Sayıştay Kararları Dizisi SAYIŞTAY KARARLARI GENEL KURUL TEMYİZ KURULU DAİRELER KURULU DAİRELER SEÇME KARARLAR (1.1.2004-31.12.2004) Haziran 2005
SAYIŞTAY KARARLARI GENEL KURUL TEMYİZ KURULU DAİRELER KURULU DAİRELER SEÇME KARARLAR (1.1.2004-31.12.2004) Haziran 2005
Sayıştay Kararları Dizisi:10 Sayıştay Kararları/Seçme Kararlar (1.1.2004-31.12.2004) Sayıştay Kararları Dizisi nden Yayınlanan Kitaplar Sayıştay Genel Kurulu Kararları (1.1.1984-31.12.1998) Sayıştay mensuplarının kullanımı için derlenmiştir. Sayıştay Daireler Kurulu/ Seçme Kararlar (1.1.1984-31.12.1998) Sayıştay Temyiz Kurulu/ Seçme Kararlar (1.1.1984-31.12.1998) Yayıma Hazırlayan: Gürkan Ekinci Özlem Temizel Redaksiyon : Emine Özey Son Okuma : Emine Özey Dizgi ve Mizanpaj : Gürkan Alpsoy Baskı ve Cilt : Sayıştay Yayın İşleri Müdürlüğü Birinci Basım : Haziran, 2005 Sayıştay Daire Kararları/ Seçme Karar özetleri (1.1.1984-31.12.1998) Sayıştay Kararları (1.1.1999-31.12.1999) Sayıştay Kararları (1.1.2000-31.12.2000) Sayıştay Kararları (1.1.2001-31.12.2001) T.C.SAYIŞTAY BAŞKANLIĞI 06100 Balgat/ANKARA Tlf :295 30 00 Fax :295 40 94 www.sayistay.gov.tr Sayıştay Kararları (1.1.2002-31.12.2002) Sayıştay Kararları (1.1.2003-31.12.2003)
SUNUŞ Sayıştay Kararları Dizisi nin 10 uncu sayısı olarak yayınlarımız arasına eklenen bu kitap; Genel Kurul, Temyiz Kurulu, Daireler Kurulu ve Daireler tarafından 1.1.2004-31.12.2004 tarihleri arasında alınmış kararların bir derlemesini içermektedir. Kurullar ve Daireler tarafından 2004 yılı içerisinde üretilen kararlar arasında seçim yapılırken mevzuat değişiklikleri ve kullanıcıların yararına olduğu düşünülen hususların göz önüne alınmasında, çalışmayı yapan arkadaşlarım büyük bir özen göstermişlerdir. Bu dizi kapsamında yayımlanan kitapların içerdiği kararların ayrıca Sayıştay Internet sayfasında da yer aldığını hatırlatıyor ve bilişim teknolojisinin getireceği yeniliklerle bu tarz çalışmaları çok daha kısa periyotlarla okurlara ulaştırabileceğimizi umuyorum. Bu vesileyle, derlemeyi yapan Araştırma ve Tasnif Grubu uzman denetçilerinden Emine Özey e, Gürkan Ekinci ye ve denetçi Özlem Temizel e; kitabın dizgi ve mizanpajını gerçekleştiren aynı Grup'ta görevli daktilograf Gürkan Alpsoy'a ve baskı ve cilt işlerinde görev alan Yayın İşleri Müdürlüğü personeline teşekkür ederim. Mehmet DAMAR Başkan
GENEL KURUL KARARLARI I- 832 SAYILI SAYIŞTAY KANUNU İLE İLGİLİ KARARLAR Kararın Tarihi Kararın No su Kararın Konusu Sayfa 09.02.2004 5086/2 Teftiş lâyihalı mahallî idareler hesaplarının, 832 sayılı Sayıştay Kanununun kısmî denetimle ilgili ek 9 uncu maddesi kapsamında incelenip hükme bağlanmasının mümkün olup olmadığı.. 5 22.10.2004 5105/1 Adalet Bakanlığınca hazırlanan Hâkimler ve Savcılar Kanunu ile Seçimlerin Temel Hükümleri ve Seçmen Kütükleri Hakkında Kanunda Değişiklik Yapılmasına ve Yüksek Hâkimlik Tazminatı Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin Yürürlükten Kaldırılmasına Dair Kanun Tasarısı Taslağı hakkında Adalet Bakanlığının görüş istemi.. 7 I
TEMYİZ KURULU KARARLARI I-832 SAYILI SAYIŞTAY KANUNU İLE İLGİLİ SEÇME KARARLAR Kararın Tarihi Kararın No su Kararın Konusu Sayfa 30.11.2004 27481 Sayıştay Yargılaması... 21 II- İHALE MEVZUATI İLE İLGİLİ SEÇME KARARLAR Kararın Tarihi Kararın No su Kararın Konusu 12.01.2004 26845 Birim Fiyat,Yükleme-Boşaltma Bedeli... 25 24.02.2004 26939 Sorumluluk... 29 29.03.2004 27018 Demirbaş Niteliğindeki Malzeme.. 30 26.04.2004 27075 Fiyat Farkı... 32 03.05.2004 27087 Fiyat Farkı... 35 24.05.2004 27157 Birim Fiyat.. 38 25.05.2004 27162 Sosyal Sigorta Prim Farkı..... 42 14.06.2004 27210 Yükleme-Boşaltma Bedeli... 45 12.10.2004 27355 Gelir Vergisi-Fon Kesintisi. 47 18.10.2004 27363 Birim Fiyat.. 49 18.10.2004 27371 Birim Fiyat.. 52 01.11.2004 27409 Fiyat Farkı... 54 III- PERSONEL MEVZUATI İLE İLGİLİ SEÇME KARARLAR Kararın Tarihi Kararın No su Kararın Konusu 29.03.2004 27035 Özel Hizmet Tazminatı... 59 30.03.2004 27040 Ek Gösterge. 63 30.03.2004 27041 Huzur Ücreti... 65 26.04.2004 27073 Yemek Bedeli.. 67 04.05.2004 27094 Döner Sermaye Katkı Payı. 69 24.05.2004 27152 Kıdem Tazminatı.. 73 21.06.2004 27215 Ek Özel Hizmet Tazminatı.. 75 II
Kararın Tarihi Kararın No su Kararın Konusu Sayfa 21.06.2004 27220 Huzur Ücreti... 77 22.06.2004 27229 Sözleşme Ücreti. 79 22.06.2004 27230 Vekalet Edilen Göreve İlişkin Özel Hizmet Tazminatı.. 81 29.06.2004 27232 Vekalet Edilen Göreve İlişkin Ek ödeme Ücreti. 84 29.06.2004 27235 Fazla Çalışma Ücreti 87 29.06.2004 27239 Otobüs Bileti Ücreti.. 89 27.09.2004 27288 Ek Ders Ücreti 91 27.09.2004 27289 Huzur Ücreti 94 27.09.2004 27290 Öğretim Üyelerine Ödenen Sözleşme Ücreti. 96 28.09.2004 27299 Döner Sermaye Katkı Payı. 99 28.09.2004 27303 Döner Sermaye Katkı Payı. 102 12.10.2004 27348 Fazla Mesai Ücreti, Bayram Harçlığı.. 108 30.11.2004 27472 Ek Tazminat (Gemi Tazminatı). 112 21.12.2004 27519 İl Genel Meclisi Ödeneği.. 116 IV- HARCIRAH MEVZUATI İLE İLGİLİ SEÇME KARARLAR Kararın Tarihi Kararın No su Kararın Konusu 18.10.2004 27360 Kooperatiflerin Genel Kurul Toplantılarında Temsilci Olarak Görevlendirilen Memurlara Ödenen Geçici Görev Yolluğu.. 123 V- ÇEŞİTLİ KONULARLA İLGİLİ SEÇME KARARLAR Kararın Tarihi Kararın No su Kararın Konusu 16.03.2004 26967 TOEFL Sınavına Giriş Ücreti. 129 26.04.2004 27077 Gelir Vergisi. 132 17.05.2004 27124 Çevre Temizlik Vergisi. 134 III
Kararın Tarihi Kararın No su Kararın Konusu Sayfa 21.06.2004 27212 Kızılay Derneği Tarafından İthal Edilen Röntgen Filmlerine Ödenen KDV. 136 29.06.2004 27234 Temsil-Ağırlama Tören Giderleri.. 138 12.10.2004 27354 Lojmanlara Ödenen Yakıt, Elektrik ve Su Giderleri. 141 01.11.2004 27414 Temsil-Ağırlama Tören Giderleri.. 143 15.12.2004 27504 Sorumluluk. 145 28.12.2004 27554 Belediye Araçları Kasko Sigorta Bedeli.. 147 IV
DAİRELER KURULU KARARLARI I- YÖNETMELİK TASLAKLARI İLE İLGİLİ SEÇME KARARLAR 28.01.2004 1135/6 Genel ve Bütçeye Dahil Daireler ve Katma Bütçeli İdareler Muhasebe Yönetmeliği hakkında.. 153 V
SAYIŞTAY DAİRE KARARLARI Sayfa I- SORUMLULUK VE YARGILAMA USULLERİ İLE İLGİLİ SEÇME KARARLAR... 169 II- İHALE MEVZUATI İLE İLGİLİ SEÇME KARARLAR - İhale, Satın Alma... 173 - Fiyat Farkı... 174 - Nakliye... 176 - Kazı ve Dolgu... 177 - Birim Fiyat ve İmalat Miktarı... 178 - Diğer... 181 III- PERSONEL MEVZUATI İLE İLGİLİ SEÇME KARARLAR - Zamlar, Tazminatlar ve Ödenekler... 185 - Vekalet, İkinci Görev... 187 - Fazla Çalışma, Huzur Ücreti, Ek Ders, Ödüller... 189 - Sosyal Haklar ve Yardımlar... 191 - Diğer... 193 IV- İŞ MEVZUATI İLE İLGİLİ SEÇME KARARLAR... 197 V- HARCIRAH MEVZUATI İLE İLGİLİ SEÇME KARARLAR... 201 VI- VERGİ MEVZUATI İLE İLGİLİ SEÇME KARARLAR - Gelir Vergisi... 205 - Damga Vergisi... 207 - Katma Değer Vergisi... 209 VII- ÇEŞİTLİ KONULARI İLGİLENDİREN SEÇME KARARLAR - Belediye Bütçesinden Yapılabilecek Giderler... 213 - Döner Sermayeden Yapılabilecek Giderler... 215 - Elektrik, Su, Telefon, Akaryakıt v.s. Giderleri... 216 - Temsil-Ağırlama... 217 - Diğer Ödemeler... 218 VI
SAYIŞTAY GENEL KURUL KARARLARI (1.1.2004-31.12.2004)
I- 832 SAYILI SAYIŞTAY KANUNU İLE İLGİLİ KARARLAR
Genel Kurul Kararları Karar Tarihi: 9.2.2004 Karar No. : 5086/2 KONU Teftiş lâyihalı mahallî idareler hesaplarının, 832 sayılı Sayıştay Kanununun kısmî denetimle ilgili ek 9 uncu maddesi kapsamında incelenip hükme bağlanmasının mümkün olup olmadığı. KONU İLE İLGİLİ MEVZUAT 21.2.1967 tarihli ve 832 sayılı Sayıştay Kanununun; Kısmi denetim başlıklı ek 9 uncu maddesi, Geçici 8 inci maddesi, 2514 sayılı Divan-ı Muhasebat Kanununun; 68 inci maddesi, 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanununun; 119 uncu maddesi: İNCELEME Konu ile ilgili mevzuat incelenerek gereği görüşüldü: 832 sayılı Kanunun Kısmî denetim başlıklı ek 9 uncu maddesinde; Sayıştayın, denetimine tabi kurum ve kuruluşların hesap, işlem ve faaliyetlerini, idare hesabı dönemine bağlı olmaksızın yılı içinde veya yıllar itibariyle, Sayıştay Başkanının işin aciliyeti ve gecikmede sakınca bulunması halleriyle sınırlı olarak vereceği onayla, kısmî inceleme ve denetime tabi tutabileceği; bunlardan hangilerinin merkezde veya yerinde inceleneceğine Birinci Başkanın karar vereceği; bu inceleme ve denetim sonuçlarının Dairelerce öncelikle hükme bağlanacağı; ilgili hesabın bilâhare yargılanması halinde, önceden yargılanmış olan söz konusu işlemlerin tespit edilerek geriye kalanlar için hüküm tesis edileceği belirtilmiştir. Buna göre Sayıştay, denetimine tabi tüm kurum ve kuruluşların hesap, işlem ve faaliyetlerini, idare hesabı dönemiyle bağlı olmaksızın, kısmî inceleme ve denetime tabi tutabilmekte, ancak bu denetim, Birinci Başkanın işin aciliyeti ve gecikmesinde sakınca bulunması halleriyle sınırlı olarak vereceği bir onayla mümkün bulunmaktadır. Kısmî denetim konusunda, Birinci Başkanın vereceği karar önem arz etmektedir. Bir 5
Genel Kurul Kararları konuda işin acil olup olmadığını belirleme veya gecikmesinde sakınca bulunacak hallerin tespiti yetkisi, Birinci Başkanın takdirindedir. Zira, madde hükmüne göre, kısmî denetim onayının verilmesi aşamasında, bahsedilen hususları göz önünde bulundurarak değerlendirecek olan, Birinci Başkandır. Teftiş lâyihalı mahallî idare hesaplarının da ek 9 uncu madde kapsamında mütalâa edilmemesi için herhangi bir sebep bulunmamaktadır. Anılan maddede, Sayıştayın, denetimine tabi kurum ve kuruluşların hesap, işlem ve faaliyetlerini kısmî inceleme ve denetime tabi tutabileceği belirtilmiş olup, söz konusu hesapların da bu kapsamda yer aldığı açıktır. Dolayısıyla, Birinci Başkanın işin aciliyetine ve gecikmesinde sakınca bulunduğuna dair bir onay vermesi halinde, teftiş lâyihalı hesapların ek 9 uncu madde hükümleri çerçevesinde incelenmesi mümkündür. Diğer taraftan, ek 9 uncu maddeye göre incelenecek olan hesapların yargılama prosedürü de yine aynı maddede açıklanmıştır. Buna göre inceleme ve denetim sonuçlarının Dairelerce öncelikle hükme bağlanması ve ilgili hesabın bilâhare yargılanması halinde de, önceden yargılanmış olan işlemlerin tespit edilerek geriye kalanlar için hüküm tesis edilmesi gerekmektedir. Teftiş lâyihalı hesapların ek 9 uncu madde hükmüne göre incelenmesi halinde, bu hesapların da aynı prosedür içerisinde yargılanması tabiî bulunmaktadır. Bu itibarla, teftiş lâyihalı mahallî idareler hesaplarının 832 sayılı Kanunun ek 9 uncu maddesi kapsamında incelenmesi mümkün bulunmakta, bu şekilde incelenen hesapların ilgili Dairelerce aynı madde uyarınca yargılanıp hükme bağlanması gerekmektedir. SONUÇ Teftiş lâyihalı mahallî idareler hesaplarının, 832 sayılı Sayıştay Kanununun kısmî denetimle ilgili ek 9 uncu maddesi kapsamında incelenmesinin mümkün bulunduğuna ve bu suretle incelenmiş olan hesapların yine aynı madde uyarınca yargılanıp hükme bağlanması gerektiğine çoğunlukla karar verildi. 6
Genel Kurul Kararları Karar Tarihi: 22.10.2004 Karar No. : 5105/1 KONU Adalet Bakanlığınca hazırlanan Hâkimler ve Savcılar Kanunu ile Seçimlerin Temel Hükümleri ve Seçmen Kütükleri Hakkında Kanunda Değişiklik Yapılmasına ve Yüksek Hâkimlik Tazminatı Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin Yürürlükten Kaldırılmasına Dair Kanun Tasarısı Taslağı hakkında Adalet Bakanlığının görüş istemi. ESAS YÖNÜNDEN İNCELEME Konu ile ilgili mevzuat ve bu husustaki Daire kararı incelenerek gereği görüşüldü: Söz konusu Taslak üzerinde 832 sayılı Sayıştay Kanununun 19 uncu maddesi uyarınca yapılan incelemede, Taslağın 42 ve 48 inci maddelerinin Sayıştayla doğrudan ilgili düzenlemeler içerdiği görülmüştür. Taslağın 42 nci maddesinde; 2802 sayılı Kanunun 8 inci maddesinin (e) bendi, 9 uncu maddesinin dördüncü, beşinci, altıncı fıkraları, 11 inci maddesinin ikinci fıkrası, 23 üncü maddesinin ikinci fıkrası, 60 ıncı maddesinin son fıkrası, 78 inci maddesinin üçüncü fıkrası, 88 inci maddesinin birinci fıkrasının son cümlesi, geçici 10 uncu maddesi ile ek geçici 1 inci maddesi ve ek geçici 2 nci maddesi yürürlükten kaldırılmıştır. denilmektedir. Taslağın 48 inci maddesi ise; Kendi kanunlarında değişiklik yapılıncaya kadar; a) Askerî hâkimler, askerî adalet müfettişleri, askerî hâkim adayları, b) Askerî Yargıtay ve Askerî Yüksek İdare Mahkemesi Başkan ve Başsavcıları, Askerî Yargıtay İkinci Başkanı ile bu yüksek yargı organlarının daire başkanları ve üyeleri, c) Sayıştay Başkanı, daire başkanları ve üyeleri, d) Sayıştay meslek mensupları ile Sayıştay savcıları, savcı yardımcıları, Sayıştay denetçileri ve denetçi yardımcıları, 2802 sayılı Kanunun bu Kanunla değiştirilmeden önceki hükümleri ile yürürlükten kaldırılan 270 sayılı Yüksek Hâkimlik Tazminatı Hakkında 7
Genel Kurul Kararları Kanun Hükmünde Kararname hükümlerine göre aylık, ek gösterge, ödenek, malî, sosyal ve diğer özlük haklarını almaya devam ederler. şeklinde düzenlenmiştir. Taslağın 42 nci maddesine ilişkin gerekçede, 2802 sayılı Kanunun ek geçici 1 inci maddesinin hâkim ve savcıların malî haklarıyla ilgili düzenlemelere diğer meslekler bakımından yapılan atıfların kaldırılması amacıyla yürürlükten kaldırıldığı ifade edilmektedir. Taslağın 48 inci maddesine ilişkin gerekçede ise aynen: Türkiye Cumhuriyeti kuvvetler ayrılığını benimsemiş demokratik, lâik ve sosyal bir hukuk devletidir. Söz konusu kuvvetler, yasama, yargı ve yürütme şeklinde ayrılmaktadır. Yargı, aralarında medenî bir işbirliği olmasına karşılık diğer kuvvetlerden farklıdır ve bağımsızdır. Bu farklılık, yargı mensubu olan yüksek mahkeme üyesi, hâkim ve savcıların diğer kamu görevlilerinden malî ve sosyal haklar yönünden farklı ve söz konusu haklarının yaptıkları göreve uygun olmasını gerektirmektedir. Bu gereklilik, hâkim ve savcılarla ilgili düzenlemelerin sadece hâkim ve savcılara özgü olmasını zorunlu kılmaktadır. Zira, aksine düzenlemeler hâkim ve savcılarla ilgili olarak ve özellik taşıyan bazı yeni hükümler getirilmesini engellemektedir. Bu nedenlerle, maddede sayılan meslek mensuplarının aylık, ödenek ve diğer malî haklar bakımından hâkimlerle aynı kurallara tabi olmasının önlenmesi, bunlara kendilerine uygun ayrı bir yasal düzenleme yapılmasının yolunun açılması gerektiğinden, maddeyle buna ilişkin hüküm getirilmiştir. denilmektedir. Bu gerekçelerden, Sayıştayın yargı erki içinde yer almadığı düşüncesi esas alınarak, Sayıştayla ilgili ek geçici 1 inci maddenin 2802 sayılı Hâkimler ve Savcılar Kanunu metninden çıkartılmak ve yerine Taslağın 48'inci maddesinin ikame edilmek istendiği anlaşılmaktadır. Taslağın 48 inci maddesinin gerekçesinde ifade edildiği üzere, Türkiye Cumhuriyeti Devleti kuvvetler ayrılığı ilkesini benimsemiştir. Ancak bu ilkeden hareketle Sayıştayı yargı erki dışında mütalâa etmek ve böyle bir düşünceyi, yapılacak bir yasal düzenlemenin gerekçesi olarak göstermek, mevcut Anayasal yapıya uygun düşmemektedir. Zira, bizzat Anayasanın yapmış olduğu tasnif ve tespite göre Sayıştay yargı erki içindedir. Sayıştay, Anayasanın Cumhuriyetin Temel Organları başlıklı Üçüncü Kısmının Yargı başlıklı Üçüncü Bölümünde yer almaktadır. Yasama veya Yürütme bölümünde değil, Yargı bölümünde yer almıştır. Anayasanın belirlediği Devlet teşkilâtı içinde Sayıştayın konumu budur. 8
Genel Kurul Kararları Sayıştayın Anayasanın Yargı bölümünde yer alması, kuşkusuz fonksiyonel bir temele dayanmaktadır. Sayıştayın görevleri Anayasanın 160 ıncı maddesinde belirlenmiş olup, bu görevlerden birincisi, genel ve katma bütçeli dairelerin bütün gelir ve giderleri ile mallarını Türkiye Büyük Millet Meclisi adına denetlemek ; ikincisi, sorumluların hesap ve işlemlerini kesin hükme bağlamak ; üçüncüsü de kanunlarla verilen inceleme, denetleme ve hükme bağlama işlerini yapmak tır. Bunlardan, sorumluların hesap ve işlemlerini kesin hükme bağlamak Sayıştayın yargısal görevidir. Anayasanın 164 üncü maddesinde de bu yargılama, hesap yargılaması olarak isimlendirilmiştir. 160 ıncı maddede, "kesin hüküm" tabiri kullanılarak, kararların hem yargısal niteliği, hem de başka yargı mercilerince incelenemeyeceği ortaya konulmuştur. Sayıştayın kesin hükümleri hakkında ilgililer yazılı bildirim tarihinden itibaren onbeş gün içinde bir kereye mahsus olmak üzere karar düzeltilmesi isteminde bulunabilirler. denilmek suretiyle de, Sayıştayın verdiği yargı kararları için nihaî kanun yolu gösterilmiştir. Aynı maddede ayrıca, Bu kararlar dolayısıyla idarî yargı yoluna başvurulamaz. hükmüne yer verilerek Sayıştayın kesin hükümlerinin idarî yargı konusu olamayacağı; Vergi, benzeri malî yükümlülükler ve ödevler hakkında Danıştay ile Sayıştay kararları arasındaki uyuşmazlıklarda Danıştay kararları esas alınır. denilerek de, iki yargı merciinin kararları arasında bir aykırılık olması halinde bu aykırılığın nasıl giderileceği hüküm altına alınmıştır. Öte yandan, Anayasanın 148 inci maddesinde de, Yargıtay, Danıştay, Askerî Yargıtay Başkan ve üyeleri meyanında Sayıştay Başkan ve üyelerinin de görevleriyle ilgili suçlardan dolayı Anayasa Mahkemesince Yüce Divan sıfatıyla yargılanacakları hükme bağlanmıştır. Anayasa koyucunun bu açık irade beyanının yanı sıra yasa koyucu da Sayıştayla ilgili olarak geçmişten bugüne çıkardığı bütün kanunlarda aynı esası benimsemiş, Sayıştayı bir yargı yeri olarak kabul etmiş, yargı yetkisiyle teçhiz etmiştir. 2514 sayılı Divanı Muhasebat Kanununda olduğu gibi, halen mer î bulunan 832 sayılı Sayıştay Kanununda da, yasa koyucu Sayıştaya yargılama görevi vermiştir. 832 sayılı Kanunun 2 nci maddesinde Sayıştay kuruluşuna dahil yargı ve karar organları sayılmış, 14 üncü maddesinde Sayıştay dairelerinin birer Hesap Mahkemesi olduğu belirtilmiş, 56-80 inci maddelerde de yapılacak yargılamanın usulü, kanun yolları da dahil olmak üzere ayrıntılı biçimde düzenlenmiştir. 9
Genel Kurul Kararları Sayıştay, kurulduğu tarihten beri yargı yetkisi kullanagelmiştir. Ülkemizde, ıslahat hareketleri meyanında Fransız Sayıştayından esinlenerek Osmanlı malî yaşamının düzenlenmesi, Devlet gelir ve giderlerinin denetimiyle yıl sonlarında ilgili memurların hesaplarının görülmesi amacıyla 30 Zilkade 1278 (29 Mayıs 1862) tarihinde yüce bir mahkeme (Mahkeme-i Kübra) olarak Divan-ı Åli-i Muhasebe adı altında ilk Türk Sayıştayı kurulmuştur. Bu tarihten 14 yıl sonra çıkarılan ilk Anayasamız 1876 Kanun-u Esasi nin 105 inci maddesinde anayasal bir kurum olarak yerini alan Sayıştay, bu kimliğini 1924 Teşkilât-ı Esasiye Kanunu ile 1961 ve 1982 Anayasalarında da sürdürmüştür. Sayıştay, "Yürütme" bölümü içinde yer aldığı 1961 Anayasasının yürürlükte olduğu dönemde dahi yargısal görevini yerine getirmiştir. Nitekim bu dönem içerisinde, 1982 Anayasasının yürürlüğe girmesinden önce çıkartılan 6.01.1982 tarih ve 2577 sayılı İdarî Yargılama Usulü Kanununun geçici 2 nci maddesinde, Sayıştay kararlarının yargısal niteliği göz önünde bulundurularak, Yeni Anayasa yürürlüğe girinceye ve Sayıştayla ilgili yasal bir düzenleme yapılıncaya kadar, Sayıştayın yargı kararlarına karşı açılan davalar, idarî yargı mercilerinin denetimi dışındadır. hükmü getirilmiştir. 1982 Anayasasının yürürlüğe girmesinden sonra ise zaten Sayıştayın konumu ve niteliği, herhangi bir tereddüde yer bırakmayacak şekilde netleşmiştir. 1961 Anayasası döneminde Danıştay, 832 sayılı Sayıştay Kanununun 45 inci maddesinin Sayıştayca verilen ilâmlar aleyhine Danıştaya başvurulamaz. biçimindeki hükmünü Anayasaya aykırılık iddiasıyla müteaddit defalar Anayasa Mahkemesine götürmüştür. Anayasa Mahkemesi dört kararıyla anılan hükmün Anayasaya uygunluğunu onaylamıştır (14,15,16.01.1969 tarih ve E.67/13, K.69/5 sayılı karar, R.G. 14.04.1970 13471; 16.01.1969 tarih ve E.67/19, K.69/6 sayılı karar, R.G. 17.04.1970 13474; 10.06.1971 tarih ve E. 71/24, K.71/55 sayılı karar, R.G. 27.04.1972 14171; 17.10.1972 tarih ve E. 72/20, K.72/55 sayılı karar, R.G. 30.04.1973 14522). Buna rağmen, Danıştay, aynı konuyu beşinci kez Anayasa Mahkemesine götürmüş, Anayasada ve yasalarda konuyla ilgili herhangi bir değişiklik olmadığı halde, Yüksek Mahkeme, dört kez Anayasaya uygunluğunu onayladığı söz konusu yasa hükmünü bu kez Anayasaya aykırı bularak iptal etmiştir (06.03 1973 tarih ve E. 72/56, K. 73/11 sayılı karar, R.G. 09.11.1973-14707). 10
Genel Kurul Kararları Anayasa Mahkemesinin bu konuyla ilgili en son içtihadında ise, Sayıştay, kendine özgü denetim yapan ve yargısal sonuçlu kararlar veren anayasal bir kurum olarak tanımlanmış ve bu nedenle Anayasanın yargı bölümünde yer aldığı ifade edilmiştir (20.11.1996 tarih E.1996/58, K.1996/43 sayılı karar, R.G. 06/11/1997-23162). Yine aynı kararda Sayıştay Başkan ve üyelerine Sayıştayın kurulduğu günden itibaren tanınan güvencenin 1982 Anayasasında da korunarak bunların her türlü kaygı ve etkiden uzak biçimde vicdanî kanaatlerine göre karar verebilmelerinin temininin amaçlandığı belirtilmiştir. Anayasa Mahkemesi bu kararıyla Anayasanın 138 inci maddesiyle hâkimlere tanınmış olan vicdanî kanaate göre hüküm verme keyfiyetinin Sayıştay Başkan ve üyeleri için de geçerli olduğunu vurgulamıştır. Öğretide de Sayıştayın yargı görevi bulunduğu konusunda hemen hemen bir mutabakat vardır. Örneğin, Ord. Prof. Dr. S. Sami Onar, Prof. Dr. Lütfi Duran, Prof. Dr. A. Şeref Gözübüyük, Prof. Dr. Metin Günday, Prof. Dr. Selim Kaneti, Doç. Dr. Zehra Odyakmaz Altınbaş, Doç. Dr. Mukbil Özyörük muhtelif eserlerinde ve yazılarında Sayıştayın yargı fonksiyonunu bilimsel olarak ortaya koymuşlardır. Ancak burada önemle belirtilmesi gereken husus, Sayıştay yargısının klâsik yargıdan farklı olduğu ve kendine has özelliklerinin bulunduğudur. Diğer bir deyişle, Sayıştay nev i şahsına münhasır (sui generis) bir yargılama yapmaktadır. Anayasanın hesap yargılaması olarak isimlendirdiği bu yargılama, sorumluların hesap ve işlemlerini konu almaktadır. Malî olayların özellikleri dikkate alınarak, Anayasada ve kanunlarda, malî işlemleri yürütenlerin sorumlulukları özel olarak düzenlenmiş olup, diğer kamu görevlilerinin idareye karşı sorumlulukları adliye mahkemelerinde özel hukuk kurallarına göre tespit edilirken, sorumlu olarak adlandırılan bu kamu görevlilerinin sorumluluklarının Sayıştayca tespiti esası benimsenmiştir. Sayıştayın yargı yetkisi kullanması, yalnız ülkemize mahsus bir özellik de değildir. Başta Fransa, İtalya, Belçika, İspanya olmak üzere Avrupa Birliğine dahil pek çok ülkede Sayıştaylar yargı yetkisi kullanmaktadırlar. Sayıştayca yapılan denetimin yargı kararıyla sonuca bağlanması, denetimin etkinliğinin artırılması bakımından büyük önem taşıdığı gibi, Sayıştayın bağımsızlığıyla da doğrudan ilgilidir. Nitekim bu hususa Sayıştaylar uluslar arası örgütü olan INTOSAI tarafından da büyük bir önem atfedilmektedir. INTOSAI nin denetim standartlarının bağımsızlık la ilgili bölümünün 2.2.22. maddesinde Yargı fonksiyonu bulunan ve kurullar biçiminde teşkilâtlanmış olan Sayıştaylarda üyelerinin 11
Genel Kurul Kararları bağımsızlığının çeşitli şekillerde teminat altına alınması gerekmektedir. Bu teminatlar özellikle, hâkimlerin görevden alınamayacağı ilkesi; yargısal ayrıcalıklar, haklar; yargıçlara yapılacak muamelenin ancak kanunla tespit edileceği ve inceleme yapan hâkimin bağımsızlığı konularını içerir. denilmiştir. Bu standart, yargı fonksiyonu bulunan diğer ülke Sayıştayları gibi, aynı özellikleri taşıyan ülkemiz Sayıştayı açısından da uyulması gereken bir hukukî çerçeve oluşturmaktadır. Bu bakımdan, Sayıştayın yargısal fonksiyonunun, Sayıştayla ilgili bütün yasal düzenlemelerde göz önünde bulundurulması gerekir. Sayıştayın Anayasa ve kanunlarda bir yargı yeri olarak düzenlenmiş olması ve yargısal bir görev icra etmesi, doğal olarak, meslek mensuplarının aylık ve diğer malî ve sosyal haklarının da diğer yargı mensuplarıyla birlikte değerlendirilmesi gereğini ortaya çıkarmıştır. Nitekim, Sayıştay meslek mensupları aylık ve diğer malî ve sosyal haklar bakımından geçmişten bugüne, daima hâkim ve savcılarla aynı statü içinde yer almışlardır. Aşağıda ayrıntılı olarak izah edildiği üzere, Sayıştay meslek mensupları muadili hâkim ve savcılarla eşit malî ve sosyal haklara sahip olmuşlardır. 1947 yılında ilk defa 5017 sayılı Kanunla hâkim ve savcılara yargıç ödeneği verilmeye başlanmış, aynı yıl 5027 sayılı Kanunla Danıştay Birinci Başkanı ve Sayıştay Birinci Başkanına Temsil ödeneği verilmiştir. 1956 yılında 6736 sayılı Kanunla Sayıştay Birinci Başkanı ve üyeleri ile Genel Sekreter, Savcı, savcı yardımcıları, denetçi, raportör ve denetçi yardımcılarına, 5017 sayılı Kanunda yargıçlara verilen ödenekle aynı miktarda ödenek verilmesi öngörülmüştür. Aynı düzenlemeler, yine 1956 yılında Danıştay için 6716 sayılı Kanunla, Askerî yargı mensupları için 6775 sayılı kanunla yapılmıştır. Sayıştay ve Danıştay Birinci Başkanlarının temsil ödeneği de aynı tarih itibariyle kaldırılmıştır. 6736, 6716 ve 6775 sayılı kanunlarla Sayıştay, Danıştay ve Askerî yargı mensuplarına verilen bu ödeneklerin miktarları 5017 sayılı Kanundakiyle aynı olduğu gibi, ödeme şekli ve şartları hakkında da 5017 sayılı Kanun hükümlerinin uygulanacağı ayrıca hükme bağlanmıştır. Daha sonra 1958 yılında 7168 sayılı Kanunla hâkim ödenekleri artırılınca; 1959 yılında 7241 sayılı Kanunla Sayıştay mensuplarına verilen ödenekler, 7197 sayılı Kanunla Danıştay mensuplarına verilen ödenekler ve 7281 sayılı Kanunla da Askerî yargı mensuplarına verilen ödenekler aynı miktarda artırılmıştır. 12
Genel Kurul Kararları 832 sayılı Sayıştay Kanununun yürürlüğe girmesiyle, ödenekler bu Kanun içinde düzenlenmiş, 1970 yılında 1260 sayılı Kanunla yapılan değişiklikle, Sayıştay Birinci Başkanı, Daire başkanları, üyeler ve Genel Sekreter dışında kalan meslek mensuplarına, adliye hâkim ve savcılarına verilen ödenek miktarları esas olmak üzere Adliye Hâkim ve Savcıları hakkındaki Kanun hükümleri gereğince ödenek verilmesi öngörülmüştür. Personel rejiminin temel kanunu niteliğinde olan 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun malî hükümlerinin uygulanmaya başlandığı 1970 yılında çıkartılan 1327 sayılı Kanunla Hâkimler, hâkim yardımcıları, savcılar, savcı yardımcıları, Danıştay ve Sayıştay Meslek Mensupları başlığı altında ek geçici 7 ve ek geçici 8 inci maddeler 657 sayılı Kanuna ilâve edilmiştir. Bu maddelerde Anayasa Mahkemesi asıl ve yedek üyeleri ve raportörleri, hâkimlik ve savcılık mesleklerinde bulunanlarla bu meslekten sayılan görevlerde olanlar, Danıştay ve Sayıştay meslek mensupları ve savcı ve savcı yardımcıları birlikte sayılmış ve aynı haklara sahip kılınmışlardır. Ek geçici 7 nci maddede, bu görevlilerin Devlet Memurlarına sağlanan haklardan faydalanmaları öngörülmüş, ek geçici 8 inci maddede de aynı görevliler için dereceler itibariyle ek göstergeler tespit edilmiştir. 657 sayılı Kanuna tabi personele yan ödeme verilmeye başlanmasından sonra, 1975 yılında 2556 sayılı Hâkimler Kanununa 1871 sayılı Kanunla eklenen bir madde ile hâkimlik ve savcılık mesleklerinde bulunanlarla bu meslekten sayılan görevlerde olanlara yeniden hâkim ödeneği verilmeye başlanmıştır. Bu değişikliği takiben de, aynı yıl içinde 521 sayılı Danıştay Kanununa 1903 sayılı Kanunla ilâve edilen maddelerle, Danıştay meslek mensupları ile Sayıştay meslek mensuplarına, hâkim ve savcılara ödenenle aynı miktarda yargı ödeneği verilmiştir. 1982 yılında çıkarılan 2595 sayılı Kanunla, 657 sayılı Kanunun ek geçici 7 inci maddesine eklenen bir fıkra ile hem hâkimlik ve savcılık mesleklerinde bulunanlara ödenen hâkim ödenekleri, hem de Danıştay ve Sayıştay meslek mensuplarına ödenen yargı ödenekleri aynı nispette artırılıp, bu madde içinde birlikte düzenlenmiştir. Hâkim ve savcıların özlük hakları 1983 tarihinde yürürlüğe konulan 2802 sayılı Hâkimler ve Savcılar Kanunu kapsamına alınmış ve bu tarihten sonra da hâkim ve savcılara sağlanan yeni haklar (ödenek, ek gösterge, yüksek hakimlik tazminatı, vs.), 657 sayılı Kanunun ek geçici 7 ve 8 inci maddeleri kapsamında kalan Sayıştay meslek mensuplarına da (241, 243, 270, 281, 306, 328, 375, 418, 420, 433, 450, 461 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamelerle) aynen yansıtılmıştır. 13
Genel Kurul Kararları Hâkim ve savcılara yeni haklar sağlandığında onlarla aynı malî ve sosyal haklara sahip olan Sayıştay meslek mensupları için de her defasında yeni bir düzenleme yapma ihtiyacı ortaya çıktığından, aynı nitelikte birden fazla düzenleme yapılmaması bakımından, son olarak, 1993 yılında yürürlüğe giren 486 sayılı Kanun Hükmünde Kararnameyle 2802 sayılı Hâkimler ve Savcılar Kanununa ek geçici 1 inci madde ilâve edilmiştir. Görüleceği üzere, ek geçici 1 inci maddenin 2802 sayılı Kanuna ilâve edilmesi, arızî ve anlık bir tercihin sonucu değil, aksine uzun bir geçmiş içinde müstakar hale gelen ve kanun koyucu tarafından daima benimsenmiş bir uygulamanın devamıdır. Zaten anılan maddenin bir geçici madde olarak değil ek geçici madde olarak tedvini de, maddenin geçicilik vasfı yanında aslî madde hüviyetini de içinde barındırıyor olmasından dolayıdır. Kuşkusuz, ek geçici 1'inci maddede öngörülen şart tahakkuk ettiğinde, geçicilik vasfının tabiî sonucu olarak bu madde yürürlükten kalkacaktır. Ancak madde metninde Kendi kanunlarında gerekli değişiklik yapılıncaya kadar ifadesiyle ortaya konulan maddenin yürürlükten kaldırılma şartı bugün için henüz tahakkuk etmemiştir. Kaldı ki, toplam sayısı bugün itibariyle 560 olan Sayıştay meslek mensuplarıyla ilgili ek geçici 1 inci maddenin, Taslağın 48 inci madde gerekçesinde öne sürüldüğü şekilde hâkim ve savcılarla ilgili özellik taşıyan bazı yeni hükümler getirilmesini engelleyen bir yanı da yoktur. Zira diğer yargı mensupları ile Sayıştay meslek mensupları, yukarıda da izah edildiği üzere, yalnızca ek geçici 1 inci maddenin yürürlüğe girdiği tarihten sonra değil, her zaman aylık ve diğer malî ve sosyal haklar bakımından aynı hükümlere tabi olmuşlardır. Ayrıca Taslağın 48'inci maddesiyle yapılmak istenen düzenleme de, 2802 sayılı Kanunun ek geçici 1'inci maddesinde öngörülen ile benzer bir şartı içermekte, maddenin geçerliliği, Kendi kanunlarında değişiklik yapılıncaya kadar şartına bağlanmaktadır. Yani yürürlüğü şarta bağlı bir madde, o şart tahakkuk etmeden kaldırılıp, yerine yine aynı şartla yürürlükte kalacak bir madde getirilmektedir. Yine Taslağın 48'inci maddesinde, Sayıştay meslek mensuplarıyla savcı ve savcı yardımcıları hakkında 2802 sayılı Kanunun değiştirilen hükümlerinin ve yürürlükten kaldırılan 270 sayılı Yüksek Hâkimlik Tazminatı Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin uygulanmaya devam edilmesi öngörülmektedir ki, bir kanunun yürürlükten kaldırdığı hükümlerin yine aynı kanunla uygulanmaya devam edilmesini sağlayacak düzenleme yapmak, hukukî bakımdan doğru bir yöntem olarak görünmemektedir. 14