SOSYAL POLITIKADA YERELLESME

İSTANBUL TİCARET ODASI SOSYAL POLITIKADA YERELLESME 1 Prof. Dr. Halis Yunus ERSÖZ YAYlN NO: 2010-99 İstanbul, 2011

Copyright İTO (İstanbul Ticaret Odası) Tüm haklar saklıdır. Bu yayının hiçbir bölümü, yazarın ve İTO'nun önceden yazılı izni olmaksızın mekanik olarak, fotokopi yoluyla veya herhangi bir şekilde çoğaltılamaz. Eserin bazı bölümleri veya paragrafları, sadece araştırma veya özel çalışmalar amacıyla, yazann adı ve İTO belirtilmek suretiyle kullanılabilir. ISBN 978-9944-60-826-8 (Basılı) ISBN 978-9944-60-821-3 (Elektronik) İTO ÇAÖRI MERKEZi Tel: (212) 444 O 486 İTO yayınları için ayrıntılı bilgi Bilgi ve Doküman Yönetimi Şubesi Dokümantasyon Servisi'nden alınabilir. Tel : (212) 455 63 29 Faks :(212)5120641 E-posta : ito.yayin@ito.org.tr İnternet : www.ito.org.tr Odamız yayınlarına tam metin ve ücretsiz olarak internetten ulaşabilirsiniz. YAYINA HAZIRLIK, BASKI, CİLT Altınoluk Yayın San. A.Ş. Tel: (212) 671 07 07 Fax: (212) 671 07 17 info@erkammatbaasi.com www.erkammatbaasi.com

SOSYAL POLITIKADA YERELLESME,

Prof. Dr. Halis Yunus ERSÖZ ı968 yılında Karabük'te doğdu. ı992 yılında İstanbul Üniversitesi İktisat Fakültesi, Çalışma Ekonomisi ve Endüstri İlişkiler Bölümünü bitirdi. ı 993 yılında aynı Üniversitede araştırma görevlisi olarak göreve başladı. ı994 yılında İ.Ü. Sosyal Bilimler Enstitüsü, Çalışma Ekonomisi ve Endüstri İlişkileri Programında yüksek lisans, 2000 yılında doktora eğitimini tamamladı. ı997 yılında, bir yıl süreyle Amerika Birleşik Devletleri, Comeli Üniversitesinde araştırmacı statüsünde çalışmalar yaptı. İstanbul Üniversitesinde 2002 yılında Yardımcı Doçent, 2005 yılında Sosyal Politika alanında Doçent ve 201 O yılında Profesör oldu. 2006-2009 döneminde İ.Ü. İktisat Fakültesi Fakülte Kurulu Üyeliği görevini yerine getirdi. Dört yıl süreyle Sosyal Siyaset Konferansları Dergisinin editörlüğünü yürüttü. 2009 yılında İstanbul Üniversitesinde İdari ve Mali işler Daire Başkanlığı görevinde bulundu. 2009 yılında Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı'nda çalışma hayatı ve istihdam konularından sorumlu Müsteşar Yardımcılığı görevine getirildi. Bakanlıktaki görevi süresince Ulusal İstihdam Stratejisi hazırlık çalışmalarını koordine etti. "UMEM Beceri ı O" Projesini hazırladı ve bu projenin Bakanlık adına İcra Kurulu Başkanlığını yürüttü. Çalışma alanları; sosyal politika, çalışma ekonomisi, emek piyasaları, sendikacılık ve toplu pazarlık, refah devleti, yerel yönetimler, özelleştirme ve yoksulluktur. Bu alanlarda yayınlanmış 7 kitabı ve 50'nin üzerinde araştırma ve makalesi bulunmaktadır.

içindekiler Tablolar Listesi... ı O Kısaltınalar... ~... ı 2 Sunuş... ı5 Önsöz... ı 7 Giriş... 2ı ı. Sosyal Politika-Yerel Yönetimler İlişkisi...27 1.1. Sosyal Politikanın Temelleri, Doğuşu ve Gelişimi... 27 ı.ı.ı. İlkDönem... 27 ı. ı.2. Endüstri Devriminden İkinci Dünya Savaşına... 30 1.1.3. ı 945- ı 975 Keynesyen Müdahaleci Sosyal-Refah Devleti Dönemi... 34 ı. ı.4. N eo-liberalizm ve Yeni Arayışlar... 38 ı. ı.5. Küresel Krizde Yeniden Müdahaleci Devlet ve Sosyal Politikaların Geleceği... 4ı ı. ı.6. İktisadi Krizler ve Sosyal Politikalar...43 1.2. Sosyal Politika Kavram ve Tanımı.....47 ı.2. ı. Sosyal Politika Kavramı...47 ı.2.ı.ı. Dar Anlamda Sosyal Politika...: 50 ı.2. ı.2. Geniş Anlamda Sosyal Politika... 52 ı.3. Sosyal PolitikanınAmaç ve Alanı... 53 ı.4. Sosyal Politika Kurumları... 54

1.5. Yerel Yönetimler... 57 1.5.I. Yerel Yönetimlerin Nitelik ve Özellikleri... 57 1.5.2. Yerel Yönetimlerin Sosyal Politikadaki Rolü... 65 1.5.2.1. Endüstri Devrimi Öncesi... 66 1.5.2.2. Endüstri Devrimi Dönemi... 68 1.5.2.3. Refah Devleti Dönemi... n 2. Yerel Yönetimlerde Fonksiyonel Değişim ve Yeni BelediyecilikAnlayışı.... 83 2.1. Yerel Yönetimlerde Fonksiyonel Değişime Yol Açan Faktörler... 84 2.1.1. Nüfus Artışı, Göç ve Kentleşme... 84 2.1.2. Ekonomi Politikaları... 85 2.1.3. Küreselleşme ve Rekabetin Yerelleşmesi... 86 2.1.4. Yeni Yönetim Paradigmaları... 87 2.1.5. AB ve Uluslar Arası Belgeler..... 88 2.1.5. 1. Avrupa Kentsel Şartı... 89 2. 1.5.2. Yerel Gündem 21... 91 2.2. Yeni BelediyecilikAnlayışı ve HizmetAlanları... 93 2.2.1. Genel Sorumluluk Anlayışı: Yerel Ekonomik, Sosyal ve Fiziki Kalkınmadan Sorumlu Belediyecilik Anlayışı... 93 2.2.2. Hizmetlerin Sağlanmasında Piyasalaşma Eğilimi: Özel Sektör ve STK Merkezli Hizmet Üretiriıi... 95 2.2.3. Yönetirnde Ortaklık: Katılımcı ve Etkin YönetimAnlayışı..... 96 2.3. Çağdaş Belediyecilik Hizmetleri... 98

2.3.1. Gelişmiş Ülkelerde Yerel Yönetim Hizmetleri... 98 2.3.2. Gelişmekte Olan Ülkelerde Yerel Yönetim Hizmetleri... 99 3. Türkiye' de YerelYönetimler... ı 03 3. 1. YerelYönetimlerin Gelişimi... ı 03 3.1.1. ı923-1945 Dönemi... 104 3.1.2. ı 946- ı 980 Dönemi... 108 3.1.3. 1980 Soruası Dönem... ı ı 2 3.2. Yerel Yönetimlerin Türleri ve Organları... ı ı6 3.2.1. İl Özel İdaresi ve Organları... 116 3.2. ı. ı. İl Genel Meclisi... 119 3.2. 1.2. İl Encümeni... ı ı 9 3.2.ı.3. Vali... ı20 3.2.2. Belediye Yönetimi ve Organları... 121 3.2.2.ı. Belediye Meclisi... ı25 3.2.2.2. Belediye Encümeni... 126 3.2.2.3. Belediye Başkanı... 126 3.2.3. Köy Yönetimi ve Organları... ı27 4. Türkiye'de Yerel Yönetimlerin Sosyal Politika Fonksiyonları... 13 1 4.1. Yasal Düzenlemelere Göre Sosyal Politikalar..... _.... 13 ı 4. ı. ı. Belediye Yasası....:... ı32 4. ı.2. Büyükşehir Belediye Yasası... 134 4.1.3. İl Özel İdare Yasası... 135

4.2. Türkiye'de Belediyelerin Görev ve Fonksiyonlarındaki Değişim Süreci... 142 4.2. 1. Genel Değişim Süreci... 142 4.2. 1. 1. Türkiye' de Sosyal Belediyeciliğin Doğuşu ve Gelişimi... 143 4.2. 1.2 Türkiye' de Sosyal Belediyecilik Düzeyi ve Kurumsallaşma... 144 4.2.2. Sağlık Alanındaki Görev ve Fonksiyonlarda Değişim Süreci... 146 4.2.3. Eğitim Alanındaki Görev ve Fonksiyonlarında Değişim Süreci. 147 4.2.3.I. İl Özel İdareleri... 152 4.2.3.2. Belediyeler... 153 4.2.4. Konut Alanındaki Görev ve Fonksiyonlarında Değişim Süreci.. 156 4.3. Türkiye'de Büyükşehir Belediyelerinin Sosyal Politika Fonksiyonları... 159 4.3.1. YoksullukMerkezli Hizmetler..... 160 4.3.1.1. Sosyal Yardımlar... 160 4.3.1.2. Sosyal Hizmetler... 167 4.3. 1.2. 1. Yaşlı ve Özüdülere Yönelik Sosyal Hizmetler... 169 4.3.1.2.2. Korunmaya Muhtaç Çocuklara Yönelik Hizmetler... 177 4.3.1.2.3. Kadın ve Aileye Yönelik Hizmetler.... I 79 4.3.2. Kadınlar, Gençler, Özürlüler ve Yaşlılar Merkezli Genel Hizmetler... 182

4.3.3. Temel Sosyal Politika Alanındaki Hizmetler..... ı 89 4.3.3.1. Sağlık... ı89 4.3.3.2. Eğitim... 193 4.3.3.3. Konut... 204 Sonuç... 207 Kayı:iakça... 2 ı 3

TABlOlAR listesi Tablo 1: Ekonomik Göstergeler, 1960-1975, (yüzde)... 37 Tablo 2: Sosyal Kurumlar, Örgütlenme Biçimleri ve Fonksiyonları... 56 Tablo 3: YerelYönetimler ve Refah Devletinin Gelişim Trendi.... 77 Tablo 4: 1930-1935 Döneminde Merkezi İdare ve Yerel Yönetimlerin Gelir ve Giderleri, (Milyon TL)... 108 Tablo 5: Yıllar İtibariyle Türlerine Göre Belediye Sayısı... 122 Tablo 6: Belediye Nüfusunun Toplam Nüfus İçindeki Payı, (yüzde)... 123 Tablo 7: Nüfus Büyüklüklerine Göre Belediyeler.....124 Tablo 8: Belediye Projeleri Kredileri... 159 'Tablo 9: Belediye Projeleri Kredileri, 1992-2008... 159 Tablo 10: İstanbul Büyükşehir Belediyesi Ayni Yardımlar, 2009... 164 Tablo 11: Başlıca Sosyal Yardım Türleri... 166 Tablo 12: Başlıca Sosyal Hizmet Türleri... 169 Tablo 13: 2009 Yılında Özüdülere Yönelik Hizmetler... 177 Tablo 14: İBB Kadın ve Aile Sağlığı Hizmetleri... 188 Tablo 15: Yıllar İtibariyle Kadın ve Aile Sağlığı Hizmetleri... 189 Tablo 16: İBB, Ayaktan Teşhis ve Tedavi Hizmetleri...192 Tablo 17: Antalya Büyükşehir Belediyesi Ayakta Teşhis ve Tedavi Hizmetleri... 193

Tablo 18: Büyükşehir Belediyelerinin Yaygın Eğitim Faaliyetleri... ı 95 Tablo ı 9: Ankara Büyükşehir Belediyesi B ELMEK Kursiyer Sayısı... ı 97 Tablo 20: İSMEK'te Eğitim Verilen Branşlar ve Ders Saatleri... ı 99 Tablo 2ı: Yıllara Göre KiPTAŞ'ın Ürettiği Kentsel Dönüşüm Amaçlı Konut Sayıları....205

KI SALTMALAR a.g.e. AB ABD bkz. BM, B ELMEK BELTEK : Adı geçen eser : Avrupa Birliği : Amerika Birleşik Devletleri : Bakınız : Birleşmiş Milletler : Ankara Belediyesi El Becerileri ve Meslek Edindirme Kursları : Belediye Teknik Eğitim Kursları C. : Cilt DİKASUM : Kadın Sorunlarını Araştırma ve Uygulama Merkezi Çev. EC Edit. Haz. İS MEK ILO İYMEK IULA İTO KKM KOBİ : Çeviren : European Commission (Avrupa Komisyonu) : Editör 1 Yayma hazırlayan : Hazırlayan : İstanbul Sanat ve Meslek Eğitim Kursları : International Labour Organization (Uluslararası Çalışma Örgütü- UÇÖ) : İstihdama Yönelik Meslek Edindirme Kursları : Uluslararası Yerel Yönetimler Birliği : İstanbul Ticaret Odası : Kadın Koordinasyon Merkezi : Küçük ve Orta Boy İşletmeler

KİPTAŞ No. NGO OECD Publ. RG s s. STK TÜİK UN UNDP : İstanbul Konut imar Plan Sanayi ve TicaretAnonim Şirketi :Number (Numara) : Non Governmental Organizations (Hükümet Dışı Organizasyonlar) : Organization for Economic Cooperation and Development (Ekonomik İşbirliği ve Kalkınma Teşkilatı) : Publications 1 Publishing (Yayınlar/Yayını) : Resmi Gazete : Sayı : Sayfa 1 Sayfalar : Sivil Toplum Kuruluşu : Türkiye İstatistik Kurumu : United Nations (Birleşmiş Milletler) : United Nations Development Programme (Birleşmiş Milletler Kalkınma Programı) vb. vd. Vol. Yay. : ve benzerleri : ve diğerleri 1 ve devamı : Volume (Cilt) : Yayını /Yayınları

SUNUŞ Sosyal politikaların uygulanmasında merkezi yönetimlerin dışında katkıda bulunan kurumlardan biri de kamu yönetim sisteminin bir parçası olan yerel yönetimlerdir. Bununla birlikte; gönüllü kuruluşlar, özel sektör, işletmeler ve dini organizasyonlar da sosyal politikaların sağlanmasında önemli oranda katkı sağlamaya başlamışlardır. Gerek sosyal politika ve gerekse yerel yönetimler sürekli değişim ve karşılıklı etkileşim içinde bulunan alanlardır. Gelişmiş ülkelerde olduğu gibi ülkemizde de yerel yönetimler giderek daha fazla önemli sosyal politika fonksiyonlarını yerine getirmektedirler. Ülkemizdeki belediyelerin 1990'lı yılların ortalarına kadar kaynak yetersizliği başta olmak üzere hızlı nüfus artışı, göç ve kentleşmeden dolayı artan kentsel hizmet talebi nedeniyle sosyal politikaları ihmal ettiklerini söylemek mümkündür. 1990'lı yılların ortalarından itibaren özellikle bazı Büyükşehir belediyelerinin görev ve fonksiyonlarında büyük bir artış ve değişim meydana gelmiştir. Bu Büyükşehir Belediyeleri asli görevleri olan kentsel hi{metlerin yanısıra özellikle sosyal hizmetler, eğitim, sağlık, konut gibi sosyal politika alanlarında daha önceden hiç ilgilenmedikleri hizmetlere yönelmişlerdir. Bu yeni gelişmede en önemli sorun büyükşehir belediyeleri ve sınırlı sayıdaki il ve ilçe belediyeleri dışındaki özellikle küçük ölçekli birçok il ve ilçe belediyelerinin maddi yoksunluk nedeniyle temel hizmetleri dahi yeterince karşılayamazken bu tür sosyal politikalara yönelememeleridir. Bununla birlikte, Türkiye' de kentsel hizmetlerin yürütülmesinin yanısıra sosyal politikalardan sorumlu bir belediyecilik anlayışının giderek daha fazla yaygınlaşması bizlere geleceğe yönelik olarak umut vermektedir. Ülkemizde sosyal politikalara olan ilginin artmasına ve yerel yönetimlerin sosyal politika fonksiyonlarının genişlemesine katkıda bulunması arzu edilen "Sosyal Politikada Yerelleşme" adlı yayınımızın, konuya alaka duyan tüm ilgili-

lere faydalı olmasını diler, çalışmayı Odamız adına gerçekleştiren Prof. Dr. Halis Yunus Ers öz' e teşekkür ederim. Dr. Cengiz Ersun Genel Sekreter

ÖNSÖZ 2008 yılında başlayan ve gelişmiş birçok ülkede hala etkileri devam eden küresel kriz, sosyal politikanın önemini daha da artmıştır. Yoksulluğun ve işsizliğin artışına yol açan kriz sosyal politika ve sosyal refah hizmetlerine ihtiyaç duyan kitlenin hızla büyümesine yol açmıştır. Finansal piyasalarda başlayan krizin dünyanın her yerinde azalan tilleetim ve üretimle reel ekonomiyi etkilernesi gecikmemiş ve OECD ülkelerinin birçoğunda işgücü talebinde büyük bir düşüş yaşanmıştır. İşgücü talebindeki azalma dünya genelinde işsiz sayısına 34 milyon kişinin eklenmesine yol açmıştır. İşsizlik, 2007-2009 döneminde İspanya'da yüzde 8,6'dan yüzde ı8,9'a,abd'de yüzde 4,8'den yüzde ıo'a, Fransa'da yüzde 7,6'danyüzde ı o, ı 'e, İngiltere'de yüzde 5,ı 'den yüzde 7,8'e, ülkemizde ise yüzde ı0,3'ten yüzde ı4'e yükselmiştir. Kuşkusuz her lerizde olduğu gibi birçok ülkede krizden en fazla etkilenen kesim çalışanlar olmuş ve işsizlik hızla artmaya başlamıştır. Kriz sadece işsizliğin artışına yol açınakla kalmamış reel ücretlerdeki azalma günde ı,25 dolar geliri e yaşayan çalışan yoksulların sayısının 2 ı 5 milyon artarak 849 milyona, günde 2 dolar gelirle yaşayan çalışanların sayısının ise ı 85 milyon artarak ı.36 ı milyona çıkmasına ve düşük gelirli gruplar arasında yoksulluğun yayılmasına neden olmuştur. Buna karşılık, özellikle geçen yüzyılın son çeyreğinden itibaren başlayan sosyal politika hizmetlerinin ve sosyal harcamaların sınırlandırılması düşüncesi, krizle birlikte değişime uğramaya başlamıştır. Nitekim, küresel ekonomik krize karşı devletler, neo-liberal kimliklerinin sorgulanmasına yol açacak nitelikler taşıyan politika ve tedbirleri uygulamaya koymuşlardır. Bu yaklaşım önümüzdeki dönemde sosyal politika hizmetlerinin artarak devam edeceğinin işareti olarak değerlendirilebilir. Diğer taraftan, sosyal politika hizmetlerinin ne düzeyde, hangi yöntemlerle ve hangi kurumlar tarafından sağlanacağına yönelik tartışma devletin ekonomik ve sosyal hayattaki rol ve konumundaki değişikliğe paralel olarak iki yüz yıldır sürmektedir.

Doğuşundan günümüze sosyal politikanın sağlanmasında yerel yönetimlerin etkinliği ise büyük ölçüde merkezi devletin sosyal politikalara yaklaşırnma bağlı olarak biçimlenmektedir. Merkezi yönetim, ulusal düzeyde sosyal harcamaları artırdığında, yerel yönetimler düzeyinde de sosyal hizmetlerin tür, kapsam ve niteliği genişlemektedir. Gelişmiş ülkelerde, 1945-1975 döneminde ulusal düzeyde devletler refah devleti niteliğine sahip olurken yerel düzeyde yerel yönetimler, yer,ine getirdikleri fonksiyonlar nedeniyle, "yerel refah devleti" ve "refah belediyesi" olarak nitelendirilmişlerdir. Diğer bir tartışma alanı ise sosyal politikaların mahalli nitelikli hizmetler olup olmadığı ve bu hizmetlerin hangi düzeyde karşılanınasıyla etkinlik ve verimliliğin sağlanabileceği üzerinedir. Yerel yönetimler alanındaki çalışmalarda bu yönetim aygıtının mahalli düzeydeki kamu hizmetlerinin halka doğrudan ve etkin olarak sağlanmasında merkezi yönetime göre daha başarılı olduğu ileri sürülmektedir. Bu veriler ışığında çalışmada, yerel yönetimlerin sosyal politika hizmetlerinin sağlanmasındaki rol ve etkinliği gelişmiş ülke uygulamaları ve ülkemiz büyükşehir belediyeleri örnekleri incelenerek ortaya konulmaya çalışılmıştır. Sosyal politika ve yerel yönetimler alanıyla ilgili çok geniş bir literatür bulunmasına rağmen, yerel yönetimlerin sosyal politika fonksiyonlarını inceleyen çalışma sayısı yok denecek kadar azdır. Üstelik ülkemizde sosyal politika, işçi sınıfı merkezli politikalar bağlamında dar anlamıyla tartışılmakta ve refah hizmetleri bağlamında değerlendirilmemektedir. Bu nedenle çalışmanın önemli bir ihtiyacı karşılayacağı düşünülmektedir. Çalışmanın gerçekleştirilmesi, İstanbul Ticaret Odası Yönetim Kurulu'nun değerleri üyeleri, Başkan Sayın Dr. Murat YALÇINTAŞ ve Genel Sekreter Sayın Dr. Cengiz ERSUN'un destekleri ile mümkün olabilmiştir. Kendilerine ve Ekonomik ve SosyalAraştırmalar Şubesi'nden Sayın Dr. İlkay Çapraz ve proje raportörü Sayın Cem Akgün başta olmak üzere emeği geçeniere gösterdikleri ilgi ve çalışmaya verdikleri destekten dolayı teşekkürlerimi sunarım.

Bu çalışmanın, ülkemiz bilim yaşamına yeni boyutlar getirmesi, sosyal politikalara olan ilginin artması ve yerel yönetimlerin sosyal politika fonksiyonlarının genişlemesine katkıda bulunması en içten dileğimdir. Prof. Dr. Halis Yunus ERSÖZ

GiRiŞ Sosyal politika ve yerel yönetimler alanı oldukça geniş bir kapsama sahip akademik disiplinlerdir. Gerek sosyal politika ve gerekse yerel yönetimleri çeşitli yönleriyle ortaya koyan çok sayıda akademik çalışma, geniş bir literatür mevcuttur. Bu çalışmalar genel olarak incelendiğinde, sınırlı sayıdaki örnekleri dışında yapılan araştırma ve çalışmaların, yerel yönetimlerin sosyal politika alanındaki fonksiyanlarına odaklanmadığı anlaşılmaktadır. Sosyal politika alanındaki çalışmalar daha çok ulusal devletler düzeyinde yerine getirilen sosyal politikaları incelemeye yoğunlaşırken, yerel yönetimler alanındaki çalışmalar ise bu kurumların yönetsel ve mali yapıları, merkezi idare-yerel yönetim ilişkileri ve kentsel nitelikli fonksiyonları merkezlidir. Gerçekten, sosyal politika, gerek kavram gerek kapsam ve gerekse bu politikaların belirlenmesi ve uygulanmasında rol alan kurumlar bakımından sınırları kesin çizgilerle belirlenememiş bir çalışma alanıdır. Sosyal politika kavramı Kıta Avrupa'sı ve Kuzey Amerika literatüründe nispeten farklı anlamlara gelmektedir. Öyle ki, bu kavram kıta Avrupa'sında "sosyal politika" Kuzey Amerika literatüründe ise daha çok "sosyal refah politikası" olarak kullanılmaktadır. Bazı yazarlar her iki kavramın aynı anlama geldiğini belirtmekte, bazıları, sosyal politikayı çok çeşitli politikalan içeren ve sosyal refah politikalarını da kapsayan çerçeve bir kavram olarak değerlendirmektedir. Benzer şekilde sosyal politikaları uygulamaya koyan devletlere kıta Avrupa'sında sosyal devlet, Kuzey Amerika'da refah devleti denilmektedir. Diğer taraftan, literatürde sosyal politikanın kapsamı ile sosyal-politikaları sağlayan kurumlar bakımından da farklı değerlendirmelerin yapıldığı görülmektedir. Çoğu çalışmada sosyal politika, işçi sınıfı merkezli politika ve tedbirler bütünü olarak algılanıp başlangıcı endüstri devrimine dayandırılmakta, kapsamı ise işçi sınıfı ile sınırlandırılmaktadır. Sosyal politikaya endüstri devriminin ortaya çıkardığı se fal et ve yoksulluk ile ağır çalışma koşullarına karşı çalışanları korumak amacıyla başvurulmaya başlandığı ileri sürülmektedir.

Bir diğer husus ise çalışmaların çoğunda sosyal politikanın, sadece devlet tarafından hayata geçirilen politikalar olarak ele alınması ve değerlendirmelerin sosyal politika hizmetleri düzeyinde değil, toplam kamu harcamalarının mukayesesine dayalı olarak yapılmasıdır. Oysa, devletin dışında sosyal politikanın sağlanmasına katılan kurumlar ile bu kurumların oldukça önemli düzeye ulaşan katılım ve katkılarını ortaya koyan çok geniş bir literatür mevcuttur. Sosyal politikanın sağlanmasına katılan kurumlardan biri de kamu yönetim aygıtjnın bir parçası olan yerel yönetimlerdir. Ayrıca, başta sivil kesim olmak üzere gönüllü kuruluşlar, özel sektör, dini organizasyonlar ve işletmeler sosyal politikaların sağlanmasında rol oynamaktadır. Birçok çalışmada, devletin dışındaki kurumların sosyal politikanın belirlenmesi ve uygulanması sürecine katılım ve katkısı ihmal edildiği gibi, devletin bu alandaki rol ve etkinliği de kamu yönetim aygıtını oluşturan merkezi devlet, yerel yönetimler ve diğer kamu birimleri özelinde ayrı ayrı ele alınmamaktadır. Bir ülkede tüm kamu yönetim aygıtı tarafından yerine getirilen tedbir ve önlemler sadece merkezi yönetim ölçeğinde değerlendirilmektedir. Kamu yönetim aygıtının merkezi yönetimden sonra ikinci büyük yönetim birimi olan yerel yönetimlerin bu alandaki katkılarına yeteri düzeyde vurgu yapılmamaktadır. Kuşkusuz bunda, yerel yönetim birimlerinin sosyal politika fonksiyonlarının tespit ve değerlendirilmesindeki güçlüğün etkili olduğu düşünülmektedir. Ulusal düzeyde kamu harcamaları mukayeseli çalışmalar için erişilebilirliği kolay veriler iken yerel yönetimler düzeyindeki karşılaştırmanın örnek uygulamalar üzerinde yapılması mümkün olabilmektedir. Diğer taraftan yerel yönetimler yapı, fonksiyon ve nitelikleri bakımından farklı özelliklere sahip yönetim birimleridir. Yerel yönetimlerin yapı ve fonksiyonları ülkeden ülkeye değişmekte, merkezi yönetim-yerel yönetim ilişkisi, ülkelerin toplumsal yapısı, tarihi mirası ve geleneklerine göre şekillenmektedir. Öyle ki, bazı ülkelerde yerel yönetimler demokratik olarak yönetilen, özerk, halka yakın ve halka duyarlı yönetim birimleri olarak ortaya çıkarken, bazı ülkelerde merkezi idarenin bir alt birimi olmanın ötesinde bir fonksiyon üstlenememektedirler. Bazı

ülke yerel yönetimleri geniş sosyal politika fonksiyonlarına sahip olup, bu politikaların mahalli düzeyde uygulanmasında özerk kararlar alabilen kuruluşlar iken çoğu ülkede yerel yönetimlerin görev ve sorumlulukları tek tek yasa ile saptanmış bulunmaktadır. Gelişmiş ülkelerde bu yönetimler, kanunla başka bir kamu kurumuna devredilmemiş mahalli nitelikteki tüm ihtiyaçların yerine getirilmesinde ''genel yetkili" olan kuruluşlardır. Bu ülkelerde yerel yönetimler eğitim, sağlık, konut gibi temel sosyal politika hizmetleri ile toplumda kendi kendine bakamayan bireylere yönelik sosyal yardım ve sosyal hizmetlerin sağlanmasında merkezi idarelere göre daha etkindirler. Ancak, yerel yönetimlerin sosyal politikaların sağlanmasındaki rol ve etkinliği, ulusal düzeyde devletin sosyal politikalara yaklaşımı ile biçimlenmektedir. Ulusal düzeyde sosyal devlet/refah devleti anlayışına sahip devletlerin ortaya çıktığı dönemde, yerel yönetimlerin mahalli düzeydeki sosyal politikaların sağlanmasındaki rolü genişlemekte, neo-liberal politikalar ve son küresel kriz ise bu kurumları, sosyal politika fonksiyonlarında değişime zorlamaktadır. Küreselleşme ve yerelleşme olgusu ise yerel yönetimleri, ülkelerin yönetim sistemleri içinde önemi artan kuruluşlar olarak ön plana çıkarmaktadır. Nitekim, gelişmiş refah devletlerinde 1970'li yılların ortalarına kadar sosyal politikaların mahalli düzeyde uygulanması sorumluluğunu yerine getiren yerel yönetimler bazı yazarlar tarafından yerel refah devleti olarak nitelendirilecek düzeyde gelişmişlerdir. Buna karşılık, neo-liberal politikaların özelleştirme ve kamu harcamalarının kısılması olarak somutlaşan ilkeleri merkezi devletin ekonomik ve sosyal hayattaki konumunu sınıdandırdığı gibi, yerel yönetimler üzerinde de etkili olmuştur. Kısacası, gerek sosyal politika ve gerekse yerel yönetimler sürekli değişim ve karşılıklı etkileşim içinde bulunan alanlardır. Bu çalışmada, yerel yönetimlerin sosyal politikanın sağlanmasındaki rol ve etkinliği ele alınacaktır. Çalışmanın birinci bölümünde sosyal politika yerel yönetimler ilişkisi incelenmektedir. Sosyal politika kavram ve tanımı ile sosyal politi-

kanın amaç ve alanının tanımlandığı ilk bölümde yerel yönetimlerin niteliği ile bu kururnların sosyal politika alanındaki rol ve fonksiyonları irdelenmiştir. Çalışmanın "yerel yönetimlerde fonksiyonel değişim ve yeni belediyecilik anlayışı" başlığını taşıyan ikinci bölümünde değişime yol açan faktörler ile gelişmiş ve gelişmekte olan ülke yerel yönetimlerinin sosyal politika fonksiyonları ele alınmıştır. Bu bölümde, "yerel ekonomik, sosyal ve fiziki kalkınmadan genel sorumluluk anlayışı", "hizmetlerin sağlanmasına STK ve özel sektörün katıldığı piy<ı'salaşrna eğilimi" ile "yönetim de ortaklık" anlayışı konularına değinilrniştir. Üçüncü bölümde ise Türkiye'de yerel yönetimlerin doğuşu, gelişimi ve fonksiyonları ile türleri ve organları incelenmiştir. Çalışmanın dördüncü bölümünde ülkernizdeki belediyelerin sosyal politika fonksiyonları ele alınmıştır. Bu bölüm iki kısırndan oluşmaktadır. İlk kısırnda yasal düzenlemelerde sosyal politikalar ile Cumhuriyetin ilanından günümüze yerel yönetimlerin sosyal politika fonksiyonlarındaki değişim irdelenmiştir. Ülkernizdeki belediyecik anlayışı ve bu anlayışta meydana gelen değişim dönemler itibariyle değerlendirilmiştir. Bu bölürnün ikinci kısmında ülkernizdeki büyükşehir belediyelerinin sosyal politika alanındaki hizmetleri incelenmiştir. İnceleme, 16 büyükşehir belediyesi üzerinde yapılmıştır. Büyükşehir belediyelerinin "yoksulluk merkezli hizmetleri", "kadınlar, gençler, özürlüler ve yaşlılar merkezli genel hizmetleri" ile eğitim, sağlık, konut gibi "temel sosyal politika alanındaki hizmetleri" bu kapsarnda incelenmiştir.

SOSYAL POLITIKA YEREL YONETIMLER ILISKISI,

l. Sosyal Politika -Yerel Yönetimler ilişkisi 1.1. Sosyal Politikanın Temelleri, Doğuşu ve Gelişimi 1.1.1. ilk Dönem o~yal ~~litika,. sosyal_ re~ah hizmetleri bağlamın~a el_e alındığında u~un S bır tarıhı geçını şe sahıp bır araştırma alanıdır. Bu tür hızmetler medenıyetin başlangıcından beri sağlanmaktadır. Çünkü, tüm toplumlarda yetimler, körler, özürlüler, yoksullar, akli dengeleri bozuk olanlar ve hastalar gibi kendi kendine bakamayan, ihtiyaçlarını gidererneyen bireyler bulunmaktadır. Bu grupların ihtiyaçlarını karşılamak için çeşitli yöntemler geliştirilmesi ise bütün toplumların karşılaştığı en önemli problemierin başında gelmiştir 1 Bütün toplumlarda, aynı düzeyde olmamakla birlikte, sosyal refah hizmetlerinin karşılanmasına yönelik bir fikir birliğinin doğuşunda, diğer bir ifadeyle sosyal politikaların temelinde hümanist ve hayırsever duygular yatmaktadır. Bu duygular, ikinci dünya savaşından sonra refah devletinin tesis edilmesinde temel motivasyonu oluşturan duygulardır 2. Sosyal politika ve daha özelde sosyal refah hizmetleri, dinler ve hümanizmde derin köklere sahip olup, bireyler bu hizmetlere dini emir ve duyguları ile insan sevgileri nedeniyle yönelmektedir. Bugün sosyal politika kurumları ve hizmetlerinin tümü, toplumun hümanist ve hayırsever duygularının kurumsallaşmasının bir sonucudur. Bazı araştırmacılar tarafından sosyal refah hizmetlerinin başlangıcının 19. yüzyıl olarak belirlenmesi, yardımseverlik duygusunun insan varlığının bir parçası olarak ilk çağlardan beri var olduğu gerçeğine aykırı düşmektedir. Hayırsever eylemler biçiminde açığa çıkan hayırsever ve hümanist duygular daima insan olma niteliğinin ayrılmaz bir parçası olarak bulunmaktadır. Ancak, tarih boyunca, hayırsever hareketlerin performansı gönüllü organizasyonlar ve devletin koruma ve desteği altında artmış ve fakat yardım yapmanın Charles Zastrow, Introduction to Social Work and Social Welfare, Califomia: Brooks - Cole, Fifth Edition, 1993, p. 14. 2 Tom Burden, Social Policy and Welfare: A Clear Guide, London: Pluto Press, 1998, p. 2

28 İSTANBUL TİCARETODASI gerekliliği ve bu konudaki sorumluluk daima topluma ait olmuştur. Diğer bir ifadeyle, sosyal politika veya sosyal refah hizmetleri birey - toplum merkezli politikalardır. Çoğu zaman bu politikalar insanların merhametinin bir sonucu olarak ortaya çıkmıştır. Fakat, belirtildiği gibi toplumun bu duygularından maksimum düzeyde yararlanmasında, devlet ve gönüllü organizasyonların yaldaşımları etkili olmaktadır. Öte yandan, daima, belirsizlik, savaş ve mücadelelerle dolu dünyada bir toplumıllı varlığını sürdürebilmesinde, bireyler arası rekabetten daha çok işbirliğine ihtiyaç duyulması, sosyal refah hizmetlerine başvurulmasındaki diğer bir motivasyondur. Karşılıklı yardım insan topluluklarının temel bir özelliğidir ve insanlık tarihinin başlangıcından beri, bireyler arasında karşılıklı yardım söz konusudur. Sosyal politika ve sosyal hizmetlerin karşılanmasında rol alan kurumlar incelendiğinde, tarım toplumunun ilk dönemlerinde başta geleneksel geniş aile olmak üzere, dini kurumlar ve komşuların etkin olduğu görülmektedir. Planlı tarıma geçişle birlikte, özellikle geniş aile, üyelerinin ihtiyacı olan sosyal refah hizmetlerini karşılamaya başlamıştır. Örneğin, hasta üyeler, anasız babasız kalan çocuklar ve yaşlı aile bireyleri diğer aile üyeleri tarafından korunmuşlardır. Bu dönemde, geniş ailelerden oluşan kabile tipi küçük toplum birimlerinde resmi biçimde organize edilmiş bir refah sistemine ihtiyaç duyulmamıştır. Herhangi bir kimsenin aileden yardım alması, o günün geleneklerine göre bir hak olarak görülmekteydi. Geniş aile, küçük kabile ve toplum yapısı içinde hayırseverlik temeline dayalı olarak kurumsallaşan karşılıklı yardım, ortaçağ boyunca sosyal refah hizmetlerinin karşılanmasında etkili olmuştur. Avrupa' da, ortaçağda, feodal yapının ortaya çıkmasıyla, topraklarında kiracı konumunda bulunan aileler, temel ihtiyaçlarını dahi karşılayamayacak duruma düşmüşler ve feodallordlar insanların ihtiyaçlarını karşılamışlardır. Kasabalarda ise küçük zanaat sahipleri lancalarda örgütlenmişlerdir. Loncalar, üyeleri için, sınırlı düzeyde de olsa birtakım sosyal refah düzenlenrneleri yapmıştır. Her lonca çalı-

SOSYAL POLİTİKADA YERELLEŞ ME 2 9 şamayacak duruma düşen üyeleri ve ölen üyenin ailesi için bir tür sosyal güvenlik planına sahipti. Ancak, plandan yararlanma tüm kasaba sakinleri için değil sadece üye olanlar için mümkündü. Lancaların bu düzenlemeleri, karşılıklı yardım esasına dayanan bir çeşit ekonomik ve sosyal koruma teşebbüsüdür 3. Ortaçağ Avrupa'sında kıtlık, savaş, salgın hastalıklar ve kimi bölgelerde feodal yapının bozulması nedeniyle korunmaya muhtaç insan sayısının çok büyük miktarlara ulaşması, ilk defa devletin doğrudan müdahalesini beraberinde getirmiştir. Çünkü, daha önceki dönemde etkin olan dini kurumlar ve ailelerin, kendi kendine bakamayan çok sayıdaki insanın ihtiyaçlarını karşılayabilmesi mümkün değildi. Bu amaçla, İngiltere'de ı300'lü yılların ortalarından ı800'lü yılların ortalarına kadar bir dizi Yoksulluk Yasası yapılmıştır. Bu yasalardan en önemlisi ve I. Kraliçe Elizabeth tarafından ı6oı yılında yapılmış olup, İngiltere ile birlikteamerikan kolonilerinde de uygulanmış) 4 ve her iki ülkedeki sosyal refah politikalarının bi çimlenmesinde önemli etkiler yapmıştır 5 Ancak, ilginç olan husus ı 60 ı tarihli bu Yasanın sosyal bir problem haline gelen yoksulluğu hafifletmekten daha çok, hakim sınıfların dilencilik konusundaki şikayetlerinin ortadan kaldırılmasını amaçlamış olmasıdır 6 Nitekim, çalışabilecek durumda olduğu halde dilenenierin veya yardım isteyenlerin işyerlerinde çalıştınlmasına yer veren maddeler bulunmaktaydı. Öyle ki, çalışabilecek durumda olan fakirler, hafif işlerde çalışmak zorundaydı. Çalışmayı reddetme si halinde ise hapsedilecekti ve diğer vatandaşların bunlara yardım etmesi yasaklanmıştı. Çalışmayacak durumdaki fakirler ise, "yaşlılar, körler, sağırlar, çocuklu anneler ve fiziki veya zihni özürlüler" olarak belirtilmekte ve bunla- 3 Charles S. Prigmore- Charles R. Atherton, Social Welfare Policy: Analysis and Formulation, Massachusetts: D. C. Heath and Company, Second Edition, 1986, p. 8-20. 4 Zastrow, Introduction to Social Work and Social Welfare, a.g.e., p. 14. 5 Zastrow, Introduction to Social Work and Social Welfare, a.g.e., p. 14 -Maurice Bruce, The Rise of the Welfare State: English Social Policy, 1601-1971, London: Cox- Wyman, 1973, p. 1-5. 6 Zastrow, Introduction to Social Work and Social Welfare, a.g.e., p. 14 - Bruce, The Rise of the We1fare State: English Social Policy, 1601-1971, p. 1-5.