Bununla birlikte, analizde araştırılan konu kadınların işgücüne katılımı olduğu için iş arayan kadınlar, işini bulan/kuran ve başlamak için bekleyenler ile mevsimlik işçiler de çalışıyor kabul edilmiştir.
Türkiye de Kadınların İşgücüne Katılımı Önündeki Engeller ve Çözüm Yolları: Bir Ampirik Uygulama 123 göstermektedir. Probit modelinin tahmini ise maksimum olasılık yöntemine dayanmaktadır. Analizde birey düzeyinde kullanılan bağımsız değişkenler, konuyla ilgili yazın ve bir önceki bölümde açıklanan etkenler dikkate alınarak oluşturulmuştur. Buna göre, analizin bağımsız değişkenleri arasında ilk sırayı, bireyin sahip olduğu en yüksek eğitim düzeyi oluşturmaktadır. Bu değişken için kategoriler ise şu şekildedir: ilköğretim derecesi veya daha altı (ilkokulu da içermektedir), orta öğretim (herhangi bir orta öğretim düzeyini ve bu düzeye denk gelen meslek lisesi derecelerini de kapsamaktadır) ve yüksek öğretim (orta öğretim sonrası alınan üniversite eğitimini içermektedir, yüksek lisans ve doktora dahil). Bu değişkenler, kukla değişkenlere dönüştürülmüş ve ilköğretim eğitim düzeyine sahip olan bireyler referans kategori olarak kullanılmıştır. İkinci bağımsız değişken, bireyin medeni durumudur ve bekar, evli ve boşanmış/ayrı yaşayan kategorilerinden oluşmaktadır. Bu değişken grubu için kullanılan referans kategori ise bekar olan bireylerdir. Kadınların evdeki iş yükü nedeniyle işgücüne katılamaması durumunu ampirik olarak ölçmek için evde engelli bir bireyin, 5 yaşından küçük bir çocuğun ve 65 yaşından büyük bir bireyin bulunup bulunmaması durumunu gösteren üç farklı kukla değişkeni kullanılmıştır. Ayrıca Hane halkı Bütçe Anketlerinde bireylerin iş aramadıklarını belirttikleri durumda sorulan sorulardan biri, neden iş aramadıklarına yöneliktir ve bu soruya verilen yanıtlardan biri olan ailevi ve kişisel nedenler oldukça dikkate değerdir. Eğer kişi ailesine karşı sorumluluklarını yerine getirebilmek ya da kişisel işlerini yapabilmek için iş yaşamına katılmıyorsa bu seçeneği tercih etmektedir. Bu çerçevede çalışmada, ailevi ve kişisel nedenleri öne sürenler için oluşturulan kukla değişkeni de kullanılmıştır. Kadınların işgücüne katılımını engelleyen etkenlerden biri de ailenin ekonomik durumudur. Ekonomik durumu temsilen toplam yıllık hane halkı kullanılabilir gelir değeri kullanılmıştır. 6 Bu değişkenlerin yanı sıra zaman boyutunu analize dahil etmek için her bir yıl kukla değişken olarak çalışmaya eklenmiş ve 2002 yılı referans yıl olarak kullanılmıştır. Bununla birlikte, kent ve kır bağlamında kadınların işgücüne katılımının önündeki engeller farklılaşabileceği için ilgili model hem tüm bireyler için hem de kent ve kır için ayrı ayrı tahmin edilmiştir. Tablo 6, probit modelinin 25-64 yaş arasındaki kadınların işgücüne katılımına ilişkin sonuçlarını kent, kır ve tüm Türkiye için göstermektedir. Tahmin edilen değişken katsayıları sadece bağımlı ve bağımsız değişken arasındaki ilişkinin yönünü gösterirken, marjinal etkiler ilişkinin yönüne ek olarak, mevcut 6 Hane halkı Bütçe Anketi nde bu değişkenin oluşturulmasına ilişkin bilgi şu şekilde verilmiştir. Maaş, ücret, yevmiye, müteşebbis, ek iş, değiştirilen iş ayni ve nakdi gelirleri ile gayrimenkul, mülk, transfer ayni ve nakdi gelirleri ile aylık izafi kira eklenmiş ve buna karşılık tüketim dışı harcama ile başka hanelere yapılan düzenli nakdi yardımlar elde edilen toplamdan çıkarılmıştır. Bu çalışmada toplam yıllık hane halkı kullanılabilir gelir değişkeninin doğal logaritmik değeri kullanılmıştır.
124 Amme İdaresi Dergisi, Cilt 47 Sayı 1 olan ilişkinin sayısal olarak büyüklüğünü de göstermektedir. Bu nedenle tabloda, değişkenlerin katsayılarının değil marjinal etkilerinin yer alması tercih edilmiştir. Genel olarak sonuçlar, bir önceki bölümde anlatılan, kadınların işgücüne katılımı önündeki engeller ile paralellik göstermektedir. Buna göre ilköğretim mezunu kadınlara göre daha yüksek eğitim düzeyine sahip kadınların işgücüne katılma olasılığı daha yüksektir. Lisans (veya daha yüksek) bir eğitim düzeyine sahip olan kadınları temsil eden değişkenin marjinal etkisi, orta öğretim düzeyine sahip olan kadınları temsil eden değişkenin marjinal etkisinden daha yüksek olduğu için, işgücüne katılma olasılığının kadınların eğitim düzeyi yükseldikçe arttığını söylemek mümkündür. Ancak tahmin sonuçlarına kent ve kır ayrımında bakıldığında, eğitimin özellikle kentsel bölgelerde yaşayan kadınların işgücüne katılımı üzerinde etkisi olduğunu söylemek mümkündür çünkü kırsal bölgelerde yaşayan kadınlar için orta öğretim değişkeninin marjinal etkisi istatistiksel olarak anlamsızdır. Diğer yandan, yüksek öğretim değişkeni, kentsel bölgeler tahmin sonuçlarında mutlak değer olarak en yüksek marjinal etkiye sahiptir. Bu nedenle eğitimin kadınların işgücüne katılımını etkileyen en önemli faktör olduğunu söylemek mümkündür. Eğitimin kadınların işgücüne katılımının önemli bir belirleyeni olduğu bulgusu Türkiye için yapılan diğer çalışmalarla da tutarlıdır (örneğin bkz. Dayıoğlu - Kırdar, 2010; Özer - Biçerli, 2003-2004). Kırsal bölgelerde eğitim faktörünün kadınların işgücüne katılımında kentsel bölgelerde olduğu gibi önemli bir rol oynamamasının nedeni, bu bölgelerde tarım ağırlıklı olan işgücü talebinin eğitim düzeyi gereksiniminin bulunmaması olarak gösterilebilir. Tahmin sonuçlarına göre medeni durum, kadınların işgücüne katılıp katılmama durumunu etkileyen bir diğer önemli faktördür. Evli kadınların veya boşanmış/ayrı yaşayan kadınların işgücüne katılma olasılıkları bekar kadınlara göre daha düşüktür. Ancak önemli olan nokta, evli kadınların boşanmış/ayrı yaşayan kadınlara göre işgücüne katılma olasılıklarının daha düşük olmasıdır. Özellikle evli kadınların çalışmaları durumunda eşini ve çocuklarını ihmal edeceğine ilişkin toplumsal algı göz önünde bulundurulduğunda bu sonuç şaşırtıcı değildir. Ayrıca bu sonuç bir bakıma ekonomik durumun kadınlar için işgücüne katılımda ne kadar önemli bir rol oynadığını göstermektedir. Benzer şekilde tahmin sonuçları, yıllık hane halkı geliri arttıkça kentsel bölgelerde yaşayan kadınların işgücüne katılma olasılıklarının azaldığını göstermektedir. Ancak kırsal bölgelerde yıllık hane halkı geliri kadınların işgücüne katılımı üzerinde etkili değildir. Bu durumu ise kırsal bölgelerde kadınların daha çok ücretsiz aile işçisi olarak çalışmasının bir sonucu olarak yorumlamak mümkündür.
Türkiye de Kadınların İşgücüne Katılımı Önündeki Engeller ve Çözüm Yolları: Bir Ampirik Uygulama 125 Tablo 6: Kadınların İşgücüne Katılımına İlişkin Probit Modeli Tahmin Sonuçları Değişkenler Marjinal Etkiler Kent Kır Türkiye Eğitim Düzeyi Orta öğretim 0.132*** 0.014 0.084*** (0.006) Yükseköğretim 0.488*** (0.009) Medeni Durum Evli -0.313*** (0.009) Ayrı yaşıyor/boşanmış -0.141*** (0.005) İş Yükü Engelli birey -0.018*** (0.006) 0-5 yaş arası çocuk -0.041*** (0.003) 65 yaş ve üstü birey -0.010* (0.005) Ailevi ve kişisel nedenler -0.181*** (0.004) Ekonomik Kaynaklar Yıllık hane halkı geliri -0.006** (0.002) (0.013) 0.392*** (0.014) -0.167*** (0.014) -0.193*** (0.015) -0.049*** (0.010) -0.026*** (0.006) 0.080*** (0.008) -0.431*** (0.005) -0.003 (0.004) (0.005) 0.457*** (0.007) -0.277*** (0.008) -0.178*** (0.005) -0.030*** (0.005) -0.030*** (0.003) 0.051*** (0.004) -0.260*** (0.004) -0.021*** (0.002) Yerleşim Yeri Kent - - -0.276*** (0.003) Gözlem sayısı 51926 25786 77712 Pseudo R 2 0.143 0.091 0.114 LR chi2(16) 7909.35 3248.54 10818.03 Prob> chi2 0.000 0.000 0.000 Notlar: 1) Parantez içindeki değerler standart hataları göstermektedir. 2) ***, **, * sırasıyla %1, %5 ve %10 düzeyinde istatistiksel olarak anlamlılığı göstermektedir. 3) Zaman boyutunu çalışmaya dahil etmek için her bir yıl kukla değişken olarak analizde kontrol edilmiştir. 4) Eğitim düzeyi değişken grubu için ilköğretim (veya altı) eğitim derecesine sahip olan bireyler; medeni durum değişken grubu için bekar bireyler; yerleşim yeri değişkeni için kentsel bölgelerde yaşayan bireyler ve yıllar için 2002 yılı referans değişkeni olarak kullanılmış ve sonuçlar buna göre yorumlanmıştır. Kadınların işgücüne katılımı önündeki engellerden birisi de hanede yerine getirmesi gereken sorumlulukları ve iş yüküdür. Buna göre, kentsel bölgelerde yaşayan kadınlar için evde 5 yaşından küçük çocuk veya çocukların, 65 yaşından büyük bireylerin ve/veya evde engelli bireyin bulunması işgücüne katılım olasılığını düşürmektedir. Marjinal etkilerin büyüklüğü ise özellikle evde 5 ya-
126 Amme İdaresi Dergisi, Cilt 47 Sayı 1 şından küçük çocukların bulunmasının kadınların işgücüne katılımı önündeki en önemli engel olduğunu göstermektedir. Bu sonuç özellikle kreş ve çocuk bakım imkanlarının işgücüne katılım için ne kadar önemli bir rol oynadığını göstermektedir. Türkiye de kadınlar evlendikten ortalama iki yıl sonra ilk çocuklarına hamile kalmaktadır. Her ne kadar evlilik yaşı yükselse de, evlilik ve ilk doğum arasındaki zaman hala 1.8 yıldır ve ilk doğumdaki ortalama yaş 22.5 tir (Dayıoğlu - Kırdar, 2010: 36). Dolayısıyla Türkiye de kadınların önemli bir çoğunluğu genç yaştan itibaren çocuk bakma sorumluluğu ile karşı karşıya kalmakta ve genellikle bu durum tahmin sonuçlarının da işaret ettiği gibi işgücüne katılım önünde önemli bir engel oluşturmaktadır. Kırsal bölgelerde yaşayan kadınlar için ise tahmin sonuçları farklı bir duruma işaret etmektedir. Kentsel bölgeler için yapılan tahmin sonuçlarından farklı olarak, kırsal bölgelerde evde 65 yaş ve üstü birey veya bireylerin bulunması kadınların işgücüne katılma olasılığını olumlu yönde etkilemektedir. Bu sonuç, kırsal bölgelerde evde sorumluluk paylaşımında bu bireylerin önemli bir rol oynadığını göstermektedir. Diğer yandan, kırsal bölgelerde evde 5 yaşından küçük çocukların bulunması iş yükü değişkenleri arasında en düşük marjinal etkiye sahiptir. Kırsal bölgelerde tarımda çalışan kadınların çocuklarını yanında götürebilmesini bu duruma etki eden faktörlerden biri olarak yorumlamak mümkündür. Ayrıca Dayıoğlu ve Kırdar (2010: 23-26) da benzer şekilde Türkiye de kadınların işgücüne katılımı üzerine yaptıkları çalışmada evde 15 yaşından küçük çocuk sayısının sadece kentsel bölgelerde yaşayan kadınların işgücüne katılımı üzerinde olumsuz bir etkisi olduğu sonucuna ulaşmışlardır. Hem kentsel hem de kırsal bölgelerde kadınların işgücüne katılma olasılığını olumsuz yönde etkileyen faktörlerden bir diğeri ailevi ve kişisel nedenlerdir. Buna göre, evde yerine getirmesi gereken sorumlulukları olduğunu belirten ve bunun dışında kişisel nedenlerle çalışmak istemeyen kadınlar bir bakıma cinsiyete dayalı toplumsal eşitsizlik durumuna işaret etmektedir. Son olarak tahmin sonuçları, kırsal bölgelerde yaşayan kadınların kentsel bölgelerde yaşayan kadınlara göre işgücüne katılma olasılıklarının yüksek olduğunu göstermektedir. Türkiye de kentleşme ve tarımda dönüşümle birlikte kırsal bölgelerde ücretsiz aile işçisi olarak çalışan kadınların kentsel bölgelerde işgücü piyasasında yer edinememesi veya diğer bir deyişle tarımdan kopan fazla işgücünün kentlerde istihdam edilememesi bu duruma neden olarak gösterilebilir. Genel olarak, Türkiye için 25-64 yaş grubundaki kadınların işgücüne katılımı önündeki engeller üzerine yapılan ampirik analizin sonuçları bir önceki bölümde anlatılan etkenlerle paralellik göstermektedir. Buna göre toplumsal cinsiyet algısı, eğitim, medeni durum, ekonomik kaynaklar ve yerleşim yeri, kadınların işgücüne katılımını etkileyen önemli faktörlerdir ve bu faktörlerin etkileri ve göreli önemlilik durumları yapılacak veya yapılmakta olan devlet politikalarında yol gösterici olarak kullanılabilir.