Kamu Haznedarlığı Üzerine * I- KAMU HAZNEDARLIĞI MÜESSESESİNİN KURULUŞU A-YASAL DÜZENLEME 21 Eylül 2004 tarih ve 25590 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 5234 sayılı Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanunla kamu haznedarlığı müessesesi ihdas edilmiştir. Anılan Kanunun 31 inci maddesinde: "Genel bütçeye dahil daireler, katma bütçeli idareler, döner sermayeler, fonlar, belediyeler, il özel idareleri, sosyal güvenlik kurumları, bütçeden yardım alan kuruluşlar, özel kanunla kurulmuş diğer kamu kurum, kurul, üst kurul ve kuruluşları, kamu iktisadi teşebbüsleri ve bu maddede sayılanların bağlı ortaklıkları, müessese ve işletmeleri ile birlikleri (kamu bankaları, mazbut vakıflar, özel kanunla kurulmuş kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları ve bunların üst kuruluşları ile kefalet ve yardımlaşma sandıkları hariç) kendi bütçeleri veya tasarrufları altında bulunan bütün kaynaklarını Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası veya muhabiri olan Türkiye Cumhuriyeti Ziraat Bankası nezdinde kendi adlarına açtıracakları Türk Lirası cinsinden hesaplarda toplarlar. Bu kurumlar tahakkuk etmiş tüm ödemelerini bu hesaplardan yaparlar. Kamu kaynaklarının bu madde hükmüne aykırı şekilde değerlendirilmesinden elde edilen nemalar genel bütçeye gelir kaydedilir. : Emekli Gümrük Müsteşar Yardımcısı 38
İlgili kamu kurum ve kuruluşlarının yetkilileri ile saymanlar, yukarıda bahsi geçen hükümlerin yerine getirilmesinden şahsen ve müteselsilen sorumludurlar. Haznedarlıkla ilgili yukarıdaki fıkraların uygulanmasına ilişkin esas ve usulleri belirlemeye, kaynaklar, kurumlar ve bankalar itibarıyla istisnalar getirmeye, Hazine Müsteşarlığının bağlı olduğu Bakan ve Maliye Bakanının müşterek teklifi üzerine Başbakan yetkilidir. Diğer kanunların bu maddeye aykırı hükümleri uygulanmaz." hükmü yer almaktadır. B- TEBLİĞLE GETİRİLEN DÜZENLEMELER 5234 sayılı Kanunun yukarda anılan hükmünün uygulanması ile ilgili olarak Başbakanlık Makamından alınan onay uyarınca Devlet Bakanlığı ve Maliye Bakanlığı tarafından müştereken 6.10.2004 tarihli Resmi Gazetede yayımlanan 2004/1 sayılı Kamu Haznedarlığı Genel Tebliği ile uygulamanın usul ve esasları belirlenmiştir. Tebliğ: 1- Genel ve katma bütçeli daire ve idarelerin saymanlıklarına ait nakitler (afet nedeniyle toplanan nakdi bağış ve yardımların bulunduğu saymanlık hesapları hariç) T.C. Merkez Bankası veya T.C. Ziraat Bankasında açtırılacak Türk Lirası cinsinden vadesiz hesaplarda toplanacaktır. 2- Genel ve katma bütçeli daire ve idareler dışında yer alan kamu kurum, kurul ve kuruluşları, nakitlerini T.C. Merkez Bankası, T.C. Ziraat Bankası, Türkiye Halk Bankası veya Türkiye Vakıflar Bankası'nda açtıracakları hesaplarda toplayacaklardır. Söz konusu kurum, kurul ve kuruluşlar ödemelerini aksatmamak kaydıyla atıl bulunan paralarını anılan bankalarda açtıracakları vadeli hesaplarda veya Hazine Müsteşarlığınca ihraç edilen Devlet İç Borçlanma Senedi alarak değerlendirebilecektir. Aksine bir düzenleme bulunmadığı sürece ve ihale öncesinde bildirilmesi kaydıyla Hazine Müsteşarlığınca uygun görülen miktarlarda ve ihale sistemine göre ihalede oluşan veya ortalama fiyattan ihaleye katılabilecekler (rekabetçi olmayan teklif verebilecekler), Hazinece uygun görülmesi halinde doğrudan satış yöntemi ile Devlet İç Borçlanma Senedi satın alabileceklerdir. Ancak, söz konusu paraların vadeli hesaplarda tutulmasından veya Devlet İç Borçlanma Senedi satın alınmasından dolayı ödemelerin aksatılması durumunda ilgili kamu kurum ve kuruluşlarının yetkilileri sorumlu olacaklardır. 39
3-Yukarıda belirtilen bankalarda açılacak vadeli hesapların vadeleri, faiz oranları ve türleri söz konusu kurum ve kuruluşlar ile bankalar arasında, mevcut bankacılık sistemi çerçevesinde belirlenecektir. 4-Döviz ödemesi ve yükümlülüğü bulunmayan kuruluşlar hiçbir şekilde döviz tevdiat hesabı açtırmayacaktır. Ancak, döviz ödemesi veya yükümlülüğü bulunan kuruluşlar bu işlemlerle sınırlı olmak kaydıyla döviz tevdiat hesabı açtırabilecektir. 5-Kamu kurum ve kuruluşları, özel kanunların verdiği izne dayanılarak veya uygulamadan doğan zorunluluklar nedeniyle diğer bankalardan bankacılık hizmeti alabilecek, ancak bu kurum, kurul ve kuruluş adına yapılan tahsilat en geç 7 gün içinde belirtilen kamu bankalarına aktarılacaktır. 6-Madde kapsamındaki tüm kurum ve kuruluşlara ilişkin hesap bilgileri T.C. Merkez Bankası kanalıyla haftalık olarak Maliye Bakanlığı ile Hazine Müsteşarlığına iletilecektir. 7-Madde kapsamında yer alan tüm kurum, kurul ve kuruluşlar yukarıda açıklanan esaslara uymak zorundadırlar. Bu tebliğ esaslarının yerine getirilmesinden şahsen ve müteselsilen sorumlu olduklarından, ilgili kamu kurum, kurul ve kuruluş yetkilileri ile saymanların uygulamayı yakından takip etmeleri gerekmektedir." hükümlerini ihtiva etmektedir. Yukarıda anılan Kanun ve Tebliğ hükümleri bir arada incelendiğinde, kamu haznedarlığı konusunda, kamu kurum ve kuruluşları ile bütçeden yardım alan kuruluşların nakitlerini T.C. Merkez Bankası ile diğer kamu bankalarında açtıracakları hesaplarda toplamalarının zorunlu kılındığı görülür. Yapılan incelemede kapsama alınan kuruluşların yeterli olduğu ve oldukça geniş tutulduğu saptanmıştır. Kamu haznedarlığı müessesinin ihdas edilmiş olması ve kamu kurum ve kuruluşlarının nakitlerini yine kamu bankalarında açtıracakları hesaplarda toplanması zorunluluğunun getirilmiş olması önemli bir adım olmakla birlikte, Hazinenin Devletin veznesi olması niteliği göz önüne getirildiğinde nakit birliğinin sağlanması için yetersiz kalmaktadır. Konuya ilişkin görüşlerimiz aşağıda belirtilmiştir. Ama önce nakit yönetiminin önemi üzerinde duracağız. ll- NAKİT YÖNETİMİNİN ÖNEMİ İster kamu sektöründe olsun, ister özel sektörde olsun, nakdi kaynakların yönetimi büyük önem taşımaktadır Bu amaçla kuruluşların nakit planlaması yapmaları zorunludur. Nakit planı, ilgili kuruluşa borçlarını zamanında ödeme imkanını sağladığından saygınlık kazandırır. Nakit planlaması yapılmadan harcamaların planlanması ve gerçekleştirilmesi doğru değildir. Günümüzün gelişen teknolojik imkanları karşısında nakit kaynaklarının tespiti ve dolayısıyla planlaması son derece kolaydır. 40
Rantabl bir kamu finansmanı ve modern bir nakit yönetimi bakımından kamu kesiminde nakit birliği prensibinin uygulanmasında sayısız yararlar bulunmaktadır. Nakit birliği prensibi mali yapımız içersinde de önemli ve anlamlı bir yere sahiptir. Kamu sektöründe kaynak konusunda yaşanan güçlükler nedeniyle genel ve katma bütçeli idareler bütçeleri kapsamında yapılan yatırımlarda önemli bir daralma görülmektedir. Bilindiği gibi halen Türkiye de her kamu kurumunun kendi hazinesi oluşmuş, sadece genel bütçe içersinde tek hazine sistemi mevcuttur. Farklı kamu kurumları kendi nakit yönetimlerinde genel Hazine dışında otonom bir yapıya sahip olmalarına karşın, bu kurumların nihai finansman ihtiyaçlarının karşılandığı yer yine Hazine olmaktadır. Başka bir deyimle Hazine yalnızca genel bütçeli idarelere ait nakde tam hüküm edebilmesine karşın, bu sistemin dışına taşan kurumların nakit ihtiyacını zamanında karşılamak gibi bir yükümlülüğü de bulunmaktadır. Bu durumun yarattığı en önemli menfi sonuç ise, her hangi bir anda kaynak bulma yada borçlanma durumunda kalan Hazinenin kamu kesimi içinde yer alan bir çok kurum ve kuruluşun gerçek nakit pozisyonları hakkında bilgi sahibi olmaması ve bundan böyle bilgisi olsa bile, bu nakit fazlalıklarının kullanma yetkisinin bulunmamasıdır. Bu nedenle kamu kuruluşlarına ait nakdin tümünün rantabl kullanımı sağlanmadan kamu dışı kaynaklara yönelmemek gerekir. işte bunu sağlayacak sistem nakit birliği sistemidir. Nakit birliğinin işleyişi hakkında bilgilere geçmeden önce Fransa' da ki uygulama üzerinde durmak istiyoruz. III- FRANSA DA KAMU NAKDİNİN YÖNETİMİNE İLİŞKİN UYGULAMA 1994 yılında Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü ve Muhasebat Genel Müdürlüğü yetkililerinden oluşan bir heyetle birlikte Fransa Maliye Bakanlığı merkez ve taşra teşkilatında yaptığımız incelemede, Fransa da Maliye Bakanlığı'nın çok geniş yetkilerle donatıldığı, belediyelerdeki saymanların Maliye Bakanlığı personeli olduğu ve dolayısıyla hükümetçe uygulanan ekonomik ve mali politikaların aynı şekilde diğer kamu kurum ve kuruluşlarında da uygulandığı ve dolayısıyla tam bir uyum içinde olduğu tespit edilmiştir. Mali disiplin tüm kamu kurum ve kuruluşlarında ayni hassasiyetle uygulanmaktadır. Yine bu çalışmalar sırasında belediyelerin bankalarda müstakil hesap açamadığını, tek hazine hesabı kapsamında ancak nakit mevcutları kadar harcama yapabildikleri ve bunların nakit fazlalıklarının Hazine tarafından kullanıldığı tespit edilmiştir. 41
"Yerel Yönetimlerde Mali Yönetim Fransa ve İngiltere Örneği adlı kitapta (1) Hazine Birliği ilkesi konusunda Fransa'daki uygulamaya ilişkin olarak şu ifadeler yer almaktadır. "Hazine uyumu ilkesi, iki unsurdan oluşur ve bunların hiçbirinde ne ortak bir köken ne de benzer yasal kapsam bulunmamaktadır. Örneğin, belediye fonlarını hazineye yatırma zorunluluğu vardır, ancak yerel yönetimlerin yaptıkları bu yatırımlara faiz uygulanmaz. Bu zorunluluğun uygulanması yolunda belediyeler, tüm fonlarını hazinede bir hesaba yatırmak zorundadır. Bu hesap, tek bir muhasebeci tarafından tutulur. Söz konusu muhasebeci bu bağlamda devletin muhasebecisi şeklinde hareket eder ve böylece belediyenin nakit durumu hakkında gelir ve giderleri onaylamaktan sorumlu yetkiliye belirli aralıklarla bilgi verir. Bu yönetmelik, belediye fonlarının idaresi yönünde bir dizi sınırlamalar getirir. Örneğin -belediyelerin bir bankada veya postanede hesap açmasını yasaklar. Aynı şekilde, belediyelerin bir başka yerel yönetime bağışta bulunmasını veya avans vermesini de yasaklar. Bu gibi işlemler hazineye yatırılan fonların özel durumunu ve devletin yerel belediyelere ait tüm nakit varlıklara el koyma halini kısıtlamış olur. Son olarak teoride fonların hazineye yatırılması kuralı, belediyelerin bu fonları tahvil ve senetlere çevirmesini yasaklar. Aslında bu tür yatırımların, hazineye yatırılan belediye fonlarının özelliğini bozmasına ek olarak, hazine uyumu ilkesini de engellemesine yol açar. Zira bu yatırımlara faiz uygulanmaz. Bu kuralın başlıca iki gerekçesi vardır. Birincisi, devlet belediyelere kendi personelinden birini hazine muhasebecisi olarak ücretsiz bir şekilde verdiği zaman önemli bir hizmeti sağlamış olur. Bu hazine muhasebecileri başlıca yerel vergilerin oranını hesaplar ve bu vergileri belediye adına toplar. İkincisi, söz konusu ücretsiz yatırımlara karşı devletin sağladığı en önemli hizmet başlıca dört yerel vergiden toplanan gelirler üzerinden yerel yönetimlere ücretsiz olarak sağlanan aylık avanslar şeklindedir. Başka bir deyimle bütçe kabul edilirken onaylanan vergilerin gelirleri üzerinden, devlet belediyelere avans bir ödeme yapar. getirir. Hazineye özgürce fon yatırma sistemi, belediyelere birkaç türlü zarar da Her şeyden önce bu özgür fon yatırma kuralının dolaylı bir sonucu olarak, belediyeler hiçbir şart altında hazinedeki hesaplarında yatan miktarın üzerinde bir çekim yapamaz. Aslında yerel yönetimlere böyle bir fazla çekim (1) 1 Yerel Yönetimlerde Mali Yönetim Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü Yayın No:2 Ankara -1995 sh f.41-43 42
hakkı verilmiş olsa, o zaman belediyeler hazineden bir çeşit dolaylı mali destek alan kurumlar şeklinde incelenebilir. Halbuki ne kadar önemsizde olsa herhangi bir fazla çekim, belediyenin muhasebecisi tarafından tüm ödemelerin hemen askıya alınması şeklinde bir sonuç yaratır." IV-TÜRKİYE'DE NAKİT BİRLİĞİ PRENSİBİNİN UYGULANMASI ZORUNLULUĞU VE BAŞARI ŞARTLARI Bilindiği gibi, Hazine büyük miktarda iç ve dış borç yükü altındadır. Bu borçları çevirebilmek için yüksek oranlı reel faizler ödemek zorundadır. Transfer ödemeleri dolayısıyla, Hazine yatırım yapamamakta, özel sektör ise yeterli miktarda ucuz fon bulamadığından, yüksek oranlı faiz nedeniyle yatırım yapmaktan çekinmektedir. Yatırımların maliyeti yükselmektedir. Bu kaos sonucu Türkiye de işsizlik bir türlü önlenememektedir. Hazinenin borçlanma gereği oranının düşürülmesi bir zorunluluktur. Bu nedenle kamu kurum ve kuruluşlarının nakit kaynaklarının Hazine tarafından kullanılması uygun olacaktır. Bu imkanın sağlanılması halinde Hazinenin borçlanma ihtiyacının azalacağı doğaldır. Hazine nin mevcut duruma göre daha az borçlanması halinde, bir yandan özel sektörün daha düşük faiz oranlarında fon temin etmesi kolaylaşacak, yatırım şevki artacak, diğer yandan da Hazinenin de faiz yükü azalacak ve yatırım yapma imkanları artacaktır. Diğer taraftan, Hazinenin borçlanma gereğinin azalması 40 yıldan beri süren Avrupa Birliği ne tam üye olma yönündeki çabalarımıza olumlu katkı sağlayacaktır. Şöyle ki, Avrupa Birliği'ne tam üye olabilmek için Maastricht Kriterlerinin gerçekleştirilmesi şarttır.. Maastricht kriterlerinin neler olduğunu burada anlatmaya gerek yoktur. Ancak daha önce de belirttiğimiz gibi, kamunun borçlanma gereğinin azalması ile birlikte Türkiye'de yatırım ve üretim artacak, üretimin maliyeti düşecek, enflasyon oranı düşecek, kalkınma hızı artacak ve işsizlik oranı düşecektir. Bütün bu olumlu gelişmeler Türkiye'de refah seviyesini yükseltecek, ekonomide istikrarı sağlayacak ve Avrupa Birliğine üyeliğini kolaylaştıracaktır. Nakit birliği sisteminin kapsamına alınması gereken kuruluşlar yukarda anılan Kanun maddesinde detaylı olarak belirtildiğinden burada tekrar etmeye gerek yoktur. Türkiye'de 378 adet katma bütçeli kuruluş 1053 adet döner sermayeli kuruluş, 50 adet özel bütçeli idare ve 16'sı büyük şehir Belediyesi olmak üzere toplam 3225 adet belediye mevcuttur. Sadece günlük ve hatta aylık işlemleri yürütmek üzere atıl kalan nakit kaynaklarının önemli miktarlara ulaştığını tahmin etmek mümkündür. 43
Türkiye'de nakit birliği sisteminin başarı ile uygulanması ve sürdürebilmesi için, 1-Nakit birliği sistemi öncelikle genel ve katma bütçeli idarelerle bunlara bağlı döner sermayelerde uygulanmalıdır. 2-Saymanlık hizmetleri standart hale getirilmeli, saymanlıkların otomasyon gereksinimleri tamamlanmalı ve tüm saymanlıkların Maliye Bakanlığına bağlı olarak çalışması sağlanmalıdır. 3-Nakit birliğine dahil edilecek kurum ve kuruluşların, bankacılık sistemi dışındaki vezne ve nakit işlemlerinin minimum düzeye indirilmesi, Ziraat Bankasıyla ortak çalışma yapılmak suretiyle sağlanmalıdır. 4-Hazine Birliği kapsamına alınan kuruluşların kamu bankalarında bile olsa müstakil hesap açmaları önlenmeli, bunlarda Hazine tek hesabı kapsamına alınmalı, ancak nakit mevcutları kadar ödeme yapabilmeleri sağlanmalıdır. Böylelikle bu kuruluşların nakit fazlalıkları Hazine tarafından kullanılmış olmaktadır. Ancak Hazine kullandığı bu fonlara karşılık faiz ödemelidir. 5-Saymanlıklarda uygulanan muhasebe sistemleri standart hale getirilmelidir. 1. V-SONUÇ VE ÖNERİLER Kamu haznedarlığının kuruluşu ve işleyişine ilişkin hükümler hakkında yukarıda ayrıntılı açıklamalar yapılmıştır. Yapılan düzenlemelerin getirdiği en büyük yenilik kamu kurum ve kuruluşlarıyla bütçeden yardım alan kuruluşlara sadece kamu bankalarında hesap açtırma zorunluluğunun getirilmesi ve ilgili bankalara da Hazine ve Maliye Bakanlığı na periyodik olarak bilgi verme zorunluluğunun getirilmesi şeklinde özetlenebilir. Bu düzenlemeler ile kamu kuruluşlarının nakitleri hakkında Hazine ve Maliye Bakanlığının bilgi sahibi olması yönünde önemli bir gelişme olmakla birlikte, Hazinenin bu fonları kullanma konusunda yetersiz kaldığı açıktır. Hazinenin her sene Bütçe Kanunu ile mali yardım yaptığı kuruluşların nakitleri hakkında bilgi sahibi olması bir zorunluluk ve aynı zamanda en doğal hakkıdır. Türkiye'de kamu maliyesi büyük miktarda iç ve dış borç yükü altındadır, Hükümetlerin yeterince yatırım yapmalarının önündeki en büyük engel bu borç stokudur. Yüzde 6,5 luk faiz dışı fazlanın bütçe açıklarını kapatmakta yetersiz kaldığı da açıktır. Hazine nin bu borçları çevirebilmek için sık sık para piyasalarında borç araması faizlerin yükselmesine, dolayısıyla Hazine nin borç yükünün daha da artmasına ve özel sektöründe ancak pahalı finansman temin edebilmesi sonucunu doğurmaktadır. Bu şartlar altında yeni yatırımların yapılması ve işsizliğin önlenmesi bir hayli zor görünmektedir. Yukarıya alınan Fransa örneğinde olduğu gibi, Türkiye'de de Hazine nin kamu kurum ve kuruluşlarının nakit fazlalıklarını kullanması ve böylece para 44
piyasalarında az görülmesinin piyasa faiz hadlerinin düşmesinde önemli bir rol oynayacağı kanaatindeyim. Bu amaçla yalnızca Devlet Bütçesi gelirleri değil, aynı zamanda 5234/31. maddesinde sayılan tüm kuruluşların gelirleri aşamalı olarak Tek Hazine Hesabı veya Tek Kasa Hesabında toplanmalıdır. Hazine kullandığı bu nakitler için faiz ödeyebilir veya Fransa da olduğu gibi bu kuruluşların aylık bütçe sınırları içerisinde kalmak kaydıyla zaman içinde ortaya çıkacak nakit açıklarını kapatmak şeklinde de olabilir. Tek kasa hesabı uygulaması ile Hazine nin borçlanma gereği azalacağından, ekonomide istikrar sağlanacak, kalkınma hızı artacak, işsizlik azalacak ve Türkiye nin Avrupa Birliği ne tam üye olması mümkün olacaktır. Bu önerinin gerektireceği yasal düzenleme 5234 Sayılı Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanunun 31. Maddesi veya 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun 6. maddesinin değiştirilmesi şeklinde sağlanabilir. Tek kasa hesabının gerçekleştirilmesi kolay olmayacaktır. Ama bu ilke hedef alınmalı ve bundan böyle yapılacak çalışmalar bu amacı gerçekleştirmeye yönelik olmalıdır. 45