SAKARYA ÜNİVERSİTESİ Kamu Yönetimi Hafta 6 Yrd. Doç. Dr. Hale BİRİCİKOĞLU Bu ders içeriğinin basım, yayım ve satış hakları Sakarya Üniversitesi ne aittir. "Uzaktan Öğretim" tekniğine uygun olarak hazırlanan bu ders içeriğinin bütün hakları saklıdır. İlgili kuruluştan izin almadan ders içeriğinin tümü ya da bölümleri mekanik, elektronik, fotokopi, manyetik kayıt veya başka şekillerde çoğaltılamaz, basılamaz ve dağıtılamaz. Her hakkı saklıdır 2013 Sakarya Üniversitesi
2 Altıncı Bölüm Sakarya Üniversitesi Merkezi İdare Merkezi İdareye Yardımcı Kuruluşlar-Taşra Teşkilatı Hedefler Bu üniteyi çalıştıktan sonra; Danıştay ın görevlerini öğrenmek Sayıştay ın yapısı ve görevlerini öğrenmek Milli Güvenlik Kurulu nun yapı ve işleyişini öğrenmek İl yönetimini öğrenmek İlçe yönetimini öğrenmek Bucak yönetimini öğrenmek Anahtar Kavramlar Vali, Kaymakam, Sayıştay, Danıştay, MGK İçindekiler I) Merkezi İdareye Yardımcı Kuruluşlar A) Milli Güvenlik Kurulu B) Danıştay C) Sayıştay II) Merkezi İdarenin Taşra Teşkilatı A) İl B) İlçe C) Bucak D) Bölge
I) MERKEZİ İDAREYE YARDIMCI KURULUŞLAR Hedef: Danıştay ın görevlerini öğrenmek Sayıştay ın yapısı ve görevlerini öğrenmek Milli Güvenlik Kurulu nun yapı ve işleyişini öğrenmek Merkezi İdare 3 Merkezi idarenin başkentinde çok değişik yardımcı kuruluşlar bulunmaktadır. Örneğin, Danıştay, Sayıştay, Milli Güvenlik Kurulu, Milli Eğitim Şurası, Sağlık Şurası, Yüksek Askeri Şura vb. Bu kuruluşlar merkezi idareye görüş bildirerek yardımcı olmaktadır. Bu kuruluşlardan bir kısmı merkezi idarenin tamamına, bir kısmı da sadece bir bakanlığa yardımcı olur. Aşağıda sürekli olarak tüm merkezi yönetime hizmet veren ve Anayasa da yer alan Milli Güvenlik Kurulu, Danıştay ve Sayıştay kısaca incelenecektir. A) DANIŞTAY Danıştay hem yüksek idare mahkemesi hem de devletin en yüksek danışma ve incelme merciidir. Dolayısıyla Danıştay ın görevleri «yargılama» ve «idari» olmak üzere iki tip görevi bulunmaktadır. Yüksek idare mahkemesi olarak Danıştay, idare mahkemeleri ile vergi mahkemelerinde verilen kararlar ile ilk derece mahkemesi olarak Danıştay da görülen davalarla ilgili kararlara karşı temyiz merciidir. Bu Danıştay ın yargılama görevidir. Ancak biz burada yargısal değil, idari görevleri üzerinde duracağız. Danıştay ın idari görevleri danışma ve inceleme niteliğindedir. Danıştay bu idari görevlerini yerine getirirken, danışma kararları, inceleme kararları ve idari kararlar olmak üzere üç değişik çeşit karar verir. Danışma kararları, belli idari veya hukuki sorunların çözümüne yönelik görüş içeren kararlardır. Devlet idaresi kimi zaman Danıştay dan görüş istemektedir. Danıştay dan görüş alınması bazen isteğe bağlı, bazen de zorunludur. Örneğin kamu hizmetleriyle ilgili imtiyaz sözleşmeleri hakkında Danıştay dan görüş alınması zorunludur. Ancak Danıştay ın tüm danışma kararlarının hukuki bağlayıcılığı yoktur. Yani istişari niteliktedir. İdare, işlemini Danıştay ın görüşü doğrultusunda yapmak zorunda değildir. Ancak bazen, kanunlarda istisnaen bir işlemin yapılabilmesi için Danıştay ın uygun görüşünün alınmasını öngörmüş olabilmektedir. Eğer böyle bir istisnai bir durum varsa, Danıştay ın görüşü idareyi bağlar. İnceleme kararları ise, Danıştay ın tüzük tasarıları ile kamun tasarılarını incelemesinden oluşmaktadır. Anayasaya göre Tüzük tasarılarının Danıştay ın incelemesinden geçmesi zorunludur. Ancak kanun tasarılarının Danıştay ın incelemesinden geçmesi ihtiyaridir. Yani Başbakan ve Bakanlar Kurulu isterlerse kanun tasarılarını incelenmek üzere Danıştay a gönderir.
4 Sakarya Üniversitesi Merkezi İdare İnceleme kararlarının hukuki niteliği, danışma kararlarının hukuki niteliğine benzemektedir. Yani istişari niteliktedir. Son olarak idari kararlar ise, Danıştay ın bir idare organıymış gibi verdiği kararlardır. Örneğin bir kamu tüzel kişisine ait malın diğer bir kamu tüzel kişisine devrine ilişkin verdiği karar idari bir karardır. B) SAYIŞTAY Anayasanın 160. Maddesin göre Sayıştay, Merkezi yönetim bütçesi kapsamındaki kamu idareleri ile sosyal güvenlik kurumlarının bütün gelir ve giderleri ile mallarını TBMM adına denetlemek, Sorumluların hesap ve işlemlerini kesin hükme bağlamak, Kanunlarla verilen inceleme, denetleme ve hükme bağlama işlerini yapmak, Mahalli idarelerin hesap ve işlemlerinin denetimi ve kesin hükme bağlanmasını sağlamak ile görevlendirilmiştir. Buna göre, Sayıştay ın yargısal ve idari olmak üzere iki tür görevinin olduğunu söyleyebiliriz. Sayıştay ın yargısal görevi, sorumluların, yasal düzenlemeye uygun olmayan ve kamu zararına yol açan hesap ve işlemlerini yargılama yoluyla kesin hükme bağlamaktır. Sayıştay ın idari görevleri ise, denetim görevi ve görüş bildirme görevi olmak üzere ikiye ayrılabilir. Sayıştay ın gerçekleştirdiği denetim, düzenlilik denetimi ve performans denetimini kapsamaktadır. Düzenlilik denetimi, kamu idarelerinin gelir, gider ve mallarının hukuka uygun olup olmadığının tespiti ile mali rapor ve tabloların değerlendirilmesinden oluşmaktadır. Performans denetimi ise, idarelerce belirlenen hedef ve göstergelerle ilgili olarak faaliyet sonuçlarının ölçülmesi şeklinde gerçekleşir. Sayıştay ın görüş bildirmek görevi ise, Sayıştay Kanunu uyarınca hazırlanan yönetmelikler hakkında görüş bildirmek ve kendisine ilişkin kanun tasarı ve teklifleri hakkında görüş bildirmek görevlerinden oluşmaktadır. Görüş bildirmek bağlayıcı değil, istişaridir. ÖNEMLİ Sayıştay, Anayasa da yargı bölümünde düzenlenmiş olmasına rağmen yüksek mahkemeler olarak sayılmamıştır. Zira Anayasa Mahkemesi de Sayıştay ı bir yargı organı olarak değerlendirmemiştir. Yargı organı olmamasına karşın, kararları kesindir ve kararları aleyhine Anayasa Mahkemesi dahil hiçbir yargı gerine başvurulamaz.
Merkezi İdare 5 ÖNEMLİ TBMM nin 3 Aralık 2010 tarihinde kabul ettiği Sayıştay Kanunu na göre Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu lağvedilmiş, Sayıştay a devredilmiştir. C) MİLLİ GÜVENLİK KURULU Milli Güvenlik Kurulu, ilk kez 1961 Anayasası nda düzenlenmiştir. 1982 Anayasası nın 118. Maddesinde düzenlenmiştir. Oluşumu: Cumhurbaşkanı başkanlığında, Başbakan, Genel Kurmay Başkanı, Başbakan yardımcıları, Adalet, Milli Savunma, İçişleri, Dışişleri Bakanları, Kara, Deniz ve Hava Kuvvetleri Komutanları ve Jandarma Genel Komutanından oluşur. Görevi: Milli Güvenlik ile ilgili konularda görüş bildirmek. Bu konu dışındaki bir konuda görev bildirme yetkisi yoktur. Kararlarının niteliği: Bağlayıcı değil iştişari niteliktedir. 118. Maddesin üçüncü fıkrasına göre, Milli Güvenlik Kurulu, Devletin milli güvenlik siyasetinin tayini, tespiti ve uygulaması ile ilgili alınan tavsiye kararları ve gerekli koordinasyonun sağlanması konusundaki görüşlerini Bakanlar Kurulu na bildirir. Kurul un Devletin varlığı ve bağımsızlığı, ülkenin bütünlüğü ve bölünmezliği, toplumun huzur ve güvenliğinin korunması hususunda alınması zorunlu gördüğü tedbirlere ait kararlar Bakanlar Kurulu nca değerlendirilir. II) MERKEZİ İDARENİN TAŞRA TEŞKİLATI (DEVLET İDARESİNİN MÜLKİ TEŞKİLATI) Hedef: İl yönetimini öğrenmek İlçe yönetimini öğrenmek Bucak yönetimini öğrenmek Merkezi idare, üstlendiği kamu hizmetlerini tüm ülke düzeyinde yürütebilmek için taşrada uzanan ellere ihtiyacı vardır. İşte bu eller merkezi idarenin taşra teşkilatını oluşturur. Taşra teşkilatı merkezi idarenin taşradaki bir uzantısıdır. Taşra teşkilatındaki birimler ne kadar çeşitli olursa olsun bir bütünün parçasıdır. Hepsi aynı devlet tüzel kişiliğinin uzantısıdır (Gözler ve Kaplan, 2011: 91). Ülkemizde merkezi yönetimin taşra örgütlenmesi il, ilçe, Bucak lardan oluşmaktadır. Bu yapıya mülki yönetim başında bulunanlara da mülki yönetici denilmektedir. Bakanlıklar bölge kuruluşları da oluşturabilmektedir. Anayasa merkezi yönetimin bölge kuruluşları da oluşturabilmesine imkan tanımaktadır.
6 Sakarya Üniversitesi Merkezi İdare Anayasa nın 126. maddesinde düzenlenmiştir. Buna göre, Türkiye merkezi idare kuruluşu bakımından, coğrafya durumuna, ekonomik şartlara ve kamu hizmetlerinin gereklerine göre, illere; iller de diğer kademeli bölümlere ayrılır. İllerin idaresi yetki genişliği esasına dayanır. Kamu hizmetlerinin görülmesinde verim ve uyum sağlamak amacıyla birden çok ili içine alan merkezi idare teşkilatı kurulabilir. Bu teşkilatın görev ve yetkileri kanunla belirlenir. Bu maddeye göre, şu anayasal ilkeler merkezi idarenin taşra teşkilatına yön vermektedir: 1) Anayasa, merkezi idarenin taşra teşkilatı, hem il ve diğer kademeli bölümler (mülki idare bölümleri), hem de birden fazla ili içine alan bölge idareleri kurulmasını öngörmüştür. 2) Anayasa, sadece ilden söz etmiş, ilin altındaki diğer kademeli bölümleri isim olarak saymamıştır. O halde, bunların koyucuya kalmaktadır. 3) Mülki idare bölümleri (il ve diğer bölümler) kurulurken, coğrafya durumuna, ekonomik şartlara ve kamu hizmetlerinin gereklerine göre hareket edilecektir. 4) Birden çok ili içine alan bölge idarelerinin kurulmasında kamu hizmetlerinde verim ve uyumu sağlama amacı güdülecektir. 5) İllerin idaresi yetki genişliği esasına dayanır. A)İL YÖNETİMİ Merkezi yönetimin temel taşra birimidir. İl ve ilçelerin kurulması, kaldırılması, merkezlerinin belirtilmesi, adlarının değiştirilmesi, bir ilçenin başka bir ile bağlanması kanunla olur. Ülkemizde ilin, İl özel idaresi ve il genel yönetimi olmak üzere iki özelliği bulunmaktadır. Merkezi idarenin taşra teşkilatı olan ve burada incelenen il ile bir mahalli idare birimi olan ilin coğrafi sınırları aynıdır. Bu nedenle bunlar karıştırılmaya müsaittir. Biz karışıklığa yol açmamak için merkezi idarenin taşra teşkilatı olan il için sadece il terimi, buna karşılık bir mahalli idare birimi olan il için ise il özel idaresi terimini kullanacağız. Bazen merkezi idarenin taşra teşkilatı olan il e, il özel idaresi nden ayırmak için il genel yönetimi de denir. İl idaresi, vali, il müdürleri ve il idare kurulu olmak üzere üç birimden oluşur. a) Vali İl yönetiminin başında vali bulunmaktadır. İl yönetiminin başı olarak vali, Devleti ve hükümeti ilde temsil eder, her bakanın mümessilidir ve bunların idari ve siyasi yürütme vasıtasıdır. Bu bakımdan valinin "idari" ve "siyasi" olmak üzere iki önemli fonksiyonu vardır. Vali, İçişleri Bakanlığı'nın önerisi, Bakanlar Kurulu'nun kararı ve Cumhurbaşkanının onayı ile atanmaktadır. Vali olabilmek için, yasalarda özel nitelikler öngörülmemiştir. Bu sebeple
Merkezi İdare 7 valilik, öteki kamu görevlileri yanında "istisnai memurluk" olarak kabul edilmiştir. Vali atama işlemi tamamıyla hükümetin takdirine bırakılmıştır. Vali adli ve askeri idareler dışındaki bakanlık ve bunların bağlı kuruluşlarında çalışan bütün memurların en büyük üstüdür. İl idaresi Kanunu na valiye verilen görevlere baktığımızda bunları üç gruba ayırabiliriz (Gözler ve Kaplan, 2011: 94-95):. Valinin devletin temsilcisi olarak görevleri: Örneğin resmi törenlere başkanlık etmek. Hükümetin temsilcisi olarak görevleri: Örneğin idari mali, ekonomik, kültürel, sağlık ve sosyal durumu ve hükümetçe alınmış kararların sonuçları hakkında gerektiğinde rapor hazırlamak. Bakanlıkların ildeki temsilcisi olarak görevleri: Vali her bakanın ilde temsilcisidir. Bu nedenle her bakan kendi bakanlığının hizmet alanında valiye emir ve talimat verebilir. İlde bulunan bakanlık teşkilatlarının doğrudan bakanlıkla yazışma yetkileri yoktur. Bu yazışmalar vali aracılığıyla yapılır. Bakanların da ilde bulunan kendi teşkilatlarıyla doğrudan doğruya yazışma yetkisi yoktur. Bakanlık yazıları önce valiye gönderir. Vali sonra bu yazıyı ilgili bakanlığın il teşkilatına iletir. Görüldüğü gibi, vali sanılanın aksine sadece İçişleri Bakanlığı nın değil, bütün bakanlıkların taşradaki temsilcisidir. Ancak valinin adli ve askeri makamlar üzerinde hiyerarşi yetkisi yoktur. Kolluk yetkileri: Vali ilde kamu düzenini sağlamakla görevlidir. Vali ildeki kolluk teşkilatının hiyerarşik amiridir. Vesayet yetkileri: Yerinden yönetim kuruluşları üzerinde kanunla öngörülmüş vesayet yetkileri bulunmaktadır. Merkez valiliği: İl valiliği görevinden alınanlar, merkez valiliğine atanmaktadır. Merkez valiliği, bir tür bekleme yeridir. Merkez valilerinin bir kısmı Ankara'da, diğer bir kısmı da büyük kentlerde oturmaktadır. b) İl Müdürleri (İl İdare Şube Başkanları) Dışişleri, Adalet ve Milli Savunma Bakanlıkları dışında her bakanlığın illerde taşra teşkilatı bulunur. İl milli eğitim müdürlüğü, il sağlık müdürlüğü, il çevre müdürlüğü gibi. İşte bakanlıkların illerde bulunan teşkilatlarının başındaki yöneticiye il müdürleri denir. Vali, yılda dört defadan az olmamak üzere lüzum gördüğü hallerde, kamu yönetiminde birliği sağlamak ve hizmetlerin verimli bir şekilde yürütülmesini gerçekleştirmek için il müdürlerini toplar.
8 Sakarya Üniversitesi Merkezi İdare c) İl İdare Kurulu İl idare kurulu, il genel yönetiminde valiye yardımcı olan bir organdır. İl idare kurulu, valinin başkanlığında, hukuk işleri müdürü, defterdar, milli eğitim müdürü, bayındırlık müdürü, sağlık müdürü, tarım ve köy işleri müdüründen oluşmaktadır. Bu kurula valinin yetkilendirmesi halinde vali yardımcısı da başkanlık edebilir. İl idare kurulunda üye olmayan il müdürleri kendi kuruluşlarına ait işlerin görüşülmesinde üye sıfatı ile çağrılarak o iş hakkında gerekli açıklamalarda bulunurlar ve oylamaya katılırlar. İl idare kurulunun asıl görevi valiye yardımcı olmak ve ona danışmanlık yapmaktır. İl idare kurulunun bu görevi istişari niteliktedir. Örneğin ilçe kurulması ve kaldırılması, ilçenin başka bir ile bağlanması, sınırlarının değiştirilmesi konularında il idare kurulunun görüşleri alınır. 1980 den sonra yapılan yasal değişikliklerle il idare kurulunun görev alanı oldukça daraltılmış ve adeta sembolik bir danışma kurulu haline dönüştürülmüştür. Bir kısım görevleri yargıya aktarılmış, bir kısım işleri ise yerel yönetimlerin karar organlarına bırakılmıştır. B) İLÇE YÖNETİMİ Merkezi idarenin taşra teşkilatındaki ikinci kademesini ilçe yönetimi oluşturmaktadır. İlçelerin kurulması, kaldırılması, değiştirilmesi kanunla olur. İl düzeyinde örgütlenen merkezi idare kuruluşlarının çoğu ilçe düzeyinde de örgütlenmiştir. İlçe yönetimi, kaymakam, ilçe müdürleri ve ilçe idare kurulundan oluşur. a) Kaymakam İlçe yönetiminin başında kaymakam yer alır. Kaymakamlar müşterek kararname ile yani İçişleri Bakanının, Başbakanın ve Cumhurbaşkanının imzasını taşıyan bir kararname ile atanırlar. Kaymakamlık, valilik gibi istisnai bir memurluk değil, meslek memurluğudur. Kaymakam olmak için üniversitelerin Siyasal Bilgiler, Hukuk, İktisat, İşletme ve iktisadi ve İdari Bilimler Fakültelerinden mezun olmak gerekir. Bunun yanında kaymakam güvenceli bir devlet memurudur. Kaymakam ilçede sadece hükümetin temsilcisidir. ÖNEMLİ Vali ile Kaymakam Arasındaki Farklılıklar Vali ilde hem devleti hem de hükümeti temsil ederken, kaymakam ilçede sadece hükümeti temsil etmektedir. Vali istisnai memuriyet iken, kaymakam bir meslek memurudur.
Vali yetki genişliği ilkesinden yararlanırken, Kaymakam yararlanamaz. Valinin genel emir çıkarma yetkisi varken, kaymakamın yoktur. Merkezi İdare 9 b) İlçe Müdürleri (İlçe İdare Şube Başkanları) Bakanlıkların kuruluş kanunlarına göre ilçede lüzumu kadar ilçe teşkilatı bulunur. İlçe milli eğitim müdürlüğü, ilçe sağlık müdürlüğü, ilçe emniyet müdürlüğü, ilçe bayındırlık müdürlüğü gibi. İşte bakanlıkların ilçelerde bulunan teşkilatlarının başındaki yöneticilere ilçe müdürleri denir. Bunlar bakanlıkların ilçedeki en yüksek memurlarıdır. İlçe müdürleri, kaymakamın emri altında çalışır ve görev alanlarına giren işlerin yürütülmesinden doğrudan kaymakama karşı sorumludurlar. c) İlçe İdare Kurulu İlde olduğu gibi, ilçede de kaymakamın başkanlığında idare kurulu görev yapar. İlçe idare kurulu, tahrirat kâtibi (yazı işleri müdürü), mal müdürü, hükümet tabibi, milli eğitim müdürü, tarım ve köy işleri müdüründen meydana gelir. İlçe idare kurulunun, yönetim ve danışma görevleri bulunmaktadır C) BUCAK YÖNETİMİ Bucak, coğrafya, ekonomi, güvenlik ve yerel hizmetler bakımından aralarında ilişki bulunan kasaba ve köylerden meydana gelen bir yönetim birimidir. Merkezi yönetimin ilde son halkasıdır. Bucak kurulması, kaldırılması ve merkezinin belirtilmesi İçişleri Bakanlığı'nın kararı ve Cumhurbaşkanının onayı ile olur. 12.11.2012 tarih ve 6360 sayılı Kanun a göre büyükşehir belediyesi bulunan illerde bucak teşkilatları kaldırılmıştır. Bucağın yönetiminden bucak müdürü sorumludur. Bucaklarda "bucak meclisi" ve bir de "bucak komisyonu" bulunur. Bucaklar, günümüzde fiili olarak tasfiye edilmektedir. D) BÖLGE YÖNETİMİ 1982 Anayasası'na göre, "kamu hizmetlerinin görülmesinde verim ve uyum sağlamak amacıyla, birden çok ili içine alan merkezi idare teşkilatı kurulabilir. Bu teşkilatın görev ve yetkileri kanunla düzenlenir" (Md. 126). Bu düzenleme ülkemizdeki bölge örgütlenmelerinin anayasal dayanağını oluşturmaktadır. Bakanlıkların her ne kadar "il" esasına göre örgütlenmeleri gerekiyorsa da, bölge kuruluşları da oluşturabilmektedirler. Ancak, bölge düzeyinde örgütlenmeye gidebilmek için, bunun kuruluş kanununda öngörülmüş olması gerekmektedir. Günümüzde sadece Ulaştırma Bakanlığının ve Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığının bölge müdürlükleri vardır. Diğer bakanlıkların kendilerinin değil, bağlı ve ilgili
10 Sakarya Üniversitesi Merkezi İdare kuruluşlarının bölge müdürlükleri bulunmaktadır. Örneğin Karayolları genel Müdürlüğü, Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğü ve Orman Genel Müdürlüğü gibi. 1) Aşağıdakilerden hangisi Anayasada yüksek mahkemeler arasında sayılmamıştır? a) Danıştay b) AYİM c) Uyuşmazlık mahkemesi d) Anayasa mahkemesi e) Sayıştay 2) Kaymakam ile ilgili aşağıdaki ifadelerden hangisi doğrudur? a) Müşterek kararname ile atanır. b) Hem devletin hem hükümetin ilçedeki temsilcisidir. c) Yetki genişliğinden yararlanır. d) Komşu devletlerin sınır makamlarıyla ilişki kurma yetkisine sahiptir. e) Kaymakamlık istisnai bir memuriyettir. 3) Taşra teşkilatı ne demektir? a) Başkent dışındaki tüm kamu tüzel kişileri b) Ankara, İstanbul ve İzmir dışındaki illerin mülki idareleri c) İdarenin, iller dışındaki tüm yöresel mülki birimleri d) Yerel idarelerin tümü e) Başkent dışındaki merkezi idare birimleri Cevap Anahtarı 1.e, 2.a, 3.e KAYNAKÇA ERYILMAZ, Bilal (2011), Kamu Yönetimi, Okutman Yayıncılık, Ankara. GÖZLER, Kemal ve Gürsel Kaplan (2011), İdare Hukukuna Giriş, Ekin Yayınevi, Bursa. GÖZLER, Kemal (2009), İdare Hukuku, Cilt I, İkinci Baskı, Ekin Yayınevi, Bursa. GÖZÜBÜYÜK, A. Şeref (1999), Yönetim Hukuku, On ikinci Baskı, Turhan Kitabevi, Ankara. GÖZÜBÜYÜK, A. Şeref (2010), Türkiye nin Yönetim Yapısı, 11. Baskı, Turhan Kitabevi, Ankara. NOHUTÇU, Ahmet (2011), İdare Hukuku, Savaş Yayınevi, Ankara
Merkezi İdare 11