BÜYÜKŞEHİR BELEDİYESİ İLE İLÇE BELEDİYELERİ ARASINDAKİ İLİŞKİLER:

Transkript

1 Dr. Orhan Veli ALICI BÜYÜKŞEHİR BELEDİYESİ İLE İLÇE BELEDİYELERİ ARASINDAKİ İLİŞKİLER: İSTANBUL ÖRNEĞİ Beta

2 Yay n No : 2801 Hukuk Dizisi : Baskı Aralık İSTANBUL ISBN Copyright Bu kitab n bu bas s n n Türkiye deki yay n haklar BETA Bas m Ya y m Da t m A.fi. ye ait tir. Her hak k sak l d r. Hiç bir bö lü mü ve pa rag ra f k s men ve ya ta ma men ya da özet ha lin de, fo to ko pi, fak si mi le ve ya bafl ka herhangi bir flekilde ço alt lamaz, da t lamaz. Normal ölçüyü aflan iktibaslar yap lamaz. Normal ve kanunî iktibaslarda kaynak gösterilmesi zorunludur. Dizgi : Beta Bas m A.fi. Bask -Cilt : Net K rtasiye Tan. ve Matbaa San. Tic. Ltd. fiti. Taksim Cad. Yo urtçu Faik Sok. No: 3 Taksim Beyo lu/ ST. Tel: (0-212) (Sertifika No ) Kapak Tasar m : Gökhan Ayrancı Beta BASIM YAYIM DA ITIM A.fi. Narl bahçe Sokak Damga Binas No: 11 Ca alo lu - STANBUL Tel : (0-212) Fax: (0-212)

3 ÖNSÖZ Kapitalist kentleşmenin bir sonucu olarak giderek büyüyen kentsel alanlar, süreç içerisinde meydana gelen tetikleyici nedenlerle beraber hızlı ve çok boyutlu kentleşme sorunları ile karşı karşıya kalmıştır. Giderek büyüyen bu kentsel alanlarda yaşanan sorunların çözümünde mevcut belediye yönetimlerinin yeterli olamamasından hareketle farklı büyükşehir yönetim modellerinin oluşturulması süreci başlamıştır. Türkiye de de bu yöndeki girişimlerin uzun süre devam ettiği, nihayetinde iki kademeli büyükşehir yönetim modelinin 1984 yılında tamamlanarak 3030 sayılı Kanun la uygulamaya konulduğu görülmektedir. Başlangıçta İstanbul, Ankara ve İzmir için düşünülen bu özel büyükşehir yönetimi modeli, süreç içerisinde siyasi amaçlar için de kullanılmış ve 2000 yılı itibariyle 16 büyükşehir belediyesinin mevcut olduğu bir yerel yönetim sistemi haline getirilmiştir te yapılması düşünülen yerel seçimlerle beraber bu sayıya 13 büyükşehir belediyesinin eklenmesi de kesinleşmiştir. Türkiye deki iki kademeli büyükşehir yönetim sisteminde; şehrin tamamını kapsayan büyükşehir belediyesinin sorumluluk alanında bulunan ilçe belediyelerinin bazı mahalli müşterek nitelikli hizmetleri sunmasının yanı sıra ulaşım, alt yapı, imar ve bütçe gibi birçok konuda büyükşehir belediyesinin denetimi ve koordine edici yetkisi altında bulunması özellikle siyasi farklılığın yaşandığı belediyeler arasında gerilim yaratan ilişkilere neden olmaktadır. Bu çerçevede büyükşehir belediyesi ile ilçe belediyeleri arasındaki ilişkilerin idari, mali ve siyasi açıdan incelenmesi ve analiz edilmesi, sorun yaratan hususların tespit edilmesi ve çözüm önerilerinde bulunulması amaçlanmıştır. Mevcut sorunların

4 iv giderilmesini sağlayacak düzenlemelerle birlikte; mahalli müşterek nitelikli hizmetlerin etkin bir şekilde sunulduğu, büyükşehir belediyesinin koordinasyon ve denetim görevinin yanı sıra makro nitelikteki yatırımları yapan bir oluşum haline getirildiği, ilçe belediyelerinin ise sınırları içerisindeki tüm mahalli müşterek nitelikli hizmetleri sunarak, vatandaşların etkin bir şekilde yönetime katılımlarının sağlandığı demokratik bir yapıya dönüştürülmesi önem taşımaktadır. Bu çalışma kapsamında büyükşehir belediyesi ile ilçe belediyeleri arasındaki ilişkiler 2012 yılı itibariyle 16 büyükşehir belediyesini kapsayacak şekilde 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu ve ilgili diğer mevzuat çerçevesinde incelenmiştir. Bu iki oluşum arasında sorun teşkil eden hususlar bir alan araştırması ile belirlenmiş ve çözüm önerileri sunulmuştur. Söz konusu çalışma yeni büyükşehir belediyelerinin kurulması sürecinde tesis edilecek sistemin olumlu ve olumsuz yönlerini de doğal olarak öngörebilecek niteliktedir. Nitekim çalışmanın son bölümünde sınırları il mülki sınırı olan yeni büyükşehir belediyeleri hakkında da kapsamlı bir değerlendirme yapılmıştır. Son olarak, İstanbul Üniversitesi Kamu Yönetimi Anabilim Dalı nda savunularak kabul edilen doktora tezine dayalı olarak hazırlanan bu çalışmada emeği geçen değerli hocam Doç. Dr. Ayten ALKAN a teşekkür ederim. Ayrıca, çalışmanın yayımlanmasını sağlayan Beta Basım Yayım A.Ş. çalışanlarına ve Sayın Seyhan SATAR a teşekkür ederim. Orhan Veli ALICI

5 İÇİNDEKİLER ÖNSÖZ...iii GİRİŞ...1 BİRİNCİ BÖLÜM DÜNYADA VE TÜRKİYE DE BÜYÜKŞEHİR YÖNETİM MODELLERİ 1.1. KENTLEŞME VE BÜYÜKŞEHİR YÖNETİMİ BÜYÜKŞEHİR YÖNETİM MODELLERİ Tek Kademeli Büyükşehir Yönetim Modelleri Kaynaşmış-Katılmış Yönetimler Modeli City-County Birleşmesi (Consolidation) Yerinden Yönetim Esasına Dayalı Tek Kademeli Büyükşehir Yönetim Modeli İki Kademeli Büyükşehir Yönetim Modelleri Londra Büyükşehir Yönetimi Paris Büyükşehir Yönetimi Toronto Büyükşehir Yönetimi Tokyo Büyükşehir Yönetimi Gönüllü Büyükşehir Kuruluşları Modeli Özel Amaçlı Büyükşehir Yönetim Kuruluşları Modeli TÜRKİYE NİN YEREL YÖNETİM YAPISI TÜRKİYE DE BÜYÜKŞEHİR BELEDİYESİ YÖNETİMİ BÜYÜKŞEHİR BELEDİYELERİNİN TARİHSEL GELİŞİMİ, KURULUŞU, HUKUKİ DAYANAĞI VE GELECEĞİ... 29

6 vi 1.6. KÜRESEL GELİŞMELER ÇERÇEVESİNDE BÜYÜKŞEHİR BELEDİYE YÖNETİMİ AVRUPA BİRLİĞİ NE UYUM SÜRECİ ÇERÇEVESİNDE BÜYÜKŞEHİR BELEDİYE YÖNETİMİ TÜRKİYE DE BÜYÜKŞEHİR BELEDİYESİ VE BÜYÜKŞEHİR İLÇE BELEDİYESİ STATÜSÜNÜN GETİRDİĞİ ÜSTÜNLÜK VE GÜÇLÜKLER MERKEZİ YÖNETİM VE YEREL YÖNETİM İdari Vesayet Denetimi ve Hiyerarşik Denetim İlişkisi İdari Vesayet Denetimi Hiyerarşik Denetim İdari Vesayet ve Hiyerarşik Denetimin Karşılaştırılması BÜYÜKŞEHİR BELEDİYESİ VE İLÇE BELEDİYELERİNİN DENETİMİ Yargısal Denetim Siyasi Denetim İdari Denetim Kamuoyu Denetimi Ombudsman Denetimi (Kamu Denetçiliği Kurumu) İKİNCİ BÖLÜM BÜYÜKŞEHİR BELEDİYESİ İLE BÜYÜKŞEHİR İLÇE BELEDİYELERİNİN TEŞKİLAT YAPISI VE İLİŞKİLERİ 2.1. BÜYÜKŞEHİR BELEDİYE YÖNETİMİ Büyükşehir Belediyesinin Organları Büyükşehir Belediye Meclisi Büyükşehir Belediye Encümeni Büyükşehir Belediye Başkanı... 81

7 vii Büyükşehir Belediyesinin Görev, Yetki ve Sorumlulukları BÜYÜKŞEHİR İLÇE BELEDİYESİ YÖNETİMİ Büyükşehir İlçe Belediyesinin Organları İlçe Belediye Meclisi İlçe Belediye Encümeni İlçe Belediye Başkanı İlçe Belediyesinin Görev Yetki ve Sorumlulukları GÖREV YETKİ VE SORUMLULUK AYRIMI İLE KAYNAKLARIN PAYLAŞIMI Örnek Vakalar BÜYÜKŞEHİR BELEDİYESİ VE İLÇE BELEDİYELERİ ARASINDAKİ SİYASİ VE KİŞİSEL İLİŞKİLER BÜYÜKŞEHİR BELEDİYE MECLİSİNDE ÇİFT KİMLİK SORUNSALI VE TEMSİLİYET İlk Kademe Belediyelerinin Kaldırılması Süreci Öncesinde Büyükşehir Belediye Meclisi ve Temsiliyet İlk Kademe Belediyelerinin Kaldırılmasının Akabinde Büyükşehir Belediye Meclisi ve Temsiliyet BÜYÜKŞEHİR BELEDİYELERİNDE BELEDİYELER ARASI HİZMET İLİŞKİLERİ VE KOORDİNASYON Büyükşehir Belediyeleri Koordinasyon Merkezleri (AYKOME-UKOME) AYKOME (Alt Yapı Koordinasyon Merkezi) Örnek Vakalar UKOME (Ulaşım Koordinasyon Merkezi) Örnek Vakalar

8 viii Büyükşehir Belediyesinin Yürüteceği Planlama Süreçlerine İlçe Belediyelerinin Katılımı BÜYÜKŞEHİR BELEDİYESİ VE İLÇE BELEDİYELERİNİN MALİ YAPISI Büyükşehir Belediyelerinin Gelirleri Büyükşehir Belediyelerinin Giderleri İlçe Belediyelerinin Gelirleri İlçe Belediyelerinin Giderleri Büyükşehir ve Büyükşehir İlçe Belediyelerinin Bütçeleri BÜYÜKŞEHİR BELEDİYESİ VE İLÇE BELEDİYELERİ ARASINDAKİ İMAR, KENTSEL DÖNÜŞÜM VE GELİŞİM İLİŞKİLERİ İmar İş ve İşlemleri Kentsel Dönüşüm ve Gelişim Alanı BÜYÜKŞEHİR BELEDİYESİ VE İLÇE BELEDİYELERİ ARASINDAKİ DENETİM İLİŞKİSİ Vesayet ve Hiyerarşi Dışı Sui Generis Bir Denetim (Yerel İdari Vesayet) Büyükşehir Belediye Meclisi ile İlçe Belediye Meclisi Kararlarının Kesinleşmesi Sürecinde Yaşanan Değişiklikler BÜYÜKŞEHİR BELEDİYESİ VE İLÇE BELEDİYELERİ ARASINDAKİ İLİŞKİNİN ÖZERKLİK ÜZERİNDEN OKUNMASI İLK KADEME BELEDİYELERİNİN KALDIRILMASININ YEREL DEMOKRASİ VE ÖZERKLİK AÇISINDAN DEĞERLENDİRİLMESİ

9 ix ÜÇÜNCÜ BÖLÜM BÜYÜKŞEHİR BELEDİYESİ İLE İLÇE BELEDİYELERİ ARASINDAKİ İLİŞKİLER: İSTANBUL ÖRNEĞİ 3.1. İSTANBUL ÖLÇEĞİNDE BÜYÜKŞEHİR BELEDİYESİ İLE İLÇE BELEDİYELERİ ARASINDAKİ İLİŞKİLERİN NİTELİĞİ HAKKINDA BİR ALAN ARAŞTIRMASI Araştırmanın Tasarımı ve Yönetimi Araştırmanın Amacı Araştırmanın Önemi Araştırmanın Materyal ve Yöntemi Araştırma Süreci ve Verilerin Analizi Büyükşehir Belediyesi ile İlçe Belediyeleri Arasındaki İlişkilerin Değerlendirilmesi İdari ve Hukuki İlişkilerin Değerlendirilmesi Mali İlişkilerin Değerlendirilmesi Siyasal, Kültürel ve Kişisel İlişkilerin Değerlendirilmesi İmar Planları ve Denetimi Açısından İlişkilerin Değerlendirilmesi Büyükşehir Belediyesi ile İlçe Belediyeleri Arasındaki İlişkilerin Geleceğine Dair Sorular ve Değerlendirmeler SONUÇ ve ÖNERİLER EK BÖLÜM: SINIRLARI İL MÜLKİ SINIRI OLAN BÜYÜKŞEHİR BELEDİYE SİSTEMİ KAYNAKÇA

10 x EKLER Ek 1: Büyükşehir ve Büyükşehir İlçe Belediyeleri ile Nüfusları Ek 2: İlçe Belediye Başkanı ve Büyükşehir Belediye Meclis Üyeleri ile Yapılan Yarı Yapılandırılmış Derinlemesine Görüşme Formu Ek 3: Büyükşehir İlçe Belediye Başkanları, Büyükşehir Belediye Meclis Üyeleri ve Büyükşehir ile İlçe Belediye Bürokratları İçin Anket Soruları TABLOLAR LİSTESİ Tablo 1.1: Toplam Nüfusun Gelişimi ile Kentsel ve Kırsal Nüfus Dağılımı Tablo 1.2: Yerel Yönetim Birimlerinin Sayısı Tablo 1.3: Belediyelerin Türlerine Göre Sayıları Tablo 1.4: Tablo 1.5: Tablo 1.6: Tablo 1.7: Tablo 2.8: Tablo 2.9: Büyükşehir Belediyelerinin Kuruluş Kanunları ve Yılları Ölçek Değişimi ve Büyükşehir Belediyelerinin Nüfusunun İl Nüfusu İçindeki Payı (2011) Belediye Türlerine Göre Genel Bütçe Vergi Gelirlerinden Alınan Paylar ve Toplam Gelirler ( ) Çerkezköy ile Narlıdere ve Kemalpaşa İlçelerinin Kesin Hesaplarının Karşılaştırılması ( ) Büyükşehir Belediyesi ile Büyükşehir İlçe Belediyesi Arasındaki Görev Dağılımı Büyükşehir ve İlçe Belediyelerinin Siyasi Partilere Göre Dağılımı...103

11 xi Tablo 2.10: Büyükşehir Belediye Sistemi İçerisindeki İlçe ve İlk Kademe Belediyelerinin Sayıları ( ) Tablo 2.11: Büyükşehir Belediyelerinin Nüfusları ve Belediye Meclis Üye Sayıları ( ) Tablo 2.12: Büyükşehir, İlçe ve İlk Kademe Belediyelerinin Nüfusları ve Belediye Meclis Üye Sayıları ( ) Tablo 2.13: 50 Binlik Nüfus Büyüklüğü Temelinde, 2009 BŞB Meclislerindeki Temsil Adaletsizliği Tablo 2.14: İlçe Belediye Meclis Üyelerinin Temsil Ettiği Nüfus Sayısı Tablo 3.15: İstanbul Büyükşehir Belediye Meclisinin Siyasi Partilere Göre Sayısal ve Oransal Dağılımı ( ) Tablo 3.16: İstanbul Büyükşehir Belediye Meclisi Üyelerinin İlçe Belediyelerine Göre Dağılımı ( ) Tablo 3.17: İstanbul un İlçelerine İlişkin Çeşitli Veriler Tablo 3.18: Ankete Katılan Görevlilerin Genel Dağılımı Tablo 3.19: Ankete Katılan Belediye Başkanı ve Meclis Üyelerinin Oransal Dağılımı Tablo 3.20: Ankete Katılan Belediye Başkanı ve Meclis Üyelerinin Siyasi Partilere Göre Dağılımı Tablo 3.21: 5216 Sayılı Kanununun Belediyeler Arasındaki İlişkileri Düzenleme Konusunda Yeterince Başarılı Olamadığı İfadesine Katılım Oranları Tablo 3.22: 5216 Sayılı Kanununda Belediyeler Arası Görev, Yetki ve Sorumlulukların Açık ve Net Olarak Tekrar Düzenlenmesi Gerektiği Görüşüne Katılım Oranları...213

12 xii Tablo 3.23: BŞB de Başkan Merkezli Bir Yönetim Olduğu, Belediye Meclisi nin ise İlçeler Genel Kurulu Görünümünü Taşıdığı İfadesine Katılım Oranları Tablo 3.24: BŞB nin İlçe Belediyelerinden Görüş Aldığı ve Bu Önerileri Çalışmalarına Yansıttığı Görüşüne Katılım Oranları Tablo 3.25: UKOME ve AYKOME Oluşumunda Güçlü Büyükşehir, Güçsüz ve Vesayet Altında Bulunan İlçe Belediyesi Modelinin Esas Alındığı Görüşüne Katılım Oranları Tablo 3.26: BŞB nin Belediyeler Arasında Uyum ve Koordinasyonu Sağladığı, Kaynaklarını Ayrım Yapmaksızın Adilce Dağıttığı Görüşüne Katılım Oranları Tablo 3.27: BŞB nin Belediyeler Arasında Uyum ve Koordinasyonu Sağladığı, Kaynaklarını Ayrım Yapmaksızın Adilce Dağıttığı Görüşüne Partiler Bazında Katılım Oranları Tablo 3.28: Büyükşehir Belediyesinin Yeterli Kaynağa Sahip Olduğu Görüşüne Katılım Oranları Tablo 3.29: İlçe Belediyelerinin Yeterli Kaynağa Sahip Olduğu Görüşüne Katılım Oranları Tablo 3.30: BŞB ile İlçe Belediyeleri Arasında Kaynak Bölüşümünün Adilce Tasarlandığı Görüşüne Katılım Oranları Tablo 3.31: İlçe Belediyelerinin Bütçeleri Üzerinde BŞB Meclisinin Değişiklik Yaparak Onaylama Yetkisine Sahip Olması Mali Özerklikle Bağdaşmamaktadır Görüşüne Katılım Oranları...228

13 xiii Tablo 3.32: Belediye Yöneticileri Arasındaki Siyasi, Kültürel ve Kişisel İlişkiler Belediyeler Arasındaki İlişkiyi Doğru Orantılı Olarak Etkilemektedir Görüşüne Katılım Oranları Tablo 3.33: Belediyeler Arasında Yaşanan Sorunların Temel Nedeninin Siyasi Parti Farklılığı Olduğu Görüşüne Katılım Oranları Tablo 3.34: Belediyeler Arasında Yaşanan Sorunların Temel Nedeninin Siyasi Parti Farklılığı Olduğu Görüşüne Partiler Bazında Katılım Oranları Tablo 3.35: İlçe Belediyelerinin İmar Kararları Üzerinde BŞB Meclisinin Değişiklik Yaparak Onaylama Yetkisine Sahip Olması İdari Özerklikle Bağdaşmamaktadır Görüşüne Katılım Oranları Tablo 3.36: BŞB Meclisince İmar Kararlarının Değiştirilerek Onaylanması Yerine İlçe Belediyelerine Düzeltilmesi İçin Geri Gönderilmesi Gerekmektedir Görüşüne Katılım Oranları Tablo 3.37: Kentsel Dönüşüm Projeleri Hazırlama ve Uygulama Yetkisinin Büyükşehir Belediyelerine Verilmesi Yerinde Bir Düzenlemedir Görüşüne Katılım Oranları Tablo 3.38: Kentsel Dönüşüm Projeleri Hazırlama ve Uygulama Yetkisinin Büyükşehir Belediyelerine Verilmesi Yerinde Bir Düzenlemedir Görüşüne Partiler Bazında Katılım Oranları Tablo 3.39: Büyükşehir Belediyelerinin Sınırlarının İl Mülki Sınırı Olması Gerektiği Görüşüne Katılım Oranları Tablo 3.40: Büyükşehir Belediyelerinde İl Özel İdareleri ve Kaymakamlık Müesseseleri Kaldırılmalıdır Görüşüne Katılım Oranları...244

14 xiv Tablo 3.41: Yeni BŞB lerin Kurulması Durumunda Genel Bütçe Vergi Gelirleri Tahsilat Toplamından Ayrılan Paylar ın Tekrar Belirlenmesi Gerekmektedir Görüşüne Katılım Oranları Tablo 3.42: Büyükşehir Belediye Meclis Üyelerinin Seçim Usulüne İlişkin Görüşler Tablo 3.43: Büyükşehir Belediye Yönetimine İlişkin Olarak Yapılacak Değişiklikler Hakkında Görüşler..249 Tablo 3.44: Büyükşehir Belediyesi ile İlçe Belediyeleri Arasında Yaşanan Sıkıntıların Nedeni Tablo 3.45: Sadece İlçe Belediyesi Tarafından Sunulması Durumunda Daha Yararlı Olacağı Düşünülen Hizmetler...254

15 KISALTMALAR LİSTESİ AAPSS AB A.e. AET A.g.e. AKÇT AKP ANAP AT AÜEHFD A.Ü. SBF AYKOME AYYÖŞ Bkz. Bld. BŞB CHP Çev. Ç.Ü. SBE DPT Ed. EÜHFD : The American Academy of Political and Social Science : Avrupa Birliği : Aynı Eser : Avrupa Ekonomik Topluluğu : Adı Geçen Eser : Avrupa ve Kömür Çelik Topluluğu : Adalet ve Kalkınma Partisi : Anavatan Partisi : Avrupa Topluluğu : Atatürk Üniversitesi Erzincan Hukuk Fakültesi Dergisi : Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi : Altyapı Koordinasyon Merkezi : Avrupa Yerel Yönetim Özerklik Şartı : Bakınız : Belediye : Büyükşehir Belediyesi : Cumhuriyet Halk Partisi : Çeviren : Çukurova Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü : Devlet Planlama Teşkilatı : Editör : Erzincan Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi

16 xvi FP : Fazilet Partisi GÜHFD: : Gazi Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi IULA-EMME : Uluslararası Yerel Yönetimler Birliği İETT : İstanbul Elektrik Tramvay ve Tünel İşletmeleri İ.İ.B.F. : İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi İSKİ : İstanbul Su ve Kanalizasyon İdaresi İTO : İstanbul Ticaret Odası İ.Ü. SBE : İstanbul Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü İ.Ü. SBF : İstanbul Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi KHK : Kanun Hükmünde Kararname MGK : Milli Güvenlik Konseyi MİGM : Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü RP : Refah Partisi S. : Sayfa SHP : Sosyaldemokrat Halkçı Parti TBB : Türkiye Belediyeler Birliği T.B.M.M. : Türkiye Büyük Millet Meclisi TDAV : Türk Dünyası Araştırmaları Vakfı TESEV : Türkiye Ekonomik ve Sosyal Etüdler Vakfı TMMOB : Türkiye Mühendis ve Mimarlar Odaları Birliği TODAİE : Türkiye ve Orta Doğu Amme İdaresi Enstitüsü TÜİK : Türkiye İstatistik Kurumu UKOME : Ulaşım Koordinasyon Merkezi V.d. : Ve diğerleri