Uluslararası Hukuk ve Politika Cilt: 9, Sayı: 36, ss.45-72, 2013 Uluslararası Hukuk Açısından Türk Dili Konuşan Ülkeler İşbirliği Konseyi Süleyman Sırrı TERZİOĞLU* Özet Türk Dili Konuşan Ülkeler İşbirliği Konseyi, 2009 yılında Türk dili konuşan ülkeler arasında kapsamlı bir işbirliği için yeni bir uluslararası örgüt olarak kuruldu. Kurucu ve aynı zamanda mevcut üyeleri, Azerbaycan, Kazakistan, Kırgızistan ve Türkiye dir. Türk Konseyi, uluslararası hukuk kişiliğine sahip hükümetlerarası bir örgüttür. Kapalı ve bölgesel bir örgüttür. Türk Konseyi nin organları, Devlet Başkanları Konseyi, Dışişleri Bakanları Konseyi, Kıdemli Memurlar Komitesi, Aksakallar Konseyi ve Sekretaryadır. Türk Akademisi, Türk Kültür ve Mirası Vakfı ve Uluslararası Türk Kültürü Teşkilatı (TÜRKSOY), Türk Konseyi nin uzmanlık kuruluşlarıdır. Türk Dili Konuşan Ülkeler Parlamenter Asamblesi (TÜRKPA) ve Türk İş Konseyi ise Türk Konseyi nin ilgili kuruluşlarıdır. Anahtar Kelimeler: Türk Dili Konuşan Ülkeler İşbirliği Konseyi, Uluslararası Örgütler, Kapalı Örgüt, Bölgesel Örgüt The Cooperation Council of Turkic Speaking States in Terms of International Law Abstract The Cooperation Council of Turkic Speaking States was established in 2009 as a new international organization for comprehensive cooperation among Turkic speaking states. The four founding and current member states are Azerbaijan, Kazakhstan, Kyrgyzstan, and Turkey. The Turkic Council is an intergovernmental organization which possesses international legal personality. It is a closed and regional organization. * Yar. Doç. Dr., Hukuk Fakültesi, Yalova Üniversitesi. E-Posta: ssterzioglu@yahoo.com. 45
S. S. Terzioğlu The organs of the Turkic Council are the Council of Heads of States, the Council of Foreign Ministers, the Senior Officials Committee, the Council of Elders of Turkic Speaking States, and the Secretariat. While the Turkic Academy, The Turkic Culture and Heritage Foundation and the International Organization of Turkic Culture (TURKSOY) are the specialized agencies of the Turkic Council, the Parliamentary Assembly of Turkic Speaking Countries (TURKPA) and the Business Council of Turkic Speaking States are the affiliated institutions of the Turkic Council. Keywords: The Cooperation Council of Turkic Speaking States, International Organizations, Closed Organization, Regional Organization Giriş Sovyetler Birliği nin dağılması ile bağımsızlığını elde eden Türk Cumhuriyetleri, Türkiye ile yakın ilişkiler içine girdiler. Ortak tarihi ve kültürel değerler, ilişkilerin gelişmesine önemli katkı sağladı. Dağılma sürecinin hemen arkasından, Türk Cumhuriyetleri arasındaki ikili işbirliklerinin yanı sıra, ortak işbirliğine yönelik adımlar atılmaya başlandı. Bu çerçevede Türk Cumhuriyetleri arasında başlayan zirveler süreci, örgütsel anlamda Türk Dili Konuşan Ülkeler İşbirliği Konseyinin (Türk Konseyi) kuruluşu ile sonuçlandı. Biz bu çalışmamızda yeni bir uluslararası örgüt olarak ortaya çıkan Türk Konseyi ni, uluslararası hukuk açısından ele alacağız. Bu çerçevede Türk Konseyi nin kurumsallaşma süreci, Türk Konseyi nin hukuki kişiliği ve niteliği, örgütsel yapısı ele alınacaktır. Bunun yanında, Türk Akademisi, Türk Kültür ve Mirası Vakfı, Uluslararası Türk Kültürü Teşkilâtı (TÜRKSOY), Türk Dili Konuşan Ülkeler Parlamenterler Asamblesi (TÜRKPA) ve Türk İş Konseyinin, Türk Konseyi ile olan ilişkilerinin hukuki mahiyeti ayrıca değerlendirilecektir. Tarihi Gelişim ve Kurumsallaşma Türk Konseyi nin kuruluşuyla neticelenen süreç, 30-31 Ekim 1992 tarihlerinde Ankara da gerçekleştirilen ilk zirve toplantısı ile başladı. Türkiye, Azerbaycan, Kazakistan, Kırgızistan, Özbekistan ve Türkmenistan ın devlet başkanları seviyesinde katıldığı zirve sonunda Ankara Bildirisi imzalandı. 1 Bildirinin içeriğine baktığımızda, daha en başta halklar arasındaki ortak tarihe, dil ve 1 Zirve toplantıları sonunda imzalanan bildiri metinleri için bakınız, http://turkkon.org/icerik. php?no=41. 46
Uluslararası Hukuk Açısından Türk Dili Konuşan Ülkeler İşbirliği Konseyi kültüre, ilişkilerde kardeşlik ruhuna atıf yapıldığı görülmektedir. Bildirinin 1. maddesinde zirvenin, ülkeler arasında, çeşitli alanlarda çok taraflı ve ikili işbirliğinin geliştirilmesi, bölgesel ve uluslararası sorunlar karşısında ortak hareket etme iradesinin tespitine imkan tanıdığı belirtilmektedir. Zirvede ekonomi, kültür, eğitim gibi birçok alanda işbirliği yapılması yönünde kararlar alındı. Ayrıca zirve toplantılarının düzenli olması ve bundan sonraki zirvenin de 1993 Ekim inde Bakü de yapılması kararlaştırıldı (mad. 11). Görüldüğü gibi bildiride bir örgüt kurma yönünde herhangi bir irade ortaya konulmuş değildir. Bildiri daha çok işbirliği yapılmasına yönelik temennilerin dile getirildiği bir belgedir. Hukuki açıdan değerlendirdiğimizde, bildirinin bir andlaşma değil, bağlayıcılığı olmayan bir belge olduğunu ifade etmemiz mümkündür. Bu değerlendirme diğer zirve bildirileri için de geçerlidir. Zira uygulamada bu tür çok taraflı veya ikili zirvelerden sonra yayımlanan bildiriler, bağlayıcı andlaşma sayılmamakla birlikte taraflarca imzalanmaktadır. Bildirilerin bağlayıcı sayılmayacağını güçlendiren bir nokta, bir andlaşmanın hüküm doğurabilmesi için imza aşamasından sonra izlenmesi gereken prosedürün burada takip edilmemesidir. 2 Zirvede kararlaştırılan işbirliği çerçevesinde, Kültür bakanları tarafından 12 Temmuz 1993 tarihinde Almatı da imzalanan TÜRKSOY un Kuruluşu ve Faaliyet İlkeleri Hakkında Anlaşma ile Türk Kültür ve Sanatları Ortak Yönetimini (TÜRKSOY) kuruldu. Ancak Bakü de yapılması kararlaştırılan İkinci Zirve, Bağımsız Devletler Topluluğu zirvesinin de aynı günlerde yapılması nedeniyle ertelendi. Bu yüzden İkinci Zirve Toplantısı, 18-19 Ekim 1994 tarihlerinde İstanbul da yapılmış ve Zirve sonunda İstanbul Bildirisi imzalanmıştır. Bildiride çeşitli alanlarda işbirliğine ilişkin gelişmeler dile getirilmiş ve yeni işbirliği alanları konusunda kararlar alınmıştır. Ayrıca konumuz açısından dikkat çekici bir karar daha alınmıştır. Buna göre, zirve toplantısı kararlarının uygulanmasını gözden geçirmek ve bir sonraki zirve toplantısının hazırlıklarını yapmak üzere, Dışişleri Bakanlarının veya uygun görecekleri yüksek görevlilerin uygun zamanlarda danışmalarda bulunmaları kararlaştırılmıştır (mad. 23). Bu kararın, kurumsallaşma yolunda bir başlangıç olduğunu ifade edebiliriz. 2 Mehmet Emin Çağıran, Karadeniz Ekonomik İşbirliği Örgütü, Hukuki Yapısı ve Gelişimi Üzerine Bir İnceleme, Galatasaray Üniversitesi Dergi Özel Sayı, Yıl: 2000, Sayı: 1(5), s. 80. Ayrıca andlaşma niteliği taşımayan çok taraflı işlemler hakkında bilgi için bakınız, Melda Sur, Paris Şartının Hukukî Niteliği: Andlaşma Niteliği Taşımayan Çok Yanlı İşlemler, Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi Dergisi, Cilt: XLVI, Sayı: 1-2, Ocak-Haziran 1991, s. 395-406. 47
S. S. Terzioğlu Üçüncü Zirve Toplantısı 27-29 Ağustos 1995 tarihlerinde Bişkek te yapılmış ve Türk Devletleri ifadesinin kullanıldığı (mad. 20) Bişkek Bildirisi imzalanmıştır. Dördüncü Zirve Toplantısı 21 Ekim 1996 tarihinde Taşkent te yapılmıştır. Taşkent Bildirisi nde zirvede toplantılarının Türkçe Konuşan Devlet Başkanları Toplantısı şeklinde isimlendirildiğini görmekteyiz (örneğin mad. 4). Bunun dışında Türkçe Konuşan Devletler (mad. 5 ve 13), Türkçe Konuşan Halklar (mad. 6) ve Türkçe Konuşan Ülkeler (mad. 6-7) gibi isimlendirmeler yer almaktadır. Görüldüğü gibi bir önceki Zirvede Türk Devletleri ifadesinin yerini Türkçe Konuşan Devletler (Ülkeler-Halklar) ifadesi almıştır. Ancak zirvenin kurumsallaşma açısından en önemli kararı, Türkçe Konuşan Devletler Sekretaryası nın kurulması ve Tüzüğünün hazırlanması için mutabakata varılmasıdır. Sekretaryaya, Türkçe Konuşan Ülkeler Devlet Başkanları Zirvesine ve Dışişleri Bakanlıkları yöneticilerine sunulacak belgelerin koordinasyonunu sağlamak, hazırlıklarını yapmak görevi verilmiştir (mad. 16). Dördüncü Zirve Toplantısı nda, bir sonraki zirve toplantısının 1997 yılının Ekim-Aralık ayları içinde Kazakistan ın Başkentinde yapılması kararlaştırılmasına rağmen, Beşinci Zirve Toplantısı bir yıl ertelemeyle 9 Haziran 1998 tarihinde Astana da yapılmıştır. Zirvede Türkçe Konuşan Ülkeler Devlet Başkanları V. Zirve Bildirisi imzalanmış ve Türkçe Konuşan Devlet Başkanları Zirvesi Sekretaryasının Tüzüğü kabul edilmiştir (mad. 2). Altıncı Zirve Toplantısı, 8 Nisan 2000 tarihinde Bakü de yapılmıştır. Zirvede Türkçe Konuşan Ülkeler Devlet Başkanları Zirvesi Bakü Bildirisi imzalanmış, Türkçe Konuşan Devlet Başkanları Zirve Toplantılarının Sekretaryasının önemine dikkat çekilerek, Daimi Sekretaryanın Türkiye de kurulması kararlaştırılmıştır (mad. 15). Yedinci Zirve Toplantısı 26-27 Nisan 2001 tarihlerinde İstanbul da yapılmış ve Türk Dili Konuşan Ülkeler Devlet Başkanları Zirvesi İstanbul Bildirisi imzalanmıştır. Bildiride kurumsallaşma açısından dikkati çeken husus, Türkçe Konuşan Ülkeler ifadesi yerine Türk Dili Konuşan Ülkeler ifadesine yer verilmiş olmasıdır. Bu ifade, aynı zamanda Konsey in şu andaki ismini teşkil edecektir. Kazakistan Devlet Başkanı Nursultan Nazarbayev, Zirve Toplantıları süreci çerçevesinde Aksakallılar Konseyi ve Türk Dili Konuşan Ülkeler Parlamenterler Asamblesi kurulmasını önermiştir. 3 Yedinci Zirve Toplantısı nda bir sonraki zirve toplantısının 2000 yılında Aşkabat ta yapılması kararlaştırılmasına rağmen, toplantılar 2006 yılına ka- 3 http://www.turkkon.org/icerik.php?no=24. 48
Uluslararası Hukuk Açısından Türk Dili Konuşan Ülkeler İşbirliği Konseyi dar kesintiye uğramıştır. Sekizinci Zirve Toplantısı, 17 Kasım 2006 tarihinde Antalya da yapılmış ve Türk Dili Konuşan Ülkeler Devlet Başkanları 8. Doruk Toplantısı Antalya Bildirisi imzalanmıştır. Ancak bu Zirve Toplantısı nda Türkmenistan, Ankara Büyükelçisi ile temsil edilmiş, Özbekistan ise Zirve ye katılmamıştır. Dokuzuncu Zirve Toplantısı, 4 2-3 Ekim 2009 tarihlerinde Nahçıvan da düzenlendi ve Türk Dili Konuşan Ülkeler Devlet Başkanları 9. Zirvesi Nahçıvan Bildirisi imzalandı. Özbekistan ın katılmadığı Zirve de Türkmenistan, Cumhurbaşkanı Yardımcısı düzeyinde temsil edildi. Zirvenin en önemli yönü Türk Dili Konuşan Ülkeler İşbirliği Konseyinin Kurulmasına Dair Nahçıvan Anlaşması nın 5 imzalanmasıdır. Böylece zirveler sürecinin kurumsallaşarak, bir uluslararası örgüte dönüşmesinin temel belgesi kabul edilmiş oluyordu. Türk Konseyi nin kurucu üyeleri Türkiye, Azerbaycan, Kazakistan ve Kırgızistan dır. Türkmenistan tarafsızlık ilkesini gerekçe göstererek Nahçıvan Anlaşmasını imzalamamıştır. 6 Anlaşma, Türkiye, Kazakistan ve Azerbaycan tarafından onaylanmış ve 17 Kasım 2010 tarihinde yürürlüğe girmiştir. 7 Dokuzuncu Zirve Toplantısında, Onuncu Zirve Toplantısı nın Kazakistan da düzenlenmesi kararlaştırılmasına rağmen, bu Zirve Toplantısı 16 Eylül 2010 tarihinde İstanbul da yapılmış ve Türk Dili Konuşan Ülkeler Devlet Başkanları 10. Zirve Toplantısı Bildirisi imzalanmıştır. Bu Zirve ye Özbekistan yine katılmamıştır. Zirvede Sekretaryanın ilk Genel Sekreteri olarak, Nahçıvan Anlaşmasının yürürlüğe girmesinden sonra resmi olarak göreve başlama kaydıyla, Türkiye nin adayı Büyükelçi Halil Akıncı atanmıştır (mad. 4 Dokuzuncu Zirve hakkında bakınız, Şükrü Haluk Akalın, Geleceğe Atılan İmza: Türk Dili Konuşan Ülkeler İşbirliği Konseyi Anlaşması, Türk Dili, Cilt: XCVII, Sayı: 696, Aralık 2009, s. 675 vd.; Mehmet Dikkaya, Türk Dili Konuşan Ülkeler İşbirliği Konseyi: Yolun Neresindeyiz?, http://www.usak.org.tr/makale.asp?id=1156. 5 Bakınız, 09.06.2010 tarih ve 5989 sayılı Türk Dili Konuşan Ülkeler İşbirliği Konseyinin Kurulmasına Dair Nahçıvan Anlaşmasının Onaylanmasının Uygun Bulunduğu Hakkında Kanun. R.G. 13.06.2010 tarih ve 27610 sayı. Anlaşmanın onay işlemi ve Türkçe ve diğer dillerdeki metinleri için bkz. R.G. 15.07.2010 tarih ve 27642 sayı. Anlaşma süresiz olarak akdedilmiştir. Anlaşma yürürlüğe girmesinin ardından, Türk Dili Konuşan Ülkelerin katılımına açık olacaktır. Anlaşmanın depozitörü olarak Türkiye Cumhuriyeti Dışişleri Bakanlığı tayin edilmiştir (mad. 22). 6 Türkmenistan daimi tarafsızlığı ve daimî tarafsızlığının Türk Konseyi ne üyeliğine engel olmadığı hakkında geniş bilgi için bakınız, Süleyman Sırrı Terzioğlu, Uluslararası Hukuk Açısından Türkmenistan ın Daimi Tarafsızlık Statüsü, Dokuz Eylül Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi, Cilt: 14, Sayı: 2, 2012, s. 39. 7 http://www.turkkon.org/icerik.php?no=24. 49
S. S. Terzioğlu 20). Kurumsallaşma açısından baktığımızda ise, ekonomik işbirliğini geliştirmek amacıyla Türk Dili Konuşan Ülkeler İş Konseyi, Türk Dili Konuşan Ülkeler Kalkınma Bankası ve bir sigorta şirketinin kurulması kararlaştırılmıştır (mad. 24). Ayrıca Türk Akademisi bünyesinde faaliyet gösterecek olan Türk Tarih Müzesi ve Türk Kütüphanesi nin kurulmasının önemi teyit edilerek Türk Akademisi nin uluslararası bir örgüt şeklinde oluşturulması ihtiyacı vurgulanmıştır (mad. 30). Bunun dışında Türk kültür mirasının muhafazası amacıyla Bakü de bir vakfın kurulması (mad. 16), Türk Akademisi nin çalışmalarını desteklemek amacıyla da üniversiteler arası bir birlik kurulması (mad. 31) ve Nahçıvan Anlaşması nın imza günü olan 3 Ekimin Türk Dili Konuşan Ülkeler İşbirliği Günü olması kararlaştırılmıştır (mad. 57). Türk Dili Konuşan Ülkeler İşbirliği Konseyi nin 1. Zirvesi nin, 2011 yılında Kazakistan da, 2. Zirvesinin ise Kırgızistan da düzenlenmesi konusunda mutabakata varılmıştır (mad 58 ve 59). Böylece zirveler süreci tamamlanarak, Örgüt faaliyeti başlamıştır. Kurumsallaşma sürecinin tamamlanmasından sonra bir uluslararası örgüt olarak Türk Dili Konuşan Ülkeler İşbirliği Konseyi 1. Zirvesi, 21 Ekim 2011 tarihinde Almatı da, Ekonomik İşbirliği teması ile düzenlendi ve Türk Dili Konuşan Ülkeler İşbirliği Konseyi 1. Zirvesi Bildirisi imzalandı. Bildiride kurumsallaşma sürecinin ilerlediği görülmektedir. Örneğin daha önceki bildirilerde kararlarda herhangi bir sistematik bulunmazken, 1. Zirve kararları, Genel Konular, Ekonomik Konular, Uluslararası Projeler, Güvenlik Konuları, Sosyal ve Kültürel Konular, Uluslararası Örgütlerle İşbirliği, Diğer Konular başlıkları altında toplanmıştır. Ayrıca Türkiye Cumhuriyeti Hükümeti ile Türk Dili Konuşan Ülkeler İşbirliği Konseyi Sekretaryası Arasında Türk Dili Konuşan Ülkeler İşbirliği Sekretaryasına Dair Ev Sahibi Ülke Anlaşması imzalanmış, Türk Dili Konuşan Ülkeler İşbirliği Konseyi Tüzüğü, Türk Dili Konuşan Ülkeler İşbirliği Konseyi Himayesinde Faaliyet Gösteren Türk Dili Konuşan Ülkeler Aksakallar Konseyi Tüzüğü ve Türk Dili Konuşan Ülkeler İşbirliği Konseyi Sekretaryası Personel Tüzüğü sonuçlandırılmış (mad. 3) 8 ve Türk Bilimsel Araştırma Fonu kurulması kararlaştırılmıştır (mad. 33). Türk Konseyi 2. Zirvesi, 23 Ağustos 2012 tarihinde Bişkek te, Eğitim, Bilim ve Kültürel İşbirliği teması ile düzenlendi ve Türk Konseyi İkinci Zirve- 8 Nahçıvan Anlaşmasına göre, idarî düzenlemeler, Dışişleri Bakanları Konseyi tarafından belirlenecek ve Devlet Başkanları Konseyinin onayına sunulacak Türk Konseyi Yönetmeliği uyarınca belirlenecektir (mad. 18). Daha önce bu belgelerin hazırlanması amacıyla, Onuncu Zirveden sonra 23-25 Kasım 2010 tarihlerinde Ankara da, Türk Konseyi Kıdemli Memurlar Komitesi 1. Toplantısı düzenlenmiştir. http://www.turkkon.org/icerik.php?no=24. 50
Uluslararası Hukuk Açısından Türk Dili Konuşan Ülkeler İşbirliği Konseyi si Bildirisi imzalandı. Zirvede Türk Kültür ve Mirası Vakfı nın (mad. 1/b) ve Türk Akademisi nin kurulması takdir edilmiştir (mad. 1/c). Türk Dili Konuşan Ülkeler Yazarlar Birliği ve Türk Dili Konuşan Ülkeler Sinema Çalışanları Birliği ni (mad. 1/j) ve Türk Üniversitelerarası Birliği ni (mad. 2/c) kurma girişimleri memnuniyetle karşılanmıştır. Böylece Türk Konseyi şemsiye örgüt olma yolunda yeni adımlar atmıştır. 2. Zirvede, Nahçıvan Anlaşmasının 10. maddesi uyarınca, Azerbaycan dan Gismat Guzalov 1 Şubat 2012 ve Kazakistan dan Darkhan Kydyrali 24 Nisan 2012 tarihinden geçerli olmak üzere Türk Dili Konuşan Ülkeler İşbirliği Konseyi Sekretaryası Genel Sekreter Yardımcıları olarak atandılar (mad. 16). Zirve öncesinde 22 Ağustos 2012 tarihinde toplanan Dışişleri Bakanları Konseyi nde, Türk Konseyi ni temsil eden bayrak da belirlendi. 9 Dışişleri Bakanları Konseyinde Türk Dili Konuşan Ülkeler İşbirliği Konseyi Sekretaryasının Mali Esaslarına İlişkin Anlaşma imzalandı. Eğitim Bakanları da Astana da Türk Akademisinin Kuruluşuna Dair Anlaşma ve Bakü de Türk Kültür ve Mirası Vakfı Şartı nı imzaladılar. 10 Daha sonraki süreçte, Türk Üniversitelerarası Birliği ve Yükseköğretim Alanı Oluşturma Yönergesi kabul edilmiş ve böylelikle, yükseköğretim alanında işbirliğini yürütecek olan Türk Üniversitelerarası Birliği, Türk Konseyi bünyesinde kurulmuştur. Birlikte dört üye ülkeden 15 kurucu üniversite yer almaktadır. 11 Son olarak Türk Konseyi 3. Zirvesi, 15-16 Ağustos 2013 tarihlerinde Azerbaycan ın Gebele şehrinde, Ulaştırma ve Bağlantı teması ile düzenlendi ve Türk Dili Konuşan Ülkeler İşbirliği Konseyi Üçüncü Zirve Bildirisi imzalandı. Zirve de, İstanbul ve Bişkek te düzenlenen Türk Üniversitelerarası Birliği nin kurucu toplantıları memnuniyetle karşılandı (mad. 3/d) ve 4. Zirve nin 2014 yılında Türkiye de düzenlenmesi kararlaştırıldı (mad. 20). 9 http://turkkon.org/icerik.php?no=159. 10 http://turkkon.org/icerik.php?no=158. 11 http://www.turkkon.org/icerik.php?no=267. 51
S. S. Terzioğlu Türk Konseyinin Hukuki Kişiliği ve Niteliği A. Hükümetlerarası Uluslararası Örgüttür Türk Konseyi, bir uluslararası örgüttür. Nahçıvan Andlaşması nın 1. Maddesi ne göre, Taraflar, uluslararası bir kuruluş şekline sahip Türk Dili Konuşan Ülkeler İşbirliği Konseyi isimli işbirliği mekanizmasını kurmuşlardır. Kanımızca maddede geçen kuruluş ifadesi, örgüt kelimesi ile aynı anlamda kullanılmıştır. 12 Örgüt kelimesi yerine kuruluş kelimesinin kullanılması, Türk Konseyi nin muhtemelen esnek bir yapılanma ve karar alma süreci çerçevesinde faaliyet göstermesinin arzulanmasından kaynaklanmaktadır. Zira maddede Türk Konseyi nin bir işbirliği mekanizması olduğu belirtilmektedir. Bu yaklaşım, Türk Konseyi nin katı kurallara bağlı bir örgütten daha çok, bir işbirliği platformu olduğunu vurgulamaktadır. Ancak bu yaklaşıma rağmen unutulmamalıdır ki sonuçta Türk Konseyi, aşağıda görüleceği gibi sürekli nitelikteki organları bulunan bir uluslararası örgüttür. Esnek bir yapıda olması, kararlarının bağlayıcı olmaktan ziyade tavsiye niteliğinde ve üye devletlere tercih hakkı tanır nitelikte olması, bu hukuksal durumu değiştirmez. Türk Konseyi, devletler tarafından uluslararası hukuk kuralları çerçevesinde bir uluslararası andlaşma ile kurulan hükümetlerarası uluslararası bir örgüttür. Türk Konseyi Türkiye, Azerbaycan, Kazakistan ve Kırgızistan ın taraf olduğu uluslararası bir andlaşma olan Nahçıvan Andlaşması ile kurulmuştur. Öğretide uluslararası örgütlere ilişkin farklı tanımların yapıldığı görülmektedir. 13 Schermers ve Blokker, uluslararası örgütleri kendi iradesi ile en az bir organa sahip olan, genellikle yeni bir hukuk kişisi ortaya çıkaran uluslararası bir anlaşma ile kurulan, uluslararası hukuka göre tesis edilen işbirliği şekilleri olarak tanımlamaktadır. Bu tanımdan hareketle Schermers ve Blokker, tanımın unsurlarını ise, i) uluslararası anlaşma, ii) kendi iradesi ile en az bir organa 12 Kuruluş kelimesinin karşılığı olarak anlaşmanın İngilizce metninde establishment, Azerbaycan Türkçesi metninde teşkilât, Kırgızistan Türkçesi metninde birikme, Kazakistan Türkçesi metninde birlestigi kelimeleri kullanılmıştır. 13 Çeşitli tanımlar için bkz. Mehmet Emin Çağıran, Uluslararası Örgütler, (Ankara: Turhan Kitabevi, 2013), s. 5. Hüseyin Pazarcı, Uluslararası Hukuk Dersleri, 2. Kitap, (Ankara: Turhan Kitabevi, 2005), s. 112; Melda Sur, Uluslararası Hukukun Esasları, 3. Baskı, (İstanbul: Beta Yayınları, 2008), s. 145; Jan Klabbers, An Introduction to International Institutional Law, (Cambridge: Cambridge University Press, 2002), s. 7.; İlyas Doğan, Devletler Hukuku, (Ankara: Seçkin Yayınları, 2008), s. 276; Cengiz Başak, Uluslararası Örgütler, (Ankara: Seçkin Yayınları, 2010), s. 43. 52
Uluslararası Hukuk Açısından Türk Dili Konuşan Ülkeler İşbirliği Konseyi sahip olma ve ilke olarak yeni bir hukukî kişilik oluşturma ve iii) uluslararası hukuka göre kurulma olarak sıralamaktadır. 14 Yukarıdaki unsurlar çerçevesinde ele aldığımızda Türk Konseyi nin de bu özelliklere sahip olduğu görülür. İlk olarak, yukarıda da ifade edildiği gibi, Konsey, devletlerarasında yapılan andlaşma olan Nahçıvan Andlaşması ile kurulmuştur. İkinci olarak, aşağıda ifade edileceği üzere, Türk Konseyi nin hukuksal kişiliği bulunmaktadır. Üçüncü olarak, yine aşağıda görüleceği gibi, Türk Konseyi nin kurumsal bir niteliği, yani kendine has sürekli bir yapısı ve başta Devlet Başkanları Konseyi olmak üzere, Dışişleri Bakanları Konseyi, Kıdemli Memurlar Komitesi, Aksakallar Konseyi, Sekretarya gibi çeşitli organları vardır. Dolayısıyla, Türk Konseyi, hükümetlerarası uluslararası bir örgüttür. B. Uluslararası Hukuk Kişisidir Uluslararası hukuk kişiliği, uluslararası hukuktan kaynaklanan haklara ve yükümlülüklere sahip olma ve bu hakları uluslararası düzeyde doğrudan koruyabilme yeteneğidir. 15 Uluslararası hukuk kişiliğinin andlaşma yapma ehliyeti, temsil ehliyeti, hak arama ehliyeti, örgütün ve görevlilerinin, ayrıcalık ve bağışıklıklara sahip olması gibi sonuçları bulunmaktadır. 16 Kurucu andlaşmasında açıkça örgütün hukuki kişiliği düzenlenmemiş olsa bile, andlaşmada bu yetkilerin tamamının veya bir kısmının tanınmış olması uluslararası kişiliğinin mevcudiyetine işaret eder. Türk Konseyi, uluslararası hukuk kişisidir. Türk Konseyi nin hukuki kişiliği, Konseyin kurucu anlaşmasından ve diğer belgelerinden açıkça çıkartılabilmektedir. Nahçıvan Anlaşması nın Sekretarya yı düzenleyen 10. maddesinde, Sekretarya nın tüzel kişiliğinin bulunduğu hüküm altına alınmıştır. Buna göre Sekretarya, Türk Konseyi nin görev ve sorumluluklarını yerine getirmek üzere üye devletlerin ülkelerinde gerekli olan hükmi şahsiyete de sahiptir. Ayrıca söz konusu maddeye göre Sekretarya, uluslararası hukuki yetkiye sahiptir. Özellikle Sekretarya, üye devletlerin tümünün onayıyla anlaşmalar imzalama, mülk satın alma ve satma, davacı ve davalı olarak mahkemelere çıkma, banka hesapları açma ve nakit varlıklar üzerinden sözleşmeler akdetme yetkilerine sahiptir. Uluslararası hukuk kişiliğinin unsurlarından birisi olan andlaşma yapma yetkisinin Sekretarya ya tanındığını görmekteyiz. Yine Nahçıvan 14 Henry G. Schermers-Niels M. Blokker, International Institutional Law, (Boston: Martinus Nijhoff Publishers, 2003), s. 26. 15 Pazarcı, s. 1. 16 Çağıran, Örgütler, s. 244.; Pazarcı, s. 3. 53
S. S. Terzioğlu Andlaşması nın 10. Maddesi nde bu doğrultuda, Sekretaryaya Dışişleri Bakanları Konseyi nin önceden onayını almak koşulu ile Türkiye Cumhuriyeti ile uluslararası bir anlaşma imzalama yetkisi verilmiştir. Bu çerçevede, 27 Aralık 2011 tarihinde Ankara da, Türkiye Cumhuriyeti Hükümeti İle Türk Dili Konuşan Ülkeler İşbirliği Konseyi Arasında Türk Dili Konuşan Ülkeler İşbirliği Konseyi Sekretaryasına Dair Evsahibi Ülke Anlaşması (bundan sonra Evsahibi Ülke Anlaşması ) imzalanmıştır. Sekretaryanın yetkileri Evsahibi Ülke Anlaşması ile tekrar edilmiş ve ayrıca Sekretaryanın açıkça uluslararası tüzel kişiliğe sahip olacağı düzenlenmiştir (mad. 4). Nahçıvan Andlaşması nın 12. Maddesi ise, uluslararası hukuk kişiliğinin emarelerinden birisi olan ayrıcalık ve bağışıklıkları düzenlemektedir. Buna göre Devlet Başkanları Konseyi, Dışişleri Bakanları Konseyi, Kıdemli Memurlar Komitesi ve Aksakallar Konseyi toplantılarına katılacak heyetlerin üyeleri ve Sekretarya görevlileri, ev sahibi ülke tarafından uluslararası hukuk çerçevesinde diplomatik misyon mensuplarına sağlanan ayrıcalık ve bağışıklardan yararlanacaklardır. Ayrıca Ev Sahibi Ülke Anlaşması ile Sekretarya nın yargı bağışıklığı (mad. 5), binaların ve müştemilatın dokunulmazlığı (mad. 6), arşivlerin dokunulmazlığı (mad. 7), fonlar ve paralar (mad. 9), gümrük ve vergi muafiyeti (mad. 10), haberleşme serbestliğine (mad. 11) ilişkin hususlar düzenlenmiştir. C. Kapalı ve Bölgesel İşbirliği Örgütüdür I. İşbirliği Örgütüdür Avrupa Birliği nin aksine, Türk Konseyi, bütünleşmeyi değil, işbirliğini amaçlayan bir örgüttür. Nahçıvan Andlaşması nın 1. Maddesi ne göre, üye devletler, uluslararası bir kuruluş şekline sahip Türk Dili Konuşan Ülkeler İşbirliği Konseyi isimli işbirliği mekanizmasını kurmuşlardır. Maddede Türk Konseyi nin bir işbirliği mekanizması olduğu belirtilmektedir. Bu yaklaşım, Türk Konseyi nin katı kurallara bağlı bir örgütten daha çok, bir işbirliği platformu olduğunu vurgulamaktadır. Böylece Konsey in esnek bir yapılanma ve karar alma süreci çerçevesinde faaliyet göstereceği ortaya çıkmaktadır. Bunun dışında, Andlaşmada devletlerin egemenlik yetkilerinin Türk Konseyi ne devredileceğine ilişkin herhangi bir hüküm de bulunmamaktadır. II. Kapalı Örgüttür Uluslararası örgütlere ilişkin çeşitli sınıflandırmalar yapılmaktadır. Bunlardan birisi, örgüte üyelik açısından yapılan açık örgüt-kapalı örgüt ayrımıdır. Açık 54
Uluslararası Hukuk Açısından Türk Dili Konuşan Ülkeler İşbirliği Konseyi uluslararası örgütler, genel nitelikli bazı koşulların sağlanması durumunda, her devletin üye olabileceği örgütlerdir ve genellikle evrensel nitelikli örgütlerdir. 17 Kapalı uluslararası örgütler ise, herhangi bir sonraki üyeliğe kapalı olanları ifade edebileceği gibi, üyelik koşullarının sıkı şekilde ele alınıp, üyeliğe kabulün bir karar organının takdirine tabi tutulduğu örgütleri de ifade edebilir. 18 Nahçıvan Andlaşması süresiz olarak akdedilmiştir ve Anldaşma yürürlüğe girmesinin ardından Türk Dili Konuşan Ülkeler in katılımına açıktır (mad. 22). Anlaşma yürürlüğe girmiştir ve dolayısıyla Türk Konseyi, diğer Türk Dili Konuşan Ülkeler in üyeliğine açıktır. Ancak bu hükme rağmen Türk Konseyi nin, üyelik açısından kapalı bir örgüt olduğunu düşünüyoruz. Zira yukarıda da ifade edildiği gibi, kapalı örgütlerde örgüte sonradan üyelik, ya mümkün değildir, ya da çok sıkı şartlara bağlanmıştır. Bu şartlar, üyelik koşulları açısından veya örgüte üyelik için oylama açısından söz konusu olabilir. Nahçıvan Andlaşması na göre, Konsey e sonradan üyelik mümkündür. Üyelik kabul aşamasında herhangi bir oylama öngörülmüş değildir. Nahçıvan Andlaşmas ına taraf olmakla üyelik gerçekleşmektedir. Bununla birlikte üyelik için temel şart, Türk Dili Konuşan Ülke olmaktır. Bu noktada önce Türk Dili kavramına açıklık getirmek gerekmektedir. Türk toplulukları, ortak kökten gelseler bile SSCB nin politikaları sonucu farklılaştılar ve ayrı kimliklere büründüler. Bunlardan Azerbaycan, Kazakistan, Kırgızistan, Özbekistan ve Türkmenistan ın kendi devletleri vardır. Bu ülkelerde yaşayan çeşitli etnik gruplar bulunmaktadır. SSCB nin dağılmasıyla birlikte kendi devletleri dışında kalmış olan bazı gruplar, azınlık statüsüne girdiler. Türk kökenli halkların kimliklerindeki bu farklılaşma sonucu, örneğin bir Türkmenistan vatandaşı Özbek, Türkmenistan da azınlık olarak kabul edilmekte ve Özbekistan Türkçesi ile eğitim veren okullarda ana dilinde eğitim hakkına sahip olmaktadır. Aslında dilbilimi açısından Türk Cumhuriyetleri nin resmi dilleri, Türkçe nin birer lehçesi 19 olmakla birlikte, bu ülkeler, siyasal sebeplerle dillerini ayrı diller olarak (Azerice, Türkmence, Özbekçe, Kazakça, Kırgızca) 17 C. F. Amerasinghe, Principles of the Institutional Law of International Organizations, (Cambridge: Cambridge University Press, 2005), s. 105. 18 Sur, s. 158. 19 Dilbilimi açısından lehçe, bir dilin tarihi, siyasi, sosyal ve kültürel sebeplerle değişik bölgelerde, zamanla ses yapısı, şekil yapısı ve kelime hazinesi bakımından önemli farklarla birbirinden ayrılan kollarıdır: Türkçenin Özbek lehçesi gibi. Lehçe maddesi, Zeynep Korkmaz, Gramer Terimleri Sözlüğü, (Ankara: Türk Dil Kurumu Yayınları, 1992), s. 107. 55
S. S. Terzioğlu kabul etmektedirler. 20 Altıncı Zirve Toplantısı na kadar kullanılan Türkçe Konuşan Ülkeler ifadesi, Yedinci Zirve Toplantısı ndan itibaren Konsey in şu andaki ismini teşkil edecek olan Türk Dili Konuşan Ülkeler ifadesine yerini bırakmıştır. Kanımızca Türkçe kelimesi, sadece Türkiye Türkçesi ni çağrıştırdığı için, daha kapsamlı olduğu ve diğer Türk Devletleri nin dillerini de içerdiği düşünülen Türk Dili ifadesinin kullanılması bu açıdan tercih edilmiştir. Dolayısıyla bugün Türk Dili kavramı, sadece Türkiye Türkçesi ni ifade etmemektedir. Nahçıvan Andlaşması na göre Türk Konseyi nin çalışma dili, üye devletlerin devlet dilleri ve İngilizce dir (mad. 17). Bu açıklamalar çerçevesinde Türk Dili Konuşan Ülke olma şartını sağlayabilecek devlet sayısı ve başlangıcından itibaren zirveler sürecine katılan devletler bellidir: Türkiye, Azerbaycan, Kazakistan, Kırgızistan, Özbekistan, Türkmenistan. Bu altı devletten şu anda Konseye üye olmayan sadece Özbekistan ve Türkmenistan dır. Diğer bir ifadeyle Konsey üyeliği sadece bu devletlere açık, bunların dışındaki devletlere kapalıdır. 21 Konseyin internet sitesinde de Türk Devletleri olarak, söz konusu altı devlet gösterilmektedir. Yapılan resmi açıklamalarda da Özbekistan ve Türkmenistan ın Konsey e üyelik temennisi dile getirilmekte, herhangi başka bir devletin ismi zikredilmemektedir. Bu bağlamda Konsey in Kuzey Kıbrıs Türk Cumhuriyeti nin (KKTC) üyeliğine açık olup olmadığı sorusu akla gelebilir. KKTC nin tanınmasına ilişkin sorunu bir yana bırakacak olursak, KKTC de Türk Dili Konuşan bir ülkedir ve bu açıdan üyelik şartını sağlamaktadır. Her ne kadar Konsey, eski SSCB devletleri ve Türkiye arasında geleneksel kapalı bir işbirliği mekanizmasını çağrıştırsa da, KKTC nin bu işbirliğinin dışında kalmasını gerektirecek bir durum söz konusu değildir. Bugüne kadar KKTC nin üyeliği konusunda, kararlara yansıyan herhangi bir hüküm bulunmamaktadır. Zirve bildirilerinde Kıbrıs sorununa ilişkin olarak, Kıbrıs Türk Halkı ifadesine yer verilmektedir. 22 20 1995 yılında yapılan değişikliğe kadar Azerbaycan Anayasası nda devlet dilinin Türk dili olduğu hüküm altına alınmıştı. Daha sonra bu ifade Azerbaycan dili olarak değiştirildi. Cumhuriyetlerin dil politikaları için bakınız, Emine Gürsoy-Naskali, Bağımsız Türk Cumhuriyetlerinde Dil Politikaları, içinde Emine Gürsoy-Naskali, Erdal Şahin, der., Bağımsızlıklarının 10. Yılında Türk Cumhuriyetleri, (Haarlem: SOTA Yayınları, 2002), s. 55; Birgit N. Schlyter, Language Policies in Present-Day Central Asia, MOST Journal on Multicultural Societies, Vol. 3, No. 2. 21 KKTC ve Rusya Federasyonu ve Moldova içindeki diğer birimlerin durumları aşağıda ayrıca değerlendirilecektir. 22 Bakınız, Türk Konseyi İkinci Zirvesi Bildirisi, madde 9. 56
Uluslararası Hukuk Açısından Türk Dili Konuşan Ülkeler İşbirliği Konseyi Üyelik konusunda başka bir sorun ise, diğer devletler içerisinde yer alan özerk cumhuriyetlerin Konsey e üye olup olamayacağıdır. Zira Türkçe metinde Örgütün isminin Türk Dili Konuşan Ülkeler İşbirliği Konseyi olması, diğer bir ifadeyle, Örgütün isminde Devletler kelimesi yerine Ülkeler kelimesinin kullanılması, buna imkan sağlar gözükmektedir. 23 Uluslararası hukuk açısından baktığımızda, bazı uluslararası örgütlerin devletlerden başka, federe devletleri, devletin bir parçasını oluşturan bölgeleri ve himaye, sömürge gibi bağlı ülkeleri üye olarak kabul ettiğini görmekteyiz. Örneğin Fransızca Konuşan Ülkeler Örgütü nün 24 üyeleri arasında Kanada ve Belçika nın bazı federe devletleri de bulunmaktadır. 25 Bu çerçevede Rusya Federasyonu içindeki Altay Cumhuriyeti, Başkurdistan Cumhuriyeti, Hakas Cumhuriyeti, Saha (Yakut) Cumhuriyeti, Tataristan Cumhuriyeti, Tuva Cumhuriyeti ile Moldova Cumhuriyetine bağlı Gagavuz Yeri Özerk Bölgesi nin Konsey e üyeliği konusunda, uluslararası hukuk açısından bir engel olmadığını ifade edebiliriz. Bu birimler aynı zamanda TÜRKSOY örgütünde de gözlemci statüsündedir. Türk Konseyi, öncelikli olarak dört üye devlet arasındaki işbirliğinin geliştirilmesiyle ilgilenmektedir. Konsey in bunun dışındaki diğer topluluklara ya da özerk cumhuriyetlere yönelik bir çalışması yoktur. 26 Bununla birlikte Nahçıvan Andlaşması na göre Türk Konseyi, devletlere, uluslararası örgütlere ve uluslararası forumlara gözlemci statüsü verebilir (mad. 16). III. Bölgesel Örgüttür Coğrafi açıdan yapılan sınıflandırmada ise genellikle evrensel-bölgesel örgüt ayrımına gidildiği görülmektedir. Evrensel örgütler, belirli bir bölge ile sınırlı olmaksızın tüm dünya devletlerinin üyeliğine açık olan örgütlerdir. 27 Bölgesel 23 Nahçıvan Andlaşması nın Türkçe metninde Ülke, İngilizce metninde State, Azerbaycan Türkçesi metninde Dövlet, Kazakistan ve Kırgızistan Türkçesi metinlerinde Memleket ifadeleri yer almaktadır. Anlaşmaya göre Anlaşma, her biri eşit derecede geçerli olmak üzere, Azerice, Kazakça, Kırgızca, Türkçe ve İngilizce olarak imzalanmıştır (mad. 23). 24 International Organisation of the Francophonie. 25 Çağıran, Örgütler, s. 181. 26 Bakınız, Konsey Genel Sekreteri Halil Akıncı ile Yapılan Röportaj, Diplomatik Vizyon, Mayıs-Haziran 2011, Sayı: 2, http://www.turkkon.org/uploads/r%c3%83%c2%b6portaj_1. pdf. 27 Michel Virally, Definition and Classification of International Organizations: A Legal Approach, içinde Georges Abi-Saab, der., The Concept of International Organization, (Paris: UNESCO, 1981), s. 60; Clive ARCHER, International Organizations, (London: Routledge, 1995), s. 45; Amerasinghe, s. 11. Evrensel örgüt yerine küresel örgüt kavramını kullanan yazarlar da bulunmaktadır. Örneğin, Rebecca M. M. Wallace ve Olga Martin-Ortega, International Law, 6. Baskı, (London: Thomson Reuters, 2009), s. 87. 57
S. S. Terzioğlu örgütler ise, belirli bir coğrafi bölgede yer alan devletlerin üyeliğine açık örgütlerdir. Türkçe Konuşan Ülkeler, belirli bir coğrafyada bulunduğu için bu açıdan Türk Konseyinin bölgesel bir örgüt olduğunu ifade edebiliriz. Schermers ve Blokker, evrensel-bölgesel örgüt ayrımını, evrensel-kapalı örgüt şeklinde yapmaktadır. Kapalı örgütleri ise, evrensel örgütlerin tersine, üyelerini sadece kapalı bir grup devletten alan ve grubun dışında hiçbir üyeyi kabul etmeyen örgütler şeklinde tanımlamaktadırlar. Onlara göre üç tip kapalı örgüt bulunmaktadır: i) bölgesel örgütler, ii) (dil ya da politik sistem gibi) ortak bir zemini olan devletlerin örgütleri ve iii) kapalı özel örgütler. 28 Örneğin Schermers ve Blokker, Fransızca Konuşan Ülkeler Örgütü nü ortak bir zemini paylaşan örgütler içerisinde değerlendirmektedir. 29 Klabbers, Fransızca Konuşan Ülkeler Örgütü nü, hem bölgesel bir örgüt hem de kapalı bir örgüt olarak nitelendirmektedir. 30 Bu sınıflandırma açısından Türk Konseyi de, dil, kültür ve köken gibi ortak bir zemini paylaşan bir örgüttür ve kapalı bir örgüttür. Ancak unutulmamalıdır ki, Fransızca Konuşan Ülkeler Örgütü, temelde Fransa ve geçmişteki sömürgelerinin oluşumuna dayanmaktadır. Türk Konseyine üye devletler açısından böyle bir ilişki söz konusu değildir. D. Genel Amaçlı ve Şemsiye Örgüttür Faaliyet alanları açısından uluslararası örgütler, genel kapsamlı örgütler ve uzman örgütler olarak sınıflandırılmaktadır. Genel kapsamlı örgütler, amaçları açısından herhangi bir sınırlamaya tabi tutulmayan, amaçları çok geniş kapsamlı olan örgütlerdir. 31 Türk Konseyi, halklar arasındaki tarihî bağları, ortak dil, kültür ve gelenekleri temel alarak 32 kurulsa da, sadece kültürel bir örgüt değildir. Türk Konseyi nin amaçlarına bakıldığında, başta siyasi, 33 ekonomik, 34 28 Schermers-Blokker, s. 42. 29 A.g.e., s. 43. 30 Klabbers, s. 25. 31 Pazarcı, s. 114 32 Nahçıvan Anlaşması, Giriş. 33 Örneğin, taraflar arasında karşılıklı güvenin, dostluk ve iyi komşuluğun güçlendirilmesi, bölgede ve dünya genelinde barışın sağlanması, güvenlik ve emniyetin güçlendirilmesi, dış politika meselelerinde ortak tutum belirlemeye çalışılması. 34 Örneğin, tarafların halklarının yaşam koşullarının hızla iyileştirilmesi ve geliştirilmesi amacıyla, eşit ortaklığa dayalı müşterek icraatlarla bölgede kapsamlı ve dengeli bir ekonomik büyüme, sosyal ve kültürel gelişimin sağlanması, bilim ve teknoloji, eğitim, sağlık, kültür, spor ve turizm alanlarında etkileşimin genişletilmesi. 58
Uluslararası Hukuk Açısından Türk Dili Konuşan Ülkeler İşbirliği Konseyi ticari, 35 kültürel, 36 hukuki 37 olmak üzere birçok alanda 38 faaliyet göstermek üzere kurulduğunu görmekteyiz (mad. 4). Zira kültürel bağların geliştirilmesi amacıyla üye devletler, TÜRKSOY çerçevesinde işbirliği yapmaktadırlar. Türk Konseyi nin çeşitli alanlardaki bu faaliyetleri, kararlarına da yansımaktadır. Örneğin Türk Konseyi Üçüncü Zirve Bildirisi kararlarının Kültürel İşbirliği, Spor İşbirliği, Bilim ve Eğitim İşbirliği, Ekonomik İşbirliği, Diaspora İşlerinde İşbirliği, Dış Politika ve Güvenlik Konularında İşbirliği, Diğer Meseleler başlıkları altında toplandığını görmekteyiz. Ayrıca Nahçıvan Andlaşması na göre, üye devletler, özel veya teknik nitelikli bir konuyu görüşmek üzere, ilgili bakanlıkların, kurumların ve teşkilatların başkanlarının toplantılarını düzenlemeyi kararlaştırabilirler (mad. 14). Bu çerçevede Ekonomi Çalışma Grupları, Gümrük İşbirliği Çalışma Grubu, Ulaştırmanın Geliştirilmesi Çalışma Grubu, Güvenlik İstişareleri Temas Grubu, Diaspora İşleri Temas Grubu, Üniversitelerarası Birlik Temas Grubu, Eğitim Kıdemli Memurlar Komitesi, Kültür İşbirliği Çalışma Grubu, Ortak Terminoloji Kurulu gibi çalışma ve temas grupları oluşturulmuştur. 39 Bunun dışında farklı alanlarda bakanlar düzeyinde de toplantılar yapılmaktadır. Türk Konseyi çerçevesinde TÜRKSOY dışında Türk Dili Konuşan Ülkeler Parlamenterler Asamblesi, Türk Akademisi, Türk Kültür ve Mirası Vakfı, Türk İş Konseyi gibi kuruluşlar da faaliyetlerini sürdürmektedir. Bu çerçeveden bakıldığında Konsey, çatı veya şemsiye örgüt olarak da değerlendirilebilir. Çatı örgütlerde, siyasal işbirliğine ek olarak, başka alanlarda da üye devletler arasında işbirliğinin sıkılaştırılması amacıyla ana örgütün yan örgütleri şeklinde 35 Örneğin, ticaret ve yatırım açısından elverişli koşulların yaratılması, gümrük ve mallar ile hizmetlerin ve sermayenin dolaşımına imkân sağlayan düzenlemelerin basitleştirilmesi, malî sistem ve bankacılık işlemlerinin kolaylaştırılması. 36 Örneğin, Türk halklarının sahip oldukları zengin kültür ve tarihi mirasın değerlendirilmesi, kitlelere tanıtılması ve yayılmasında Tarafların basın ve iletişim araçları arasındaki etkileşimin özendirilmesi. 37 Örneğin, karşılıklı hukukî yardımlaşmanın ve hukukun muhtelif alanlarındaki işbirliğinin geliştirilmesi amacıyla hukukî bilgi değişimi hususlarının ele alınması, uluslararası terörizm ve ayrılıkçılık, aşırı akımlar, insan kaçakçılığı, yasadışı uyuşturucu ticareti ile narkotik ve psikotropik maddelerle uluslararası mücadelede eşgüdümün sağlanması, uluslararası hukuk tarafından umumiyetle tanınan ilke ve normlara uygun olarak, hukukun üstünlüğü, iyi yönetişim, insan hakları ve temel özgürlüklerin güvence altına alınması. 38 Örneğin, siyasi, ticari ve ekonomik konular ile kanunu uygulama, çevre, kültür, bilimselteknik, askerî-teknik, eğitim, enerji, ulaştırma, kredi ve finans alanları ve ortak çıkarları ilgilendiren diğer alanlardaki etkin bölgesel ve ikili işbirliğinin teşvik edilmesi. 39 http://www.turkkon.org/icerik_multi.php?no=242. 59
S. S. Terzioğlu uluslararası örgütler kurulur. 40 Dolayısıyla Türk Konseyi, genel amaçlı ve ilişkili olduğu diğer uluslararası örgütleri de koordine eden şemsiye bir örgüttür. Konseyin Yapısı Ana organlar, uluslararası örgütlerin kurucu andlaşmalarında yer alan, örgütün amaçlarına ulaşabilmesi için gereken ve örgütlerde temel kurumsal yapıyı oluşturan araçlardır. 41 Nahçıvan Andlaşması nın 3. Maddesi ne göre Türk Konseyi nin ana organları şunlardır: i) Devlet Başkanları Konseyi, ii) Dışişleri Bakanları Konseyi, iii) Kıdemli Memurlar Komitesi, iv) Aksakallar Konseyi, v) Sekretarya. a) Devlet Başkanları Konseyi Örgütün genel siyasetini belirleyen ve temel karar organı olan Devlet Başkanları Konseyi, üye devletlerin devlet başkanlarından oluşur. Nahçıvan Andlaşması na göre, Devlet Başkanları Konseyi, güncel uluslararası sorunların çözümü konusunda taraflar arasındaki etkileşimi değerlendirir, işbirliği alanlarını belirler, Türk Konseyi nin faaliyetlerini değerlendirir. Yılda bir kez toplanan Devlet Başkanları Konseyi nin toplantı sırası, üye devletlerin İngilizce isimlerinin alfabetik sırasına göre belirlenir. Devlet Başkanları Konseyi, üye devletlerin mutabakatı üzerine olağanüstü toplantılar da yapabilir. Olağanüstü toplantıların yeri ise yine mutabakatla belirlenecektir (mad. 5). Devlet Başkanları Konseyi toplantılarına katılacak heyetlerin üyeleri, ev sahibi ülke tarafından uluslararası hukuk çerçevesinde diplomatik misyon mensuplarına sağlanan ayrıcalık ve bağışıklardan yararlanırlar (mad. 12). Devlet Başkanları Konseyi nin 1. Zirvesi 2011 yılında Almatı da, 2. Zirvesi 2012 yılında Bişkek te, 3. Zirve ise 16 Ağustos 2013 tarihinde Azerbaycan ın Gebele şehrinde gerçekleştirilmiştir. Devlet Başkanları Konseyi nin olağan toplantılarına ev sahipliği yapan üye devlet, bir sonraki Devlet Başkanları Konseyi toplantısına kadar Türk Konseyi dönem başkanlığını yürütür (mad. 8). 2011-2012 dönem başkanlığı Kazakis- 40 Davut Ateş, Uluslararası Örgütler, (Bursa: Dora Yayınları, 2012), s. 28. 41 Schermers-Blokker, s. 153. 60
Uluslararası Hukuk Açısından Türk Dili Konuşan Ülkeler İşbirliği Konseyi tan, 2012-2013 dönem başkanlığı Kırgızistan tarafından yerine getirilmiştir. 2013-2014 dönem başkanlığı ise Azerbaycan tarafından yürütülmektedir. b) Dışişleri Bakanları Konseyi Dışişleri Bakanları Konseyi, üye devletlerin dışişleri bakanlarından oluşmaktadır. Kuruluş Andlaşması na göre, Dışişleri Bakanları Konseyi nin görevleri, Türk Konseyi nin gündemindeki faaliyetleriyle ilgili konuları değerlendirmek, Devlet Başkanları Konseyi nde ele alınacak güncel uluslararası meseleleri değerlendirmek, Sekretarya nın mali yapısını ve raporunu onaylamaktır. Ayrıca gerektiğinde Türk Konseyi adına beyanatta bulunmaya da yetkilidir. Dışişleri Bakanları Konseyi, her yıl Devlet Başkanları Konseyi toplantısından önce Dışişleri Bakanları Konseyi nin toplandığı yerde toplanır. Bunun dışında üye devletlerin mutabakatıyla, yine mutabakatla belirlenen yerde olağanüstü toplantılar da yapabilir (mad. 6). Dışişleri Bakanları Konseyi toplantılarına katılacak heyetlerin üyeleri, ev sahibi ülke tarafından uluslararası hukuk çerçevesinde diplomatik misyon mensuplarına sağlanan ayrıcalık ve bağışıklardan yararlanırlar (mad. 12). c) Kıdemli Memurlar Komitesi Kıdemli Memurlar Komitesi, Türk Konseyi nin yürütme organlarından birisidir. Üye Devletler, Komite de en az bir temsilciyle temsil edilir. Kuruluş Andlaşması na göre Komite, Sekretarya nın faaliyetlerini kontrol etmek, Sekretarya tarafından hazırlanan taslak belgelerin Dışişleri Bakanları Konseyi nin tasvibine sunumundan ve Devlet Başkanları Konseyi nin onaylanmasından önce değerlendirmek ve onay vermekle görevlidir. Kıdemli Memurlar Komitesi toplantıları, Dışişleri Bakanları Konseyi toplantısından önce yapılır (mad. 7). Komite ayrıca, Sekretarya tarafından görevlendirilecek personeli onaylamakla da yetkilidir (mad. 10). Kıdemli Memurlar Komitesi toplantılarına katılacak heyetlerin üyeleri, ev sahibi ülke tarafından uluslararası hukuk çerçevesinde diplomatik misyon mensuplarına sağlanan ayrıcalık ve bağışıklardan yararlanırlar (mad. 12). d) Aksakallar Konseyi Aksakallar Konseyi, daimi olarak faaliyette olan bir danışma kuruludur (mad. 9). Aksakallar Konseyi toplantılarına katılacak heyetlerin üyeleri, ev sahibi ülke tarafından uluslararası hukuk çerçevesinde diplomatik misyon mensuplarına sağlanan ayrıcalık ve bağışıklardan yararlanırlar (mad. 12). Aksakallar Konseyi nin oluşumu ve görev tanımı Kurucu Andlaşma da belirlenmemiştir. 61
S. S. Terzioğlu Aksakallar Konseyi nin faaliyet çerçevesi ve mali hususlar, Dışişleri Bakanları Konseyi tarafından kabul edilecek olan Aksakallar Konseyi Yönetmeliği ile düzenlenecektir. Bu çerçevede 1. Zirvede Türk Dili Konuşan Ülkeler İşbirliği Konseyi Himayesinde Faaliyet Gösteren Türk Dili Konuşan Ülkeler Aksakallar Konseyi Tüzüğü kabul edilmiştir. e) Sekretarya Konseyin yürütme organlarından birisi de Sekretarya dır. Henüz Türk Konseyi kurulmadan önce Dördüncü Zirve Toplantısı nda, Türkçe Konuşan Devletler Sekretaryası nın kurulması ve tüzüğünün hazırlanması için mutabakata varılmış ve Sekretarya ya Türkçe Konuşan Ülkeler Devlet Başkanları Zirvesine ve Dışişleri Bakanlıkları yöneticilerine sunulacak belgelerin koordinasyonunu sağlamak, hazırlıklarını yapmak görevi verilmiştir. 42 Beşinci Zirve Toplantısı nda da Türkçe Konuşan Devlet Başkanları Zirvesi Sekretaryasının Tüzüğü kabul edilmiştir. 43 Altıncı Zirve Toplantısı nda ise Türkçe Konuşan Devlet Başkanları Zirve Toplantıları nın sekretaryasının önemine dikkat çekilmiş ve Daimi Sekretarya nın Türkiye de kurulması kararlaştırılmıştır. 44 Nahçıvan Andlaşması nın Sekretarya yı düzenleyen 10. Maddesi ne göre Sekretarya, Türk Konseyi nin amaçlarının yerine getirilmesinde yardımcı olmak üzere kurulan daimi bir yürütme organıdır. Sekretarya, Genel Sekreter, Genel Sekreter Yardımcıları ve Sekretarya görevlilerinden oluşur ve Genel Sekreter tarafından yönetilir. Sekretarya görevlileri, Devlet Başkanları Konseyi ne karşı sorumlu uluslararası görevlilerdir ve görevlerini yerine getirirken herhangi bir üye devletten veya üçün taraftan talimat alamazlar. Üye devletler de Sekretarya nın bu konumuna saygı gösterecektir. Genel Sekreter, Dışişleri Bakanları Konseyi nin önerisi üzerine, Devlet Başkanları Konseyi tarafından üye devletlerin isimlerinin İngilizce alfabetik sırasına göre, rotasyon usulüyle üç yıllığına atanmakta ve görev süresi uzatılamamaktadır. Onuncu Zirve de Sekretarya nın ilk genel sekreteri olarak, Nahçıvan Andlaşması nın yürürlüğe girmesinden sonra resmi olarak göreve başlama kaydıyla, Türkiye nin adayı Büyükelçi Halil Akıncı atanmıştır. 45 Genel Sekreterin vatandaşı olduğu ülke hariç, her üye devletin vatandaşları arasından, Devlet Başkanları Konseyi tarafından üç yıllığına birer genel 42 Taşkent Bildirisi, Madde 16. 43 Türkçe Konuşan Ülkeler Devlet Başkanları V. Zirve Bildirisi, Madde 2. 44 Türkçe Konuşan Ülkeler Devlet Başkanları Zirvesi Bakü Bildirisi, Madde 15. 45 Türk Dili Konuşan Ülkeler Devlet Başkanları 10. Zirve Toplantısı Bildirisi, Madde 20. 62
Uluslararası Hukuk Açısından Türk Dili Konuşan Ülkeler İşbirliği Konseyi sekreter yardımcı atanmakta ve görev süresi uzatılamamaktadır. Sekretarya görevlileri ise üye devletlerin kendi mevzuatları çerçevesinde, kendi vatandaşları arasından atanmaktadır. Türk Konseyi 2. Zirvesinde, Azerbaycan dan Gismat Guzalov 1 Şubat 2012 ve Kazakistan dan Darkhan Kydyrali 24 Nisan 2012 tarihinden geçerli olmak üzere Türk Konseyi Sekretaryası Genel Sekreter Yardımcıları olarak atandılar. 46 Sekretarya, Devlet Başkanları Konseyi, Dışişleri Bakanları Konseyi ve Kıdemli Memurlar Komitesi ve Türk Konseyi faaliyetleri çerçevesinde yapılacak diğer toplantıların düzenlenebilmesi amacıyla gerekli çalışmaların yapılmasından sorumludur. Sekretarya ayrıca taslak belgelerin hazırlanması, belgelerin tasnifi ve arşivlenmesi, üye devletler ve diğer uluslararası örgütler ile forumlar tarafından iletilen belge ve bilgilerin takas bürosu olarak görev yapacaktır. Türk Konseyi ile ilgili genel mahiyetli bilgilerin yayımlanması, mali faaliyetlere ilişkin olarak Kıdemli Memurlar Komitesi ne rapor sunulması, Sekretarya nın diğer görevlerindendir. Sekretarya, Nahçıvan Andlaşması nda sayılanlar dışında, Devlet Başkanları Konseyi, Dışişleri Bakanları Konseyi ve Kıdemli Memurlar Komitesi tarafından kendisine verilecek diğer görevleri de yerine getirecektir. Sekretarya merkezi İstanbul dadır. Nahçıvan Andlaşması, önceden Dışişleri Bakanları Konseyi nin onayını almak şartı ile Sekretarya ya Türkiye ile uluslararası andlaşma yapma yetkisi vermiştir. Bu çerçevede 27 Aralık 2011 tarihinde Ankara da Türkiye Cumhuriyeti Hükümeti İle Türk Dili Konuşan Ülkeler İşbirliği Konseyi Arasında Türk Dili Konuşan Ülkeler İşbirliği Konseyi Sekretaryasına Dair Ev Sahibi Ülke Anlaşması 47 (bundan sonra Ev Sahibi Ülke Anlaşması ) imzalanmıştır. Sekretarya görevlileri, diplomatik misyon mensuplarına sağlanan ayrıcalık ve bağışıklıklardan yararlanırlar (mad. 12). Ayrıca Ev Sahibi Ülke Anlaşması ile Sekretarya nın yargı bağışıklığı (mad. 5), binaların ve müştemilatın dokunulmazlığı (mad. 6), arşivlerin dokunulmazlığı (mad. 7), fonlar ve paralar (mad. 9), gümrük ve vergi muafiyeti (mad. 10), haberleşme serbestliğine (mad. 11) ilişkin hususlar düzenlenmiştir. 46 Türk Konseyi İkinci Zirvesi Bildirisi, Madde 16. 47 Bkz. 19.04.2012 tarih ve 6295 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Hükümeti İle Türk Dili Konuşan Ülkeler İşbirliği Konseyi Arasında Türk Dili Konuşan Ülkeler İşbirliği Konseyi Sekretaryasına Dair Evsahibi Ülke Anlaşmasının Onaylanmasının Uygun Bulunduğu Hakkında Kanun. R.G. 27.04.2012 tarih ve 28276 sayı. Anlaşmanın onay işlemi ve Türkçe metni için bkz. R.G. 28.06.2012 tarih ve 28337 sayı 63
S. S. Terzioğlu Üye devletler, Sekretarya nezdinde kendi mevzuatları uyarınca daimi temsilciler atayacaklardır (mad. 13). Daimî temsilciler, Ev Sahibi Ülke Andlaşması nın 13. Maddesi uyarınca, 1961 tarihli Diplomatik İlişkiler Hakkında Viyana Sözleşmesi nde tanınan ayrıcalık ve bağışıklıklardan yararlanırlar. Sekretarya üye devletlerde tüzel kişiliğe ve amaç ve görevlerini yerine getirebilmek için uluslararası hukuk kişiliğine de sahiptir. Bu bağlamda Sekretarya, üye devletlerin tümünün onayıyla anlaşmalar imzalama, mülk satın alma ve satma, davacı ve davalı olarak mahkemelere çıkma, banka hesapları açma ve nakit varlıklar üzerinden sözleşmeler akdetme yetkilerine sahiptir. Sekretaryanın bu yetkileri, Ev Sahibi Ülke Anlaşması ile tekrar edilmiş ve ayrıca Sekretarya nın açıkça uluslararası tüzel kişiliğe sahip olacağı da düzenlenmiştir (mad. 4). Sekretaryanın üye devletler arasında yapılacak bir anlaşma ile belirlenecek bir bütçesi olacaktır (mad. 11). Bu doğrultuda Türk Konseyi 2. Zirvesi ndeki Dışişleri Bakanları Konseyi nde, Türk Dili Konuşan Ülkeler İşbirliği Konseyi Sekretaryasının Malî Esaslarına İlişkin Anlaşma 48 imzalandı. Anlaşmaya göre Sekretarya bütçesi, Kıdemli Memurla Komitesi nin uygun bulmasının ardından Dışişleri Bakanları Konseyi tarafından onaylanacaktır (mad. 3/2). Üye devletlerden alınan zorunlu katkı paylarının ölçeği ise şu şekilde belirlenmiştir: Azerbaycan-2/15, Kazakistan-4/15, Kırgızistan-1/15, Türkiye-8/15 (mad. 3/3-a-i). Türk Konseyi nin Uzmanlık Kuruluşları ve İlgili Kuruluşlar İle İlişkisi a) Türk Akademisi Kazakistan Cumhurbaşkanı Nazarbayev, Dokuzuncu Zirve Toplantısı nda Türk dünyasının geçmişi ve geleceğini, maddi ve manevi zenginliklerini araştıracak bir uluslararası ilmi araştırma merkezinin kurulması teklifinde bulunmuş, bu fikir kabul görmüş ve Türk Akademisi 25 Mayıs 2010 tarihinde Kazakistan Eğitim ve Bilim Bakanlığı bünyesinde Astana da faaliyete geçmiştir. 49 Ancak Türk Akademisi nin uluslararası bir örgüte dönüştürülmesi kararı, Onuncu Zirve Toplantısı nda alınmış ve ayrıca Akademi bünyesinde faaliyet göstermek üzere Türk Tarih Müzesi ve Türk Kütüphanesi nin kurulması ka- 48 Anlaşmanın onay işlemi ve Türkçe metni için bakınız, R.G. 21.12.2012 tarih ve 28504 sayı. 49 http://www.turkacadem.kz/tr/ab.php?set=2. 64