T.C. BAŞBAKANLIK Gümrük Müsteşarlığı AT ve Dış İlişkiler Genel Müdürlüğü

T.C. BAŞBAKANLIK Gümrük Müsteşarlığı AT ve Dış İlişkiler Genel Müdürlüğü DÜNYADA MENŞE KURALLARININ BİR DIŞ TİCARET POLİTİKASI ARACI OLARAK KULLANILMASI VE DÜNYA TİCARETİNE ETKİLERİ, TÜRKİYE İÇİN ÖNERİLER (UZMANLIK TEZİ) Kerim TOKGÖZ Avrupa Topluluğu Uzman Yardımcısı ANKARA - Eylül 1998

KISALTMALAR ABD - Amerika Birleşik Devletleri AKÇT - Avrupa Kömür ve Çelik Topluluğu AKP - Afrika, Karayip, Pasifik APEC - Asya Pasifik Ekonomik İşbirliği AT - Avrupa Topluluğu BKK - Bakanlar Kurulu Kararı DGÖ - Dünya Gümrük Örgütü DTÖ - Dünya Ticaret Örgütü EFTA - Avrupa Serbest Ticaret Bölgesi EKÜ - En Çok Kayrılan Ülke GATT - Ticaret ve Tarifeler Genel Anlaşması ICC - Uluslararsı Ticaret Odası MDAÜ - Merkezi ve Doğu Avrupa Ülkeleri MKK - Menşe Kuralları Komitesi MKTK - Menşe Kuralları Teknik Komitesi NAFTA - Kuzey Amerika Serbest Ticaret Bölgesi O.J. - Official Journal - AT Resmi Gazetesi OKK - Ortaklık Konseyi Kararı R.G. - T.C. Resmi Gazete STA - Serbest Ticaret Anlaşması TPD - Tarife Pozisyonu Değişikliği UÇP - Uyumlaştırma Çalışma Programı UNCTAD - Birleşmiş Milletler Ticaret ve Kalkınma Konferansı

GİRİŞ İkinci dünya savaşı sonrası dönemin ticaret konsepti, en çok kayrılan ülke (EKÜ) ilkesi çerçevesinde iki temel slogan üzerine oturtulmaya çalışılmıştır: ayırımcı olmayan ve liberal ticaret (Ticaret ve Tarifeler Genel Anlaşması - GATT ın I. ve II. maddeleri). Küresel ticaretin 80 lerin başından itibaren baş döndürücü bir hızla artmasıyla birlikte, uluslararası üretim ağlarının büyük ölçüde çokuluslu şirketlerin faaliyetleri ile doğru orantılı olarak genişlemesi ise zamanımızın temel tecrübelerindendir. Bu üretim ağlarının denizaşırı ülkelere ulaşmasında, firma üretim programlarında ülke içi kaynaklar dışındaki almaşıkların da cazibe kazanmış olmasının payı azımsanamaz. Bu durumun nedeni, çokuluslu ya da uluslararası sanayi yatırımları bulunan şirketlerin, üretim alanı veya fabrika kuruluş yeri seçimi gibi temel yatırım değişkenlerini, hammadde ve işgücü sağlama, taşımacılık ve pazara ulaşım koşulları gibi sabitlerle değerlendirirken sadece kurulu bulundukları ülkeyi değil, hukuksal düzenlemeleri ve ekonomik koşulları elverişli diğer ülkeleri de hesaba katabilmeleri olanağıdır. Proje geliştirilirken bakış açısı artık tek bir ülkeye değil, dünyanın önemli bir bölümüne yönelmiştir. Bu arada kendini gösteren en önemli olgulardan biri, neredeyse hiç bir ürünün, üretim sürecinin başından sonuna kadar tek bir ülke sınırları içinde üretilmemesidir. Bir serbest ticaret alanının ayrıcalıklarından yararlanabilmek veya yerli sanayiye zarar veren belirli bir ülke menşeli ürünün ithalatına karşı korunma önlemini

uygulayabilmek için, söz konusu ürünün menşeinin doğru tespit edilebilmesi gerektiği dikkate alındığında, yaşanılan dönem bu tür bir tespit için yeterince karmaşık ilişkiler sunmaktadır. O halde, bir ürünün üretilmesinde pek çok ülkenin -hammade sağlanması, işgücü sağlanması, makinesinin kullanılması, ambalaj maddesi sağlanması, taşınması gibi aşamalarda- payının bulunduğu bir durumda, dış ticarete konu ürünün menşei hangisi olacaktır? Omurgası ve teknesi Türkiye de inşa edilmiş, direkleri, sabit donanımı ve İsveç yapısı motoru Yunanistan da monte edilmiş, yelkenleri Fransa da biçilerek dikilmiş ahşap bir yelkenli uluslararası ticarete konu olduğunda hangi ülke menşeli olduğuna hükmedilecektir? Sadece Avustralya da yetişen tik ağacının teknenin güvertesinde, Rus yapısı bir aygıtın doğrama işlemlerinde kullanılmış olması, teknenin Fransa da boyanıp denize indirilmiş olması bu hükmü değiştirecek midir? Tekne Türkiye deki bir müşteriye satılırsa, Türk gümrük idaresi, ticareti -varsa- bu ülkelerden hangisine uyguladığı kotaya dahil edecektir? Ülkeden ülkeye değişen, antidamping vergisi ya da fark giderici vergi uygulaması gibi yaptırımlardan hangi ülke ile ilgili olanına tabi tutulacaktır? Teknenin kamu amaçları için kullanılmak üzere bir kamu kuruluşunca sipariş edildiği varsayılırsa ve örneğin Türk kamu alımları mevzuatı ahşap yelkenli satınalımı için Türkiye de inşa edilmiş olma şartı getiriyorsa, tekne satınalınabilecek midir? Bu sorulardan basit bir çıkarım yapılacak olursa, yanıtları belirleyen kurallara, aslında büyük ölçüde farklılaşmış tarife oranları

ve diğer ticari önlemlerin, yani ayırımcı ticaretin ve hedef ülke gözetilerek konulmuş korunma önlemlerinin mevcudiyetinden dolayı ihtiyaç duyulduğu anlaşılır. Bir ülkenin, diğer bütün ülkelerden gelen ithal eşyasına hiç bir imtiyaz tanımadan aynı tarife ve ticaret önlemlerini uyguladığı varsayılırsa, (ki cari durumla karşılaştırıldığında bu oldukça idealist bir varsayımdır) bu soruları sormak anlamını yitirecektir. Dolayısıyla, gümrük birlikleri, serbest ticaret alanları ve diğer tercihli ticaret alanlarının tezahürü, bu alanlar kapsamında yapılan ticaretin diğerlerinden ayrıştırılması ihtiyacını doğurmuştur. Bu karmaşık üretim ilişkileri ağı aktifliğini korurken, GATT 1994 - Menşe Kuralları Anlaşması, Dünya Ticaret Örgütü üyesi ülkeler arasında geçerli olacak birörnek menşe kurallarının bir an önce tespit edilerek uygulamaya geçilmesi konusu üzerinde hassasiyetle dursa da, dünya üzerinde tercihli ticaret düzenlemelerinin mevcudiyeti gözardı edilmemiş, bu düzenlemelere "ticaret serbestisi"ni bozucu etkileri olmamak kaydıyla izin verilmiştir. "Ticaretin serbestleştirilmesi" hedefinin, ülkelerin dış ticaret politikalarını kontrol etmek üzere kullanageldikleri tüm klasik enstrümanlara (gümrük duvarları, tarife dışı engeller, döviz kuru ayarlamaları vs.) başvurmalarını yasakladığı bu süreçteki yeni arayışların sonuçlarından biri, menşe kurallarına bir "politika aracı" kimliği kazandırılması olmuş gibi görünmektedir. Menşe kurallarının görünüşte dış ticaret üzerinde doğrudan etkisi olmayan, istatistik amaçlı ayrıntılardan ibaret olması ise, bu yöntemi kamufle edebilmektedir. Üstelik, bağımsız araştırmalarla ortaya konulmuş olsa

bile, ülkeler birbirlerine karşı "menşe kuralları yoluyla ticareti kısıtladıkları"nı resmen iddia etmekte zorlanmaktadırlar. Bu panorama içinde karşılıklı tercihli ticaret düzenlemeleri ile, Dünya Ticaret Örgütü'nün sınırlarını çizdiği hareket alanından "kurtarılmış" bir alan yaratmanın, bu alanı da özgürce tespit edilen ve uygulanan tercihli menşe kuralları ile kontrol etmenin cazibesi ülkeleri etkilemiş olmalı ki, bu tür ticari ilişkiler hızla yaygınlaşmaktadır. Böylece, Dünya Ticaret Örgütü'nün belirleyip, yakın gelecekte uygulatacağı tercihsiz menşe kurallarının etki alanı gittikçe küçülmektedir. Dünyadaki pek çok serbest ticaret alanının son 10 yıl içinde oluşturulmuş/derinleştirilmiş olmasını da bu tezle açıklanabilir. Bu çalışmanın temel varsayımı, menşe kurallarının doğalarında bir ticaret politikası aracı potansiyeli bulunduğudur. Zira menşe kuralları öncelikle oldukça teknik, ama uygulamada da bir o kadar politik bir doğaya sahiptir. Teknik ve karmaşık yapıları, bu kuralların, ülkelerin politika hedeflerine ulaşmak üzere kullandıkları birer enstrümana dönüşmelerine yol açmıştır. Çalışmada mümkün olduğunca birincil kaynaklardan veri sağlanmıştır. Bunun yanında, bu alanda daha önce yapılmış inceleme ve araştırma sonuçlarından da geniş ölçüde yararlanılmıştır. Ülkeler bazında yapılan araştırmalar için, dünyadaki en önemli ticaret ülkeleri olmaları ve bölgeselleşme hareketlerindeki nüfuzları bakımından ABD, AT, Avustralya, Kanada ve Japonya seçilmiştir. Ancak, çalışmada söz konusu olan, bu ülkelerin uygulamaları arasında bir

karşılaştırma denemesi değildir. Sadece, ortaya konulan tez açısıdan örnekler derlenirken, anılan ülkelerin kaynaklarına başvurulmuştur. Çalışmamızın ilk bölümünde, 'menşe' ve 'menşe kuralı' kavramlarına, bunların ortaya çıkış ve var oluş nedenlerine değinilecek ve ileri bölümlere doğru bir adım olarak bu kurallar üzerindeki ilk sorgulama yapılacaktır. İkinci bölümde ise, menşe kurallarının yapıları, türleri, her bir türün üstünlük ve zayıflıkları ile, menşe kümülasyonu kavramına değinilecektir. Üçüncü bölümde, dünyadaki menşe kuralı mevzuatı, uygulamaları ve ülkelerin dış ticaret politikasının yürütülmesinde bu kurallara nasıl bir yer verdiği incelendikten sonra, menşe kurallarının dış ticaret politikalarına alet edilmelerinin uluslararası tabanda bir uyumlaştırma ile çözülüp çözülemeyeceği tartışılacaktır. Son olarak, dünyadaki uygulamalar ve uluslararsı düzenlemeler ışığında Türkiye'nin menşe kuralları mevzuatı ve uygulamaları incelenecek, bu kuralların geleceği hakkında bir öngörüde bulunulacaktır.

BÖLÜM I MENŞE KURALLARI 1. Menşe ve Menşe Kuralı Kavramları Menşe, uluslararası hukuk kaynaklarında tanımlanmış olmasa da, kabaca, bir ürünün 1 ekonomik milliyeti olarak tanımlanabilir. Menşe bilgisi, dış ticaret istatistiklerinin derlenmesi amacına hizmet eder. Fakat aslında öncelikle dış ticarette bir eşyanın menşe bilgisi, gümrükte ithalat uygulaması açısından mutlaka gerekli üç unsurdan biridir 2 ve dış ticaretin kontrolü amacıyla kullanılan günümüz araçlarından kota, gözetim, koruma, antidamping gibi uygulamaların takibi açısından önemlidir. Bir eşyanın menşei bilindiğinde, ithalatçı ülke tarafından ülkeler bazında tespit edilmiş ticaret önlemleri (serbest ticaret alanı menşeli eşyanın ülkeye vergisiz ithal edilmesi, kotaya tabi bir ülke menşeli eşyanın miktar kısıtlaması ya da belirli bir ülke menşeli ve belirli bir firma tarafından üretilmiş bir eşyaya antidamping vergisi uygulanması vb.) uygulanabilir. Farklı ülkelerden gelen ürünlerin uygulamada farklı muameleye tabi olması, menşe kurallarına ihtiyacın doğmasına neden olmuştur. Ülkeler arasında ticari ilişkilerin artması ve dünya ekonomisinin 1 Bu çalışmada ürün, mal ve eşya aynı anlamda kullanılmıştır. 2 Diğer iki unsur, eşyanın tanımı (tarife pozisyonu) ve eşyanın kıymetidir (vergi oranının uygulanacağı matrah).

küresel bir zemine oturmasının bir sonucu olarak, menşe kurallarının önemi hızla artmaktadır. Ticarete konu malların tabi olduğu uygulamalar çeşitlendikçe, ürünlerin menşeinin belirlenmesi, farklılaşmış menşe kuralı uygulamalarının varlığı yüzünden gittikçe daha karmaşık ve zahmetli bir iş haline gelmektedir. Araştırmamızın ulaştığı bulgular, ülkelerin menşe kurallarını öncelikle yerli malları yabancı olanlardan ayırmak için kullandığını göstermiştir. Bu sayede derlenen istatistikler, hükümetlere ülkelerine giren ve çıkan eşyanın kaynağını belirleyebilmelerine ve arz ve talep kaynaklarının analizini yapabilmelerine imkan vermektedir. Menşe kurallarının ikincil, ama görece daha önemli işlevi ise yerli olmayan ürünler arasında yapılan ayırımda ortaya çıkar. Bir ithalatçı ülke, ne sebeple olursa olsun eşya ithal ettiği ülkeler arasında bir ayırıma gitmeyi planladığında, farklı muamele yapmayı düşündüğü ürünlerle ihraç ülkesi arasında bir bağlantı kurmak zorundadır. Bu nedenle, ithal eşyasının yerli menşeli olmadığının tespit edilmesi, (sadece birincil işlevi açısından menşe kuralı kullanılması) tek başına yeterli değildir. Hangi koşullar altında eşyaya tercihli (ayırımcı) muamele yapılması ve bu suretle hangi koşullarla ayrıcalıklı ülke statüsünün verileceğinin de tanımlanmış olması gerekir. Bu saik, ticarette başat olan ülkelerin farklılaşmış tarife uygulamalarını yürürlüğe sokmaları ile güçlenmiş ve "menşe", yeniden tanımlanmasına gereksinim duyulan bir kavram olarak ortaya çı

kmıştır. Böylece menşe düzenlemeleri ve tespitleri, ticaret ortakları arasındaki ayırımcı muamelenin uygulanmasında en etkin rolü oynamaya, bu yolla elde edilen istatistikler sayesinde her iki taraf sanayileri hakkında elde edilen bilgiler de ödemeler dengesi amaçları açısından kullanılmaya başlanılmıştır. Dış ticaretteki ağırlığının artması, uygulanmakta olan bu kurallar bütününün tanımını da getirmiştir. Kyoto Sözleşmesi nde 3 menşe kuralı; ulusal mevzuat veya uluslararası anlaşmalarla belirlenmiş ilkelerden hareketle geliştirilmiş ve bir ülke tarafından eşyanın menşeini tespit etmek amacıyla kullanılan spesifik hükümler olarak tanımlanmaktadır. GATT-1994 Uruguay Turu Çok Taraflı Ticaret Müzakereleri sonunda kabul edilen anlaşmalardan biri olan, Türkiye nin de taraf olduğu Menşe Kuralları Anlaşması nın 1(1). maddesi ise menşe kurallarını; tarife tercihlerinin verilmesine yol açan akdi ve otonom ticaret rejimleri ile ilgili olmaması koşuluyla, üyeler tarafından malların menşe ülkesinin tespit edilmesi için 3 International Convention on the Simplification and Harmonization of Customs Procedures (Kyoto Convention), Annex D.1, Definitions (a). Sözleşme 18 Mayıs 1973 te Kyoto (Japonya) da imzalanmıştır.

uygulanan yasa, yönetmelik ve genel uygulamaya ilişkin idari tespitler (tercihsiz menşe kuralları) ve Ek-II paragraf 2; tarife tercihlerinin verilmesine yol açan akdi ve otonom ticaret rejimleri kapsamında malların tercihli muamele için uygun olup olmadıklarını tespit etmek için herhangi bir üye tarafından uygulanan yasa, yönetmelik ve genel uygulamaya ilişkin idari tespitler (tercihli menşe kuralları) olarak tanımlanmaktadır. Doğru tarifelendirme ve istatistik veri derleme gibi sınırlı idari işlevler yanında, 1980'lerle birlikte menşe kurallarından beklenen işlevler evrilmeye başlamıştır; öyle ki bu evrimden sonra, menşe kuralları sadece ülke bazında ticari kısıtlama önlemleri ya da kamu alımlarındaki yerli malı satın alınması kuralı gibi idari imtiyaz politikaları açısından değil, ekonomik sonuçları açısından da önem kazanmıştır. Normal olarak bir malın yalnız bir ülkede üretildiği ve oradan ihraç edildiği dönemlerde, malın üretim yerini saptamak için menşe kurallarını kullanmak oldukça kolaydır. Ama imalat teknolojilerindeki ilerlemeler, sermaye yatırımlarının da artmasını gerektiren geniş uzmanlık alanlarının oluşmasına yol açmıştır. Bu ise, çoklukla nihai ürün üzerinde ismi belirtilen imalatçıdan bağımsız olarak çalışan komponent

üreticilerinin sayısının hızla artmasına neden olmuştur. Bir çok durumda, komponentlerin çoğunu tedarik eden taşeron imalatçılar, nihai ürün imalatçısı ya da ihracatçısı ile aynı gümrük alanında yerleşik olma gereği bile duymaz ve fakat işgücü gibi önemli üretim kaynaklarının ekonomik olarak temin edilebildiği ülkelerde faaliyet gösterirler. Bu durum, menşe düzenlemelerini tasarlarken üretim faktörlerinin göreli ağırlıkları sorununu ortaya çıkarmaktadır. İmalat yöntemlerinin oldukça çeşitlenmiş olması nedeniyle kuralların temelinde yer alacak ölçütlere ulaşmak gittikçe zorlaştığından, menşe tespit ihtiyacını karşılamak daha hassas hale gelmiştir. Bu sorunlar, menşeye atıf yapılması gereken durumların çeşitliliği ile daha da karmaşıklaşmış ve kötüye kullanılmaları için bir potansiyel yaratmıştır. Durumu daha yakından inceleyebilmek için, menşe tespitini zorunlu kılan ticaret önlemlerini gruplandırarak göz atmak yararlı olabilir: - adil olmayan ticareti düzeltici önlemler (antidamping vergisi, telafi edici vergi vs.) - yerli sanayii korumak üzere oluşturulan önlemler (sübvansiyon vb.) - (a) gelişmekte olan ülkelerin ürünlerine, (b) EKÜ muamelesi yapılan ülkelere, ve (c) tercihli ticaret alanlarında tercih tanıyan düzenlemeler. Ayrıca menşe kuralları; - yerli malı satın alma politikasının yürütülmesinde,

- karşılıklı pazar ulaşım düzenlemelerinde, pazara giriş aracı olarak, ve - siyasi amaçların bir uzantısı olarak yaptırımların uygulanmasında kullanılmaktadır. Sonuçta, bu politika araçlarından herhangi biri harekete geçirildiğinde, ilgili menşe kuralı bu politikanın icrasındaki en önemli unsur olmaktadır. Ticaret akışının artmasıyla birlikte, ülke ya da politika bazında menşe kuralları kullanılmaya başlanmıştır, ki bugün çok çeşitlilik gösteren hatta zaman zaman çatışan, ulusal sanayii korumaya yönelik menşe kuralları mevcuttur. Dolayısıyla, kendileri ekonomik bir doğaya sahip olmasalar da, menşe kuralları güçlü bir ekonomik etkiye sahiptirler ve diğer ekonomi politikalarını takviye etmek amacıyla etkin bir şekilde kullanılabilmektedirler. Öyle ki, işaretleme, etiketleme, hileli veya yanıltıcı reklam mevzuatı ile vergi iadesi hükümleri, kamu alımları, üretim patentleri, korunma önlemleri, miktar kısıtlamaları ithalat yasakları ticaret ambargolarının uygulanmalarında da önemli rol oynayan menşe kuralları, tüm bu alanlardaki ihtilafların da merkezinde durmaktadır. 2. Tarihte Menşe Kuralları

Geçmişe bakıldığında, ilk tercihli düzenlemelerle birlikte, menşe kuralı uygulamalarının da eşzamanlı olarak başlamadığını görüyoruz. 1910 tarihli bir Fransız yasasının, hükümete Birleşik Devletler ve Porto Riko menşeli bal, kahve, kakao, bakır, nikel ve tarım makinesi gibi bazı ürünlerin ithalatında taviz uygulaması için yetki verdiği görülmektedir. 4 Ancak bu düzenlemede, ürünlerin Birleşik Devletler'de ya da Porto Riko'da üretilip üretilmediğini saptamaya yarayan ölçütlere rastlanmamaktadır. Benzer bir uygulama ise, Britanya imparatorluğu tarafından yürürlüğe konulmuş olan 1919 Maliye Kanunu (Finance Act) 'nda görülmektedir. 5 Bu kanuna ekli cetvelin ikinci sütununda yer alan ve imparatorluk topraklarında yetiştirilen, üretilen veya imal edilen ürünlere indirilmiş oranlar uygulanmıştır. Kanunun dikkati çeken yanı, ürünlerin imparatorluk toprakları içinde üretilip üretilmediğini sınayan ölçütleri de, yani menşe kurallarını da içeriyor olmasıdır. Buna göre, değerinin Ticaret Kurulu'nca saptanmış belli bir oranı, Britanya İmparatorluğu nda gerçekleştirilen işçiliğe tekabül etmeyen ürünler, İmparatorluk'ta üretilmiş kabul edilmemiştir. ABD'nin 1930'da Filipinler ve Porto Riko'ya tercih tanıyan özel uygulamasına ise, aynı tarihli tarife kanununda rastlanır. 6 Bu kanun 4 Loi relative d application du tarrif des douanes aux produits originaires Etats-Unis d Amerique 29 Mars 1910 dan Hironori Asakura: The Harmonized System and Rules of Origin, 27 JWT 4 (Aug. 1993), 5-21. 5 Ibid. 6 Ibid.

Filipinler ya da ABD girdilerinden veya bunların bileşiminden üretilmiş Filipinler ürünlerinin, toplam kıymetlerinin %20'si oranında yabancı menşeli girdi kullanılmış olmasına izin vererek ve ödenmiş gümrük vergilerinin iadesini de yasaklayarak ABD'ye vergisiz ithal edilmesine cevaz vermiştir. 3. GATT ve Menşe Kuralları Uluslararası ticaretin gereksinimleri, önü alınamaz bir çeşitliliğin yolunu açmıştır. Genel olarak tek taraflı, iki taraflı ve çok taraflı şekilde meydana gelen ticaret düzenlemelerine tercihli anlaşmalar, serbest ticaret alanları ve genelleştirilmiş preferanslar sistemi (GPS) şeklinde rastlanmaktadır. Bu çeşitlilik ve onun yol açtığı ticaret akışı bozuklukları ile dar pazarlara bölünmüş dünyanın, uluslararası düzeyde bir işbirliği çerçevesinde daha serbest bir ticaret düzeni ile yeniden yapılandırılması amacı, GATT'ın oluşturulması yönündeki baskıların en temel nedeni olmuştur. Bu çeşitlilik, GATT sayesinde akit ülkeler arasında EKÜ sistemi ile ortadan kaldırılmak istenmiştir. Bu çaba içinde, öncelikle akitlerin yürürlüğe yeni özgün düzenlemeler sokmaması şartıyla, mevcut düzenlemenin sürmesi kararlaştırılmış ve tarifelerin indirilmesi ile tercihli düzenlemelerin ağırlığının tedricen ortadan kaldırılması öngörülmüştür. Ancak, GATT'ın XXIV. maddesi, serbest ticaret bölgeleri ve gümrük birliklerine, diğer koşulların yanısıra, üye ülkelerce uygulanan vergiler ve başka ticari düzenlemeler in bu tür bir oluşumdan önce uygulananlara göre daha kısıtlayıcı olmamak kaydıyla izin vermiştir. Aynı şekilde GPS düzenlemelerine de izin verilmesi konusunda

mutabakat sağlanmıştır. Sonuç olarak, GATT görüşmelerinin başlangıcından bu yana hep bazı istisnalar, farklılaştırmalar, bazı ticaret ilişkilerinin ayrı tutulması gereği ve tabii tüm bu çeşitliliğin kaçınılmaz sonucu menşe belirlemesi gereği göz önüne alınmıştır. İstisnalara izin veren hükümler, bu istisnaların gittikçe kurumsal hale gelmesine yol açmıştır: Öncelikle hiç bir ülke, ülke bazındaki düzenlemelerini ya da kotalarını kaldırmamıştır. ikinci olarak, tekstil alanında özel bir rejim yaratılmıştır. Üçüncüsü, yerli firmalara kamu ihalelerinde ayrıcalıklar getirilmiştir. (ABD'de "Buy American Act" adıyla tanınan yasa örneğinde olduğu gibi.) Sonuçta, GATT ticarette farklılaştırmaları yasaklamış olsa bile, bu yasaklama şimdilik hedefine yaklaşamamıştır. Diğer taraftan, GATT-1994 öncesinde menşe kurallarının sadece gerektiği zaman kullanılmasını ya da bunların birörnek bir şekilde oluşturulmasını garanti eden bir mekanizma da yoktur. Aksine, yıllar boyunca hükümetler tarafından, dış ticaret akışını kendi lehlerine çevirmek için farklı kurallar uygulamaya konulmuştur. Tercihli ticaret alanlarının zorunlu kıldığı, farklı kaygılarla oluşturulmuş farklı kurallarla da durum gittikçe daha girift hale gelmiştir. Tüm kontrol ve denetleme işlerinde sorumlu bir idari kurum olması gibi, menşe sorunları da hep ulusal gümrük idarelerinin yetkisinde olmuştur. Menşe kurallarını birörnek hale getirme konusundaki ilk çabalar, GATT ın ilk toplantılarında gündeme gelmiş,

ancak konu ulusal gümrük idarelerinin direnişi ile karşılaşmıştır. 7 Buna rağmen, GATT'ta su yüzüne çıkan düşünceler ve ortaya konulan öneriler, -kurallar değil ama- bazı ilkeler üzerinde anlaşılmasını sağlamış, 1973 - Kyoto Sözleşmesi'ni doğurmuştur. 25 Eylül 1974 te yürürlüğe giren Kyoto Sözleşmesi nin menşe hükümleri, GATT 1994 ün kabulüne kadar bu alandaki en önemli çok taraflı yüklenimleri temsil etmiştir. Sözleşme, dönemin Gümrük işbirliği Konseyi (bugünkü Dünya Gümrük Örgütü - DGÖ) tarafından Mayıs 1973 de onaylanmıştır. 8 Kyoto Sözleşmesi, şeffaflık, EKÜ ilkesi, ulusal muamele gibi GATT benzeri ilkeleri kapsamakta, 3 ü menşeye ilişkin olmak üzere 31 adet ek içermektedir. Menşe kuralları ile ilgili Ek D.1, 6 Aralık 1977 de yürürlüğe girmiş olup, çoğu bölgesel ticaret rejimine yabancı olmayan, tamamen elde edilmişlik ve esaslı dönüşüm ölçütlerini temel almıştır. GATT'taki ilk menşe tartışmalarından yaklaşık kırkbeş sene sonra bugün ise menşe, GATT kuralları altına alınmış bir konudur ve Uruguay Turu'nda kendisine ayrılan zaman dilimi içerisinde görüşmeleri tamamlanabilmiştir. Bu turun başarılı sonuçlarından biri 7 E. Ivan Kingston, The Economics of Rules of Origin, Rules of Origin in International Trade: A Comparative Study, E.Vermults, P.Waer ve J.Bourgeois (eds.), The University of Michigan Press (1994), 9. 8 Mariana C. Silveira: Rules of Origin in International Trade Treaties, Comparative Study of NAFTA and MERCOSUR, and a general overview of the European Union (LLM Thesis), Toward Seamless Borders: Making Free Trade Work in the Americas, Boris Kozolyck (ed.), National Law Center for Inter-American Free Trade (1993).

olarak kabul edilebilecek Menşe Kuralları Anlaşması, menşe konusunun artık bir GATT disiplini haline geldiğinin kanıtıdır. GATT disiplininde tercihsiz menşe kuralları, en çok kayrılan ülke (EKÜ) kuralı uyarınca DTÖ üyesi ülkelere tavizli vergi uygulanabilmesi için esas alınan menşe kurallarıdır. Bir başka deyişle, tespit edilecek kurallara uyan ve DTÖ üyesi bir ülkeden gelen eşya için ülke ayırımı yapılmaksızın tavizli vergi oranı uygulanır. Ayrıca, tercihsiz menşe kuralı" kavramı GATT-1994, Madde VI kapsamında antidamping ve telafi edici gümrük vergilerinin, Madde XIX kapsamında koruma önlemlerinin, Madde IX kapsamında menşe işaretleme gerekliliklerinin ve ayırımcı miktar kısıtlamaları veya tarife kontenjanlarının uygulanmasında olduğu gibi, tercihsiz ticari politika aracı olarak kullanılan tüm menşe kurallarını ve kamu alımlarında ve ticaret istatistiklerinde kullanılan menşe kurallarını da içerir. 9 Tercihsiz menşe kurallarının GATT ın belirlediği bu politikalar için nasıl belirli bir hedefe yöneltilerek formüle edildiğine ve yorumlandığına, Bölüm III de ayrıntıları ile değinilecektir. 4. Kurtarılmış Alan a Giriş: Tercihli Menşe Kuralları II. Dünya savaşından sonra artan bölgeselleşme hareketleri, 1960 lı yıllarda daha da hız kazanmış, 1980 lere gelindiğinde de iktisadi birleşmeler Kuzey Amerika ve Asya ya yayılmaya başlamıştır. 1948-1994 yılları arasında GATT a bildirilen serbest ticaret bölgesi ve 9 Menşe Kuralları Anlaşması, Madde 1(2).

gümrük birliği sayısı 109 dur. 10 Bunların bütünleşme düzeyleri ve başarıları önemli farklılıklar gösterse de, GATT istisna hükümlerinden yararlanma konusunda genel ve güçlü bir eğilimin göstergesidirler. Dünya milli gelirinin yaklaşık üçte biri Avrupa Topluluğu (AT) nda, üçte biri Kuzey Amerika Serbest Ticaret Bölgesi (NAFTA) nde, yarısı ise Asya-Pasifik Ekonomik işbirliği (APEC) (NAFTA dahil olmak üzere) ülkelerinde üretilmektedir. Ekonomilerin diğer etkenler yanında diş ticaret eksenindeki hareketlere bağımlılığı göz önüne alındığında, yaratılan bu gelirde, tercihli ticaretin payı yadsınamaz. Çeşitli kıtalarda kurulmuş tercihli ticaret alanlarından bazıları Tablo 1 de görülmektedir. Çoğu zaman ülkelerin birden çok tercihli düzenlemesi vardır ve bazıları da tek taraflı düzenlemelerdir. Örneğin AT, 1971 de oluşturulan GPS gibi tek taraflı uygulamalar yanısıra, 90 lı yılların başından itibaren geliştirdiği Doğu Avrupa ülkeleri ile yapılan serbest ticaret anlaşmaları kapsamında olduğu gibi karşılıklı tercihli uygulamalara da sahiptir. Aynı anda da, Türkiye ile bir gümrük birliği içerisindedir. Tablo 1: Bazı Tercihli Ticaret Alanları AVRUPA Avrupa Topluluğu (AT) Avrupa Serbest Ticaret Bölgesi (EFTA) 10 Aylin EGE: Ekonomik Yönden Bölgesellleşme: Avrupa Birliği (AB), NAFTA, APEC", ıkv 140, Ocak-Nisan (1998), 49-54.

Avrupa Ekonomik Alanı (EEA) Avrupa Anlaşmaları Merkezi ve Doğu Avrupa Ülkeleri (MDAÜ) ve Baltık Ülkelerinin STA ları AMERİKA Kuzey Amerika Serbest Ticaret Bölgesi (NAFTA) Latin Amerika Serbest Ticaret Bölgesi (LAFTA) Andean Paktı (Andean Group) Orta Amerika Ortak Pazarı (CACM) Karayipler Ortak Pazarı (CARICOM) Güney Yarımküresi Ortak Pazarı (MERCOSUR) AFRİKA Batı Afrika Ekonomik Topluluğu (CEAO) Mano Nehri Birliği (MRU) Batı Afrika Ülkeleri Ekonomik Topluluğu (ECOWAS) Orta Afrika Gümrük ve Ekonomik Birliği (UDEAC) Doğu ve Güney Afrika Tercihli Ticaret Alanı (PTA) Büyük Göller Ülkeleri Ekonomik Topluluğu (CEPGL) ASYA Güneydoğu Asya Ulusları Birliği (ASEAN), Bangkok Anlaşması OKYANUSYA Avustralya-Y.Zelanda Yakın Ekonomik ilişkiler Ticaret Anlaşması (ANCZERTA) KITALARARASI Asya Pasifik Ekonomik işbirliği (APEC) Bu noktada, yine GATT XXIV. madde kapsamında bulunsalar da serbest ticaret alanlarından teorik olarak farklılıklar gösteren gümrük birliklerinin, menşe açısından gösterdiği ayrılığa değinildikten sonra tercihli menşe kuralları konusunda biraz daha derinleşilecektir. Bir STA ve gümrük birliği arasındaki farklılıklar incelendiğinde, STA içi ticarette menşe kurallarının önemini koruduğu görülür. Gümrük birlikleri, birlik üyesi ülkeler arasında menşe kuralı uygulamazlar ve fakat üçüncü ülkelere karşı üyelerin aynı menşe kurallarını uygulamaları ticaret saptırıcı etkilerin önlenmesi

bakımından gereklidir. Birlikte serbest dolaşım ilkesi geçerlidir ve teorik olarak da hiç bir gümrük kontrolü yapılmaz. Serbest dolaşıma girmiş bir malın gerekli gümrük vergileri ödenmiştir ve herhangi bir iade söz konusu değildir. Ancak bu durum, o malın menşe kazandığı anlamına gelmez. İki ya da çok taraflı STA larda ise menşe kuralı uygulaması kaçınılmazdır. Zira ülkeler arasında, gümrük birliklerine kıyasla daha basit bir bütünleşme modeli kurulduğundan, birbirlerinden ithal edilen ürünlerin tercihli muameleye kabul edilebilmeleri, ürünlerin tercihli menşeine bağlıdır ve gümrük kontrolü gerek menşe bakımından gerek diğer işlevleri bakımından her zaman söz konusudur. Üçüncü ülkelere karşı ise aynı kuralları uygulama zorunlulukları yoktur. EKÜ ilkesinin birer istisnası olan tercihli ticaret uygulamaları, genellikle EKÜ uygulamalarında aranan menşe kurallarına dayanmaz. GATT-1994 Menşe Kuralları Anlaşması nda tercihli menşe kurallarının tanımına yukarıda değinilmişti. Tercihsiz" diye adlandırılan, yani bir ayrıcalığa dayanmayan 11 ticaretin söz konusu olduğu alanda kullanılan menşe kurallarından farklı olarak, tercihli tarife uygulaması için, tercihten yararlanan ülkenin ticarete konu üründeki katkısının genelde daha yüksek olması 11 Bu çalışmada ayrıcalık ya da farklılaşmış kavramından, GATT-1994 Madde I, para.1 hükümlerinin uygulama alanı dışında kalan tercihli uygulamalar anlaşılmalıdır.

şartı aranır. Bir başka ifadeyle, tercihli menşe kurallarını yerine getirmek, tercihsiz olanlara kıyasla daha katı koşulların sağlanmasına bağlıdır. Üründe gerekli görülen dönüşümün ağırlığına ve ikili, bölgesel ya da global tabanda farklılık gösteren kümülasyon olanaklarına bağlı olarak, ülkeler, tanıdıkları tercihin derecesini kontrol etmek üzere menşe kurallarını kullanmaktadır. 12 Eğer tercihli menşe kuralları, diğer menşe kurallarından daha büyük bir ürün işlemesini veya işçiliğini şart koşuyorsa, bu durumda menşe kurallarının ticareti kısıtlayan bir ayırımcı politika aracı işlevinden bahsedilebilir. Buraya kadarki açıklamalarımıza göre, farklılaşmış ticaret rejimlerinin uygulanabilmesi için menşe kuralları "olmazsa olmaz" vasıtalardır ve ülkelerin benzer ürünlere sadece nerede üretildiklerini dikkate alarak farklı muamele yapmaları bu kuralların önemini ortaya koymaktadır. Buradan sonraki adım, aslında bu anlamda farklılaşmış menşe kurallarının meşruiyetinin, EKÜ dışı ticaret politikası önlemlerinin meşruiyeti ile aynı temele dayanmakta olduğu sonucudur. Çünkü kurallar, bu önlemlerin işletilmesine hizmet etmektedir. Bu kurallarla, tercih tanıyan ülkenin, tercihin fayda alanını, tercih tanınan ülke ekonomisi ile sınırlayarak etkin bir şekilde kontrol etmesi amaçlanır. Mesela, toplam ticaretlerinin %75'inin STA kapsamındaki tercihten yararlandırıldığı AT ve EFTA arasındaki ticarette, menşe kuralları bu işlevi gösterebilmekte ve bu anlaşmanın alanını diğer ticaretten ayırmaktadır. O halde sonuç her zaman 12 Örneğin, AT nin AKP ülkelerine uyguladığı menşe kuralları, tercih tanınan ülkeler arasında verici ülke ilkesine ve tam (global) kümülasyona izin vermekte iken, GPS menşe kuralları sınırlı düzeyde bir kümülasyona izin vermektedir. Bkz. BÖLÜM III.

olumlu mudur? Yani bu kurallar her zaman ticaret alanını tercih tanınan ülke ekonomisi lehine mi kontrol eder? Tercihli ticaret ortakları ve diğer ülkeler arasında ayırıma gidildiği sürece, menşe kuralları mamul maddelerin ticaret akışı üzerinde bazı bozucu etkilere de sahip olacaktır. Karşılıklı tercihli ticaret anlaşmaları, teoride, ticaret yaratıcı bir sonuç doğurmalıdır. Ancak, ticaret bozulmalarının önünü almak üzere, tercihsiz olanlara göre daha sıkı formüle edilen ve uygulanan tercihli menşe kurallarının kendileri de ticaret ve yatırım sapmaları yaratabilmektedir. AT'nin Afrika-Karayib-Pasifik (AKP) ülkeleri ile yaptığı Dördüncü Lomé Sözleşmesi 13 'nin menşe kuralları ya da benzer hükümler içeren 1/98 sayılı AT - Türkiye Ortaklık Konseyi Kararı 14 'nın balıkçılık ürünlerine ilişkin menşe kuralları, menşe kurallarının genel olarak sorgulanması için bir soru işareti doğurabilecek niteliktedir. Bu düzenlemelere göre balık konservelerinin tercihli muameleden yararlanabilmesi için balıkların tamamen bu ülkelerde elde edilmiş olmaları, bunun için de; "bu ülkelerin kendi gemileri ile avlanmış olmaları", gemilerin kendi gemileri sayılabilmesi için "bir AKP (Türkiye) veya AT ülkesine kayıtlı olmaları, bir AKP (Türkiye) veya AT ülkesinin bayrağını taşımaları, mülkiyetlerinin en az %50'si AKP 13 Dördüncü AT-AKP Sözleşmesi 15 Aralık 1989 tarihinde Lomé de imzalanmıştır. Protocol 1 concerning the definition of the consept of originating products and methods of administrative cooperation, madde 2 para.2, O.J. No L84/8, (1990). 14 O.J. No L35, 13.2.1996.