MALİ MEVZUAT MAKALE MAHALLİ İDARELER GENEL SEÇİMLERİNDEN SONRA HAZIRLANACAK OLAN STRATEJİK PLANLAR Hamdi GÜLŞEN E. Muhasebat Başkontrolörü Kamu idarelerinde etkili ekonomik ve verimli çalışmalarını sağlayacak mekanizmaların oluşturulması, mali ve idari yapıların daha iyileştirilmesi, kamu kurumlarında politika oluşturma kapasitelerinin güçlendirilmesi, faaliyetlerin önceliklerine göre tasnif edebilmesi ve hayata geçirmesi hiç kuşkusuz son dönemlerde kamu mali yönetiminde yaşanan önemli değişiklikler olarak hayatımıza girmiştir. Planlı hizmet üretme, belirlenen politikaları somut iş programlarına ve bütçelere dayandırma ve uygulamayı etkili bir şekilde izlemede kamu kuruluşlarının inisiyatif almaları ve aktif katılımı zorunlu görülmektedir. Söz konusu faaliyetlerin kuruluşlar tarafından yürütülmesinde stratejik planlama temel bir araç olarak gündeme gelmektedir. Makro düzeyde belirlenen ulusal stratejiler ve kalkınma planları çerçevesinde kuruluşlarca hazırlanacak olan stratejik planlar, yıllık programlar, sektörel ana planlar, bölgesel planlar ve il gelişim planları ile birlikte genel olarak planlama ve uygulama sürecinin etkinliğini artıracak ve kaynakların rasyonel kullanımına katkıda bulunacaktır. Stratejik planlama ile ilgili çalışmalar özel kesim işletmelerinde başarı ile uygulanmakta ve çalışmalarda kavram bazında strateji ve plan farklı şeyler olarak algılanmaktadır. Strateji akıl içerir fakat plan, planlanan stratejinin uygulanmasıdır. Bu anlamda stratejik planlama örgütlerin çevreyle olan ilişkisiyle ilgilidir. En genel tanımıyla stratejik planlama; bir örgütün misyonunun ve gelecek yönelimli, uzun ve kısa dönemli performans hedeflerinin ve stratejilerinin bir taslağının oluşturulmasıdır. Endüstri uzmanlarınca günümüzde kullanılan strateji süreçlerinin pek çoğu 1960 larda Harvard İşletme Okulunun ortaya koyduğu çalışmalara dayanmaktadır. Bu süreçler dizini içerisinde, veri toplama, değerlendirme, seçme, tanımlama ve analiz etme ile strateji geliştirmenin en iyi tanımlama aşamalarını barındırmaktadır. Strateji rekabetçi bir çevre içerisinde işletmenin üstünlükleri ve fırsatları arasında benzerlik bulmakta olup GZFT analizi bu amaç için oluşturulmuş bir analiz olarak ortaya çıkmaktadır. 24.07.2003 tarihli Resmi Gazetede yayımlanan Avrupa Birliği Müktesebatının Üstlenilmesine İlişkin Türkiye Ulusal Programının Uygulanması, Koordinasyonu ve İzlenmesine Dair Karar da aşırı merkeziyetçi bir yapı içinde çalışan ve sık sık siyasi müdahalelere konu olan kamu kuruluşlarının genel olarak politika üretme kapasitesinden yoksun hale geldikleri tespiti yapılmış ve kamu idaresi düzeyinde stratejik planların hazırlanması sonucunda idarelerin varlık nedenlerini (misyon), ulusal plan ve stratejiler çerçevesinde netleştirecekleri, politika ve önceliklerini ortaya koyabilecekleri, performans göstergeleri geliştirmek suretiyle başarılarını ölçebilecekleri belirtilmiştir. Katılımcı bir anlayışla hazırlanacak olan bu stratejik planlarda dış (vatandaşlar) ve iç (çalışanlar) müşteri memnuniyeti esas alınacak, planlama 68 69 YASAL DAYANAK / MALİ MEVZUAT
sürecine ilgili tüm tarafların dahil edileceği açıklanmıştır. Kamu idareleri stratejik planlarının hazırlanması sonrasında idare bütçeleri bu planlara dayalı olarak oluşturulacağı, stratejik planların idare bütçelerine baz oluşturacağı belirtilmiştir.1 Stratejik planlama kamu sektörü açısından 12 Temmuz 2001 tarihinde mali sektör ve kamu yönetimine yönelik orta vadeli reform programlarının desteklenmesi amacıyla Dünya Bankası ile imzalanan 1. Program Amaçlı Mali ve Kamu Sektörü Uyum Kredisi Anlaşması (PFPSAL-1, Public Financial Problematic Structural Adjusment Loan) ile kendini tam anlamıyla göstermiştir. Aslında bu bir proje kredisi olmaktan çok bütçe desteği olarak görülmektedir. Bu desteğin kullanım koşullarından biriside stratejik planın yapılmasıdır. Üç adet imzalanan PFPSAL üçüncü aşamasında PP- DPL ye (Program Amaçlı Kamu Sektörü Kredisi) dönüşmüştür. PPDPL için öngörülen şartlardan birisi de kamu mali yönetimin yeniden düzenlenmesine ilişkin yasal bir çerçevenin hazırlanması idi. Bu kapsamda Yüksek Planlama Kurulu (YPK) tarafından 2002-2003 kararıyla 8 pilot kuruluş için stratejik planlama hazırlanması kabul edilmiş ve ayrıca çalışmalar 2006 yılında tamamlanarak kamuda yaygınlaştırılması için çalışmalar başlatılmıştır. Bu dönemde cevaplandırılması gereken ve hala bazı soruların cevaplarının farklı idarelerde farklı 1 A.Uğur CEBECİ, Mesut HASTÜRK, Hamdi GÜLŞEN, Açıklamalı 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, YEKÜD Yayınları, Ankara uygulandığı bir çok sorular akla gelmekteydi. Bu sorulardan bazıları; Stratejik plan idarenin planı mıdır? Yoksa yöneticinin planı mı? Bütçeye Stratejik planın her alanı yansıyacak mıdır? Her konu stratejik planda yer alacak mıdır? Stratejik planlarda risk analizi yapılacak mıdır? Yapılacaksa hangi usuller, yöntemler belirlenecektir? Ölçme/değerlendirme tekniği nasıl olacaktır? Planlar birim bazında hazırlanıp konsolide mi edilecektir? Yoksa idare bazında mı hazırlanacaktır? Kurum için öncelik performans esaslı bütçe mi? Yoksa stratejik planlama mı? Herhangi bir dönemde belli bir amacın gerçekleşme oranını nasıl ölçeceğiz? şeklinde farklı uygulamalar ile kendini göstermektedir. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu nun Tanımlar başlıklı üçüncü maddesinde stratejik plan Kamu idarelerinin orta ve uzun vadeli amaçlarını, temel ilke ve politikalarını, hedef ve önceliklerini, performans ölçütlerini, bunlara ulaşmak için izlenecek yöntemler ile kaynak dağılımlarını içeren planı, ifade edeceği belirtilmiştir. NİSAN-MAYIS 2014 / YASAL DAYANAK
Stratejik plan hazırlama yükümlülüğü bulunan tüm belediyelerin 30 Mart 2014 mahalli idareler genel seçimlerinden itibaren altı ay içinde stratejik planlarını hazırlamaları veya yenilemeleri gerekmektedir. 5393 Sayılı Belediye Kanunu nun Stratejik plân ve performans programı başlıklı 41 inci maddesi belediyeler açısından stratejik planlama ve performans programının temel hükmünü göstermektedir. İlgili madde aşağıdaki şekilde düzenlenmiştir. Madde 41- Belediye başkanı, mahallî idareler genel seçimlerinden itibaren altı ay içinde; kalkınma plânı ve programı ile varsa bölge plânına uygun olarak stratejik plân ve ilgili olduğu yıl başından önce de yıllık performans programı hazırlayıp belediye meclisine sunar. Stratejik plân, varsa üniversiteler ve meslek odaları ile konuyla ilgili sivil toplum örgütlerinin görüşleri alınarak hazırlanır ve belediye meclisi tarafından kabul edildikten sonra yürürlüğe girer. Nüfusu 50.000 in altında olan belediyelerde stratejik plân yapılması zorunlu değildir. Stratejik plân ve performans programı bütçenin hazırlanmasına esas teşkil eder ve belediye meclisinde bütçeden önce görüşülerek kabul edilir. 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunun 31. maddesinde Vali, mahallî idareler genel seçimlerinden itibaren altı ay içinde; kalkınma plan ve programları ile varsa bölge planına uygun olarak stratejik plan ve ilgili olduğu yıl başından önce de yıllık performans planı hazırlayıp il genel meclisine sunar. Stratejik plan, varsa üniversiteler ve meslek odaları ile konuyla ilgili sivil toplum örgütlerinin görüşleri alınarak hazırlanır ve il genel meclisinde kabul edildikten sonra yürürlüğe girer. Stratejik plan ve performans planı bütçenin hazırlanmasına esas teşkil eder ve il genel meclisinde bütçeden önce görüşülerek kabul edilir. hükmü yer almaktadır. Bu hükümler birlikte değerlendirildiği zaman, 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanununda büyükşehir belediyesinin görevleri arasında, büyükşehir belediyesinin stratejik planını hazırlamak bulunmaktadır. Büyükşehir belediye başkanının görevlerinden birisi belediyeyi stratejik plana uygun olarak yönetmektir. 5393 sayılı Kanunda belediye meclisinin görevleri arasında stratejik planı görüşmek ve kabul etmek bulunmaktadır. Belediye encümeninin görevlerinden biri, stratejik planı inceleyip belediye meclisine görüş bildirmektir. Belediye Başkanının görevlerinden biri ise belediyeyi stratejik plana uygun olarak yönetmektir. 5302 sayıla Kanunda il genel meclisinin görevleri arasında stratejik planı görüşmek ve kabul etmek bulunmaktadır. İl encümeninin görevlerinden biri, stratejik planı inceleyip belediye il meclisine görüş bildirmektir. Valinin görevlerinden biri ise il özel idaresini stratejik plana uygun olarak yönetmektir. Üst yöneticiler, idarelerinin stratejik planlarının hazırlanmasından ve uygulanmasından meclislerine karşı sorumludur. Stratejik plan hazırlama yükümlülüğü bulunan tüm belediyelerin ve tüm il özel idarelerinin 30 Mart 2014 mahalli idareler genel seçimlerinden itibaren altı ay içinde yani 30 Eylül 2014 tarihine kadar stratejik planlarını hazırlamaları veya yenilemeleri gerekmektedir. Yenileme; stratejik planın, süre, misyon, vizyon ve amaçlar dahil tüm unsurlarının değiştirilebilmesine imkan vermektedir. Stratejik planlar mahalli idareler tarafından beş yıllık dönemi kapsayacak şekilde hazırlanır. 5393 sayılı kanun gereğince nüfusu 50.000 altında olan belediyelerde stratejik plân yapılması zorunlu değildir. Bu belediyeler isterlerse stratejik plan hazırlayabilirler. Kanaatimizce 50.000 nüfusuna yaklaşan ve gelecekte geçme potansiyeli olan birimlerim bu seçimlerle birlikte hazırlık çalışmalarını yürütmesi veya hazırlanmasında önemli fayda olacağı düşünülmektedir. 26.05.2006 tarih ve 26179 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Kamu idarelerinde stratejik planlamaya ilişkin usul ve esaslar hakkında yönetmelik Genel ilkeler başlıklı beşinci maddesine göre 70 71 YASAL DAYANAK / MALİ MEVZUAT
Kamu idaresinin hizmetinden yararlananların, kamu idaresi çalışanlarının, sivil toplum kuruluşlarının, ilgili kamu kurum ve kuruluşları ile ilgili diğer tarafların katılımları sağlanır ve katkıları alınır. hükmü yer almaktadır. Seçim sonrası ilgili madde gereğince kendi öz ürünleri olacak olan stratejik plan çalışmalarında mahalli idareler kendi iç paydaşları (personeli) ile mahalli idarenin hizmetlerinden yararlanan veya ilişki içerisinde olan dış paydaşlarının da katılımlarının sağlanması ve katkılarının alınması yönünde gerekli çalışmaları yapmaları gerekmektedir. Bu kapsamda mahalli idareler stratejik planı, varsa üniversiteler ve meslek odaları ile konuyla ilgili sivil toplum örgütlerinin görüşlerini alınarak hazırlanmalıdır. Katılımcılığı sağlayacak tüm paydaşları çalışmaların içine çekmekte çok büyük yarar vardır. Stratejik plan, kamu sektöründe yeniliklerin en başında kendisini göstermektedir. Plan çalışmaları sırasında kamu idareleri yetersiz kaldığı aşamalarda danışmanlık hizmeti almalarında hiçbir sakınca yoktur. Bazen kamu idareleri değişimim bir parçası olarak görünen yeniliklere tepki gösterebilecekleri gibi, bazen de yenilikler ile ilgili konulara tepki göstermeksizin tamamen tecrübesiz kalabilir ve yeniliklere ayak uyduramayabilirler. Stratejik plan, kamu sektöründe yeniliklerin en başında kendisini göstermektedir. Kamu idareleri plan çalışmaları sırasında yetersiz kaldıkları aşamalarda danışmalık hizmeti almalarında hiçbir sakınca yoktur. Danışmanlık hizmeti ile ilgili yönetmeliğin yine Genel ilkeler başlıklı beşinci maddesi (c) fıkrasında danışmanlık hizmetinin sınırları açıkça belirtilmiştir. İlgili madde Stratejik planların doğrudan doğruya kamu idarelerince ve idarelerin kendi çalışanları tarafından hazırlanması zorunludur. İhtiyaç duyulması hâlinde idare dışından temin edilecek danışmanlık hizmetleri sadece yöntem ve süreç danışmanlığı ile eğitim hizmetleri konularıyla sınırlıdır. şeklinde hüküm altına alınmıştır. Bu kapsamda alınabilecek başlıca danışmanlık hizmetleri şunlardır: Proje organizasyonu ve planlaması, danışmanlık hizmeti alım ve yönetimi desteği (proje tanımlama, şartname ve sözleşme hazırlama süreci ile izleme ve değerlendirme süreci desteği), Durum analizi çerçevesinde sektör araştırmaları ve çevre analizi, Gelecek senaryolarının tanımlanması ve risk analizinin yönetiminde destek, Konu bazında atölye çalışmaları ve beyin fırtınası çalışmalarında kolaylaştırıcılık (moderatörlük), Kıyaslama yöntemi, yapılandırılması ve değerlendirilmesinde destek, Kurumsal yetkinlik analizi ve raporlaması, Süreç yapılandırma ve yönetim tekniklerinin tespit ve uygulama eğitimi, Kurumsal Karne (BSC) uygulamasına yönelik danışmanlık ve eğitim, Yönetim bilgi sisteminin yapılandırılması, teknoloji seçimi, uygulama eğitimi, Performans yönetimi eğitimi, Kalite yönetimi eğitimi, İzleme ve değerlendirme sistemi danışmanlık ve eğitimi vb.2 Mahalli idareler stratejik planlama sürecine hazırlık dönemi ile başlarlar. Üst yönetici tarafından (Belediyelerde Belediye Başkanı, İl Özel İdarelerinde Valiler) bir genelge ile çalışmaların başlatıldığı duyurulur. Çalışmaların sevk ve idaresi için bu konularda yetkin bir grup olan strateji geliştirme biriminin koordinatörlüğünde bir stratejik planlama ekibinin kurulması gerekmektedir. Peki bu birim nasıl veya kimlerden oluşmalıdır? 5018 sayılı Kanunun Mali Hizmetler Başlıklı 60 ıncı maddesi üçüncü paragrafında Malî hizmet- 2 http://www.sp.gov.tr/tr/sss Danışmanlık hizmeti NİSAN-MAYIS 2014 / YASAL DAYANAK
ler biriminin yapısı teşkilât kanunlarında gösterilir. Malî hizmetler birimlerinin çalışma usûl ve esasları; idarelerin teşkilat yapısı dikkate alınmak ve stratejik planlama, bütçe ve performans programı, muhasebe-kesin hesap ve raporlama ile iç kontrol fonksiyonlarının ayrı alt birimler tarafından yürütülebilmesini sağlayacak şekilde Maliye Bakanlığınca hazırlanarak Bakanlar Kurulunca çıkarılacak yönetmelikle belirlenir. hükmü yer almaktadır. Mahalli idarelerde ise 5018 sayılı Kanunun 60 ıncı maddesi ile belirlenen mali hizmetler birimine ait görevler ilgili mevzuatında yer alan hükümler çerçevesinde kurulacak birimler tarafından yerine getirilecektir. Bu çerçevede mahalli idarelerin teşkilatları; - 5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanununun 321 inci maddesi ile büyükşehir belediyesi teşkilâtı; norm kadro esaslarına uygun olarak genel sekreterlik, daire başkanlıkları ve müdürlüklerden; - 5393 sayılı Belediye Kanununun4 48 inci maddesi ile belediye teşkilatının norm kadroya uygun olarak yazı işleri, malî hizmetler, fen işleri ve zabıta birimlerinden, 3 23.07.2004 tarih ve 25531 sayılı Resmi Gazete de yayımlanmıştır. 4 13.07.2005 tarih ve 25874 sayılı Resmi Gazete de yayımlanmıştır. - 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanununun5 35 inci maddesi ile il özel idaresi teşkilatının genel sekreterlik, malî işler, sağlık, tarım, imar, insan kaynakları, hukuk işleri birimlerinden, - 5355 sayılı Mahallî İdare Birlikleri Kanununun6 17 inci maddesi ile birlik teşkilâtı norm kadroya uygun olarak birlik müdürü, yazı işleri, malî işler birimleriyle birliğin faaliyet alanına göre kurulacak teknik işler biriminden oluşmaktadır. Bu birimlerden mali hizmetler/mali işler biriminin altında yer alacak olan stratejik planlama ekibi hazırlık dönemine ilişkin faaliyetleri ve zaman çizelgesini içeren bir hazırlık programı oluşturur. Hazırlık programında; a) Stratejik planlama sürecinin aşamaları, b) Bu aşamalarda gerçekleştirilecek faaliyetler, c) Aşama ve faaliyetlerin tamamlanacağı tarihleri gösteren zaman çizelgesi, ç) Sorumlu birim ve kişiler, d) Eğitim ihtiyacı, e) Gerek duyulması hâlinde danışmanlık hizmeti ihtiyacı, f) Planlama sürecinin gerektirdiği masraflar ile 5 04.03.2005 tarih ve 25745 sayılı Resmi Gazete de yayımlanmıştır. 6 11.06.2005 tarih ve 25842 sayılı Resmi Gazete de yayımlanmıştır. 72 73 YASAL DAYANAK / MALİ MEVZUAT
beşerî ve teknik kaynak ihtiyacı hususlarına yer verilir.7 Ayrıca mahalli idareler açısından dikkat edilmesi gereken bir diğer husus ise stratejik planlarını hazırlamaya başlamadan önce hazırlık programında yer alan tüm hususları gerçekleştirmek zorunda olduklarıdır. Mahalli idareler tarafından planlı bir hayata geçmenin son derece büyük faydaları bulunmaktadır. Bu faydaları; Plan - program - bütçe ilişkisinin güçlendirilmesi yardımcı olması, Mahalli idarelerde etkin bir yönetim ve harcama sitemine katkı sağlaması, Mahalli idarelerde kurumların orta vadeli hedeflerine ulaşmaları için yardımcı olması, günü kurtarmaya yönelik çalışmalarla değil de, uzun vadeli bir yaklaşım sergilemesi, Vizyon değerlendirmesi ile mahalli idarelerde hizmet kalitesinin ve etkinliğinin artmasına yönelik destekleyici olması, Performans göstergeleri ile mahalli idarelerde hesap verme sorumluluklarının izlenebilmesi her an mümkün olması, bu kapsamda izleme ve denetim ilişkisinin kolaylıkla sağlanabilmesi, Mahalli idarelerin süreçleri değerlendirme sonuçları analiz etme yeteneği arttırması, Katılımcılığın sağlanması ile daha gelişmiş bir yönetim modelinin sağlanması, Temel faydalar olarak kendini gösterecektir. Unutulmaması gereken son nokta mahalli idarelerde stratejik planlama dört sorunun cevabına yardımcı olmaktadır. NEREDEYİZ? NEREYE GİTMEK İSTİYORUZ? GİTMEK İSTEDİĞİMİZ YERE NASIL ULAŞABİLİ- RİZ? BAŞARIMIZI NASIL TAKİP EDER VE DEĞERLEN- DİRİRİZ? 7 26.05.2006 tarih ve 26179 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Kamu idarelerinde stratejik planlamaya ilişkin usul ve esaslar hakkında yönetmelik 7 nci maddesi. Bu sorulara verilen cevaplar stratejik planlama sürecini oluşturmaktadır. NEREDEYİZ? Sorusu ile kuruluşun faaliyetini gerçekleştirdiği iç ve dış ortamının kapsamlı bir biçimde incelenmesi ve değerlendirilmesini içeren durum analizi yapılarak cevaplandırılmalıdır. NEREYE GİTMEK İSTİYORUZ? Sorusunun cevabı ise; kuruluşun varoluş nedeninin öz bir biçimde ifade edilmesi anlamına gelen misyon; ulaşılması arzu edilen geleceğin kavramsal, gerçekçi ve öz ifadesi olan vizyon; kuruluşun faaliyetlerine yön veren ilkeler; ulaşılması için çaba ve eylemlerin yönlendirilebileceği genel kavramsal sonuçlar olarak tanımlanabilecek amaçlar ve amaçların elde edilmesi için ulaşılması gereken ölçülebilir sonuçlar anlamına gelen hedefler ortaya konularak verilir. GİTMEK İSTEDİĞİMİZ YERE NASIL ULAŞABİLİ- RİZ? Sorusunun cevabında ise amaçlar ve hedeflere ulaşmak için takip edilecek yollar ve kullanılacak yöntemler olan stratejiler ile verilir. BAŞARIMIZI NASIL TAKİP EDER VE DEĞER- LENDİRİRİZ? Sorusunun cevabında ise yönetsel bilgilerin derlenmesi ve plan uygulamasının raporlanması, performans değerlendirmesi ile buradan edinilecek sonuçlarla planın gözden geçirilmesini ifade eden değerlendirme süreci ile verilmektedir. Stratejik planların başarısının temelinde yatan en önemli faktör ise kurumun tüm çalışanlarının planı sahiplenmesinde yatmaktadır. Stratejik plan mahalli idarelerde sadece bir birimin çalışması olarak görülmemelidir. Elbette ki bir birim koordinatör birim olarak görev alacaktır. Bu birim bazı işlemleri yapacak, bazı raporları hazırlayacak teknik çalışma raporlarını ve belgelerini toparlayacaktır. Ancak bu birimin görevi stratejik planı hazırlamak değil çalışmaları koordine etmektir. Bir birim ile değil tüm çalışanların katkılarıyla planın hazırlanması ve uygulamaya geçirilmesi ve üst yönetici tarafından desteklenmesi planın başarısı açısından son derece önemlidir. NİSAN-MAYIS 2014 / YASAL DAYANAK