Çeyrek Asırlık Bir Tecrübe: Türkiye de Büyükşehir Belediyelerinin Yapılanması ve Kayseri Büyükşehir Belediyesi Örneği

Transkript

1 Çeyrek Asırlık Bir Tecrübe: Türkiye de Büyükşehir Belediyelerinin Yapılanması ve Kayseri Büyükşehir Belediyesi Örneği Gökçen Kılınç * Özet: Bu çalışmada Türkiye de çeyrek asırlık geçmişe sahip metropoliten yönetim sisteminin kuruluş ve gelişim süreci incelenerek bu süreç içinde Kayseri Büyükşehir Belediyesinin yapılanması ve son yasal düzenlemelerin etkileri değerlendirilmiştir sonrası özellikle sanayileşmenin getirdiği dinamiklerle hızlı bir kentleşme ve dönüşüm süreci içine giren Kayseri de, metropoliten yönetim sistemi altında beklenen gelişmenin sağlandığını söylemek mümkün değildir. Çalışmada varılan temel sonuç, yasal ve siyasal dinamiklere bağlı olarak yerel yönetim yapısı şekillenen Kayseri de bu durumun bütüncül bir kentleşmenin sağlanamamasında en önemli etkenlerden biri olduğudur. Anahtar Sözcükler: Büyükşehir belediyesi, Kayseri, kentsel gelişim. A Quarter Century Experience: The Structuring of Metropolitan Municipalities in Turkey and The Case of Kayseri Metropolitan Municipality Abstract: This study examines the structuring and development of metropolitan government system in Turkey, which has a quarter century history, and evaluates the establishment of Kayseri Metropolitan Municipality and the impacts of recent legal arrangements on it. Although, dynamics especially caused by the industrialization after the 1980s in Turkey have brought about rapid urbanization and transformation in Kayseri metropolitan area, it is hard to say that the expected development has been achieved under metropolitan government system. The main conclusion of this study is the fact that one of the most important obstacles to the integrated urbanization in Kayseri is that the structuring of local government due to legal and political dynamics in the city. Key Words: Metropolitan municipality, Kayseri, urban development. GİRİŞ Türkiye de çağdaş anlamda belediyelerin yapılanması Tanzimat dönemine kadar gitmekle birlikte, metropoliten yönetim sistemine geçilmesinin henüz * Yrd. Doç. Dr., Erciyes Üniversitesi, Mimarlık Fakültesi, Şehir ve Bölge Planlama Bölümü, gkilinc@erciyes.edu.tr Çağdaş Yerel Yönetimler, Cilt 19 Sayı 1 Ocak 2010, s

2 68 Çağdaş Yerel Yönetimler, 19 (1) Ocak 2010 çeyrek asırlık bir geçmişi bulunmaktadır. 25 yıllık bu süreçte büyükşehirlerin kurulması konusunda sağlıklı bir standart geliştirilebildiğini söylemek mümkün değildir. Kentlerin idari yapılarıyla ilgili diğer pek çok uygulamada olduğu gibi (yeni illerin kurulması, 2000 nüfusun altına düşen belediyelerin tüzel kişiliklerine son verilmesi gibi) büyükşehirlerin oluşturulmasında da nüfus kriteri ve siyasi etkiler önemli olmuştur. Belirli bir nüfus büyüklüğüne erişen yerleşimler metropoliten kent karakteristiği gösterip göstermediği çok iyi analiz edilmeden büyükşehir yapılırken, diğer yanda çevresindeki pek çok yerleşim ile birlikte bir kentsel öbek oluşturan kentler (Antakya, Denizli, Malatya gibi) nüfus kriterini sağlayamadıkları için metropoliten yönetim biçiminin sağlayacağı avantajlardan mahrum kalmışlardır (Özgür vd, 2007). Son yıllarda, AB ne uyum çerçevesinde, yerel yönetimlere ilişkin getirilen yeni düzenlemeler ve geliştirilen yeni standartlar nispeten büyük ve orta ölçekli kentlerin planlama ve yönetiminde etki alanı (hinterlandı) ile birlikte ele alınması yolunda birtakım çabaları içermekle birlikte, henüz istenilen düzeyde sağlıklı bir yapılanmanın yolunu açtığını söylemek mümkün değildir öncesi kurulan ilk 8 büyükşehirden biri olan ve bölgesinde giderek ö- nemli bir merkez halini alan Kayseri nin mekânsal gelişimi ve bu gelişimin yerel yönetim yapısını ne oranda şekillendirdiği bu yazının temel konusunu oluşturmaktadır. Bu çerçevede öncelikle Türkiye de metropoliten yönetim sürecinin gelişimi ve yasal altyapısı incelenmiş, buna paralel olarak da Cumhuriyet döneminden itibaren Kayseri nin demografik, ekonomik ve fiziksel büyümesi ve büyükşehir yapılma gerekçeleri, son yasal düzenlemelerle metropoliten alanda nasıl bir değişim yaşandığı ve karşılaşılan sorunlar ortaya koyulmaya çalışılmıştır. TÜRKİYE DE BELEDİYECİLİĞİN GELİŞİMİ VE BÜYÜKŞEHİR YÖNETİMİ SİSTEMİNE GEÇİŞ Cumhuriyetin Kuruluşundan 1980 Yılına Kadar Belediye Sistemi Klasik Osmanlı idare sisteminde bugünkü anlamda bir belediye anlayışından söz etmek mümkün değildir. Bununla birlikte oldukça iyi işleyen bir taşra yönetimi bulunmaktadır. Osmanlı Devleti nde Tanzimat ve meşrutiyet dönemlerinde oluşmaya başlayan belediyelerin yapısı Cumhuriyetin kuruluşuyla çok fazla değişmemiştir. Diğer bir deyişle, Cumhuriyetin başlangıcındaki belediye yapısı ve anlayışı, esas itibariyle Osmanlı belediyecilik sisteminin bir devamı olarak karşımıza çıkmaktadır. Türkiye Cumhuriyeti nde belediyecilik önemli bir evrim geçirmişse de ilk oluşum yıllarındaki yapısal özellikler genelde korunmuştur. Bu dönemdeki belediyecilik sistemi, esas itibariyle 1930 lu yılların başında çıkarılan bir dizi kanunla belirlenmiştir. Cumhuriyet in ilanından 1930 yılına ka-

3 Büyükşehir Belediyelerinin Yapılanması ve Kayseri Büyükşehir Belediyesi Örneği 69 dar geçen dönemde Osmanlı belediyecilik sisteminin genel olarak korunduğu ve buna ilaveten belediyelerin mali yönden güçlendirilmesi yönünde bazı kararlar alındığı, ancak kısa bir zaman sonra yapılan yasa değişiklikleriyle belediyelerin mali imkânlarının kısmen azaltıldığı ve bunların merkezi hükümete aktarıldığı görülmektedir. Bu gelişmelerde dönemin siyasi ve ideolojik yapısının etkisi göz ardı edilmemelidir. Tek partili bir yönetimin hâkim olduğu bu yapılanma yerel yönetimlerin yetkilerine de merkezileşme şeklinde yansımıştır. Osmanlı İmparatorluğu'nun son zamanlarından çok partili döneme geçilinceye kadar kurulan belediye teşkilatlarının organlarının oluşturulması ve atamaları merkezi idare teşkilatı tarafından yapılmıştır (Öztürk, 2005: 1-2). Şükrü Öztürk (2005), bu gelişmeleri aynı zamanda 1929 dünya ekonomik buhranıyla da ilişkilendirmekte ve buhran sonrasında 1931 yılında tek hâkim parti konumundaki Cumhuriyet Halk Fırkası nın 3. Büyük Kurultayında idare ve siyasetin yapılandırılmasında önemli kararlar alındığını ifade etmektedir. Bu kararlara istinaden özellikle parti ve devletin bütünleştirilmesi yoluna gidilmiş ve belediyeler partinin organları haline getirilmiştir. Merkezi idarenin taşradaki temsilcileri olan vali ve kaymakamlar, aynı zamanda bulundukları yerlerde parti başkanlığı ve belediye başkanlığı görevlerini de yürütmüşlerdir. Buna göre, Cumhuriyetin ilk yıllarındaki yerel yönetim anlayışı, merkezi yönetime bağlı ve onun bir takım sorumluluklarını üstünden alan ve fakat merkezin kontrolünde bulunan bir yönetim şeklinde oluşmuştur. Demokratik anlamda belediye yönetimlerinin kurulup işletilmesi için 1950'li yılları beklemek gerekmiştir. Türkiye de büyükşehir belediyesi yönetimine ihtiyaç duyulmasının temel nedenleri iç göçler sonucu şehirlerin hızlı bir şekilde büyümesi, genişlemesi ve buna paralel olarak hızlı nüfus artışına sahne olan kentlerin hinterlandında yüksek yoğunluklu yeni yerleşmelerin ortaya çıkması şeklinde özetlenebilir. Bu durum belli başlı belediyecilik hizmet alanları olan planlama, imar, su ve kanalizasyon, ulaşım, altyapı gibi konularda pek çok problemi ve yetersizliği de beraberinde getirmekteydi. Yerleşmelerin demografik yoğunlaşması ve fiziksel büyümesi sonucunda, aralarındaki mesafeler oldukça yakın olan, aynı zamanda çok parçalanmış bir belediye yapılanması söz konusu olmuştu. Bazı kentsel hizmetlerin ise tek elden ve kentin etki alanı içinde kalan tüm yerleşmeleri de kapsayacak şekilde düzenlenmesi gerekli görülmekteydi. Dolayısıyla, kırdan kente göçe bağlı olarak hızla büyüyen şehirlerde bu alanın tümüne hitap edecek bir yönetime ihtiyaç ortaya çıkmıştı. Bu durum hem kaynak israfını önleyecek hem de ölçek ekonomilerinden istifade etmeyi de sağlayacaktı. Bu şartlar altında 1970 li yıllarda ülkemizde büyükşehir (metropoliten kent-anakent) yönetim sorunu ciddi bir şekilde ele alınmaya ve tartışılmaya başlanmıştır. Ruşen Keleş, Türkiye de büyükşehir belediye modeline geçilme nedeni olarak dağınıklığı ve başına buyrukluğu gidermeyi göstermektedir. Bununla birlikte, büyükşehirler

4 70 Çağdaş Yerel Yönetimler, 19 (1) Ocak 2010 içindeki farklı hizmet ölçütlerinin giderilmesi; hizmetler arası eşgüdüm sağlanması; tek elden ve merkezden görülmesi zorunlu olan hizmetlerde hizmeti ü- retme ve dağıtma sürecinin bölünmezliği kuralına bağlı kalınması, büyükşehir sisteminin dayandığı başlıca düşüncelerdir (Keleş, 1994: 265). Nazif Gürdoğan ise, ülkemizde yerel ölçekte iki kademeli yapıya geçilmesinin temel gerekçesinin yerel yönetimlerin seksenli yıllardaki ekonomik ve sosyal yapıdaki değişikliklere ayak uydurabilmelerini sağlamak olduğunu, çünkü ekonomik ve sosyal yapıdaki değişikliklerin başarılı olabilmesinin yerel yönetimlerin esnek bir yapıya kavuşturulmasına bağlı olduğunu ifade etmektedir (Gürdoğan, 1996: 127). Aslında tüm dünyada büyük yerleşim alanları için farklı bir tür yönetim anlayışının başlaması 1980 li yıllara dayanmaktadır. Şehirlerin büyükşehirler haline gelmesiyle, demografik, ekonomik ve toplumsal yapıda değişmeler olmuş, kamu hizmetlerinin nitelik olarak iyileştirilmesi yönünde artan toplumsal talepleri karşılayabilmek ve ortaya çıkan diğer sorunları çözmek, yeni teknikler ve örgütsel mekanizmalar gerektirmiştir (Eke, 1985). TODAİE tarafından gerçekleştirilen Kamu Yönetimi Araştırması sonucunda 1991 yılında yayınlanan KAYA Raporu nda da 1950 li yıllarda kentlerin anakent durumuna gelmeye başladığı belirtilmiştir (TODAİE, 1991: 127). Bu çerçevede, 1580 sayılı Belediye Kanunu ile o yıllarda nüfus açısından en büyük yerleşim yeri olan Ankara ve İstanbul için ayrı bir yönetim modeli getirilmiştir. Buna göre, Ankara ve İstanbul belediye başkanı yardımcıları, belediye başkanlarının teklifi üzerine İçişleri Bakanlığı tarafından atanmıştır. Ayrıca, Kanunun 149. maddesi ile İstanbul İl Özel İdaresi ile İstanbul Belediyesi birleştirilmiştir. Söz konusu uygulama 1954 yılında kaldırılıncaya kadar İstanbul Belediyesi ile İstanbul İl Özel İdaresi ortak idare olarak yönetilmiş ve bu idarenin başında merkezi idare tarafından atanan vali bulunmuştur (Öner, 2006: 251,252) lı yıllar ülkemizde büyükşehirler için yeni yönetim modellerinin geliştirilmeye başlandığı bir döneme tekabül etmektedir. Her ne kadar 1961 Anayasası birden çok sayıda yerel yönetim birimini kapsayan büyükşehir yönetimleri oluşturulması için elverişli bulunmasa da, bu konuda arayış ve çözüm önerileri önesürmüştür. Örneğin, 1969 yılı programında, metropoliten alanlar içinde çok sayıda belediye ve uygulayıcı kuruluş bulunmasının planlama kararlarının uygulamaya dönüşümünde önemli güçlükler ortaya çıkardığı vurgulanmış ve bu seviyede koordinasyonun ve davranış bütünlüğünün ancak metropoliten idarelerin kurulması ile gerçekleşeceği belirtilmiştir. Söz konusu programda İçişleri Bakanlığı tarafından başlatılmış olan Metropoliten İdare Araştırmasının tamamlanacağı ve uygulamaya aktarılacağı belirtilmiş olmasına rağmen bu konuda herhangi bir gelişme yaşanmamıştır yılı programında açık biçimde metropoliten idare konusunda yapılan araştırmaların sonuçlandırılamadığı kabul e- dilmiştir (Tortop, 1988:172). Büyükşehir yönetimlerinin kurulması ile ilgili ça-

5 Büyükşehir Belediyelerinin Yapılanması ve Kayseri Büyükşehir Belediyesi Örneği 71 lışmaların sonuçsuz kaldığı bu dönemde yerel yönetimler, hizmetleri gerçekleştirmek için birlik kurma yoluna gitmişlerdir. Ancak kurulan birlikler şehrin sorunlarını ortadan kaldıramamıştır (Ünsal, 2007: 17). Aynı dönemde hazırlanan çeşitli tasarılarda büyükşehir yönetimlerine ilişkin öneriler geliştirilmiştir. Örneğin, İçişleri Bakanlığı tarafından 1972 yılında hazırlanan Metropoliten Hizmet Birliği Kanun Tasarısı nda nüfusu i a- şan yerleşim yerleriyle bunları çevreleyen birimlerin, zorunlu olarak katılacakları hizmet birliklerine dayalı bir büyükşehir yönetimi öngörülmüştür. Gene aynı dönemde hazırlanan Belediye Kanunu Tasarısı nda, belediyelerin büyüklüklerine göre ayrılması ve den fazla nüfuslu belediyelere büyük kent belediyesi adının verilmesi düşünülmüştür. Söz konusu tasarıda büyükşehir belediyeleri, kanunda belirtilen görevlerin yapılmasında ve yetkilerinin kullanılmasında olağan belediye hizmetleri yanında çevrelerindeki diğer mahalli idarelerle işbirliği yapmak suretiyle bölge plancılığı ilke ve hedeflerini dikkate almaları gereken bir yönetim birimi olarak planlanmıştır (Keleş - Yavuz, 1989: 266). Neticede tüm bu gerekliliklere bir cevap olması amacıyla, yeni bir şehir yönetim modeli olan büyükşehir belediyesi yönetimi, ülkemizde tarihi seyri içinde kurulmuştur Yılı Sonrasında Büyükşehir Belediyelerinin Kurulması 1980 askeri müdahalesi sonrasında kabul edilen 1981 Anayasa nın 127. maddesinde yer alan büyük yerleşim yerlerinde özel yönetim biçimleri oluşturulabilir hükmüne dayanılarak büyükşehirlerin kurulmasına yönelik çalışmalar hızlandırılmıştır. Ancak 1983 yılında yapılacak olan seçimlere kadar bir ara döneme girilmiştir. Ülkenin Milli Güvenlik Konseyi nin yönetiminde kaldığı ve belediye meclislerinin feshedilerek, belediye başkanlarının görevden alındığı bu ara dönemde, büyükşehir yönetimi açısından en önemli gelişme Milli Güvenlik Konseyi nin 34 no.lu kararıdır tarih ve sayılı Resmi Gazetede yayınlanarak yürürlüğe giren karar ile büyük kentlerin çeperlerinde yer alan küçük ölçekli yerleşmelerin ana belediyelere bağlanması söz konusu olmuştur (Görmez, 1997: 139). Bu uygulama çerçevesinde belli nüfusa sahip şehirlerin içinde ve civarında bulunan belediyeler tüzel kişilikleri kaldırılarak şube haline dönüştürülmüştür. Örneğin, İstanbul'da 13, İzmir'de ise 12 belediye şubesi kurulmuştur. Diğer illerde de buna benzer uygulamalar yapılmıştır. Daha sonra, 1981 yılında, Büyük Şehirlerin Yakın Çevresindeki Yerleşim Yerlerinin Ana Belediyelere Bağlanmaları Hakkında Kanun çıkarılmıştır sayılı bu Kanunla son genel nüfus sayımına göre nüfusu i aşan büyük şehirlerin çevresinde bulunan belediye ve köylerin söz konusu büyükşehir belediyelerine belli esaslar dâhilinde bağlanabilmesine imkân getirilmiştir. Bu bağlanmalardaki nihai işlem Bakanlar Kurulunca karara bağlanmıştır. Büyükşehir belediyele-

6 72 Çağdaş Yerel Yönetimler, 19 (1) Ocak 2010 rinin seçimleri konusu 2972 sayılı Mahalli İdareler İle Mahalle Muhtarlıkları ve İhtiyar Heyetleri Seçimi Hakkında Kanun la düzenlenmiş, bu arada, 2680 sayılı Yetki Kanununa istinaden çıkarılan Kanun Hükmünde Kararname ile Büyükşehir Belediye Yönetimlerinin şekillenmesi sağlanmıştır (Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü, 2009). Bu çerçevede, Türkiye deki ilk büyükşehir belediyeleri tarih ve 2972 sayılı Mahalli İdareler ile Mahalle Muhtarlıkları ve İhtiyar Heyetleri Seçimi Hakkında Kanun ve 1984 tarih ve 195 sayılı Büyükşehir Belediyelerinin Yönetimi Hakkında Kanun Hükmünde Kararname uyarınca İstanbul, Ankara ve İzmir olmak üzere üç büyük kentte kurulmuştur. Kuruluş tarihleri itibariyle İstanbul un 15, Ankara nın 5, İzmir in 3 metropoliten ilçesi bulunmaktaydı. Daha sonra tarihinde kabul edilen 3030 sayılı Büyükşehir Belediyelerinin Yönetimi Hakkındaki Kanun ile Büyükşehir ve ilçe belediyelerinin statüleri ve görevleri netleştirilmiştir. Aynı dönemde büyükşehir sınıflamasına dair başlatılan çalışmaların sonuçlarından biri olarak ortaya konulan Anakent Belediyeleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname Tasarısı adlı çerçeve taslağında son nüfus sayımında belediye sınırları içindeki nüfusu den fazla olan belediyeler Büyükşehir Belediyesi olarak tanımlanmıştır. Aynı tasarıda mevcut belediye ve köy varlıklarının tüzel kişilikleri korunmak kaydıyla tüzel kişiliğe sahip yeni bir yönetim kademesi kurulması önerilmiştir (Dönmez, 1999: 402). İzleyen tarihlerde, yılları arasında beş büyükşehir daha kurulmuştur tarih ve 2206 sayılı yasa ile Adana, tarih ve 3391 sayılı yasa ile Bursa, tarih ve 3398 sayılı yasa ile Gaziantep, tarih ve 3399 sayılı yasa ile Konya ve tarih ve 3508 sayılı yasa ile Kayseri büyükşehir statüsü kazanmıştır. Bu yasalar ile Bursa ve Konya da üç, Adana, Gaziantep ve Kayseri de iki metropoliten ilçe belediyesi oluşturulmuştur. Artan nüfus ve bu nüfusun değişen ihtiyaçlarını karşılamak üzere tarih ve 504 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile Antalya, Diyarbakır, Eskişehir, Erzurum, Mersin, İzmit ve Samsun olmak üzere yedi büyükşehir daha kurulmasına karar verilmiştir. Ancak bu defa önceki uygulamalardan farklı olarak ilçe belediyeleri oluşturmak yerine ilk kademe belediyeleri kurulması yoluna gidilmiştir. Bu şekilde kurulan büyükşehir içi ilk kademe belediyelerinin sayısı, Antalya, Diyarbakır, Mersin ve İzmit de üç, Eskişehir, Erzurum ve Samsun da ise iki olarak belirlenmiştir Marmara depremi sonrasında, tarih ve 593 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile Adapazarı da büyükşehir statüsü kazanmış ve üç tane ilk kademe belediyesi oluşturulmuştur.

7 Büyükşehir Belediyelerinin Yapılanması ve Kayseri Büyükşehir Belediyesi Örneği sayılı kanunun uygulaması aşamasında yetki paylaşımı ve merkezi yönetimin vesayet yetkisinden kaynaklanan sorunlar çıkmış, yapılan araştırmalarda büyükşehir belediyelerinin yetkilerinin artırılmasının gerekli olduğu yönünde çıkarımlar yapılmaya başlanmıştır (Keleş-Hamamcı, 1994: 41). Buna AB üyelik sürecinde yerel yönetimlere daha fazla yetki verilmesi doğrultusunda yapılan baskılar da eklenince yeni bir yasal düzenlemeye gidilmesi kaçınılmaz olmuştur Yılı Sonrasında Büyükşehir Belediyesi Sisteminde Değişimler Bu şartlar altında, 2004 yılında kabul edilen 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Yasası, büyükşehir kurulmasıyla ve sınırlarıyla ilgili yeni standartlar getirmiştir. Yasada, Büyükşehir Belediyesi: En az üç ilçe veya ilk kademe belediyesini kapsayan, bu belediyeler arasında koordinasyonu sağlayan; kanunlarla verilen görev ve sorumlulukları yerine getiren, yetkileri kullanan; idarî ve malî özerkliğe sahip ve karar organı seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzel kişisi olarak tanımlanmış ve büyükşehir belediyelerine idari ve mali ö- zerklik tanınmıştır. Büyükşehir modeli içinde, büyükşehir ilçe belediyeleri ile büyükşehir ilk kademe belediyeleri yer almıştır (İlk kademe belediyelerinin tümü daha sonra, tarih ve 5747 sayılı kanun ile kaldırılmıştır). Kanunda, bir yerleşim alanında büyükşehir belediyesi kurulabilmesi için gerekli olan şartlar şu şekilde açıklanmıştır (Kanunun 3. ve 4. maddeleri ile getirilen hükümler): O yerleşim alanının il merkezi olması, En az üç ilçe veya üç ilk kademe belediyesini kapsaması, Belediye sınırları içindeki ve bu sınırlara en fazla metre uzaklıktaki yerleşim birimlerinin son nüfus sayımına göre den fazla olması, Kanuni bir düzenleme olması. Bu şartları sağladıktan sonra aynı zamanda büyükşehir statüsüne geçecek olan yerleşim alanının fizikî yerleşim durumlarının ve ekonomik gelişmişlik düzeylerinin de değerlendirilmesi gerekmektedir. Yasayla aynı zamanda, nüfus yoğunluğu çok yüksek olan İstanbul ve Kocaeli nde il sınırları büyükşehir belediyesi olarak kabul edilmiş, diğer büyükşehir sınırları için nüfus büyüklüğü ile birlikte coğrafi uzaklık esas alınmıştır. Yasa gereğince valilik binası merkez alınarak, Nüfusu 2 milyondan fazla olan büyükşehirlerde 50 km yarıçapındaki, Nüfusu 1-2 milyon arası olan büyükşehirlerde 30 km yarıçapındaki,

8 74 Çağdaş Yerel Yönetimler, 19 (1) Ocak 2010 Nüfusu 1 milyondan daha az olan büyükşehirlerde 20 km çapındaki yerleşim yerleri büyükşehir belediyesi sınırlarına dahil edilmiştir. Türkiye de 1993 ve sonrasında kurulan sekiz büyükşehrin sınırları içinde yer alan ilk kademe belediyeleri, büyükşehir sistemi içinde pek çok tartışmalara ve başı buyruk uygulamalara yol açan bir uygulama olmuştur yılında çıkarılan 5747 sayılı yasa ile bu konuda yeni bir düzenlemeye gidilerek ilk kademe belediyelerinin tüzel kişiliklerine son verilmiş, ya ilçe teşkilatı kurularak buralar ilçe belediyesine dönüştürmüş yahut da mevcut bir ilçe teşkilatının mahallesi halini almıştır. 100 ilçe belediyesinden 1 inin (İstanbul un Eminönü ilçesi) tüzel kişiliği kaldırılarak mahalleye dönüştürülürken, 283 ilk kademe belediyesinden 35 i ilçe belediyesine, 8 i büyükşehir dışına çıkarılarak belde belediyesine, 239 u bağlı oldukları ilçe belediyesine bağlanarak mahalleye, 1 i büyükşehir dışına çıkarılıp köye dönüştürülmüş ve böylece, 240 ilk kademe belediyesinin tüzel kişiliği kaldırılmıştır. Bu yasa ile ayrıca çeşitli büyükşehirlerde yeni ilçe belediyeleri de kurulmuştur. Son durumda, Çizelge 1 de de görüldüğü gibi, 2009 yılı itibarıyle 16 büyükşehir içerisinde 142 ilçe belediyesi bulunmaktadır. (Büyükşehir dışındaki ilçelerle birlikte toplam ilçe sayısı 892 dir.) En fazla metropoliten ilçesi olan büyükşehir 39 ilçe ile İstanbul'dur. İstanbul'u 22 ilçe ile İzmir, 16 ilçe ile Ankara, 12 ilçe ile Kocaeli ve 10 ilçe ile Sakarya izlemektedir. Diğer büyükşehirlerin metropoliten ilçe sayısı ise şöyledir: Bursa 7; Adana, Antalya ve Kayseri 5; Diyarbakır, Mersin ve Samsun 4; Erzurum, Gaziantep ve Konya 3; Eskişehir 2 (Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü, 2009). Çizelge Sayılı Kanun İle Değişen Belediye Sayıları (2009) 5747 Sayılı Kanundan Önce Türlerine Göre Belediyeler 5747 Sayılı Kanundan Sonra Türlerine Göre Belediyeler Türü Sayısı Türü Sayısı Büyükşehir Belediyesi 16 Büyükşehir Belediyesi 16 Büyükşehir İlçe Belediyesi 100 Büyükşehir İlçe Belediyesi 142 İlk Kademe Belediyesi 283 İlk Kademe Belediyesi 0 İl Belediyesi 65 İl Belediyesi 65 İlçe Belediyesi 750 İlçe Belediyesi 750 Belde Belediyesi 2011 Belde Belediyesi 1132 Toplam 3225 Toplam 2105 Kaynak: Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü, 2009 ( 5747_gore_bel_son_ durumu.doc)

9 Büyükşehir Belediyelerinin Yapılanması ve Kayseri Büyükşehir Belediyesi Örneği 75 Türkiye de tarihsel süreç içinde belediye sayıları artış göstermiştir. çizelge 2 de görüldüğü gibi, 1923 yılında 421 olan belediye sayısı 1950 yılında 628 e, 1970 te e ve 1975 yılında e yükselmiştir yılında da belediye sayısı dir yılları arasında belediye sayısı dört kat artmıştır yılında görülen azalma, 12 Eylül İhtilali sonrasında belediyelerin idari bir kararla birleştirilmesi uygulamasından kaynaklanmaktadır. Nitekim daha sonraki yıllarda belediye sayılarındaki artış devam etmiştir. Bu durum 2008 yılına kadar süregelmiştir yılında çıkarılan 5747 sayılı yasa ile kentsel alan yönetimi açısından belediye sayıları azaltılmaya çalışılmıştır. Ancak, söz konusu yasa Anayasa Mahkemesi tarafından kısmen iptal edilmiş ve YSK nın tarihinde Resmi Gazetede yayınlanan kararına istinaden gerek 5393 ve gerekse 5747 uyarınca kapatılması öngörülen 862 belediyeden 836 sının 29 Mart 2009 yerel yönetim seçimlerine belediye statüsünde girmelerine karar verilmiştir. Buna göre, 2009 yerel seçimlerine katılacak toplam belediye sayısı 2930 olarak belirlenmiştir (Kentleşme Şurası, Yerel Yönetimler, Katılımcılık ve Kentsel Yönetim Komisyonu Raporu, 2009: 33). Yıllar Çizelge 2. Türkiye de Belediye Sayıları ( ) Belediye Sayısı Yıllar Belediye Sayısı Yıllar Belediye Sayısı Yıllar Belediye Sayısı Kaynak: Kentleşme Şurası, Yerel Yönetimle, Katılımcılık ve Kentsel Yönetim Komisyonu Raporu, Bununla birlikte, aynı tarihte ( tarihinde resmi web sitesinde ilan edilen bilgilere göre) Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü nün resmi web sitesinde Türkiye deki belediye sayısı toplam 2105 olarak verilmiştir (Çizelge 3).

10 76 Çağdaş Yerel Yönetimler, 19 (1) Ocak 2010 Çizelge 3. Türlerine Göre Belediye Sayıları (2008) Belediye Türü Sayısı Büyükşehir Belediyesi 16 İl Belediyesi 65 İlçe Belediyesi 892 Belde Belediyesi 1132 Toplam 2105 Kaynak: Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü, 2009 ( /5747_gore_bel_son_ durumu.doc) Türlerine göre bu belediyelerin dağılımına baktığımızda ise hâlâ toplam belediye sayısının %50 den fazlasının belde belediyeleri olduğu görülmektedir. Son yasal düzenlemelerle ilçe ve belde belediyesi sayılarında bir değişim olmakla birlikte yeni büyükşehirler kurulmadığından ya da kurulmuş olanlar yürürlükteki mevzuata göre belirlenen standartları sağlamamasına rağmen kapatılmadığından, sayısal olarak bir değişiklik gözlenmemektedir (Çizelge 3). Çizelge ADNKS ye Göre Büyükşehirlerin Nüfusları (5393 Sayılı Yasa Gereğince Büyükşehirlere Bağlanan Köylerin Nüfusları Dahil) Belediye Adı Nüfus Adana Ankara Antalya Bursa Diyarbakır Erzurum Eskişehir Gaziantep Mersin İstanbul İzmir Kayseri Kocaeli Konya Sakarya Samsun Toplam

11 Büyükşehir Belediyelerinin Yapılanması ve Kayseri Büyükşehir Belediyesi Örneği 77 Kaynak:Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü, /belediyelerinturunegore2007nufuslari.xls İstanbul ve Kocaeli'de bütün il nüfusu büyükşehir sınırları içindedir. Büyükşehir belediye sınırları içindeki nüfusun bütün il nüfusuna oranı Ankara'da %95 in, İzmir ve Eskişehir de %90 ın üzerinde, Kayseri de %75 tir. Diğer büyükşehirlerde de bu oran %90-%60 aralığındadır. Büyükşehirlerden, İstanbul- 'un nüfusu 12 milyonu, Ankara'nın nüfusu 4 milyonu, İzmir'in nüfusu 3 milyonu aşmış olup, nüfus Bursa, Adana, Kocaeli ve Gaziantep te de 1 milyonun üzerindedir (Çizelge 4). 16 büyükşehir belediyesinin sınırları içinde ikamet eden nüfus toplamı yaklaşık 32 milyondur sayılı yasa ile büyükşehir belediyelerinin sınırlarının genişletilmesiyle Türkiye de büyükşehir belediyelerinde yaşayan nüfus oranı ülke toplam nüfusunun %45 ine ulaşmıştır. Bununla birlikte, diğer belediyelerde yaşayan nüfus oranı toplam nüfusun yaklaşık %38 ini bulmaktadır. Bu verilere göre; Türkiye nüfusunun yaklaşık %83 ü belediyelerde yaşamakta olup belediyelerde yaşayan nüfusun %54.34 ü 16 büyükşehir belediyesi sınırları içinde ikâmet etmektedir (Çizelge 5), (Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü, 2009). Nüfus Grubu Çizelge 5. Nüfus Grubuna Göre Belediyelerin Dağılımı Nüfus Grubuna Göre Belediyelerin Dağılımı Belediye Sayısı Sayının Oranı (%) Nüfus Toplamı (2007) Türkiye Nüfusuna Oranı (%) , , , , , , , , , , , , , ,24 Toplam Belediye Nüfusu ,99 Büyükşehir Belediyeleri Nüfusu Büyükşehir Belediyeleri Dışındaki Belediyelerin Nüfusu Kaynak: Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü,

12 78 Çağdaş Yerel Yönetimler, 19 (1) Ocak 2010 KAYSERİ NİN BÜYÜKŞEHİR STATÜSÜ ELDE ETME SÜRECİ Kayseri Kentinin Mekânsal Gelişimi Tarih boyunca önemli bir merkez olan ve pek çok uygarlığa beşiklik etmiş Kayseri nin Cumhuriyet dönemindeki mekânsal gelişimi ülke genelinde izlenen politikalar paralelinde gerçekleşmiştir. Füsun Kocatürk, bu gelişmeleri şu şekilde özetlemektedir: Cumhuriyet in ilk yıllarındaki modernleşme çabalarına paralel olarak kentin gelişmesi daha çok demiryolları, çeşitli kamusal binaların inşası ve sanayi alanları çevresinde gelişen konut alanları şeklinde olur. Bu süreçte geleneksel konut alanları da hızla yok olmaya başlar. Yapılan imar plânlarında da geleneksel dokuyu göz ardı eden ve organik doku yerine ızgara sistemini e- sas alan bir düzen öngörülür. Kayseri nin ilk imar plânı 1944 yılında Alman şehirci Prof. Oelsner danışmanlığında Kemal Ahmet Aru tarafından yapılır. Ancak, kent merkezinin korunması yönündeki plân kararları dönemin belediye meclisince kabul görmez ve bunun üzerine eski kenti de içine alacak şekilde ızgara düzende tüm kentin plânlandığı ve kentin dışa yayılmasını önleyecek şekilde etrafının yeşil bir kuşakla çevrildiği bir öneri getirilir li yıllara gelindiğinde özel sektör yatırımları kamu yatırımlarının önüne geçer. Bu süreçte kentin batı yönünde özel sektör tarafından kurulan fabrikalar ile yeni semtlerin oluşması gözlemlenir. Kompakt bir forma sahip olan kent, sanayinin ve konut alanlarının yer seçimi kararları doğrultusunda doğu-batı aksında lineer olarak gelişmeye başlar li yıllarda Türkiye deki gelişmelere paralel olarak artan göçün etkisiyle gecekondulaşma ve küçük girişimcilerin yapım faaliyetleri kentin makroformunu etkileyen en önemli unsurlar olarak karşımıza çıkar. Bu dönemde yapılan ikinci imar plânında metropoliten kent olma vizyonu benimsenir. Kısa bir süre sonra, 1986 da yapılan üçüncü plânda da daha önceki plânın ilkeleri doğrultusunda küçük sanayi siteleri, toplu konutlar, gecekondu önleme bölgeleri oluşturulurken merkezi iş alanı daha da yoğunlaşır (Kocatürk, 2009: 49-56). Aru nun (1998) da belirttiği gibi eski Selçuklu ve Osmanlı kent dokusunun yerini geometrik parselasyon planı almıştır. İzleyen yıllarda çok katlı ve yoğun yapılaşma giderek artar. Kentin doğusunda yapılan büyük toplu konut kooperatifleri ile başlayan gelişme, tarihî, doğal, kültürel ve arkeolojik değerleriyle önemli bir yerleşim olan Gesi ve çevresinin yoğun bir yapılaşma baskısı altında kalmasına yol açar. Kentin nüfusunun artması ve ekonomik faaliyetlerin çeşitlenmesi kentin çeperindeki Talas, Erkilet, Hacılar, Hisarcık beldeleri ile etkileşimi artırır li yıllar ise küreselleşme ekseninde büyük kentsel projeler gerçekleştirerek ekonomik gelişmenin sağlanması anlayışının yansımalarının görüldüğü ve bu çerçevede tek tek kentsel ölçekte büyük projelerin (raylı sistem, stadyum ve terminalin taşınması gibi) hayata geçirildiği yıllar olarak karşımıza çıkar. Bu dönemde kent makroformunu etkile-

13 Büyükşehir Belediyelerinin Yapılanması ve Kayseri Büyükşehir Belediyesi Örneği 79 yen diğer bir gelişme de eski bağ alanlarının kente yakın kısımlardan başlamak üzere üst gelir grubuna yönelik bahçeli konutlara dönüşmesidir (Kocatürk, 2009: 52-55). Böylece kent, bir yandan merkez alandaki kentsel mirası, bir yandan da çeperindeki beldelerdeki kırsal ve kültürel mirası yok ederek bugünkü formunu almıştır. Bu yeni form idari anlamda da değişim gerektirecektir. Kentin etki alanı ile idari sınırlar birbiriyle örtüşmediğinden 2000 li yıllarda ülke genelinde çıkarılan yeni yasal düzenlemelerle bu uyumsuzluğun giderilmesi yönündeki çabalar Kayseri yerel yönetimlerini de büyük ölçüde etkileyecektir. Çizelge 6. Cumhuriyet Döneminde Kayseri İli Nüfus Değişimi Yıl Nüfus Kayseri de İlk Belediyenin Kurulması Osmanlı Devleti nde 25 Temmuz 1867 de Vilayette Devair-i Belediye Meclislerinin Vezaifi Umumiyesi Hakkında (Vilayetlerdeki Belediye Meclislerinin Görevleri Hakkında) başlığı altında onaltı bentlik bir talimatname çıkarılarak imparatorluğun başlıca büyük kentlerinde belediye teşkilâtlanması başlatılmıştır. Bu talimatname gereğince Kayseri de ilk belediye teşkilâtı 7 Nisan 1871 tarihinde Padişah Abdülaziz in Fermanı ile hayata geçirilmiştir (Öztürk, 2005: 2). Osmanlı nın Karaman Eyaleti ne bağlı ve en sonunda Ankara Vilayeti'nin bağımsız Sancağı (Liva) olan Kayseri, Cumhuriyet ile birlikte 1924 Anayasası gereği vilayet olmuştur. Cumhuriyetin ilk yıllarında ilin 5 ilçe, 21 bucak ve 314 köyü bulunmaktadır (

14 80 Çağdaş Yerel Yönetimler, 19 (1) Ocak 2010 Kayseri nin Büyükşehir Belediyesi Statüsüne Alınması 14 Aralık 1988 tarih ve sayılı Resmi Gazetede yayınlanan 3508 sayılı yasa ile Kayseri Belediyesi, Büyükşehir Belediyesi statüsüne alınmış; aynı yasa ile Melikgazi ve Kocasinan isimli iki belediyenin kurulması kararlaştırılmıştır. Bu Kanunun mali hükümleri 1 Ocak 1989 tarihinde, diğer hükümleri yayımı tarihinde yürürlüğe girmiştir. Yasanın geçici 1. maddesinde Melikgazi ve Kocasinan Belediyeleri seçimlerinin ilk Genel Mahalli İdareler Seçimi ile birlikte yapılması öngörüldüğünden 26 Mart 1989 seçim tarihine kadar Büyükşehir Belediyesi 3030 sayılı yasada yazılı ilçe ve büyükşehir belediyelerine ait yetkileri kullanmıştır ( Kayseri de o yıllarda 1 büyükşehir, 16 ilçe ve 52 kasaba belediyesi olmak ü- zere 69 belediye ile 484 köy bulunmaktadır ( Kayseri Büyükşehir Belediyesinin Kurulmasına Dair 3508 sayılı Kanunun Gerekçeleri Dönemin Kayseri milletvekillerince kentin büyükşehir statüsüne kavuşmasını sağlayacak Kayseri ilinde Melikgazi ve Kocasinan Adıyla İki İlçe Kurulması Hakkındaki Kanun teklifinde ve İçişleri ve Plan ve Bütçe Komisyonları raporlarında esas alınan gerekçeler 3 konuda odaklanmıştır. Bunlar: 1- Kayseri nin nüfusunun hızla artması, 2- Kentsel hizmetlerde etkinlik, 3- Dönemin imar planı kapsam ve kararları. Kanun teklifinde; öncelikle, kentin nüfus gelişiminden bahsedilmektedir Nüfus Sayımına göre, Kayseri il merkezi nüfusunun kişi, merkez ilçe ve köyleri ile birlikte toplam nüfusun kişi olduğu belirtilmiştir. Kayseri ye nüfus açısından neredeyse bir Kayseri nin daha eklendiği bu beş yıllık süreç, kentin mevcut durumu ve gelecekteki gelişimini yönlendirecek bir planın hazırlanmasını da zorunluluk haline getirmiştir li yıllarda çıkarılan gecekondu ve imar affı yasaları, yeni imar yasası ve toplu konut yasasının sağladığı olanakları ve merkezi hükümetin sağladığı bütçe imkânlarını daha çok imar ve istimlâk işlerine kullanan kentte, ciddi sosyo-mekânsal problemler görülmeden hızlı bir büyüme yaşanır (Doğan, 2007: 165). Bu durum büyükşehir olması sürecini de hızlandırmıştır. Nitekim Kanun teklifinde kentin nüfus gelişimine özel vurgu yapılır ve 1950 den itibaren gözlenen artış sayılarla şu şekilde ortaya koyulur:

15 Büyükşehir Belediyelerinin Yapılanması ve Kayseri Büyükşehir Belediyesi Örneği arasındaki on yılda (37.100) nüfus artışına karşılık yılları arasında ( ) kişi kent nüfusuna eklenmiştir. Bu durum; son on yılda kent nüfusuna 3-4 kent eklendiği anlamına gelmektedir yılında 76 adet muhtarlık sınırı içinde nüfus yaşamakta iken, bu rakam 1985 yılında 89 muhtarlık sınırı içinde kişiye ulaşmış olup, şu anda ise hareketli nüfus in üzerindedir. Mevcut Belediye bu büyüklükteki nüfusa ve yayılım a- lanına hizmet götürme durumunda kalmıştır (TBMM,1988: 1, 2). Kanun teklifinde ikinci olarak; 3030 sayılı yasanın çıkarılma gerekçelerine referans verilmiş, özellikle de büyükşehir alanı içinde idari ve mali yönlerden bir kademelenme sağlanmasının belediye hizmetlerinin ve diğer yerel yönetimlerle ilişkilerin plânlı, programlı, etkin ve koordineli yürütülmesini sağlayacağı vurgulanarak, tarihi, turistik, sanayi ve ticaret merkezi olarak nitelendirilen kentin belediyesinin gelişme seyrinin ve ayrıca köyden kente göç oranının hızla artmasının birçok problemleri de beraberinde getirdiği, eski belediye yapısında artan ve ağırlaşan görevlerin ifasının güçleştiği ifade edilmiştir. Kanun teklifinin gerekçesinde ayrıca, yatırım plan ve programları, nazım imar plânları, çevre sağlığı, büyük alt yapı projeleri, çöp ve sanayi artıklarının değerlendirilmesi, toplu taşımacılıkla ilgili hizmetlerin ve benzeri proje çalışmalarının gerçekleştirilmesinde 3030 sayılı yasanın sağladığı hukuki statü ve gelir artışıyla daha etkili ve büyükşehir alanında daha kolay sonuca gidebilen bir belediye olması gerektiği ifade edilmiştir (TBMM,1988: 1, 2). Üçüncü olarak da, 1986 yılında onaylanan 1/ ölçekli Çevre Düzeni Plânına gönderme yapılarak, bu plânda Kayseri Merkez Belediyesi ile çevresindeki 7 belediyeyi kapsayan bir kent bütünü tanımı getirildiğine, aynı zamanda 1986 yılında onaylanan 1/5.000 ölçekli Nazım İmar Plânı ile de tahmini nüfusun, plân dönemi itibariyle kent bütünü ve çevresine yerleştirilmesinin öngörüldüğüne, Kayseri Belediyesi sınırlarının ise o güne kadar yapılan değişiklik ve ilavelerle hektar mertebesine kadar ulaştığı ve mücavir a- lanlarla birlikte toplam olarak hektarlık bir alana hizmet sunmak zorunda olduğuna işaret edilmiştir. Tüm bu gerekçelere dayanarak, Kayseri kentinin Melikgazi ve Kocasinan adında iki ilçe kurulmak suretiyle büyükşehir statüsünde yönetilmesinin uygun olacağı kanaati belirtilmiştir (TBMM, 1988: 1,2). Plân ve Bütçe Komisyonunda teklifler üzerinde yapılan görüşmelerde, bu şekilde bazı il merkezlerinde birden fazla ilçe ve belediye kurulması ile büyükşehir belediyesi oluşturulmasının ne gibi faydalar sağladığı, bölünme nedeniyle idari ve mali etkinliklerin azalıp azalmadığı, bu gibi düzenlemelerin tüm illerin değerlendirilmeye alınması suretiyle yapılmasının daha yararlı olacağı gibi konulara değinilmiş olmakla birlikte kanunun teklif edildiği üzere kabul e- dilmesine karar verilmiştir (TBMM, 1988: 14).

16 82 Çağdaş Yerel Yönetimler, 19 (1) Ocak 2010 KAYSERİ BÜYÜKŞEHİR BELEDİYESİNİN GENİŞLEME SÜRECİ 2004 Yılı Öncesinde Kayseri Büyükşehir Belediyesi Sınırlarının Genişletilmesi Çalışmaları Büyükşehir belediyesi statüsü kazanması, sanayi alanındaki yatırımlar, turizm ve ticaretteki gelişmeler ve önemli ulaşım aksları üzerinde bulunması Kayseri yi bölgesinde önemli bir merkez haline getirmiştir yılları arasında büyükşehir belediye başkanlığı yapan Şükrü Karatepe, büyükşehir sınırlarında sadece Melikgazi ve Kocasinan ilçeleri bulunmakla birlikte yakın çevresindeki yerleşmelerde yaşayanların pek çoğunun işyeri-konut ve diğer ticari, sosyal ve kültürel hizmetler açısından büyükşehir belediyesine bağımlı konumda olduğunu, Talas, Erkilet, Mimarsinan, Hacılar ve Hisarcık belediyelerinin 1990 lı yılların ortalarında kent ile bütünleşmiş, idari anlamda olmasa da fiziksel, ekonomik ve sosyal anlamda metropoliten alan sınırları içinde kabul edilen yerleşmeler halini aldığını ifade etmektedir (Karatepe, 1999: 173). Kent merkezine 5-6 km mesafede olan bu yerleşmelerde merkeze çok yakın olmalarından dolayı kentsel işlevler gelişememiştir. Bununla birlikte, 1990 larda bu beldeler, tarım toplumu niteliğini kaybetmiş, ancak kentsel fonksiyonların da tam anlamıyla gelişemediği birer yerleşim özelliği göstermeye başlamışlardır. Faal nüfusun Erkilet te %20 si, Hacılar da %15 i, Talas da %4 ü, Mimarsinan da %5 i, Hisarcık ta %18 i tarımla uğraşırken, geri kalan nüfus büyükşehir merkezinde bir işte çalışmaktadır. Kentin banliyöleri konumundaki bu yerleşmeler, merkeze yakın olmalarının yanı sıra arazi ve konut fiyatlarının daha ucuz olmasına bağlı olarak hızlı bir nüfus artışıyla karşı karşıya kalmışlardır. Diğer yandan, altyapı, ulaşım, su ve kanalizasyon hizmetleri açısından büyükşehir belediyesine bağımlı bir konuma gelmişlerdir. Hatta, 1990 lı yıllarda büyükşehir belediyesince yapılan atıksu kolektörleri ve arıtma tesislerinin kapasiteleri bu yerleşmeler dikkâte alınarak hesaplanmıştır. Kentin plânlı gelişmesi sağlayacak kapsamlı bir imar plânı çalışması yapılabilmesi için gerekli bilgi ve tecrübeye sahip personelin de bulunmadığı bu yerleşmelerden, daha o yıllarda metropoliten alan sınırlarına dâhil edilmesi son derece gerekli görülen Hacılar, Hisarcık ve Talas ın büyükşehir belediyesine katılması amacıyla 1995 yılında İl Genel Meclisince karar alınmıştır. Buna göre, Hacılar ve Talas ilçe belediyesi olarak, Hisarcık ise çevresindeki yerleşmeleri de içine alan bir ilk kademe belediyesi olarak Kayseri Büyükşehir Belediyesine bağlanacaktır. İl Genel Meclisi nin bu kararı Büyükşehir Belediyesince de uygun bulunur. Birleşme işlemlerinin tamamlanabilmesi için katılacak belediyelerin meclisleri tarafından da işlemin onaylanması gerekmektedir. Ancak o tarihte, söz konusu belediyeler birleşmeyi kabul etmezler. Buna gerekçe olarak da büyükşehir belediyesi içinde kaybolacakları, ikinci sınıf yerleşim yeri muamelesi görecekleri,

17 Büyükşehir Belediyelerinin Yapılanması ve Kayseri Büyükşehir Belediyesi Örneği 83 şehrin bir semti olmayı manevi yönden içlerine sindiremedikleri gibi tamamen duygusal ve iktidarı kaybetme korkusuna dayalı nedenler ileri sürerler. (Karatepe, 1999: 180, 181). Nitekim bu karara rağmen, kent sürekli olarak hinterlandındaki bu yerleşmelere doğru genişlemiş ve 2004 tarihinde bu defa merkezi yönetimin kararıyla söz konusu yerleşimler Kayseri Büyükşehir Belediyesi sınırları kapsamına alınmıştır ve 5747 Sayılı Yasalar Kapsamında Kayseri Büyükşehir Belediyesi Sınırlarının Genişletilmesi 23 Temmuz 2004 tarihinde yürürlüğe giren 5216 sayılı Büyükşehir Belediyeleri Kanunu ile tüm büyükşehirlerin sınırları yeniden düzenlenmiştir. Daha önce 2 metropol ilçeden oluşan Kayseri Büyükşehir Belediyesi nde, yeni yasa ile 5 ilçe (Kocasinan, Melikgazi, Hacılar, İncesu, Talas) ve 19 ilk kademe olmak üzere toplam 24 belediyeden oluşan bir yapılanma söz konusu olmuştur ( Kocasinan ve Melikgazi ilçelerinden oluşan Büyükşehir Belediyesinin sınırları 356 km² iken 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu ile 2150 km² ye çıkmıştır. Valilik binası merkez kabul edilerek 20 km yarıçapındaki dairenin i- çinde kalan yerler Kayseri Büyükşehir Belediyesine bağlanmıştır. 22 Mart 2008 tarihinde yürürlüğe giren 5747 sayılı Büyükşehir Belediyesi Sınırları İçerisinde İlçe Kurulması ve Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun kapsamında, ilk kademe belediyelerinin tüzel kişilikleri kaldırılarak ilçe belediyelerine mahalleleri veya mahalle kısımları ile birlikte katılmıştır. Kayseri Büyükşehir Belediyesi sınırları içerisindeki ilk kademe belediyelerinden Kocasinan İlçesine; Erkilet, Kuşçu, Güneşli, Ebiç ve Mahzemin, Melikgazi İlçesine; Kıranardı, Hisarcık, Gesi, Mimarsinan, Turan, Gürpınar ve Büyükbürüngüz, Talas İlçesine; Zincidere, Erciyes, Başakpınar, Kuruköprü ve Kepez, İncesu İlçesine; Kızılören ve Süksün mahalleleri veya mahalle kısımları ile birlikte bağlı oldukları ilçelere katılmışlardır (Çizelge 7). Son durumda, 2008 tarihinde yapılan ADNKS sonuçlarına göre Kayseri İli'nin nüfusu dır. Bu nüfusun yaklaşık %75 i büyükşehir belediyesi sınırlarında ikâmet etmektedir.

18 84 Çağdaş Yerel Yönetimler, 19 (1) Ocak 2010 Çizelge Sayılı Yasa Kapsamında Kayseri Büyükşehir Belediyesi ne Bağlanan İlçeler ve Yeni Oluşan Mahalleler İlçe Belediyeleri Kocasinan Belediyesi Melikgazi Belediyesi İncesu Belediyesi Merkez ve Mahalleler 2007 Nüfusu* 2008 Nüfusu* Alan (Ha) Merkez Erkilet Mahallesi Güneşli Mahallesi Kuşcu Mahallesi Mahmezin Mahallesi Ebiç Mahallesi Toplam Merkez Kıranardı Mahallesi Hisarcık Mahallesi Gesi Mahallesi Mimarsinan Mahallesi Gürpınar Mahallesi Büyükbürüngüz Mahallesi Turan Mahallesi Toplam Merkez Süksün Mahallesi Kızılören Mahallesi Toplam Merkez Hacılar Belediyesi Toplam Merkez Zincidere Mahallesi Talas Belediyesi Erciyes Mahallesi Kepez Mahallesi Başakpınar Mahallesi Kuruköprü Mahallesi Toplam * 2007 ve 2008 yıllarında TÜİK tarafından yapılan nüfus sayımı Kaynak:

19 Büyükşehir Belediyelerinin Yapılanması ve Kayseri Büyükşehir Belediyesi Örneği 85 Çizelge 8. Kayseri Büyükşehir Sınırları İçinde Nüfus Değişimi * Toplam Şehir Köy Toplam Şehir Köy Toplam Şehir Köy Kocasinan Melikgazi Toplam (Kocasinan+ Melikgazi) Talas Hacılar İncesu Büyükşehir ADNKS da 5747 sayılı Kanun ve 5393 sayılı Kanun un 8. ve 11. maddeleri ve diğer ilgili mevzuat uyarınca yerleşim yerlerine yönelik olarak yapılan idari bağlılık, tüzel kişilik ve isim değişiklikleri dikkate alınarak düzenlenen veri Kaynak: 1990 ve 2000 yıllarına ait veriler Melikgazi Belediyesi Stratejik Plânından, 2008 yılın ait veriler TÜİK in ADNKS sonuçlarından elde edilmiştir. Çizelge 8 de görüldüğü gibi Kayseri büyükşehir belediyesi kurulduktan kısa bir süre (1990 yılında) sonra yapılan nüfus sayımına göre büyükşehir nüfusu olarak tespit edilmiştir (Melikgazi ve Kocasinan ilçeleri kentsel nüfus toplamı). Kuruluş aşamasında kanun teklifinde esas alınan nüfus ise 1985 yılı nüfus sayımına göre dir yılında bu nüfusun ye çıktığı, 2008 yılına gelindiğinde ise, hem 5747 sayılı Büyükşehir Sınırları İçinde İlçe Kurulması ve Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkındaki Kanun, hem de 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu uyarınca yapılan düzenlemeler (2000 nüfusun altındaki belediyelerin kapatılarak bağlı oldukları ilçelerin mahallesi ya da köy statüsüne geçirilmesi, valilik binası merkez kabul edilmek suretiyle 20 km yarıçapındaki alanın büyükşehir belediyesi sınırlarına dahil edilmesi, büyükşehir belediyesi sınırlarının yeniden düzenlenmesi vs.) ile nüfusun e çıktığı görülmektedir. Bu durum, Kayseri Büyükşehir Belediyesi nin 2008 yılı itibariyle, kuruluşundaki nüfusun iki katından daha fazla kişiye, coğrafi olarak da yaklaşık 6 misli büyüklüğündeki kentsel alana hizmet sunmak durumunda kaldığına işaret etmektedir (Şekil. 1).

20 86 Çağdaş Yerel Yönetimler, 19 (1) Ocak 2010 Şekil 1. Kayseri Büyükşehir Belediyesi Sınırları (2008) Kaynak: Kayseri Büyükşehir Belediyesi kurumsal web sitesinden derlenmiştir. Şekil 1 de görüldüğü gibi, yeni katılan ilçeler, beldeler ve köyler ile oldukça geniş bir coğrafya Kayseri Büyükşehir Belediyesi yetki ve sorumluluk alanında kalmıştır. Eski sınırlardaki kentsel sorunlara ek olarak, yarı kırsal yarı kentsel nitelik gösteren yeni yerleşmelerin kendine has altyapı, imar, konut sorunları ile kentle bütünleştirilmesi büyükşehir belediyesinin öncelikli olarak çözmek zorunda olduğu problemler olarak belirmiştir. Ülkemizdeki pek çok belediye gibi Kayseri Büyükşehir Belediyesi de birden bire karşı karşıya kaldığı bu sorunlar karşısında hazırlıksız yakalanmıştır. Sosyal, ekonomik ve mekânsal gelişimi yönlendirecek üst ölçek plânları dahi bulunmayan kentte, plânsız gelişmenin önüne geçebilmek amacıyla öncelikle çevre düzeni plânlarının hazırlanması yoluna gidilmesi doğru bir karar olmuştur. Her ne kadar içeriği ve onay süreci tartışmalı olsa da yeni sınırları kapsayan 1/ ve 1/ ölçekli çevre düzeni plânları 2007 yılında Büyükşehir Belediyesince onaylanarak yürürlüğe girmiştir. Diğer yandan, Çevre ve Orman Bakanlığınca Yozgat-Sivas-Kayseri 1/ ölçekli Çevre Düzeni Plânlarının hazırlık çalışmaları halen devam etmektedir.

21 Büyükşehir Belediyelerinin Yapılanması ve Kayseri Büyükşehir Belediyesi Örneği 87 SONUÇ VE DEĞERLENDİRMELER Önemli ulaşım aksları üzerinde kurulan Kayseri tarih boyunca pek çok uygarlığa beşiklik etmiştir. Cumhuriyetin kurulmasıyla o dönemin 74 il merkezinden biri olan kentte, ülkesel ve bölgesel ölçekteki kalkınma politikalarının birebir izlerini gözlemlemek mümkündür. Ulaşım, sanayi ve diğer kamusal alanlarda yapılan yatırımlarla hızla büyüyen kent, bölgesinde önemli bir merkez halini almış ve buna bağlı olarak da nüfusu hızla artmıştır. Bu hızlı nüfus artışı Türkiye de büyükşehir yönetim sistemine geçilmesinden sonra, Kayseri nin öncelikli olarak büyükşehir ilan edilen kentler arasında yer almasına yol açmış ve 1984 yılındaki 3030 sayılı ilk Büyükşehir Belediyesi Yasası nın çıkmasından 4 yıl sonra (1988 yılında) büyükşehir belediyesi statüsü kazanmasını sağlamıştır. İki ilçeden oluşan Kayseri Büyükşehir Belediyesi alanının hinterlandı zamanla yakın mesafede yer alan ilçe ve belde belediyelerini de kapsayacak şekilde genişlemiştir. Buna rağmen 2004 yılındaki yasal düzenlemelere kadar herhangi bir sınır değişikliği yapılması mümkün olmamıştır. Her ne kadar bu konuda 1990 lı yılların ikinci yarısında İl Genel Meclisi ve büyükşehir belediye meclislerince birtakım kararlar alınmış olsa da, büyükşehir belediyesi sınırlarına dâhil edilmesi plânlanan belediyelerin yöneticilerinin duygusal yaklaşımları ve iktidarı ellerinden bırakmak istememeleri bu sürecin gecikmesine yol açmış ve kentin bütüncül bir şekilde plânlanmasına ve gelişmesine engel olmuştur ve 2008 yıllarında tüm ülke genelinde uygulanan 5216 ve 5747 sayılı kanunlar ile Kayseri Büyükşehir Belediyesi alanı 6 misli genişlerken mevcut nüfusa den fazla kişi eklenmiştir. Eklenen 3 ilçe ve 19 ilk kademe belediyesi, bu tarihlere kadar kendi imar plânları ve gelişme politikaları çerçevesinde imar ve diğer hizmetleri yürütmüştür. Dolayısıyla, bugünkü durumda, büyükşehir belediyesi bütününde birbirinden çok farklı yapılaşma hakları, ulaşım ve kentsel fonksiyonların yer seçimi kararları görülmektedir. Bu sorunun çözümü için öncelikli olarak üst ölçek plânların hazırlanması yoluna gidilmiştir. Ancak bu defa da emsal teşkil edecek yapılaşma haklarının getirdiği taleplerin nasıl önüne geçileceği yönünde sıkıntılar başgöstermiştir. Türkiye de büyükşehir belediyelerinin kurulması genelde bu konuda sağlıklı ölçütler getirilmediği için sürekli politik bir rant alanı olmuştur. Benzer uygulamalara yeni belediyelerin ve illerin kurulmasında da rastlamak mümkündür. İdari statü değişiklikleriyle ilgili Kanun gerekçelerini incelediğimizde, bu konuların bilimsel araştırma ve analizlerden yoksun olarak ele alındığı ve uygulamalar yapıldığı görülmektedir. Kayseri nin büyükşehir olması sürecinde de benzer bir durum söz konusudur. Kanun teklifinde nüfus, kentsel hizmetlerin daha etkin sunulması ve plân projeksiyonları esas alındığı ifade edilmekle birlikte, gerçek anlamda mekânsal bir analiz yapılmadığından ve ekonomik ve teknik yatı-