AB nin Balkanlar daki Dönüştürücü Gücü: Bulgaristan Örneğinden Çıkarılacak Dersler Muzaffer KUTLAY Uluslararası Stratejik Araştırmalar Kurumu (USAK) Uluslararası sistemin son yirmi yıldaki dönüşümüne damgasını vuran küreselleşme süreçlerinin en önemli özelliklerinden biri bölgeselleşme eğilimini gündeme getirmesidir. Bilhassa 1990 sonrası dönemde uluslararası arası sistemde yaşanan dönüşümler yeni bölgeselleşme olarak adlandırılmış, dünyanın değişik coğrafyalarında Barry Buzan ın tabiriyle yeni güvenlik havzaları ortaya çıkmıştır. 1 Bu açıdan Balkanlar coğrafyası da bölgeselleşme tartışmalarının merkezinde yer almaktadır. Bölgeselleşme ile ilgili literatürde dikkate alınması gereken en önemli hususların başında bölgesel açıklık tartışması gelmektedir. 2 Bu kavram, bir bölgede bölge dışı aktörlerin hangi sıklıkta ve derinlikte bölgenin işleyişine müdahale ettiğine işaret eder ki, bu unsur bölgeselleşme eğiliminin başarıya ulaşmasında belirleyici açıklayıcı değişkenlerden biri olarak kabul edilir. Bu açıdan Balkanlar bölgesi, bölgesel açıklığın en yüksek olduğu, yani dış müdahalelerin çok yoğun yaşandığı bir jeopolitik havzadır. ABD, Rusya, Çin, AB gibi küresel ölçekteki güçler ya da Türkiye gibi yakın komşu ülkelerin çıkar/etki alanı olarak gördüğü Balkanlar coğrafyası, uluslararası rekabetin de merkez üsleri arasında yer almaktadır. 3 Balkanlar coğrafyasında ayrı bir başlık altında tartışmamızı gerektiren başlıca aktörlerden biri ise şüphesiz AB dir. Özellikle 2004 genişlemesi ile Merkezi ve Doğu Avrupa ülkelerini üye yapan, 2007 de de Romanya ve Bulgaristan ı bünyesine dahil eden AB, bölgesel dinamiklerin şekillenmesi açısından belirleyici öneme sahip bir aktör konumuna evrilmiştir. Ancak AB nin bölge ülkelerinin dönüşümü üzerindeki etkisinin derinliği ayrıca bir araştırmayı gerekli kılmaktadır. Bu kısa metinde AB nin, Avrupalılaşma olarak tabir edilen etkisinin/dönüştürücü gücünün mahiyeti ve limitleri üzerine yoğunlaşılacaktır. Bu kapsamda vaka çalışması olarak Bulgaristan daki azınlık rejiminin dönüşümü ve Türk azınlığın durumu seçilmiştir. 4 Çalışmanın temel iddiası Balkanlarda Avrupalılaşmanın dikkate alınması gereken önemli bir unsur olmakla birlikte, Avrupalılaşma süreçlerinin teknik olmaktan çok siyasi ve kontekste bağlı olduğu ve bu durumun AB nin normatif gücü açısından sorunlar yarattığıdır. 1 Barry Buzan and Ole Wæver, Regions and Powers: The Structure of International Security, Cambridge: Cambridge University Press, 2003. 2 Miriam Prys, Hegemony, Domination, Detachment: Differences in Regional Powerhood, International Studies Review, Vol. 12, No. 4, 2010, p. 497. 3 Muzaffer Kutlay, İki Dünya Arasında Balkanlar, Analist, Sayı 28, 2013, s. 26-41. 4 Muzaffer Kutlay, Europeanization of Minority Rights in Bulgaria: Turks of Bulgaria as a Case Study, Unpublished MSc Thesis, Middle East Technical University, Graduate School of Social Sciences, July 2013. 1
Çalışmanın birinci bölümünde Avrupalılaşma kavramının özellikleri üzerinde durup, ikinci bölümde Bulgaristan vakası incelenecektir. Üçüncü bölümde ise Balkanlar da Avrupa nın rolüne ilişkin birtakım genel çıkarımlarda bulunulacaktır. 1. Avrupalılaşma Nedir? Avrupalılaşma, özellikle 2000 li yıllarda AB üzerine yoğunlaşan literatürün belki de en çok atıfta bulunduğu kavramsallaştırmalardan biridir. 5 Genel olarak Avrupalılaşma üye ya da aday ülkelerin birtakım koşulluluk prensipleri çerçevesinde iç siyasi ve ekonomik yapılarını AB normları ve standartlarına yaklaştırması, bu sayede AB nin prensiplerinin sirayet etkisi yoluyla gittikçe artan oranda genişlemesidir. 6 Avrupalılaşmaya ilişkin, literatürde, ana hatlarıyla iki temel izah geliştirildiği belirtilebilir. 7 İlk olarak, daha çok sosyal inşacı (constructivist approach) ekolün yaklaşımı ön plana çıkmaktadır. Buna göre AB ile ilişkiye giren ülkeler zaman içerisinde AB nin normlarını, prensiplerini ve felsefesini içselleştirmekte, bu sayede değerler ve fikirler ekseninde kolektif bilinçte dönüşüm yaşanmaktadır. 8 Bu çerçevede Avrupalılaşmanın norm içselleştirmesi şeklinde ortaya çıktığı belirtilebilir. İkinci izah ise rasyonel tercih (rationalist approach) ekolü olarak adlandırabileceğimiz perspektiftir. Buna göre aday ülkeler üyelik elde edebilmek başta olmak üzere birtakım maddi çıkarlar için AB müktesebatına uyum sağlamakta, karşılıklı kazanımların etkisiyle politik ekonomilerini dönüştürmektedir. 9 Bu izah tarzında norm içselleştirmesinden ziyade daha pragmatik temelde yaklaşım AB ile ilişkiye giren aktörlerin temel refleksini oluşturmaktadır. Bu çerçevede çalışmanın ikinci bölümünde Bulgaristan da azınlık politikalarının Avrupalılaşması Türk azınlığın durumu üzerinden tartışılacaktır. Zira azınlık politikaları ve AB nin azınlıklar rejimindeki dönüştürücü gücü, ilgili literatürde önde gelen konular arasında yer almaktadır ve Balkanlar açısından önemli bir gündem maddesidir. 10 2. Bulgaristan ın Azınlık Politikalarının Avrupalılaşması: Türk Azınlığın Durumu Bulgaristan 2011 nüfus sayımına göre 7,3 milyon nüfusa sahiptir. Bu nüfusun yüzde 8 lik kısmını (588,318 kişi) Türkler oluşturmaktadır. 11 Bulgaristan daki Türk azınlığın temsilcileri ise resmi rakamlardan farklı olarak 5 Ian Bache and Stephen George, Politics in the European Union, Oxford: Oxford University Press, 2006, p. 58. 6 Tanja A. Börzel and Thomas Risse, When Europe Hits Home: Europeanization and Domestic Change, European Integration Online Papers, Vol. 4, No. 15, 2000, p. 1. 7 Literatürdeki farklı kategorizasyonlar için bkz. Ulrich Sedelmeier, Europeanization in New Member and Candidate States, Living Reviews in European Governance, CONNEX/NEWGOV, 2006, p. 10; Mark Pollack, The New Institutionalisms and European Integration, in Wiener, A. and Diez, T. (eds.), European Integration Theory, Oxford: Oxford University Press, 2004, p. 137-159. 8 Thomas Christiansen, Knud Erik Jørgensen, Antje Wiener, The Social Construction of Europe, Journal of European Public Policy, Vol. 6, No. 4, 1999, p. 530. 9 Andrew H. Kydd, Methodological Individualism and Rational Choice, in Christian Reus-Smit and Duncan Snidal (eds.), The Oxford Handbook of International Relations, Oxford: Oxford University Press, 2008, p. 425-443. 10 Ece Özlem Atikcan, European Union and Minorities: Different Paths of Europeanization, Journal of European Integration, Vol. 32, No. 4, 2010, p. 375-392. 11 Bulgaristan Ulusal İstatistik Enstitüsü, 2011 Nüfus Sayımı, bkz. http://www.nsi.bg/newsen.php?n=255. 2
ülkedeki Türklerin toplam nüfusunun 1-1,2 milyon civarında olduğunu söylemektedir. 12 Rakamlar farklılaşsa da Bulgaristan Türkleri ülkedeki en büyük azınlık grubu oluşturmaktadır. Bu nedenle Bulgaristan ın Avrupalılaşma süreçlerindeki dönüşümü Türkleri yakından etkilemektedir. Bulgaristan ın Avrupalılaşma macerasını, sürecin yoğunluğuna göre üç alt başlık altında incelemek mümkündür. 2.1. Gevşek Avrupalılaşma Dönemi (1989-1999) AB nin Bulgaristan üzerinde dönüştürücü etkisinin hissedilmeye başlandığı ilk dönem gevşek Avrupalılaşma olarak adlandırılabilir. Bu süreç Bulgaristan Türklerinin Todor Jivkov döneminde, 1984-89 yılları arasında, uğradıkları asimilasyon politikalarının geri döndürüldüğü ve Türklerin haklarının tedricen iade edildiği zaman dilimine işaret etmektedir. Ancak bu dönemde dönüşümün asıl dinamiği AB-çıpasından ziyade iç faktörlerdir. Bu faktörler temel olarak (a) Türklerin örgütlü muhalefeti ve (b) yeni rejimin geçmişin yükünden kurtulma çabası olarak sınıflandırılabilir. Türklerin Hak ve Özgürlükler Hareketi (HÖH) ekseninde barışçıl ve demokratik araçlarla örgütlenmesi, Jivkov döneminde kaybettikleri haklarının bir kısmını geri alabilmek açısından belirleyici önemde olmuştur. 13 Diğer taraftan, Komünist dönemin sona ermesinin ardından Bulgaristan da iktidara gelen Demokratik Güçler Birliği hareketi de Türklerin haklarının iade edilmesi konusunda yapıcı bir tutum takınmıştır. 14 Bu nedenle, bu dönemde Avrupa nın Bulgaristan üzerindeki etkisi daha çok dolaylı kalmış, prensipler düzeyinde istikamet sağlamıştır. 2.2. Yoğun Avrupalılaşma Dönemi (1999-2007) Bulgaristan ın AB adaylığı 1999 yılında Helsinki zirvesi ile gerçekleşmiştir. O tarihten itibaren yoğun Avrupalılaşma olarak adlandırılabilecek bir sürece giren ülkedeki gelişmeler Türkleri de yakından ilgilendirir hale gelmiştir. Bulgaristan hükümetleri yoğun bir şekilde müktesebatlarını AB müktesebatına uyumlu hale getirmek için reformlar hayata geçirmiştir. 2004 genişleme dalgasının dışında kaldığının da netleşmesi Bulgaristan açısından jeopolitik yalnızlık riskini ortaya çıkarmıştır. Diğer taraftan AB için de Romanya ve Bulgaristan ın diğer ülkelerle aynı halkaya dahil edilememesi, son gelişme dalgasını yarım kalmış bir proje haline getirmiştir. Bu eksende Bulgaristan ın adaylık sürecinin dinamikleri Avrupalılaşma reformlarından ziyade reel politik kaygılar ekseninde şekillenmiştir. Azınlık haklarına ilişkin başlıca reformlar temelde iki düzenleme etrafında şekillenmiştir. Birincisi, Ulusal Azınlıkların Korunması İçin Çerçeve Sözleşmesi (1999), diğeri ise Irk Eşitliği Direktifi dir (2000). Bu iki metin, Türk azınlık açısından da haklarını talep etmesi için yasal zemin sağlamıştır. Türklerin bu çerçevede anadilde eğitim hakkı, din ve vicdan özgürlüğü, sosyo-ekonomik eşitliğin sağlanması gibi hakları teorik koruma altına alınmıştır. 12 Yazarın, Bulgaristan da Sofya, Filibe, Varna, Veliko Tırnovo, Kıcaali ve Blagoevgrad illerini kapsayan Bulgaristan da Türk Azınlığın Durumu üzerine yaptığı 14 Şubat 31 Mayıs 2010 tarihlerindeki alan araştırmasında elde ettiği bulgulara dayanmaktadır. 13 Hak ve Özgürlükler Hareketi nin merkezi önemine dair kapsamlı bir çalışma için bkz. Ali Dayıoğlu, Toplama Kampından Meclise: Bulgaristan da Türk ve Müslüman Azınlığı, İstanbul: İletişim Yayınları, 2005. 14 Albert P. Melone, Bulgaria's National Roundtable Talks and the Politics of Accommodation, International Political Science Review, Vol. 15, No. 3, 1994, p. 257-273. 3
Ancak uygulamada, bu hakların kullanılması çeşitli bürokratik engellerle kısıtlanmaktadır. 15 Ayrıca, AB İlerleme Raporlarından da görülebileceği gibi Bulgaristan ın adaylığı boyunca AB bu konulara yeterince ilgi göstermemiştir. 2000 lerde yayınlanan ilerleme raporlarının hepsinde Türk azınlığın durumu çok genel ifadelerle ve üstünkörü ele alınmıştır. Bilhassa, azınlık sorunlarının Roma azınlığın statüsüne indirgenmesi konunun sübjektif esaslara göre ele alındığının bir göstergesidir. 16 Üyelik yolunda aday ülkeler arasında da standart bir uygulama olmadığı görülmektedir. Örneğin Letonya, AB üyesi olduğu 2004 yılına kadar Çerçeve Sözleşmesi ni imzalamamıştır. 17 2.3. Durgunluk Dönemi (2009-2012) Bulgaristan ın AB üyesi olmasının ardından Avrupalılaşma süreci durgunluk (stagnation) dönemine girmiştir. Özellikle azınlık hakları konusunda AB nin yaptırım gücü ciddi ölçüde gerilemiş, Türk azınlığın durumu da anadilde eğitim, din ve vicdan özgürlüğü vs. gibi alanlarda ciddi bir gelişme göstermemiştir. Genel çerçeveden bakıldığında da Bulgaristan, tıpkı Romanya gibi, yolsuzluklarla mücadele, hukukun üstünlüğü, şeffaflık gibi alanlarda reform sürecini sekteye uğratmış, AB nin dönüştürücü gücü etkisini azaltmıştır. 18 Bu gelişmeler göstermektedir ki, Bulgaristan ın Avrupalılaşma süreci norm içselleştirmesi şeklinde gerçekleşmemiş, daha çok kar-zarar analizi üzerinden pragmatik ve yüzeysel bir Avrupalılaşma olarak gelişmiştir. Bu noktada cevabını bekleyen genel soru şudur: Bulgaristan tecrübesi AB nin muhtemel Balkanlar genişlemesi için ne anlama gelmektedir? Bu soru ekseninde, son bölümde, Avrupalılaşma ve AB nin Balkanlar politikasına ilişkin birkaç genel çıkarımda bulunmaya çalışılacaktır. 3. Sonuç: AB nin Balkanlar Politikasına Yönelik Genel Çıkarımlar Son on yıldaki araştırmalar Avrupalılaşma ile ilgili üç temel çıkarımda bulunmamızı mümkün kılmaktadır. İlk olarak, birinci bölümde bahsedilen yaklaşımlardan (yani sosyal inşacı ya da rasyonel tercih yaklaşımı) hangisinin daha geçerli olduğu tamamen ampirik bir sorudur. Zira aday ya da aday adayı ülkelerin politika refleksleri birbirinden farklı dinamiklere dayanabilmektedir. Bu nedenle her bir vakanın ayrıca incelenmesi gerekmektedir. Örneğin AB nin 2007 Bulgaristan ve Romanya genişlemesi Avrupalılaşma süreçlerinin bu ülkelerde yüzeysel yaşandığını göstermektedir. Bu durum AB yetkilileri açısından yeni genişleme dalgalarında dikkate alınmaya başlayan bir husus haline gelmiş durumdadır. İkincisi AB nin yaklaşımı konulara göre büyük farklılıklar gösterebilmektedir. Örneğin dış ticaret ile ilgili konularda Avrupalılaşma süreçleri büyük ölçüde standartlaşmış iken, azınlık hakları ile ilgili sorunlarda büyük farklılaşmalar yer alabilmektedir. 19 15 Bernd Rechel, State Control of Minorities in Bulgaria, Journal of Communist Studies and Transition Politics, Vol. 23, No. 3, 2007, p. 352-370. 16 Bernd Rechel, What Has Limited the EU s Impact on Minority Rights in Accession Countries, East European Politics and Societies, Vol. 22, No. 1, 2008, p. 175. 17 Ibid. 18 Gergana Noutcheva and Dimitar Bechev, The Successful Laggards: Bulgaria and Romania s Accession to the EU, East European Politics and Societies, Vol. 22, No. 1, 2008, p. 114-144. 19 Tanja A. Börzel, The Transformative Power of Europe Reloaded: The Limits of External Europeanization, KFG Working Paper, KFG Working Paper Series, No. 11, 2010. 4
Bu durum, Avrupalılaşmanın ve AB nin etkisi hakkında akıllarda soru işaretlerine neden olabilmektedir. Özellikle yüksek politika (high politics) tabir edilen alanlarda üye ülkelerin otonomisini korumaya çalışması ve AB nin tüm üyelere uygulayabileceği standart normların olmaması AB nin normatif gücü açısından ciddi bir imaj problemi oluşturmaktadır. Üçüncüsü, AB nin yaklaşımı ülkelere göre ciddi farklılaşmalar gösterebilmektedir. Örneğin, azınlık hakları ile ilgili AB nin yaklaşımı çevre ülkelerde özellikle merkez ülkeler ile kıyaslandığında büyük farklılıklar içermektedir ki, Andrew Moravscik gibi kimi uzmanlar AB nin bu tutumunu çifte standart olarak nitelemektedir. 20 Azınlık hakları konularına standarttan uzak, konjonktürel ve siyasi kaygılarla yaklaşılması AB nin Batı Balkanlar genişlemesinde dikkate alması gereken önemli hususlar arasındadır. Zira Balkanlarda azınlıklar ve siyasi temsil meselesi, diğer pek çok meseleden daha hassas ve AB nin imajı açısından belirleyicidir. Bu konuda Kosova- Sırbistan görüşmeleri, Makedonya nın isim anlaşmazlığı konusu ve Bosna Hersek in kırılgan yapısına karşı takınılacak tutumlar bölgenin ve hatta AB nin istikrarı açısından detaylı tartışılmayı hak etmektedir. Son olarak, yukarıda çizmeye çalışılan çerçevenin AB nin dönüştürücü gücü açısından ne anlama geldiği üzerinde daha fazla durmakta fayda vardır. Özellikle Balkanlar söz konusu olduğunda bu husus ayrıca önem kazanmaktadır. Avrupalılaşma süreçlerinin, konular ve ülkeler arasında farklılaşması, normatif açıdan tutarlılık problemi doğurduğu gibi aynı zamanda sürdürülebilirlik sorunları da yaratmaktadır. Özellikle aday ülkelerin, yukarıdaki çelişkilerden de yararlanarak, üye olduktan sonraki politika tercihlerini değiştirdikleri görülmekte, ironik bir şekilde AB, ülkeler üzerindeki dönüştürücü etkisini, bu ülkeleri bünyesine dahil ettiğinde kaybetmektedir. Bulgaristan da Türk azınlığının konumu ya da Macaristan da son dönemde yaşanan otoriterleşme eğilimleri bu durumun tipik tezahürüdür. Bu nedenle Avrupalılaşma süreçlerini asla lineer ve geri döndürülemez süreçler olarak değerlendirmemek gerekir. Bilhassa reel politiğin hakim olduğu genişleme kararlarında Avrupalılaşma süreçlerinden verilen tavizler, Güney Kıbrıs örneğinde olduğu gibi ilerleyen aşamalarda AB nin iç işleyişine, normatif gücüne ve inandırıcılığına ciddi darbeler vurabilmektedir. Balkanlar coğrafyasında bu risk fazlasıyla bulunmaktadır ve AB nin Balkanlar politikasını şekillendirirken bu anlamda geçmişte yaptığı hatalardan ders çıkarması gerekmektedir. 20 Andrew Moravcsik and Milada Anna Vachudova, National Interest, State Power, and the EU Enlargement, East European Politics and Societies, Vol. 17, No. 1, 2003, p. 46. 5