T.C. GAZİ ÜNİVERSİTESİ SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ KAMU HUKUKU ANABİLİM DALI İNSAN HAKLARININ KORUNMASI VE GELİŞTİRİLMESİYLE GÖREVLİ ULUSAL KURUMLAR

T.C. GAZİ ÜNİVERSİTESİ SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ KAMU HUKUKU ANABİLİM DALI İNSAN HAKLARININ KORUNMASI VE GELİŞTİRİLMESİYLE GÖREVLİ ULUSAL KURUMLAR YÜKSEK LİSANS TEZİ Hazırlayan Fatih AYDIN Tez Danışmanı Prof. Dr. E. Ethem ATAY Ankara-2010

T.C. GAZİ ÜNİVERSİTESİ SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ KAMU HUKUKU ANABİLİM DALI İNSAN HAKLARININ KORUNMASI VE GELİŞTİRİLMESİYLE GÖREVLİ ULUSAL KURUMLAR YÜKSEK LİSANS TEZİ Hazırlayan Fatih AYDIN Tez Danışmanı Prof. Dr. E. Ethem ATAY Ankara-2010

ONAY Fatih AYDIN tarafından hazırlanan İnsan Haklarının Korunması ve Geliştirilmesiyle Görevli Ulusal Kurumlar başlıklı bu çalışma 20.04.2010 tarihinde yapılan savunma sınavı sonucunda oyçokluğu ile başarılı bulunarak jürimiz tarafından Kamu Hukuku Ana Bilim Dalında Yüksek Lisans tezi olarak kabul edilmiştir. Prof. Dr. Hasan TUNÇ (Başkan) Prof. Dr. E. Ethem ATAY Prof. Dr. Mehmet Emin ÇAĞIRAN

ÖNSÖZ İnsan Haklarının Korunması ve Geliştirilmesiyle Görevli Ulusal Kurumlar konulu tezle özellikle 90 lı yıllardan sonra dünyada yaygınlaşan ve bu sürece paralel olarak ülkemizde de zaman zaman gündemin üst sıralarına taşınan insan hakları ulusal kurumları konusu araştırılmaya çalışılmıştır. Bu çerçevede kavramın tanımı ve anlamı, bölgelere ve ülkelere göre değişiklik gösterebilen modelleri, tarihsel gelişimi, insan hakları ulusal kurumlarına ilişkin uluslararası standartlar ve prensipler ele alınmıştır. Tezde ayrıca bazı ülkelerdeki insan hakları ulusal kurumları ile insan hakları alanında ülkemizdeki kurumsallaşma çalışmaları ve mevcut kurumsal yapı açıklanmıştır. Ülkemiz açısından yeni bir konu niteliğini taşıması ve esasen uluslararası alanda da çok fazla bir geçmişi olmaması nedeniyle insan hakları ulusal kurumları konusunda yeterli Türkçe akademik çalışma bulunmamaktadır. Bu nedenle, çalışmada daha ziyade başta Birleşmiş Milletler olmak üzere uluslararası kurum ve kuruluşların yayın ve raporlarından, yabancı uzman ve akademisyenlerin çalışmalarından, Başbakanlık İnsan Hakları Başkanlığı ile Adalet ve Dışişleri Bakanlıkları tarafından hazırlanan bilgi notları ve raporlardan yararlanılmıştır. Tez danışmanın ve hocam Prof. Dr. E. Ethem ATAY a, özellikle tez konusunu belirleme konusundaki yardımları ve çalışma boyunca görüş ve önerileriyle yaptığı katkılardan dolayı teşekkürü borç bilirim. İnsan Hakları Başkanlığı tarafından hazırlanan bilgi notlarında ve raporlarda yer alan insan hakları ulusal kurumlarına ve ülkemizdeki kurumsallaşma çalışmalarına ilişkin bilgiler yazarın Temmuz 2007 de İnsan Hakları Başkanlığına sunduğu Türkiye de İnsan Hakları Kurumları başlıklı çalışması esas alınarak hazırlanmıştır. Yazarın bu çalışması 02.08.2007 tarihinde Türk Hukuk Sitesi internet sayfasında da yayımlanmıştır: http://www.turkhukuksitesi.com/makale_649.htm

ii İÇİNDEKİLER ÖNSÖZ...i İÇİNDEKİLER...ii KISALTMALAR...vi TABLOLAR... viii GİRİŞ... 1 BİRİNCİ BÖLÜM... 5 İNSAN HAKLARI ULUSAL KURUMLARININ SINIFLANDIRILMASI VE BU KURUMLARA İLİŞKİN ULUSLARARASI PRENSİPLER... 5 I. KAVRAM VE TANIM... 5 II. SINIFLANDIRMA VE MODELLER... 6 A. Sınıflandırma Sorunu... 6 B. Modeller... 8 1. İnsan Hakları Komisyonları... 8 2. Danışma Kurulları... 11 3. Kamu Denetçisi (Ombudsman)... 12 4. İnsan Hakları Enstitüleri... 16 III. ULUSLARARASI ALANDAKİ TARİHSEL GELİŞİM... 17 A. BM Ekonomik ve Sosyal Konseydeki İlk Çalışmalar... 18 B. Cenevre Semineri (1978)... 19 C. Paris Toplantısı (1991)... 21 D. Dünya İnsan Hakları Konferansı (1993)... 22 E. Tunus Toplantısı (1993)... 23 F. Diğer Çalışmalar... 23 IV. İNSAN HAKLARI ULUSAL KURUMLARINA İLİŞKİN PRENSİPLER... 25 A. 20.12.1993 Tarihli ve 48/134 Sayılı BM Genel Kurulu Kararı... 25 B. Paris Prensipleri... 27 1. Görevler ve Oluşum... 27

iii 2. İdari ve Mali Özerklik... 28 3. Yetki... 29 C. Paris Prensiplerine Atıf Yapan Uluslararası Belgeler... 30 1. BM Irk Ayrımcılığının Önlenmesi Komitesinin Sözleşmenin Uygulanmasını Kolaylaştırmak İçin Ulusal Kurumların Kurulması Hakkındaki 17 Numaralı Genel Yorumu (25.03.1993)... 30 2. Viyana Deklarasyonu ve Eylem Planı (25.06.1993)... 31 3. BM Ekonomik, Sosyal ve Kültürel Haklar Komitesinin Ekonomik, Sosyal ve Kültürel Hakların Korunmasında Ulusal İnsan Hakları Kuruluşlarının Rolüne İlişkin 10 Numaralı Genel Yorumu (14.12.1998)... 32 4. BM Çocuk Hakları Komitesi nin Bağımsız Ulusal İnsan Hakları Kuruluşlarının Çocuk Haklarının Yaygınlaştırılmasındaki ve Korunmasındaki Rolüne İlişkin 2 Numaralı Genel Yorumu (15.11.2002)... 33 5. BM İşkence ve Diğer Zalimane, İnsanlık Dışı ya da Aşağılayıcı Muamele ya da Cezaya Karşı Sözleşmenin İhtiyari Protokolü (18.12.2002)... 35 6. BM Engellilerin Haklarına İlişkin Sözleşme (13.12.2006)... 36 7. Irkçılık ve Hoşgörüsüzlüğe Karşı Avrupa Komisyonunun (ECRI), Irkçılık, Yabancı Düşmanlığı ve Hoşgörüsüzlükle Mücadele Amacıyla Ulusal Düzeyde Oluşturulan Kurumlara İlişkin 2 Numaralı Genel Politika Tavsiyesi (13.06.1997)... 37 8. AK Bakanlar Komitesinin İnsan Haklarının Korunmasına ve Geliştirilmesine Yönelik Bağımsız Ulusal Kurumlar kurulmasına İlişkin R (97) 14 Sayılı Tavsiye Kararı (30.09.1997)... 37 9. İnsan Haklarının Korunmasında ve Geliştirilmesinde Ulusal Kurumların ve Temel Haklar Ajansı Dâhil Avrupa Kurumlarının Rolüne İlişkin Avrupa Parlamentosu Kararı (26.05.2005)... 38 10. AB Temel Haklar Ajansı Kurulmasına İlişkin Konsey Tüzüğü (15.02.2007)... 39

iv V. İNSAN HAKLARI ULUSAL KURUMLARI VE İNSAN HAKLARI ALANINDA ULUSAL DÜZEYDE GÖREVLİ DİĞER KURUM VE KURULUŞLAR... 40 A. İnsan Hakları Ulusal Kurumları ve Eşitlik Kurumları... 41 B. İnsan Hakları Ulusal Kurumları ve Kamu Denetçiliği Kurumları.. 44 C. İnsan Hakları Ulusal Kurumları ve Ulusal Önleme Mekanizmaları... 47 İKİNCİ BÖLÜM... 51 İNSAN İHAKLARI ULUSAL KURUMLARINDAN ÖRNEKLER... 51 I. İNSAN HAKLARI ULUSAL KURUMLARI ULUSLARARASI KOORDİNASYON KOMİTESİ VE ULUSAL İNSAN HAKLARI KURUMLARI FORUMU... 51 II. DÜNYADAKİ İNSAN HAKLARI ULUSAL KURUMLARINA GENEL BİR BAKIŞ... 54 III. İNSAN HAKLARI ULUSAL KURUMLARINDAN ÖRNEKLER... 55 A. Danimarka İnsan Hakları Enstitüsü... 55 1. Kuruluş, Oluşum ve Görevler... 55 2. Teşkilat ve Mali Kaynaklar... 58 3. Değerlendirme... 59 B. İngiltere Eşitlik ve İnsan Hakları Komisyonu... 61 1. Kuruluş, Oluşum ve Görevler... 61 2. Teşkilat ve Mali Kaynaklar... 64 3. Değerlendirme... 64 C. Fransa İnsan Hakları Ulusal Danışma Komisyonu... 65 1. Kuruluş, Oluşum ve Görevler... 65 2. Teşkilat ve Mali Kaynaklar... 69 3. Değerlendirme... 71 D. Alman İnsan Hakları Enstitüsü... 73 1. Kuruluş, Oluşum ve Görevler... 73 2. Teşkilat ve Mali Kaynaklar... 76 3. Değerlendirme... 77 E. Ülkemizdeki İnsan Hakları Kurumları... 79

v 1. Tarihsel Gelişim... 79 2. Mevcut Kurumlar... 86 a) TBMM İnsan Haklarını İnceleme Komisyonu... 87 b) İnsan Hakları Üst Kurulu... 88 c) İnsan Hakları Danışma Kurulu... 90 d) İnsan Hakları İhlâli İddialarını İnceleme Heyetleri... 91 e) İnsan Hakları Başkanlığı... 93 f) İl ve İlçe İnsan Hakları Kurulları... 93 3. Değerlendirme... 97 4. Nasıl Bir İnsan Hakları Kurumu? Ülkemiz İçin Bir Model Önerisi... 99 SONUÇ... 104 KAYNAKÇA... 112 EKLER... 132 TABLOLAR... 132 TÜRKİYE İNSAN HAKLARI KURUMU KANUNU TASARISI... 137 ÖZET... 164 ABSTRACT... 165

vi KISALTMALAR AB AGİT AK AÜHFD bkz BM c CNCDH çev DIHR E ECOSOC EHRC EU ICC IOI İHB İHDK İHEUK İHİİİH İHK İHOP İHÜK : Avrupa Birliği : Avrupa Güvenlik ve İşbirliği Teşkilatı : Avrupa Konseyi : Ankara Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi : Bakınız : Birleşmiş Milletler : Cilt : Commission Nationale Consultative des Droits de l Homme (Fransa İnsan Hakları Ulusal Danışma Komisyonu) : Çeviren : Danish Institute for Human Rights (Danimarka İnsan Hakları Enstitüsü) : Esas : United Nations Economic and Social Council (Birleşmiş Milletler Ekonomik ve Sosyal Konsey ) : Equality and Human Rights Commission (İngiltere Eşitlik ve İnsan Hakları Komisyonu) : European Union (Avrupa Birliği: AB) : International Coordination Committee for National Human Rights Institutions (İnsan Hakları Ulusal Kurumları Uluslararası Koordinasyon Komitesi) : International Ombudsman Institute (Uluslararası Kamu Denetçileri (Ombudsman) Enstitüsü) : İnsan Hakların Başkanlığı : İnsan Hakları Danışma Kurulu : İnsan Hakları Eğitimi Ulusal Komitesi : İnsan Hakları İhlâli İddialarını İnceleme Heyetleri : (İl ve İlçe) İnsan Hakları Kurulları : İnsan Hakları Ortak Platformu : İnsan Hakları Üst Kurulu,

vii K KHK m NGO NHRI OHCHR OPCAT p RG s S SCA STK TBMM TİHR TİSK Yön : Karar : Kanun Hükmünde Kararname : Madde : Non-governmental Organization (Sivil Toplum Kuruluşu: STK) : National Human Rights Institutions (Ulusal İnsan Hakları Kurumları) : Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights (Birleşmiş Milletler İnsan Hakları Yüksek Komiserliği Ofisi) : Optional Protocol to the Convention against Torture and other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment (İşkence ve Diğer Zalimane, İnsanlık Dışı ya da Aşağılayıcı Muamele ya da Cezaya Karşı Sözleşmenin İhtiyari Protokolü) : Paragraf : Resmî Gazete : Sayfa : Sayı : Sub-Committee on Accreditation (Akreditasyon Alt Komitesi) : Sivil Toplum Kuruluşu : Türkiye Büyük Millet Meclisi : Türkiye İnsan Hakları Raporu : Türkiye İşveren Sendikaları Konfederasyonu : Yönetmelik

viii TABLOLAR Tablo 1 İnsan Hakları Ulusal Kurumlarının Gruplara Göre Dağılımı 132 Tablo 2 Afrika daki İnsan Hakları Ulusal Kurumları 132 Tablo 3 Amerika daki İnsan Hakları Ulusal Kurumları 133 Tablo 4 Asya Pasifik teki İnsan Hakları Ulusal Kurumları 134 Tablo 5 Avrupa daki İnsan Hakları Ulusal Kurumları 135 Tablo 6 Avrupa Birliği Ülkelerindeki İnsan Hakları Ulusal Kurumları 136

GİRİŞ Bilindiği gibi, insan haklarının korunması ve geliştirilmesi devletin en temel ve birincil görevlerinden biridir. Bu husus, Anayasamızın 5. maddesinde de açıkça ifade edilmiş; demokrasiyi korumak, kişilerin ve toplumun refah, huzur ve mutluluğunu sağlamak; kişinin temel hak ve hürriyetlerini, sosyal hukuk devleti ve adalet ilkeleriyle bağdaşmayacak surette sınırlayan siyasal, ekonomik ve sosyal engelleri kaldırmaya, insanın maddi ve manevi varlığının gelişmesi için gerekli şartları hazırlamaya çalışmak devletin temel amaç ve görevleri arasında sayılmıştır. İnsan haklarını korumak ve geliştirmekle görevli olan devlet, korumak ve geliştirmekle yükümlü olduğu bu hakları çeşitli şekillerde ihlâl edebilir duruma düşmektedir. Devlet, kimi zaman negatif bir şekilde, yani yapması gereken iş ve eylemleri yapmamak suretiyle hakları ihlâl edebilmektedir. Hakların korunması ve ihlâllerin önlenmesi, ihlâl iddialarının araştırılması ve takibine yönelik mekanizmaların kurulmaması veya yetersiz kalması da bu kapsamda değerlendirilebilir. Devlet, kimi durumlarda ise, daha aktif bir biçimde, yaptığı iş, işlem ve eylemleriyle de hal ihlâlcisi konumuna düşebilmektedir. Hak ihlâllerinin büründüğü şekiller ve altlarında yatan saiklar elbette bunlarla sınırlı değildir ve daha da çoğaltılabilirler. Haklar ve özgürlükler çok değişik biçimlerde ihlâl edilebildiği gibi, onların korunması ve geliştirilmesi için de çok çeşitli ve değişik yollar ve usuller bulunmaktadır. Temel hak ve hürriyetlerin anayasal güvence altına alınması, yani bunların anayasada sayılması ve tanımlanması, sınırlandırılmalarının belli bir takım kriterlere bağlanması, kuvvetler ayrımı ilkesinin benimsenmesi, demokratik kurumların, en başta da seçimle gelmiş bir parlamentonun varlığı, bağımsız ve tarafsız bir yargının mevcudiyeti, hakların korunması için varlıkları zaruri ama yeterli olmayan hususlardır.

2 Hakların korunması ve geliştirilmesi için gerekli ortam ve şartların varlığı, bu sayılan kurumların yanında, bilinçli bir kamuoyunun ve bunu sağlayacak bilgilendirme, bilinçlendirme ve eğitim çalışmalarının mevcudiyetiyle de yakından alâkalıdır. Hakların devlet tarafından korunması ve geliştirilmesinin bir yolu da, yukarıda yokluğu ihlâl kaynağı olarak gösterilen, hakları korunmak ve geliştirilmek, ihlâlleri önlemek, ihlâl iddialarını incelemek ve araştırmakla görevli kamu makamlarını kurmak ve güçlendirilmektir. Hak ve özgürlüklerin hayata geçirilmesinde bu tür kurum ve kuruluşların oynayacağı rol son derece önemlidir. 1 İnsan haklarını korumak ve geliştirmekle görevli kamu kurum ve kuruluşları da nitelik ve nicelik itibariyle büyük bir çeşitlilik göstermektedir. Tarihsel süreç içerisinde, insan hak ve hürriyetlerine yönelik en büyük tehdidin devletten ve özellikle de yürütme organından geldiği noktasından hareketle, hak ve özgürlüklerin korunması amacıyla belli konularda devletin yetkilerinin sınırlandırılması, kuvvetler ayrımı ilkesinin benimsenmesi ve yürütme organına karşılık olarak devletin diğer organlarının, özellikle de yasama organının güçlendirilmesi yoluna gidildiği görülmüştür. Anayasacılık hareketleriyle paralel biçimde işleyen bu süreç sonucunda insan haklarının yasama tarafından da ihlâl edilebileceği görülmüş ve buna karşılık olarak da yargısal koruma mekanizmalarının ve özellikle de idari yargının ve anayasa yargısının ihdas edilmesi yoluna gidilmiştir. İnsan haklarının kimi zaman yargı makamları tarafından da ihlâl edilebildiği görülebilmektedir. Tüm bu gelişmeler, bir yandan ulusal ve uluslararası düzeyde yeni koruma mekanizmalarının tesis edilmesine, diğer taraftan da, insan haklarının korunması ve geliştirilmesinin yalnızca kurumsallaşma yoluyla 1 Bu konuda bkz: Ender Ethem Atay, Türkiye de İnsan Haklarının Korunması ve Kamu Denetçiliği Kurumu, Medeniyetler İttifakı Uluslararası İnsan Hakları Konferansı, 21-23 Mayıs 2009, Ankara, Temmuz 2009 Ankara, s. 114 (112-122).

3 sağlanamayacağı noktasından hareketle bu alanda bilinç arttırma ve eğitim faaliyetlerinin yoğunlaştırılmasına yol açmıştır. Temel hak ve hürriyetlerin yargı dışı siyasi veya idari mekanizmalarla korunması konusu nispeten yeni sayılabilecek bir olgudur. Tarihsel gelişlim süreci içinde, temel hak ve hürriyetlerin sadece anayasal ve yasal düzenlemeler ile yargısal yollar ve usuller vasıtasıyla korunamayacağı görülmüştür. Bu noktadan hareketle, yürütme veya yasama organı ile ilişkili olmakla birlikte toplumun ilgili tüm kesimlerinin temsil edilebileceği şekilde çoğulcu bir yapıya ve dış faktörlerden etkilenmesini önleyecek derecede idari ve mali özerkliğe sahip insan hakları kurumları kurulması fikri gündeme gelmiş ve dünyanın birçok ülkesinde bu tür kurumlar oluşturulmuştur. 2 İnsan hakları alanında kurumsallaşma çalışmaları, dünyadaki gelişmelere paralel bir şekilde, ülkemizde de ivmesi giderek artan bir seyir izlemiştir. Avrupa Birliği üyeliği sürecinde yaşanan gelişmeler konunun önemini ve güncelliğini daha da arttırmıştır. İnsan haklarının hangi yöntem ve mekanizmalarla korunabileceği konusu da günümüzde insan haklarının içeriği kadar önem taşımaktadır. Yaşanan tecrübeler, insan hakları teorisinde sağlanan gelişmelerin uygulamaya hızlı ve doğru biçimde yansıtılamadığını ve geleneksel güvence mekanizmalarının çoğu kez yetersiz kalabildiğini göstermiştir. Bu nedenle insan hakları alanında ulaşılan evrensel standartların muhtemel tehlikelere karşı korunabilmesi ve uygulamaya daha iyi yansıtılabilmesi amacıyla yeni mekanizmalar kurmaya ve mevcutları da güçlendirmeye yönelik çabalar yoğunluk kazanmıştır. Paris Prensipleri olarak bilinen Birleşmiş Milletler Genel Kurul kararıyla, insan haklarını etkin bir şekilde koruyacak ulusal insan 2 Bu konuda bkz: Morten Kjaerum, National Human Rights Institutions Implementing Human Rights, Danish Institute for Human Rights, Denmark 2003, s. 5, 9; ayrıca: Birgit Lindsnaes ve Lone Lindholt, National Human Rights Institutions-Standard Setting And Achievements, Human Rights in Development Yearbook 1998-Global Perspectives and Local Issues, edited by Hugo Stokke ve Arne Tostensen, Kluwer Law International, Netherlands 1999, Nordic Human Rights Publications, s. 3 (1-33)

4 hakları kurumlarının kurulması, tavsiyesinde bulunulmuştur. 3 mevcut olanların ise güçlendirilmesi İnsan Haklarının Korunması ve Geliştirilmesiyle Görevli Ulusal Kurumlar konulu tez çalışmasında, özellikle 90 lı yıllardan sonra dünyada yaygınlaşan ve bu sürece paralel olarak ülkemizde de zaman zaman gündemin üst sıralarına taşınan insan hakları ulusal kurumları konusunun bilimsel bir biçimde ele alınması amaçlanmıştır. İki bölümden oluşan tezin ilk bölümünde, insan hakları ulusal kurumları hakkında genel bilgilere, bu çerçevede insan hakları ulusal kurumlarının bölgelere ve ülkelere göre değişiklik gösterebilen modellerine, konunun tarihsel gelişimine, konuya ilişkin uluslararası standartlara ve prensiplere değinilmiştir. İnsan hakları ulusal kurumlarından örneklere yer verilen ikinci bölümde ise Danimarka, İngiltere, Fransa ve Almanya daki insan hakları ulusal kurumları ve ülkemizde insan hakları alanındaki kurumsallaşma çalışmaları ve mevcut kurumsal yapı ele alınmıştır. Tez ile ülkemizde halen devam eden insan hakları alanındaki kurumsallaşma çalışmalarına katkı sağlanması ümit edilmektedir. 3 İnsan Hakları : Temel Bilgiler, Koruma Mekanizmaları, İl ve İlçe İnsan Hakları Kurulları, 1. Baskı, 2006, Ankara, Başbakanlık İnsan Hakları Başkanlığı, s.7-8,117.

BİRİNCİ BÖLÜM İNSAN HAKLARI ULUSAL KURUMLARININ SINIFLANDIRILMASI VE BU KURUMLARA İLİŞKİN ULUSLARARASI PRENSİPLER I. KAVRAM VE TANIM İnsan hakları ulusal kurumlarının yapıları ve oluşumları ile görev, yetki ve sorumlulukları ülkeden ülkeye değişkenlik gösterebilmektedir. Bu nedenle, insan hakları ulusal kurumları kavramının kesin bir tanımın verebilmek en azından şimdilik mümkün görünmemektedir. 1 Çok genel bir yaklaşımla, kavram insan haklarının korunması ve yaygınlaştırılması amacına hizmet etmek için kurulmuş daimi ve bağımsız organlar şeklinde tanımlanabilmektedir. 2 Bununla birlikte, kolaylıkla fark edilebileceği gibi, bu tanım açıklayıcı olmaktan oldukça uzaktır. 3 Tanımın genişliği, içerdiği bazı eksikliklerle birlikte belirsizliği de beraberinde getirmektedir. İnsan hakları ulusal kurumları, bir açıdan, insan hakları alanında görevli yarı kamusal ya da yasal kurumlar olarak da tanımlanmaktadırlar. 4 Çeşitli açılardan tartışılabilir olsa da, bu tanımlama, insan hakları ulusal kurumlarını herhangi bir kamu 1 Gauthier De Beco, Avrupa da Ulusal İnsan Hakları Kurumları, Human Rights Law Review, Vol. 7, Issue 2, pp. 331-370, 2007, İnsan Hakları Ortak Platformu (İHOP) çevirisi, İHOP Ulusal İnsan Hakları Kurumları Referans Materyali, s. 2. 2 Anna-Elina Pohjolainen, İnsan Hakları Ulusal Kurumlarının Geçirdiği Evrim Birleşmiş Milletlerin Rolü, Danimarka İnsan Hakları Enstitüsü yayını, Ocak 2006, Çevirenler: Nevzat KIRAÇ, Özden, Naci TEMELTAŞ, İHOP Ulusal İnsan Hakları Kurumları Referans Materyali, sayfa 3. 3 Kerem Altıparmak, Türkiye de İnsan Haklarında Kurumsallaş(ama)ma, Bürokrasi ve İnsan Hakları, Türkiye Barolar Birliği Yayınları, Ankara, 2007, sayfa 5. 4 Mohammad-Mahmoud Mohamedou, The Effectiveness of National Human Rights Institutions, National Human Rights Institutions: Articles and Working Papers: Input To the Discussions on the Establishment and Development of the Functions of National Human Rights Institutions, Edited by Birgit Lindsnaes, Lone Lindholt, Kristine Yigen, The Danish Centre for Human Rights 2000, Denmark 2001, s. 49.

6 kurumundan ve sivil toplum kuruluşundan ayırması bakımından önemlidir. 5 Konuyla ilgili BM çalışmalarında ve belgelerinde ise insan hakları ulusal kurumu terimi, anayasal bir hükümle ya da bir kanun veya kararname ile insan haklarını korumak ve geliştirmek amacıyla hükümetler tarafından oluşturulan organları ifade etmektedir. 6 Bu tanım, diğerlerine nazaran daha kapsamlı ve belirgin olmasının yanında, aynı zamanda resmi bir tanım niteliği de taşımaktadır. II. SINIFLANDIRMA VE MODELLER A. Sınıflandırma Sorunu İnsan hakları ulusal kurumlarını sınıflandırmaya yönelik çalışmalar bir takım sıkıntılarla karşı karşıya kalmıştır. Öncelikle; ulusal kurumların görevleri, oluşumları ve işleyişleri bir kurumdan diğerine önemli farklılıklar göstermektedir. Ana kategoriler altındaki farklı kurumlara bakıldığında bu farklılıklar daha da açık bir biçimde görülmektedir. Öte yandan mevcut bazı kurumlar belirli herhangi bir kategoriye birebir uymayabilmekte ya da kimi durumlarda aynı anda birden fazla kategoriye girebilmektedir. Diğer taraftan, ulusal kurumların biçimsel yapılarıyla işleyiş ve çalışmaları farklılık gösterebilmektedir. Bu farklılıklar dünyadaki değişik hukuki teamülleri yansıtmaktadır. 7 5 Performance & Legitimacy: National human rights institutions, Second edition, International Council on Human Rights Policy, France 2004, s. 3 6 National Human Rights Institutions, A Handbook on the Establishment and Strengthening of National Institutions for the Promotion and Protection of Human Rights, Professional Training Series No: 4, United Nations, New York and Geneva, 1995, s. 6, p. 39. Ayrıca bkz: Economic, Social and Cultural Rights Handbook for National Human Rights Institutions, Professional Training Series No. 12, United Nations, New York and Geneva, 2005, s. 31. Ayrıca bkz: National Human Rights Institutions: Best Practice, Commonwealth Secretariat. 2001 s. 2. 7 Morten Kjaerum, National Human Rights Institutions: Implementing Human Rights, Danish Institute for Human Rights, Denmark 2003, s. 8. Sınıflandırma konusunda ayrıca bkz: Engin Saygın, Improving Human Rights through Non-judicial National Institutions: The Effectiveness of the

7 1993 te İnsan Hakları Dünya Konferansı tarafından kabul edilen Viyana Beyannamesi ve Eylem Programı, her devletin, kendi ihtiyaçlarına en uygun bir insan hakları kurumu için gereken çerçeveyi/çatıyı seçme hakkını özellikle vurgulamıştır: İnsan Hakları Dünya Konferansı, ulusal kurumların statüsüne ilişkin ilkeler doğrultusunda ulusal kurumların kurulmalarını ve güçlendirilmelerini teşvik eder ve her devletin, ulusal düzeyde kendi özel gereksinimlerine en uygun çerçeveyi seçme hakkının olduğunu tanır. (Viyana Deklarasyonu ve Eylem Programı, 1. Bölüm, 36. Paragraf) 8 Bu hüküm, devletler arasındaki büyük farklılıkların, uluslararası insan hakları standartlarının uygulanması için oluşturulacak yapılara yansıtılması gerekliliğinin kabul edildiğinin açık bir ifadesidir. 9 Yine de, tüm insan hakları kurumları temelde bazı ortak özelliklere sahiptir: Bu ortak özelliklerin belki de en önemlisi, tüm bu kurumların insan haklarının korunması ve geliştirilmesi amacıyla hükümetler (devletler) tarafından kurulmuş olmasıdır. Bir diğeri, bu kurumlardan görevlerini dış müdahalelere maruz kalmadan tarafsız bir biçimde yerine getiren ve diğer insan hakları aktörleri ile işbirliği içerisinde bulunan birer bağımsız insan hakları kuruluşu olarak çalışmalarının beklenmesidir. 10 Ulusal kurumlara ilişkin bazı sınıflandırmalar aşağıda gösterilmiştir: Ombudsman Institution in Turkey European Public Law 15, no. 3 (2009), Kluwer Law International BV, Netherlands, s. 407-408 (403-428). 8 Vienna Declaration and Programme of Action, as adopted by the World Conference on Human Rights on 25 June 1993, A/CONF.157/23, 12 Temmuz 1993, General Assembly, United Nations, s. 8, p. I/36, (Erişim) http://www.unhchr.ch/huridocda/huridoca.nsf/(symbol)/a.conf.157.23.en 09/03/2009 15:43 9 Handbook, s. 10, p. 63. 10 Pohjolainen, a.g.e., s. 16, dipnot 61 ve s. 19.

8 İnsan hakları komisyonları, kamu denetçileri (ombudsmanlar) ve etnik veya dilsel azınlıklar, yerli topluluklar, çocuklar, sığınmacılar ya da kadınlar gibi belirli hassas grupların haklarını korumakla görevli olan özel ulusal kurumlar, 11 Danışma komisyonları, yargı yetkisine sahip komisyonlar, insan hakları merkezleri, insan hakları kamu denetçileri, 12 Ulusal komisyonlar, ulusal danışma komisyonları, ulusal ayrımcılık karşıtı komisyonlar, kamu denetçileri ve sonuncuların bir türü olan defensor del pueblo olarak adlandırılan grup, 13 İnsan hakları komisyonları, kamu denetçileri ve parlamento insan hakları organları 14 İnsan hakları komisyonları ve kamu denetçileri 15 İnsan hakları ulusal kurumları, bu sınıflandırmalardaki ortak noktalardan hareketle, çalışmamızda insan hakları komisyonu, danışma kurulu, kamu denetçisi (ombudsman) ve insan hakları enstitüsü modelleri başlıkları altında incelenecektir. 16 B. Modeller 1. İnsan Hakları Komisyonları Ulusal kurumların klasik türünü temsil eden İnsan hakları komisyonları Paris Prensiplerine en uygun model olarak görülmektedir. Model, Avustralya 11 Fact Sheet No.19, (Erişim) http://www.ohchr.org/english/about/publications/docs/fs19.htm, 13.06.2007, 09:55. 12 Morten Kjærum, What is a national human rights institution? The Danish Institute for Human Rights, (Erişim) http://www.humanrights.dk/about+us/what+is+a+nhri, 08.07.2008 11:48 13 Performance & Legitmacy: National human rights institutions, page 4. 14 Human Development Report 2000, Published For The United Nations Development Programme (UNDP), New York Oxford, Oxford University Pres, 2000, s. 117. 15 Handbook, s. 7, p. 41. 16 Pohjolainen, a.g.e., s. 16.

9 (1981), Kanada (1977), Yeni Zelanda (1977) ve Birleşik Krallık (1976) gibi ilk ulusal kurumlar ın örneğine dayalıdır. Bu tür ulusal kurumlar, kökenleri ve Commonwealth ülkelerindeki yaygınlıkları nedeniyle kimi zaman Commonwealth modeli olarak adlandırılmaktadır. Bu erken dönem komisyonların yetki alanı ayrımcılık karşıtı ve eşitlik mevzuatının uygulanmasına odaklanırken, Paris Prensipleri, ayrımcılık vakalarının ötesine giden bir genel insan hakları görevine sahip yeni bir tür insan hakları komisyonu getirmiştir. Bu komisyonların yetkisi çoğu kez kamu kurum ve kuruluşlarını olduğu kadar özel sektörü de içermektedir. İnsan hakları komisyonları, ayrımcılık karşıtı ve eşitlik komisyonlarında olduğu gibi teknokratik uzman bileşimine ya da Paris Prensipleri idealine daha yakın ve toplumun farklı sektörlerini bir araya getiren çoğulcu bir bileşime dayalıdır. 17 Komisyonlar, genellikle, bağımsız yapılarına uygun bir şekilde değişik kökenlerden gelen, ancak insan hakları alanında özel bir ilgi, uzmanlık ya da tecrübe sahibi olan kişilerden oluşmaktadır. Her ülke üyelerin seçiminde temsilci sayılarının sınırı ya da değişik mesleki, siyasi parti veya yerel idare kategorileri adayları gibi gereklilikler ya da sınırlamalara sahip olabilir. 18 İnsan hakları komisyonlarının yetkileri ve görevleri kendisini kuran kanun ya da kararnamede tanımlanır. 19 Komisyonlara tanınan yetkinin kapsamı değişmekle birlikte komisyonlar genelde proaktif ve önleyici görevlere özel bir vurgu yapan geniş ölçekli bir işlevi yerine getirmekten sorumludurlar. Komisyonların görevleri, hükümete insan hakları konularında tavsiyede bulunmak ve insan hakları yükümlülüklerine gösterdiği uyumu izlemektir. Bunların yanında insan hakları alanında farkındalık artırma ve eğitim faaliyetleri de gerçekleştirmektedirler. Şikâyetlerin incelenmesi ve dostane çözüm yoluyla uzlaştırma da genelde komisyonların görev ve 17 Pohjolainen, a.g.e., s. 16-17. 18 Fact Sheet No.19, (Erişim) http://www.ohchr.org/english/about/publications/docs/fs19.htm, 13.06.2007, 09:55. 19 Fact Sheet No.19, (Erişim) http://www.ohchr.org/english/about/publications/docs/fs19.htm, 13.06.2007, 09:55.

10 yetkileri dâhilindedir. Bazı komisyonlar, insan hakları sorunlarıyla ilgili resmi inceleme yapma görevini de üstlenmişlerdir. 20 İnsan hakları komisyonlarına verilen en önemli görevlerden biri de bireylerden (kimi durumlarda gruplardan) insan hakları ihlâli şikâyetleri almak ve incelemektir. Bu görevin bihakkın yerine getirilebilmesi için komisyonlar genellikle konuyla ilgili delilleri toplama konusunda yetkilidirler. Bu yetki, birey ile şikâyetçi olduğu kurum arasındaki işbirliği ya da iletişim eksikliğinden kaynaklanan olumsuzlukların önlenmesi açısından önemlidir. 21 Bir insan hakları komisyonunun bir şikâyet hakkında taraflar için hukuken bağlayıcı kararlar alabilme yetkisine sahip olması olağan bir durum değildir. Ancak bu durum, sorunun çözümüne yönelik komisyon tavsiyelerinin görmezden gelinebileceği anlamına gelmez. 22 Diğer taraftan, ortak hukukun (common law) uygulandığı Hindistan, İrlanda ve Güney Afrika gibi ülkelerle Letonya da ve Nepal de yargı yetkisine sahip komisyonlar da bulunmaktadır. 23 İnsan hakları komisyonlarının bir diğer önemli görevi insan haklarını korumak ve geliştirmek amacıyla hükümetin insan hakları politikasını düzenli olarak izlemektir. İnsan hakları komisyonları, aynı zamanda, devletin insan hakları alanındaki kendi iç hukukuna ve uluslararası hukuka riayet edip etmediğini de gözlemleyebilir ve gereken durumlarda mevzuata ve uygulamaya ilişkin önerilerde bulunabilir. Bir komisyonun kendi inisiyatifiyle soruşturma yapabilmesi toplam gücü ve muhtemel etkinliği açısından önemli bir göstergedir. Bu durum, başvuru yapmak için gerekli ekonomik ve sosyal kaynaklara ve donanıma sahip olmayan kişi ve gruplar için özel bir önem taşımaktadır. 24 20 Pohjolainen, a.g.e., s. 17. 21 Handbook, s. 7, p. 49. 22 Fact Sheet No.19, (Erişim) http://www.ohchr.org/english/about/publications/docs/fs19.htm, 13.06.2007, 09:55. 23 Kjaerum, National Human Rights Institutions Implementing Human Rights, s. 8. 24 Handbook, s. 7-8, p. 51.

11 Birçok yönden burada anlatılanlardan farklı olmakla birlikte, ülkemizde de TBMM bünyesinde milletvekillerinden oluşan bir İnsan Haklarını İnceleme Komisyonu bulunmaktadır. Komisyon hakkında bilgiye aşağıda yer verilecektir. 2. Danışma Kurulları Kimi kez Fransız modeli olarak da adlandırılan bu model Fransa İnsan Hakları Ulusal Danışma Komisyonu örneğine dayanmaktadır. Danışma Kurulu Modeli 1980 ve 1990 lı yıllarda daha çok Afrika nın Fransızca konuşulan bölgelerinde popülerlik kazanmıştır. Yunanistan Ulusal İnsan Hakları Komisyonu da bu modele uygun bir kurumdur. 25 Danışma Kurulları, İnsan Hakları Komisyonlarından farklı olarak daha ziyade sivil toplum ile hükümet arasında iletişim kurma işlevi taşırlar. 26 Danışma Kurulları danışma fonksiyonları nedeniyle genellikle başvuru almazlar. Daha çok, insan hakları konularında çalışmalar yürütmek ve uzman desteği sağlamak yoluyla insan hakları konularında hükümete yardımcı olurlar. Danışma Kurulları bunun dışında İnsan Hakları Komisyonları gibi insan hakları alanında bilinç arttırma ve eğitim konularına da eğilebilirler. Örtüşen bu yetkiler nedeniyle, kendi inisiyatifleriyle de hareket edebilen proaktif Danışma Kurulları ile zayıf izleme yetkisine sahip İnsan Hakları Komisyonları arasındaki çizginin kavranması ve anlaşılması zordur. Bu kurumların oluşumlarında da benzerlikler bulunmaktadır. İnsan Hakları Komisyonları gibi Danışma Kurulları da çok üyelidirler. Her iki kurum da akademisyenler ile hükümet dışı kuruluşlardan insan hakları uzmanlarına ve resmi görevlilere kadar uzanan farklı arka plana sahip kişileri bir araya getirebilirler. Bununla birlikte, İnsan Hakları Komisyonları ile kıyaslandığında Danışma Kurullarının üyelik yelpazesi genellikle daha geniştir. Bu nedenle de 25 Kjaerum, National Human Rights Institutions Implementing Human Rights, s. 8. 26 Pohjolainen, a.g.e., s. 17.

12 Danışma Kurullarının Paris Prensiplerinde tavsiye edilen çoğulcu yapıya sahip olma şansı daha yüksektir. 27 3. Kamu Denetçisi (Ombudsman) İnsan hakları ulusal kurumları kategorisinde sınıflandırılan kamu denetçiliği türü klasik kamu denetçiliği modelinden bazı noktalarda ayrılmaktadır. 28 Ulusal kurum sınıflandırmasına dâhil olan kamu denetçilerini klasik kamu denetçilerinden ayırt edebilmek için öncekiler insan hakları ombudsmanları ya da insan hakları kamu denetçileri olarak da nitelendirilebilmektedirler. 29 Günümüzde birçok ülkede var olan klasik anlamdaki kamu denetçisi (bir kişi ya da birden çok kişi olabilir), genellikle anayasal bir yetkiye dayanarak ya da özel bir usulle parlamento tarafından atanır. Bu kurumun birincil görevi kamu yönetiminin haksız eylem ve işlemleri nedeniyle mağdur olduğunu düşünen bireylerin haklarını korumaktır. Dolayısıyla, kamu denetçisi sıklıkla mağdur olan birey ile hükümet arasında tarafsız bir arabulucu rolü oynar. Her hangi bir iki ülkedeki kamu denetçisi tam olarak birbirlerinin aynısı olmamakla birlikte hepsi de görevlerini yerine getirirlerken benzer prosedürleri izlerler. Ombudsman bireylerden şikâyetler alır ve yetkisine girmek kaydıyla bu şikâyetleri inceler. Bu inceleme sürecinde, kamu denetçisi genellikle ilgili tüm kamu otoritelerinin bilgi ve belgelerine ulaşmaya yetkilidir. Daha sonra da, bu incelemeye dayalı olarak bir tavsiyede bulunur. Bu tavsiye, kendisine karşı şikâyette bulunulan kuruma olduğu kadar, şikâyetçiye de bildirilir. Ombudsmanın kararları bağlayıcı değildir. 30 Genel olarak, tavsiyenin yerine getirilmediği durumlarda, kamu denetçisi yasama 27 Pohjolainen, a.g.e., s. 17. 28 Çeşitli ombudsman uygulamaları için bkz: Kemal Özden, Ombudsman: Yeni Yönetim Anlayışı İçin Bir Model, Tasam Yayınları, İstanbul 2005, s.37-53. 29 Bkz. Pohjolainen, a.g.e., s. 17-18. 30 Tufan Erhüman, Türkiye İçin Nasıl Bir Ombudsman Formülü?, AÜHFD, c. 49, S. 1, 2000, s.159-160 (155-180)

13 organına özel bir rapor sunar. Bu, aynı organa sunulan, idari ve yasal değişiklik önerileri içeren genel rapora da dâhil edilebilir. 31 Haklarının ihlâl edildiğini düşünen her vatandaş kamu denetçisine başvuruda bulunabilirken bazı ülkeler alternatif diğer hukuksal başvuru yollarının tüketilmesini gerekli kılabilmektedirler. Aynı zamanda başvuruda bulunabilmek için zaman sınırlamaları da öngörülmüş olabilir. 32 Kamu denetçisinin yetkileri genellikle kamu yönetiminin tüm yönlerini kapsarken bazıları devlet başkanı, bakanlar ya da yargıyı ilgilendiren şikâyetleri inceleme konusunda yetkilendirilmemişlerdir. 33 Birçok yönden kamu denetçisinin yetkileri insan hakları komisyonlarınınkiyle oldukça benzerdir. Her ikisi de bireysel başvuruları alır ve inceler. Kural olarak her ikisi de bağlayıcı karar alma yetkisine sahip değildirler. Yine de her iki kurumun görevleri arasında, neden bazı ülkelerin her iki kurumu da kurup aynı anda bulundurduğunu açıklamaya yetecek kadar bazı farklılıklar vardır. Pek çok durumda, kamu denetçisinin birinci görevi kamu yönetiminde doğruluğu ve hukukiliği sağlamaktır. İnsan hakları komisyonları ayrımcılıkla daha ziyade ilgilidirler ve bu açıdan, hükümetin olduğu kadar özel kurumların ve bireylerin de faaliyetleriyle ilgilenirler. Genel olarak, kamu denetçisinin faaliyetlerinin odağı bireysel şikâyetlerdir. Bununla birlikte, kamu denetçileri, giderek artan bir biçimde, insan haklarının korunmasına ve geliştirilmesine yönelik geniş bir faaliyet alanıyla meşgul olmaktadırlar. 34 31 Fact Sheet No.19, (Erişim) http://www.ohchr.org/english/about/publications/docs/fs19.htm, 13.06.2007, 09:55. 32 Ombudsmana başvurma şekilleri konusunda bkz: İbrahim Uğur Esgün, Ombudsman Kurumunun Türkiye İçin Gerekliliği Üzerine Bir Değerlendirme, AÜHFD, c. 45, S. 1, 1996, s.258-260 (252-278). 33 Handbook, s. 8, p. 59-60. 34 Fact Sheet No.19, (Erişim) http://www.ohchr.org/english/about/publications/docs/fs19.htm, 13.06.2007, 09:55.

14 İnsan hakları kamu denetçiliği ise klasik kamu denetçiliği ve insan hakları komisyonu modelinin özelliklerini birleştiren kurumları ifade eder. Bu kurumlar literatürde melez ofisler olarak da tanımlanmaktadır. 35 İnsan hakları yönelimli bu yeni tür kamu denetçilerinin ilk örnekleri olarak genellikle İspanya Kamu Denetçisi (1978) ve Portekiz Kamu Denetçisi (1975) gösterilmektedir. Melez modelin çoğalması, Latin Amerika ve Orta ve Doğu Avrupa devletlerinin kendi insan hakları yapılarını güçlendirmeye başladığı 1990 lı yıllarda başlamıştır. Kamu idaresinin yasallığı ve adilliğine yoğunlaşan Klasik İskandinav kamu denetçiliği modeline karşıt olarak, bu melez model kurumlar sadece idari bekçi köpekleri olarak faaliyet göstermezler, ama aynı zamanda insan haklarını yaygınlaştırma ve korumaya ilişkin açık bir yetkiyle de donatılmışlardır. 36 Kural olarak bu yetki yine de kamu yönetimiyle sınırlıdır. Diğer taraftan, son yirmi yılda belirli grupların haklarının korunmasıyla ya da ayrımcılılıkla mücadele konusunda özel olarak görevlendirilmiş kamu denetçilerinin oluşturulduğu görülmektedir. Bu duruma örnek olarak Norveç (Çocuk Hakları Kamu Denetçisi, 1981), İsveç (Etnik Ayrımcılığına Karşı Kamu Denetçisi, 1986) ve Macaristan (Ulusal ve Etnik Azınlıklar Komiseri, 1993) gösterilebilir. 37 İnsan hakları kamu denetçisinin çalışmasında vurgu, genellikle şikâyetlerin incelenmesi ve devletin farklı düzeylerinde insan haklarına uygunluğun gözetimine yapılır. Bu kurumlar genellikle insan hakları ile ilgili ya da insan haklarını etkileyen konularda tavsiyede ve önerilerde bulunma ve görüş açıklama ya da beyanat verme konusunda yetkilidirler. Klasik kamu denetçiliğinin dışında yeni insan hakları kamu denetçileri insan hakları 35 Peter Vedel Kessing, Implementation of the Western Ombudsman Model in Countries in Democratic Transition, National Human Rights Institutions: Articles and Working Papers: Input To the Discussions on the Establishment and Development of the Functions of National Human Rights Institutions, s. 131. 36 Latin Amerika ülkelerindeki kamu denetçiliği kurumlarının insan haklarını koruma görevleri konusunda bkz: Gonzalo Elizondo ve Irene Aguilar, The Ombudsman Institution In Latin America: Minimum Standards For Its Existence, National Human Rights Institutions: Articles and Working Papers: Input To the Discussions on the Establishment and Development of the Functions of National Human Rights Institutions, s. 213-214. 37 Pohjolainen, a.g.e., s. 17-18 ve dipnot 72.

15 komisyonları tarafından gerçekleştirilen eğitim ve öğretim faaliyetleri ile de uğraşabilirler. 38 Ulusal kurumların klasik kamu denetçiliği kurumlarından ayrıldığı bir nokta, çoğulcu temsile imkân veren oluşumlarıdır. 39 Kamu denetçiliği kurumları tanımı gereği genellikle tek-kişilik organlardır, bunun sonucu olarak Paris Prensiplerinde ifade edilen çoğulcu bir bileşim özelliğine sahip değildirler. Bu ayırt edici özelliğin dışında insan hakları kamu denetçiliği ve insan hakları komisyonlarını ayıran çizgi giderek belirsizleşmektedir. Bu bağlamda, örneğin, insan hakları komisyonu ile geleneksel idari denetim işlevine sahip olmayan ancak, bunun yerine, insan haklarının korunmasına ve geliştirilmesine yönelik çeşitli faaliyetlere yoğunlaşan insan hakları kamu denetçisi arasında ne fark olduğu sorulabilir. Genellikle iki temel ulusal kurum modeli olarak görülen bu iki modelin birbiriyle ilişkilendiği en önemli özellik, muhtemelen, çok sayıda insan hakları kamu denetçisinin hem Uluslararası Kamu Denetçileri Kurumu (International Ombudsman Institute; IOI) hem de Ulusal Kurumlar Uluslararası Koordinasyon Komitesinin (ICC) üyesi olmasıdır. 40 28.09.2006 tarihli ve 5548 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanunu 41 ile ülkemizde de Kamu Denetçiliği Kurumu adı altında ombudsmanlık müessesesinin kurulması öngörülmüştür. Ancak, Anayasa Mahkemesi, öncelikle söz konusu Kanunun Kamu Denetçiliği Kurumunun kuruluşunu düzenleyen geçici 1. maddesinin yürürlüğü durdurmuş, daha sonra da Kanunun tümünü iptal etmiştir. 42 Bunun sonucu olarak Kamu Denetçiliği Kurumunun kurulması mümkün olamamıştır. 5548 sayılı Kanuna ve bu 38 Pohjolainen, a.g.e., s. 17 18. 39 Kjaerum, National Human Rights Institutions Implementing Human Rights, s. 8. 40 Pohjolainen, a.g.e., s. 18. 41 13.10.2006 tarihli ve 26318 sayılı RG de yayımlanmıştır. 42 Anayasa Mahkemesinin konuya ilişkin 27.10.2006 tarihli ve E. 2006/140, K. 2006/33 sayılı yürürlüğü durdurma kararı 01.11.2006 tarihli ve 26333 sayılı RG de, 25.12.2008 tarihli ve E. 2006/140, K. 2008/185 sayılı iptal kararı ise 04.04.2009 tarihli ve 27190 sayılı RG de yayımlanmıştır.

16 Kanuna ilişkin Anayasa Mahkemesi kararına tezin ikinci bölümünde yer verilecektir. 4. İnsan Hakları Enstitüleri İnsan hakları enstitüsü modeli, demokratik yapıya ve özellikle de kamu denetçiliği kurumları ya da parlamento başvuru mekanizmaları gibi, nispeten iyi işleyen insan hakları kurumlarına sahip olan ve bu nedenle bunlara ek ve muhtemelen görev alanları çakışan yeni yapıları oluşturmayı işlevsel açıdan öncelikli görmeyen devletler için cazip bir seçenek oluşturma potansiyeline sahiptir. Bu tür kurumlara örnek olarak Danimarka ve Alman İnsan Hakları Enstitüleri gösterilebilir. İnsan hakları enstitüleri genellikle bireysel şikâyetleri incelememekte 43 ya da geniş kapsamlı soruşturma yetkisini taşımamaktadırlar. Bunun yerine, bu enstitülerin ana çalışma konusu insan haklarıyla ilgili eğitim, bilgilendirme, araştırma ve dokümantasyon çalışmalarıdır. Pek çok örnekte, insan hakları enstitüleri mevzuat taslaklarıyla ilgili rapor hazırlamakta ve yorum yapmakta; insan haklarıyla ilgili çeşitli konularda hükümete uzman görüşü sağlamaktadır. İnsan hakları enstitülerinin yapısı bu kurumların temel işlevlerini yansıtmaktadır: Uygulamaya dönük çalışmalar farklı faaliyet alanlarında uzmanlaşmış profesyoneller tarafından yürütülmekte ve bu çalışmalar geniş bir ölçekte toplumun farklı sektörlerinin temsil edildiği bir yönetim kurulu tarafından yönlendirilmektedir. 44 Bu kısa incelemenin ortaya koyduğu üzere, ulusal kurumların görevleri ve bileşimi bir kurumdan diğerine önemli farklılıklar göstermektedir. Ana kategoriler altındaki farklı kurumlara bakıldığında, bu çeşitlilik daha da belirgin bir biçimde görülmektedir. Yine de, bu bölümde tanımlanan tüm insan hakları kurumları esasen bazı ortak özelliklere sahiptir. Bu özelliklerin belki 43 Kjaerum, National Human Rights Institutions Implementing Human Rights, s. 8. 44 Pohjolainen, a.g.e., s. 18-19.

17 de en önemlisi, tüm bu kurumların insan haklarının korunması ve geliştirilmesi amacıyla hükümetler tarafından kurulmuş olmasıdır. Bundan başka, bu kurumlardan görevlerini dış müdahalelere maruz kalmadan tarafsız bir biçimde ve diğer insan hakları aktörleri ile yakın işbirliği içerisinde yerine getirmeleri ve bağımsız bir insan hakları kuruluşu olarak çalışmaları beklenmektedir. 45 III. ULUSLARARASI ALANDAKİ TARİHSEL GELİŞİM Temel hak ve hürriyetlerin yargı dışı siyasi veya idari mekanizmalarla korunması konusu nispeten yeni sayılabilecek bir olgudur. Tarihsel gelişim süreci içinde, temel hak ve hürriyetlerin sadece anayasal ve yasal düzenlemeler ile yargısal yollar ve usuller vasıtasıyla korunamayacağı görülmüştür. Bu noktadan hareketle, yürütme veya yasama organı ile ilişkili olmakla birlikte toplumun ilgili tüm kesimlerinin temsil edilebileceği şekilde çoğulcu bir yapıya ve dış faktörlerden etkilenmesini önleyecek derecede idari ve mali özerkliğe sahip insan hakları kurumları kurulması fikri gündeme gelmiş ve dünyanın birçok ülkesinde bu tür kurumlar oluşturulmuştur. 46 İnsan hakları alanında kurumsallaşma çabalarına ilişkin bu gelişmeler BM tarafından da memnuniyetle karşılanmıştır. Paris Prensipleri olarak bilinen ve ulusal insan hakları kurumlarının kuruluş, görev ve işleyişlerine, yetki ve sorumluluklarına ilişkin ilkeler içeren 20.12.1993 tarihli ve 48/134 sayılı BM Genel Kurul kararıyla, insan haklarını etkin bir şekilde koruyacak ulusal insan hakları kurumlarının kurulması, mevcut olanların ise güçlendirilmesi tavsiyesinde bulunulmuştur. 47 45 Pohjolainen, a.g.e., s. 19. 46 Bu konuda bkz: Kjaerum, National Human Rights Institutions Implementing Human Rights, Danish Institute for Human Rights, s. 5, 9; ayrıca: Birgit Lindsnaes ve Lone Lindholt, National Human Rights Institutions-Standard Setting And Achievements, Human Rights in Development Yearbook 1998-Global Perspectives and Local Issues, s. 3. 47 İnsan Hakları: Temel Bilgiler, Koruma Mekanizmaları, İl ve İlçe İnsan Hakları Kurulları, s. 117

18 Bazı ülkeler, insan haklarının, ulusal düzeyde, insan hakları komisyonları veya ombudsmanlar gibi kurumlar oluşturularak korunması konusunda köklü bir geleneğe sahiptirler. Bununla birlikte, bu tür kurumların çoğu, 1980 lerden itibaren kurulmaya başlanmıştır. 48 BM tarafından aktif olarak teşvik edilen bu süreç, insan haklarının desteklenmesi konusunda ulusal ve uluslararası düzeyde giderek artan bir hareketlenmenin göstergesidir. Ulusal insan hakları kurumlarına giderek artan ilgi, son yıllarda pek çok ülkede yaşanan demokratikleşme ve reform süreçlerinde de gözlemlenebilir. 49 İnsan hakları ulusal kurumları kavramının ortaya çıkışı, gelişimi ve yaygınlaşması süreci aşağıda ana hatlarıyla ele alınmaktadır. A. BM Ekonomik ve Sosyal Konseydeki İlk Çalışmalar İnsan hakları ulusal kurumları konusu ilk defa BM Genel Kurulu nun İnsan Hakları Evrensel Beyannamesi ni tüm insanlar ve uluslar için ortak bir başarı standardı olarak ilan etmesinden iki yıl önce, 1946 yılında, Ekonomik ve Sosyal Konsey (ECOSOC) tarafından tartışılmıştır. 50 1946 daki ikinci oturumunda ECOSOC üye ülkeleri ülkelerinde bilgi edinme grupları ya da yerel insan hakları komiteleri kurarak İnsan Hakları Komisyonu yla işbirliği yapma konusunu değerlendirmeye davet etmiştir. Daha sonra alınan kararlarda, ulusal kurumların insan haklarının desteklenmesi ve korunmasında oynayabileceği rol kabul edilmiş ve ayrıca Hükümetler; bu 48 Bu konuda bkz: Kjaerum, The Experiences Of European National Human Rights Institutions, National Human Rights Institutions: Articles and Working Papers: Input To the Discussions on the Establishment and Development of the Functions of National Human Rights Institutions, s. 114. 49 Fact Sheet No.19, (Erişim) http://www.ohchr.org/english/about/publications/docs/fs19.htm, (13.06.2007, 09:55). 50 Handbook, sayfa 4, paragraf 20.

19 kurumların oluşumunu teşvik etmeye ve mevcut kurumların sürekliliğini sağlamaya davet edilmiştir. 51 B. Cenevre Semineri (1978) 1960'lar ve 70'lerde, ulusal kurumlarla ilgili tartışmalar giderek bu kurumların uluslararası standartların etkili bir şekilde uygulanmasına nasıl katkıda bulunabileceği konusuna odaklanmaya başlamıştır. 1978 yılında İnsan Hakları Komisyonu, ulusal kurumların yapı ve işleyişine dair ilkeleri tartışmaya açmak üzere bir seminer düzenleme kararı almıştır. İnsan Haklarının Desteklenmesi ve Korunması için Ulusal ve Yerel Kurumlar Semineri 1978 Eylül ünde Cenevre de yapılmıştır. 52 Burada kabul edilen ilkelerle ulusal kurumların görevleri konusunda aşağıdaki önerilerde bulunulmuştur: Hükümet ve vatandaşlar için insan hakları konusunda bilgi kaynağı olmak; İnsan hakları bilincinin ve insan haklarına saygının oluşturulmasına yardımcı olmak; Ulusal düzeydeki gelişmeleri dikkatlice değerlendirmek ve bu konularda önerilerde bulunmak; İnsan hakları ile ilgili olarak Hükümet tarafından kendilerine iletilen konular hakkında görüş bildirmek; 51 Effective Functioning Of Human Rights Mechanisms: National Institutions and Regional Arrangements, Enhancing The Participation Of National Human Rights Institutions In The Work Of The Commission On Human Rights And Its Subsidiary Bodies, Report Of The Secretary-General, Commission On Human Rights, Sixty-First Session, Item 18 (B) Of The Provisional Agenda, Economic and Social Council, Distr. GENERAL, E/CN.4/2005/107, 19 January 2005, s. 2, p. 4. 52 International Congress on the Teaching of Human Rights, Vienna, Austria, Working Document, The Promotion of the Teaching of Human Rights Trough The United Nations Programme of Advisory Services, Document Prepared by the Division of the Human Rights, United Nations, 12-16 September 1978, SS-78/CONF.401/5, 14, Paris, August 1978, United Nations Educational Scientific and Cultural Organization.

20 İnsan hakları ile ilgili mevzuat ve yargı kararlarını takip etmek incelemek, araştırmak ve bunlar hakkında ilgili makamlara rapor hazırlamak ve sunmak; Devletin insan hakları alanında taraf olduğu uluslararası sözleşmelerden kaynaklanan yükümlülükleri çerçevesinde Hükümet tarafından verilen diğer görevleri yerine getirmek; Ulusal kurumların yapısı hakkında ise aşağıdaki tavsiyelerde bulunulmuştur: Kurumu oluşturan kişiler toplumun her kesiminden gelmeli, böylelikle karar alma süreçlerine dâhil edilmeli; Düzenli bir şekilde çalışmalı, kamu yetkilileri ya da halk tarafından ulaşılabilir olmalı; Gereken hallerde, yerel veya bölgesel danışma organlarına sahip olmalı ve bunların görevlerini yerine getirmelerine yardımcı olmalı 53 Bu ilkelerle, ulusal kurumların hükümetin uluslararası insan hakları normlarını uyumunu izlemek ve bu normları yaygınlaştırmak konularındaki temel işlevleri ortaya konulmuş ve bu kurumlar resmen insan haklarının korunması ve yaygınlaştırılması için ulusal kurumlar olarak adlandırılmıştır. 54 Bu ilkeler seminer sonrasında İnsan Hakları Komisyonu ve Genel Kurul tarafından onaylanmıştır. Genel Kurul, ulusal kurumların bulunmadığı ülkeleri bu kurumları oluşturma yönünde adım atmaya çağırmıştır. 55 53 Handbook, s. 4, p. 22. 54 De Beco, Avrupa da Ulusal İnsan Hakları Kurumları, s. 3. 55 Handbook, s. 4, p.23.

21 C. Paris Toplantısı (1991) 1990 yılında İnsan Hakları Komisyonu insan haklarının desteklenmesi ve korunması konusunda çalışan ulusal ve bölgesel kurumların katılacağı bir atölye çalışması yapılmasını talep etmiştir. Çalışma, ulusal kurumlar ve BM ve ajansları gibi uluslararası örgütler arasındaki işbirliğinin ne düzeyde olduğunu gözden geçirmek ve ulusal kurumların etkililiğini arttırmanın yollarını araştırmak amacını taşıyordu. İnsan haklarının korunması ve geliştirilmesiyle görevli ulusal kurumlarla ilgili bu ilk atölye çalışması 7-9 Ekim 1991 tarihlerinde Paris te gerçekleştirilmiştir. 56 İnsan Hakları Komisyonu bu çalışmanın sonuçlarını 1992/54 sayılı kararıyla ulusal kurumların statüsüne ilişkin ilkeler (Paris Prensipleri) olarak kabul etmiştir. Bu sonuçlar Genel Kurul tarafından 20 Aralık 1993 tarihli ve 48/134 sayılı kararla kabul edilmiştir. 57 Paris Prensipleri BM den ve AK nin de dâhil olduğu bölgesel örgütlerden geniş bir ilgi görmüş ve ulusal kurumların kurulması ve güçlendirilmesini teşvik amacıyla bu örgütlerin tavsiye ve deklarasyonlarında Paris Prensiplerine düzenli olarak atıfta bulunulmuştur. 58 İnsan hakları ulusal kurumları ile ilgili olarak 1991 yılından sonra da birçok önemli toplantı düzenlenmiştir. Ocak 1993 te Cakarta da gerçekleştirilen BM İkinci Asya ve Pasifik Bölgesi İnsan Hakları Sorunları Atölye Çalışmasında Asya ve Pasifik bölgesinde ulusal kurumların oluşturulması konusu tartışılmıştır. 59 Nisan 1993 te Sydney de Hoşgörü ve Uyumu Desteklemek, Irkçılık ve Irk Ayrımcılığıyla Mücadele İçin Çalışan 56 Further Promotion And Encouragement Of Human Rights And Fundamental Freedoms, Including The Question Of The Programme And Methods Of Work Of The Commission, National Institutions For The Promotion And Protection Of Human Rights, Commission on Human Rights, Forty-eight session, Item 11(b) of the provisional agenda, Economic and Social Council, E/CN.4/1992/43/Add.1, 23 January 1992, United Nations. 57 Handbook, s. 4-5, p. 25. 58 De Beco, Avrupa da Ulusal İnsan Hakları Kurumları, s. 3. 59 United Nations Workshop for the Asia-Pacific Region on Human Rights Issues (Jakarta, 26-28 January 1993) (HR/PUB/93/1)