Performansa Dayalı Kent Yönetimi: ABD Baltimore Kenti nde Kentstat Uygulaması

Transkript

1 Performansa Dayalı Kent Yönetimi: ABD Baltimore Kenti nde Kentstat Uygulaması Bülent Ulutürk - Onur Murat Köprülü Özet: Şehirdeki suç oranlarını azaltmak için Compstat modelini geliştiren New York Şehri Emniyet Teşkilatı ndan sonra, Baltimore Belediyesi belediye hizmetlerini daha iyi sunabilmek amacıyla Compstat yaklaşımını esas alarak CitiStat (KentStat) modelini geliştirmiştir. Bu sistemde Belediye başkanı, üst kademe yöneticiler ve daire başkanları stratejik plan ve performans standartları saptamakta ve belirlenen amaçlara ulaşmak için stratejiler geliştirmektedirler. Verilen hizmetlerin coğrafi bilgi sistemleri kullanılarak denetlenmesi ve haftalık yapılan KentStat toplantılarında daire amirlerinin faaliyetlerinin sorgulanmasının kurumun performansını arttırdığı gözlemlenmiştir. Bu çalışmada; Amerikan kamu yönetiminde performans gelişimine yönelik faaliyetler inceledikten sonra, etkili ve verimli kamu hizmeti sunmak için geliştirilen KentStat yaklaşımının uygulanması ile ilgili hususlar ele alınmıştır. Ayrıca, KentStat yönetim modelinin Türk Kent yönetim sisteminde uygulanabilirliği ve bu sistemin sağlayacağı katkılar tartışılmıştır. Anahtar Kelimeler: Coğrafi bilgi sistemleri, performans yönetimi, hesap verebilirlik, kent yönetimi. Performance-Based City Government: The Citistat Practice in Baltimore, The USA Abstract: Based on the Compstat approach, developed by the New York Police Department to reduce crime, Baltimore City created the CitiStat model to improve the performance of city government services. In This approach, top managers of agencies and the Mayor s Office develop a strategic plan, set performance standards and focus on strategies to meet these goals. The Mayor s Office monitors the performance of city agencies through the use of Geographic Information Systems and questions agency heads during weekly CitiStat meetings. Thus, the implementation of CitiStat contributes to the improvements in service delivery. His paper first provides a brief overview of quality improvement efforts in the United States. The paper then discusses issues and strategies in implementing a CitiStat approach to improve the efficiency and effectiveness of public services. Finally, it investigates whether CitiStat can be implemented by local administrations in Turkey and addresses the potential benefits of CitiStat. Key Words: Geographic information systems, performance management, accountability, city government. ABD, Baltimore Üniversitesi, Kamu Yönetimi Bölümü Doktora Öğrencisi. ABD, Rutgers Üniversitesi, Uluslararası İlişkiler Bölümü Doktora Öğrencisi. Çağdaş Yerel Yönetimler, Cilt 20 Sayı 2 Nisan 2011, s

2 74 Çağdaş Yerel Yönetimler, 20 (2) Nisan 2011 GİRİŞ Beyzbol geleneksel olarak yeniliklere kapalı, tecrübe ve içgüdüye dayalı altkültürü olan bir spordur. Bu geleneksel anlayışı, New York Mets takımı teknik direktörü Davey Johnson değiştirmiştir yılında, Johnson daha etkili karar vermek ve oyuncularını bilgilendirmek için takıma bilgisayarını getirmiştir. Johnson un bu davranışı beyzbol dünyasını şoke etmiş, akranları ve basın Johnson un bu davranışını alay konusu etmişlerdir. Teknolojinin beyzbol gibi bir spor dalında kullanılamayacağı fikri hakimdi, ancak 1986 yılında Johnson un takımının şampiyonluğu kazanması teknoloji kullanımı konusundaki tutum ve anlayışları da değiştirmiştir. Günümüz beyzbol teknik direktörleri de oyunu planlamakta ve oyuncularını yönlendirmekte bilgisayar destekli elde edilen verileri kullanmaktadırlar (O Connell - Straub, 2007: V). Michael Lewis in en çok satan kitabı Moneyball da da benzer şekilde, Oakland Athletics takımı yöneticisi Billy Beane nin beyzbol dünyasında veriye dayalı performas yönetimini nasıl geliştirdiği anlatılmaktadır. Beane; istatistiki verilere dayanarak karar vermenin etkili olduğuna inanmaktaydı. Bu nedenle ligin en fakir takımı olan Oakland, Beane ne yardımcı olması için bir istatistik uzmanını işe almıştır. Sonuçta, sezon sonunda ligin en pahalı takımı olan New York Yankees 99 maçı kazanırken, Oakland 96 maçın galibi olmuştur (Esty - Rushing, 2007: 5). İstatistiksel Analize Dayalı Yönetim anlayışının zamanla kamu kurumları tarafından da performaslarını artırmak için kullanılacağını kim düşünebilirdi? Özel sektörde ise 1986 yılında Motorola şirketi tarafından Six Sigma adıyla kusursuz ürün ve hizmet üretmek amacıyla geliştirilen program veriye dayalı yönetim anlayışının ilk örneğidir. Six Sigma ile Motorola da sağlanan başarı üzerine, General Motors Şirketinin CEO su olan Jack Welsh istatistiki analizi General Motor da yönetim modeli olarak kullanmaya başlamıştır. Six Sigma programı daha sonra Amerika da özel sektör tarafından hızla uygulanmaya başlanmıştır (Esty - Rushing, 2007: 6). Bilişim teknolojisi karar verme sürecinde spor ve özel sektörden sonra polislik alanında da kullanılmaya başlanmıştır. Veriye dayalı polislik anlayışı ilk defa New York Polis Teşkilatı tarafından 1994 yılında Compstat adıyla uygulanmaya başlanmıştır (Esty - Rushing, 2007: 6). Compstat, sadece teknolojiden ve istatistiki veri analizinden faydalanan bir bilgisayar programı olmayıp, yönetimde hesap verebilirlik, stratejik planlama ve yerinden yönetimi esas alan ve bu ilkeler çerçevesinde polis teşkilatları tarafından uygulanan bir peformans yönetim modelidir (Ayrıntılı bilgi için bkz. Çevik vd., 2010). Güvenlik bilimleri alanında önemli çalışmalarda bulunan akademisyenlerden George Kelling ve William Sousa Compstat ı 20. yüzyılın son çeyreğinde polislik alanında geliştirilen en önemli organizasyonel ve idari yaklaşım olarak tanımlamaktadır (2001: 2). Compstat sadece toplantı veya süreç değil aynı zamanda bir yönetim modelini

3 Performansa Dayalı Kent Yönetimi: ABD Baltimore Kenti nde Kentstat Uygulaması 75 ifade etmektedir. Compstat, faaliyetlerin daha iyi yapılabileceğini ve sürekli gelişim anlayışını esas almaktadır (O Connell, 2001: 13). Bir başka ifadeyle, daha etkili bir güvenlik hizmeti sunmak amacıyla geliştirilmiş olan Compstat, bilişim teknolojisi ve operasyon stratejisini kullanan, yönetimde hesap verebilirlik anlayışını benimseyen, hedefe odaklı stratejik yönetim sürecidir (Walsh, 2001: 347). ABD de özellikle büyük şehirlerde giderek artan güvenlik problemi karşısında, geleneksel polisiye taktiklerinin başarısız oluşu New York Polis Teşkilatı nda Compstat yönetim modelinin uygulamaya konulmasına yol açmıştır (Weisburd - Braga, 2006: 17). New York ve Compstat ı uygulayan diğer şehirlerde suç oranlarında önemli ölçüde azalma kaydedilmiştir. FBI suç istatistiklerine göre New York şehri 1993 yılında en tehlikeli kentler arasında 87 ci iken, 2000 yılı verilerine göre ise 217 kent arasında 165 ci sırada yer almıştır. FBI verileri, diğer büyük şehirlerle kıyaslandığında New York ta meydana gelen suç oranlarında oldukça belirgin bir azalmanın olduğunu ve New York un daha yaşanılabilir ve güvenli bir şehir haline geldiğini net bir şekilde göstermektedir (Henry, 2002: 2) yılında Amerikan Kamu Yönetiminde Yenilikler dalında Harvard Üniversitesi J. F. Kennedy Yönetim Okulu ve Ford Vakfı tarafından ödüllendirilmesi de; Compstat ın sadece Amerika da değil Kanada, Avustralya ve İngiltere deki emniyet teşkilatlarınca da benimsenmesini sağlamıştır. (Eterno - Silverman, 2005: 219). Compstat anlayışı sadece polis teşkilatları tarafından değil, diğer kamu kurumları tarafından da kendi ihtiyaçları doğrultusunda değişiklikler yapılarak uygulanmaya başlanmıştır (Henry, 2002). KentStat (CitiStat) ise Compstat ın bir başka versiyonu olarak Maryland eyaleti Baltimore Belediyesi tarafından 2000 yılında belediye hizmetlerinde performansı değerlendirmek ve artırmak için geliştirilen veriye dayalı bir yönetim sistemidir (Perez - Rushing, 2007: 3). Bu çalışmanın amacını ise Baltimore Belediyesi tarafından uygulanan KentStat ın gelişimi ve temel unsurlarını incelemek oluşturmaktadır. Çalışma çerçevesinde; kamu kurumlarındaki performans yönetimi incelendikten sonra, KentStat modelinin gelişim süreci, uygulanması için gereken özellikler ve getirileri değerlendirilecek ve son bölümde KentStat ın Türkiye de uygulanabilirliği tartışılacaktır. Kamu Kurumlarında Performans Yönetimi Günümüzde vatandaşlar, siyasetçiler ve medya organları devleti ve kamu kurumlarını artan bir şekilde eylemlerinden dolayı sorumlu tutmaya ve hesap vermeye çağırmaktadırlar. Hesap verebilirlik (accountability) kavramı ile acaba herkes aynı kavramı mı kastetmektedir? Literatürde hesap verebilirlik ve sorumluluk birlikte ele alınmaktadır. Büyük Türkçe Sözlük te sorumluluk kişinin kendi davranışlarını veya kendi yetki alanına giren herhangi bir olayın sonuçla-

4 76 Çağdaş Yerel Yönetimler, 20 (2) Nisan 2011 rını üstlenmesi olarak tanımlanmaktadır (Türk Dil Kurumu, 2010). Resmi tanımının yanında, hesap verebilirlik; faaliyetlerin hesabını verebilme, açıklayabilme ve yapılanları ispat etmek ve makul gösterebilmek olarak da tanımlanmaktadır (Behn, 2001: 4). Behn; hesap verebilirliği, kamu kurumlarının vatandaşların beklentilerini karşılayacak şekilde hizmet üretebilmesi, sorumluluklarını ve görevlerini yerine getirerek vatandaşların güvenini kazanmaları olarak ifade etmiştir (2001: 6). Hesap verebilirliği daha yüksek bir makam veya merciye hesap vermek olarak tanımlayan Shafritz ise bunun iki şekilde gerçekleştiğini belirtmektedir. Buna göre üst kademe yöneticiler seçilmiş otoriteye karşı; alt kademe yönetici ve personel de organizasyon içindeki üstlerine hesap vermek durumundadırlar (2004: 2). Yönetim biliminde hesap verebilirlik şu üç alanda kullanılmaktadır: Mali hesap verebilirlik (accountability for finances), etik ve adalet hususunda hesap verebilirlik (accountability for fairness) ve performans hususunda hesap verebilirlik (accountability for performance) (Behn, 2001: 6). Bu makalenin konusunu performans hususunda hesap verebilirlik oluşturmaktadır. Bu bağlamda ele alınan hesap verebilirlik, sadece performans verilerini toplamayı değil, bu veriler doğrultusunda planlama yapmayı ve performansı artıracak çözüm yolları aramayı da kapsamaktadır. Amerikan kamu yönetiminde performans ve hesap verebilirlik ile ilgili çalışmalar, çalışanların faaliyetlerinden sorumlu tutulmaları gerektiğini ileri süren Woodrow Wilson un 19.yy daki yazılarına dayanır. Özellikle yılları arası geliştirilen programlar sadece finansal olarak performans artırmayı amaçladıklarından sunulan hizmetlerin kalitesinde bir iyileşme görülmediği gibi, sosyal programlarda da halkın memnuniyeti sağlanamamıştır (Schoor; Wholey ve Newcomer dan akt. Julnes, 2006: 221) li yıllarda, Amerikan özel sektörünün durumu da kamu sektöründen pek farklı değildi. Teknolojide yaşanan gelişmeler, küresel rekabetin getirmiş olduğu zorunluluklar ve müşterilerin taleplerinin artması özel sektörün kendini geliştirme gayreti içerisine girmesi sonucunu doğurdu. Bu dönemde yönetim bilimi alanında pek çok akademisyen özel sektörün yönetim felsefesinin değişmesi ile ilgili önerilerde bulundular. Yeniliklere daha açık olan özel sektör aralarında Toplam Kalite Yönetimi, yeniden yapılanma, Six Sigma, stretejik planlama gibi sonuçlara odaklı yönetim modellerini uygulamaya başladılar (Qiao - Thai, 2002: 90) lı yılların başında ise, devletin yeniden yapılanması (reinventing government) adıyla anılan reformlar kamu alanında da uygulanmaya başlandı. Bu dönemde araştırmacıların hareket noktası; geleneksel kamu yönetim anlayışının hantal işlemesi, kırtasiyeciliğe sebep olması ve devletin vatandaşların beklentilerine etkin ve yeterli cevap verememesi olarak özetlenebilir (Behn, 2001: 33). David Osborne ve Ted Gaebler (1992) Reinventing Government da kamunun sonuçlara odaklı, müşteriyi ön

5 Performansa Dayalı Kent Yönetimi: ABD Baltimore Kenti nde Kentstat Uygulaması 77 planda tutan, rekabetçi, piyasa tabanlı, yerinden yönetime ağırlık veren yaklaşımları benimsemesinin daha iyi hizmet verilmesini sağlayacağı konusunu tartışmışlardır. Yönetim alanında paradigma değişikliğine yol açan, 1980 lerden günümüze kadar devam eden dönem ise devletin yeniden yapılanması (reinventing government), girişimci devlet (entrepreneurial government), işletmecilik (managerialism), sonuçlara dayalı yönetim (outcomes-based government) veya yeni kamu yönetimi (new public management) adlarıyla tanımlanmaktadır. Bu kavramlar Osborne ve Gaebler in kitabıyla birlikte yaygın olarak kullanılmaya başlanmışsa da günümüzde en çok tercih edilen tanımlama yeni kamu yönetimi terimidir (Behn, 2001: 24; Callahan, 2007: 11). Hollings ise 1980 lerin özel sektörün, 1990 lı yılların ise kamu sektörünün altın çağı olduğunu ifade etmektedir (1996: 4). Reform hareketlerinin Amerikan federal yönetimini etkilememesi düşünülemezdi. Clinton yönetimi, ABD Başkan Yardımcısı Al Gore başkanlığında, federal kamu kurumlarını yeniden yapılandırmak amacıyla (National Performance Review) ulusal performans sistemi adıyla bir rapor hazırladı. Hazırlanan bu raporun sonucunda (Government Performance and Results Act) 1993 yılında performans sonuçları ve yönetimi kanununun yürürlüğe girmiştir. Bu kanun ile Amerika da federal kamu kurumlarında performansa dayalı yönetim anlayışı uygulamaya konulmuştur (Julnes, 2006: 222; Esty - Rushing, 2007: 18). Bu kanun ile tüm federal kurumlar; (1) açıkça belirlenmiş amaç ve hedefleri olan stratejik planlar hazırlama, (2) bu amaçlara nasıl ulaşılacağını tanımlama, ve (3) uygulanan programın ve kurumun performansını nasıl değerlendireceklerini gösteren planlar hazırlamakla yükümlü hale gelmişlerdir (Artley vd., 2002: i) lı yıllarda pek çok eyalet ve yerel yönetimler GPRA ye benzer kanunlar çıkartarak uygulamaya başlamışlardır. Bununla beraber farklı adlarla tanımlansalar da, kamu kurumlarınca uygulamaya konulan bu sistemlerin temelinde performans değerlendirmesi ve yönetimi bulunmaktadır. Artık günümüzde yönetimde hesap verebilirliğe önem veren ve sonuçlara odaklanan performans yönetim sistemlerinin uygulanması bir ihtiyaç haline gelmiştir (de Lancer Julnes, 2009: 14). Hatry performansı, hizmetlerin ve programların etkinliğinin ve sonuçlarının düzenli olarak ölçülmesi olarak tanımlamaktadır (2006: 3). Genellikle kamu yöneticileri başarısız olma korkusu, bütçe kısıntısı, üst makamlar tarafından azarlanma veya kamuoyuna karşı hesap verememe gibi sebeplerle hedefler belirlememekte, bunun yerine faaliyetlerin açıklanması hususlarında genel ifadelerden oluşan planlar yapmakla yetinmektedirler. Ancak bu şekilde yapılan performans planları sonuçlar yerine çıktılar üzerine odaklanmaktadır. Performans yönetiminin verimli olabilmesi için yapılması gerekenler şunlardır (Esty - Rushing, 2007: 18-19):

6 78 Çağdaş Yerel Yönetimler, 20 (2) Nisan 2011 Ölçülebilir, sonuca yönelik hedefler belirlenmeli ve zaman içinde değerlendirilmelidir. Performans sürekli ölçülmeli ve hedeflere ulaşmak için gerekli düzenlemeler yapılmalıdır. Performans değerleri aynı alanda hizmet veren benzer özelliklere sahip diğer kurumlarla kıyaslanmalıdır. Kamu kurumları tarafından uygulanmaya başlanan performansa dayalı yönetim anlayışı, performans ölçümünün yanısıra denetleme, stratejik planlama ve toplam kalite ile de yakından ilgilidir (O Connell - Straub, 2007: 74-75). Bu noktada performansa dayalı yönetim (performance-based management) ile sonuç odaklı yönetimin (managing for results) aynı anlamda kullanıldığını belirtmek faydalı olacaktır (de Lancer Julnes - Holzer, 2008: 68). Performansa dayalı yönetim (PDY), kaynak ve bilgilerin organizasyon ve programların hedefleri doğrultusunda kullanılması ve ölçülebilir değerlerin gösterilmesi olarak tanımlanmaktadır (Wholey den akt. de Lancer Julnes ve Holzer, 2008: 68). Artley vd. e göre ise, stratejik hedeflerin belirlendiği, performans verilerinin toplandığı, analiz edildiği ve ölçüldüğü, performans verilerinin rapor edildiği ve performans ölçümlerinin organizasyonun performansını artırmak için kullanıldığı sistematik bir süreçtir (2001: 3). PDY stratejik planlamayı ve performans ölçümünü kapsamaktadır. Stratejik planlama ile kararlaştırılmış misyon, hedefler ve bu hedeflere ulaşmak için uygulanacak stratejilerle organizasyonun yönü belirlenirken; performans ölçümü ile yapılmakta olan faaliyetler ve başarılar hususundaki bilgiler doğrultusunda kararlaştırılan hedeflere ne ölçüde ulaşıldığı tespit edilmektedir. Bu nedenle performansa dayalı yönetimin unsurları olan stratejik planlama ve performans ölçümü birbirlerini tamamlamaktadır (de Lancer Julnes, 2009: 4). KentStat performansa dayalı bir yönetim modeli olduğu için, bu noktada performansa dayalı yönetimlerin ortak özelliklerinden bahsetmemiz yerinde olacaktır (Artley vd., 2001: 1): 1. Organizasyonun misyonu ve stratejik hedefleri belirlenmeli. 2. Performans ölçme sistemi oluşturulmalı. 3. Performansa dayalı hesap verebilirlik anlayışı geliştirilmeli. 4. Performans bilgileri toplayacak bir sistem oluşturulmalı. 5. Performans bilgilerini analiz edecek, inceleyecek ve rapor edecek bir sistem/süreç oluşturulmalı. 6. Performans bilgilerini kullanarak performansı artıracak bir sistem/süreç geliştirilmelidir.

7 Performansa Dayalı Kent Yönetimi: ABD Baltimore Kenti nde Kentstat Uygulaması lı yıllardaki eyalet ve federal düzeydeki devletin yeniden yapılanması sürecinden polis teşkilatları da etkilenmişlerdir. Bu bağlamda polislik alanında geliştirilen performansa dayalı yönetim anlayışı, 1994 yılında New York Polis Teşkilatı tarafından Compstat adıyla başarılı bir şekilde uygulamaya konulmuştur. Compstat ın versiyonları diğer kamu kurumları tarafından kısa sürede geliştirilmişse de, ilk defa tüm belediye hizmetlerini kapsayan uygulama (ABD) Baltimore Belediyesi tarafından 2000 yılında CitiStat (KentStat) adıyla uygulanmaya konulmuştur. KentStat daha etkin ve etkili belediye hizmeti sunmak amacıyla geliştirilmiştir. KentStat ın Tanımı ve Gelişimine Etki Eden Faktörler Perez ve Rushing e göre KentStat, kent hizmetlerini yerine getiren kurumların performanslarını kontrol etmek ve iyileştirmek için geliştirilmiş veriye dayalı bir yönetim sistemidir (2007: 3). Baxandall ve Euchner, KentStat ı kent hizmetlerinde yönetim ve planlama için kullanılan bir hesap verebilirlik ve değerlendirme aracı olarak tanımlamaktadırlar (2003: 2). Behn ise, KentStat ı kentte hizmet veren kamu kurumlarının istenilen hedeflere ulaşması için tasarlanmış stratejik liderlik modeli olarak ele almaktadır (2007: 7). KentStat Baltimore da uygulanmaya başlanmış lider ile kurum yöneticileri arasında performans kriterlerinin esas alınarak tartışıldığı veriye dayalı bir performans yönetim sistemidir (Sharp vd., 2006: 1). KentStat sistemi kent hizmetlerini ve kurumların performanslarını kontrol eden bir bilgisayar veri tabanı kullanmaktadır. Kurumlar istenilen bilgileri veri tabanına giriş yaptıktan sonra KentStat uzmanları performans kriterlerini değerlendirmekte; bilgileri analiz ederek problemleri ve trendleri dijital harita üzerinde göstermekte; grafik ve tabloları hazırlamaktadırlar. Her iki haftada bir belediye başkanı ve yardımcıları ile tüm kurumların üst kademe yöneticileri KentStat toplantılarında bir araya gelmekte; kurumların kısa ve uzun vade hedefleri ve performansları değerlendirilerek bu hedeflere ulaşılabilmesi için stratejiler geliştirmektedirler. Yöneticilerin belediye başkanı ve yardımcılarının sorularına cevap vermek durumunda olmaları, onları kurumlarının faaliyetlerini yakından takip etmelerine ve problemlerin çözümü konusunda stratejiler geliştirmelerine olanak sağlamaktadır (Baxandall - Euchner, 2003: 2; Perez - Rushing, 2007: 3). New York ta geliştirilen istatistiğe dayalı yönetim anlayışına benzer şekilde, Baltimore Belediyesi de KentStat ile tespit edilmiş olan performans standartlarını değerlendirip hizmet kalitesini artırmayı amaçlamaktadır. Ancak KentStat ın kendine has bir yapısı vardır çünkü bir çok kurumun performansları kontrol edilmekte, kurumlar arası koordinasyon ve işbirliğinin sağlanması amaçlanmaktadır (O Connell - Straub, 2007: 127). Günümüzde KentStat, kurumlar arasında koordinasyonu artırmak ve performanslarını geliştirmek için kent çapında uygulanmaktadır. Daha önceleri her (3) ayda bir belediye başkanı

8 80 Çağdaş Yerel Yönetimler, 20 (2) Nisan 2011 ile toplanan ve belirlenen yıllık hedefleri gözden geçiren kurum yöneticileri, KentStat la birlikte her iki haftada bir performansları hakkında sunum yapmak, tespit edilen problemler için uyguladıkları ve uygulayacakları stratejiler hakkındaki sorulara cevap vermek üzere belediye ana binasındaki KentStat toplantı odasında bir araya gelmektedirler. KentStat birimi tarafından doğru kaynaklardan ve zamanında elde edilen bilgi değerlendirilmekte, kaynakların etkin ve verimli kullanımı ile daha etkin hizmet sunulması amaçlanmaktadır (O Connell, 2001: 25). KentStat Compstat ın bir versiyonu olarak Baltimore Belediye Başkanı Martin O Malley tarafından 2000 yılında geliştirilmiştir (Perez - Rushing, 2007: 3) yılında Baltimore Belediye başkanı seçilen O Malley, şehrin en önemli problemlerinden biri haline gelen suçla mücadele için New York Polis Teşkilatı nda görev yapan emniyet müdür yardımcılarından Edward Norris in Compstat ı uygulaması için emniyet müdürü olarak Baltimore a gelmesini sağlamıştır (O Connell, 2001: 25) yılında uygulanmaya başlanan Compstat ile suçla mücadelede başarı kaydedilince, O Malley aynı sistemi diğer tüm kent hizmetlerinde uygulamaya karar vermiştir. Bu çerçevede O Malley, New York Polis Teşkilatı nda geliştirilen Compstat ın mimarlarından olan emniyet müdür yardımcısı Jack Maple dan da Baltimore Belediyesi bünyesinde faaliyet gösteren diğer kurumlarda da uygunlamak üzere Compstat versiyonu bir model geliştirmesi için danışmanlık yapmasını talep etmiştir yılında bayındırlık hizmetlerinden olan Katı Atık Bürosu ile başlanılan KentStat, 2002 yılına gelindiğinde 16 daireyi kapsayan bir proje haline gelmiştir. Bu daireler: Finans Şubesi, İtfaiye, Sağlık Müdürlüğü, Konut ve İskan Geliştirme Dairesi, Polis Teşkilatı, Bayındırlık Hizmetleri-Genel Hizmetler Bürosu, Bayındırlık Hizmetleri-Katı Atık Bürosu, Bayındırlık Hizmetleri-Su ve Atık Su Bürosu, Park Müdürlüğü, Ulaşım Müdürlüğü, Baltimore Kenti Konut Şubesi, ÇocukStat (Kidstat), Bilişim Teknolojisi, ProjeStat (ProjectStat), Azınlık işadamları ve Kadın Girişimciler Kuruluşu (Baxandall - Euchner, 2003: 4). KentStat ı Baltimore Belediyesine kazandıran Martin O Malley 2003 yılında tekrar belediye başkanı seçilmiş ve 2007 yılındaki valilik seçimlerinde benzer sistemi Maryland eyaletinde uygulayacağını seçim kampanyasında dahi vaadetmiştir (O Connell - Straub, 2007: 128). Maryland eyalet valisi seçilen O Malley, EyaletStat (StateStat) adında KentStat ın daha geliştirilmiş bir versiyonunu eyalet çatısı altında faaliyet gösteren kamu kurumlarında uygulamaya başlamıştır (Perez - Rushing, 2007: 6, Behn, 2007: 45). Compstat ın çeşitli versiyonları olarak New York Park Müdürlüğü (Parkstat), New York İnsan Kaynakları Müdürlüğü İşStat (JobStat), Philadelphia Okul Yönetimi OkulStat (SchoolStat), New York Sağlık Müdürlüğü SağlıkStat (HealthStat), San Diego Hudut Koruma Dairesi HudutStat (BorderStat)

9 Performansa Dayalı Kent Yönetimi: ABD Baltimore Kenti nde Kentstat Uygulaması 81 modelleri geliştirilmiştir (Behn, 2008: 230). Fakat Baltimore Belediyesi tarafından geliştirilen KentStat (CitiStat) tüm belediye hizmetlerini kapsayan bir anlayışla uygulamaya konulması açısından farklılık arzetmektedir. KentStat modeli 2007 yılı itibariyle ABD deki (11) kent tarafından uygulamaya konulmuştur (Perez - Rushing, 2007: 5). Örneğin, Atlanta (ATLStat), San Francisco (SFStat), Somerville (SomerStat), Syracuse (SyraStat), King County (KingStat), Palm Bay (PalmStat), Washington D.C (CapStat), Columbus (ColumbusStat) adları altında KentStat modelini uygulamaya başlamışlardır (Behn, 2008: 230). Bu kentlerin her biri Baltimore tarafından uygulanan KentStat ın ana ilkelerini kendi kentlerinin şartlarına göre değişiklikler yaparak uygulamaktadırlar (Behn, 2006: 332). Baltimore Belediyesi tarafından uygulanmakta olan KentStat, 2004 yılında Harvard Üniversitesi J. F. Kennedy Yönetim Okulu tarafından Amerikan Kamu Yönetiminde Yenilikler ödülüne layık görülmüştür (Behn, 2006: 338). Kentstat sadece Amerikan kentlerinde değil, gelişmiş batı ülkeleri tarafından da uygulanmaktadır. İskoç kamu yöneticileri pilot illerde uygulamak amacıyla Kasım 2004 ve Mart 2005 de Baltimore u ziyaret edip KentStat toplantılarına katılmışlardır (Sharp, 2006: 2; Behn, 2008: 230). Edinburgh ve Aberdeen belediyeleri ile Tayside, Ayrshire ve Arran kentleri sağlık hizmetlerinde KentStat modelini uygulamaktadırlar. Uygulamaya başlanan pilot illerde 2006 yılında yapılan araştırmaya göre, performansın artırılmasına yönelik kriterlerin ve hedeflerin geliştirildiği; bilgi toplama ve analiz sisteminin etkili uygulandığı; performans trendlerinin toplantılarda tartışıldığı ve tüm bu faaliyetlerin kurumların performasını artırdığı tespit edilmiştir (Sharp, 2006: 19-20). Ayrıca KentStat sürecinde yöneticiler kurumların faaliyetlerini ve problemlerini yakından görme olağına kavuşmuş ve kaynakları etkin kullanmalarına yardımcı olmuş; yöneticiler kurumlar arası iletişim ve işbirliğinin önemini anlamışlardır (Sharp, 2006: 19-23). Behn, Compstat ın versiyonu olarak geliştirilen bu modelleri PerformansStat (PerformanceStat) olarak adlandırmaktadır. Kamu kurumları bu yaklaşımla performanslarını artırmayı amaçlamaktadırlar. PerformansStat ı uygulayan kamu kurumları, stratejik liderlik anlayışı ile veriye dayalı olarak geçmiş ve güncel performanslarını kıyaslamakta, tespit edilen problemlerin çözümü için önerilen stratejilerin bir sonraki toplantıda yerine getirilip getirilmediğini denetlemekte ve bu şekilde organizasyonel performansı geliştirmeyi amaçlamaktadırlar (Behn, 2008: 207).

10 82 Çağdaş Yerel Yönetimler, 20 (2) Nisan 2011 KentStat Yönetim Süreci KentStat ın ne amaçla geliştirildiğini daha iyi anlayabilmek için, yönetimlerin performans yönetimini uygulamak için yerine getirmeleri beklenen şu üç temel özellik göz önünde bulundurulmalıdır (DTP, 2000: 76): Organizasyonun ortak amacını ve görevini, organizasyonu oluşturan en alt sistemlere kadar bu sistemlerin özel amaçlarını da içerecek biçimde organizasyona benimsetmek. Organizasyon içerisinde yukarıdan aşağıya, aşağıdan yukarıya doğru karşılıklı bilgi akışını süratli ve etkin bir şekilde sağlayacak bir iletişim sistemi oluşturmak. Birimlerin performansının sürekli geliştirmek için gerekli tedbirleri almak bu amaçla işletmenin tamamı ya da gerekli görülen birimlerini içine alan ve özellikle çalışanlar için bir performans ölçüm ve denetim sistemi oluşturup uygulamak. Kent yönetimi yukarıda özellikleri bahsedilen iletişim ve performans sistemini KentStat ı geliştirerek oluşturmuştur. Baltimore Belediyesi tarafından uygulanmakta olan KentStat, tüm belediye hizmetlerini denetlemek; daha etkin, verimli ve hızlı hizmet sunumunu sağlamak için Compstat ın versiyonu olarak geliştirilmiş en etkili performansa dayalı yönetim modellerinden biridir. KentStat, Compsat modelinin bir versiyonu olduğu için yönetim ilkeleri de uyarlanarak benimsenmiştir. KenStat kenti yaşanılır hale getirmek için şu ilkeleri uygulamaktadır (O Connel, 2001: 26; Henderson, 2003: 16): 1. Zamanında ve doğru bilginin toplanıp mümkün olan en iyi analizin yapılması 2. Kentsel sorunların çözümü için personel ve diğer kaynakların hızlı konuşlandırılması 3. İleriye dönük problemlerin tespiti sonucunda etkili strateji ve taktikler geliştirilmesi 4. Problemlerin yeniden meydana gelmemesi için sürekli takip ve değerlendirme yapılması Yukarıda görüldüğü gibi dört adımdan oluşan yönetim sürecinin ilk aşaması performans verilerinin sağlıklı olarak ve zamanında toplanmasıdır. Zamanında elde edilen doğru bilgiler KentStat uzman personeli tarafından analiz edilmekte ve kurum yöneticilerine iletilmektedir. Kurum yöneticileri en uygun ve imkan dahilindeki en etkili stratejiyi uygulamaya, kaynakları etkin bir şekilde yöneterek sorunu çözmeye çalışmaktadırlar. Yapılan tüm bu faaliyetlerin ve

11 Performansa Dayalı Kent Yönetimi: ABD Baltimore Kenti nde Kentstat Uygulaması 83 performansların değerlendirilip, devam etmekte olan sorunlara çözüm bulmak amacıyla ayda iki defa KentStat toplantıları düzenlenmektedir (O Connell, 2001: 29). Toplantılar organizasyonel performansın değerlendirilmesi açısından KentStat ın önemli bir parçasıdır. Uzmanlar tarafından hazırlanan raporların kurum yöneticileri ve toplantıya katılacak belediye başkanları tarafından toplantıdan önce incelenmesi toplantıya hazırlıklı olarak katılmalarını ve öncelikli konuların tartışılmasına olanak sağlamaktadır. (O Connell, 2001: 30). Rakamların farklı yorumlanabileceğini bilen yöneticiler, nicel ve nitel verileri birlikte ele almaktadırlar (O Connell, 2001: 32). Profesyonel bir atmosferde yapılan toplantılarda, yöneticiler rasyonel ve mümkün olan en etkili stratejiyi geliştirmeye ve uygulamaya odaklanmaktadırlar. KentStat modeli ile kurum içi ve kurumlar arası etkin bir bilgi akışı sağlanmaktadır. Toplantılar kayıt altına alınmakta ve bir örneği kurum yöneticilerine verilmektedir. Bu şekilde alınan kararlar ve uygulanacak stratejilerin takibi sağlanmaktadır (O Connell, 2001: 31). KentStat toplantısında, hedeflenen amaçlara ulaşamayan kurum yöneticileri belediye başkanı ve yardımcılarının kapsamlı ve zor sorularına cevap vermek durumunda kalmakta, uygulayacağı yeni yöntemleri açıklamakta ve bir sonraki toplantıda uyguladığı yeni yöntemlerin başarısı konusunda hesap vermektedir. Acil durumlar için kullanılan 911 haricindeki diğer tüm telefon hatları birleştirilerek 311 çağrı merkezi kurulmuştur. Performans verilerinin büyük bir çoğunluğu acil olmayan hizmetler için oluşturulan 311 çağrı merkezine iletilmektedir. Çağrı merkezine gelen her şikayet veya hizmet talebi veri tabanına kaydedilmekte ve ilgili kuruma bildirilmektedir. Geliştirilen bu veri tabanı sayesinde belediye başkanı ve yardımcıları her hizmet talebine ne kadar süre içerisinde cevap verildiğini takip edebilmektedir. Ayrıca vatandaşların hizmet öncelikleri belirlenebilmekte ve kaynaklar etkili bir şekilde kullanılabilmektedir (Perez - Rushing, 2007: 4; Behn, 2007: 27). Çağrı merkezini arayan vatandaşlara hizmet talep numarası verilmekte ve talep edilen hizmetin ne kadar süre içerisinde yerine getirilebileceği belirtilmektedir. Daha önceden belirlenen bu süre içerisinde hizmeti yerine getirmekle sorumlu olan kurumun faaliyetleri belediye yöneticileri ve vatandaşlar tarafından kontrol edilebilmektedir (Behn, 2006: 334). Belediye binasında yapılan KentStat toplantılarının yanısıra, her kurum kendi bünyesinde benzer toplantılar düzenlemeye başlamıştır. Örneğin Konut Dairesi KonutStat (HousingStat); Sağlık Müdürlüğü (Health Stat); ÇocukStat (KidStat), UyuşturucuStat (DrugStat), AIDStat; Park Müdürlüğü ParkStat toplantılarını yapmaktadırlar. Kurumlar KentStat toplantısından bir veya iki gün önce düzenledikleri bu tür toplantılarla hem kurum içi performans standartlarını

12 84 Çağdaş Yerel Yönetimler, 20 (2) Nisan 2011 değerlendirmekte hem de KentStat toplantılarına hazırlanmaktadırlar (Behn, 2005: 298). KentStat ın Uygulanması İçin Gereken Özellikler Özel sektörde olduğu gibi, kamu kurumları da daha iyi hizmet vermek için diğer kurumlar tarafından geliştirilen ve başarılı bir şekilde uygulanan modelleri ve sistemleri benimsemektedirler. Yenilik (innovation) bireyler veya gruplar tarafından yeni olarak algılanan bir fikir, uygulama, veya nesne olarak tanımlanmaktadır (Rogers, 1995: 11). Rogers, yeniliklerin yayılması (diffusion of innovations) adıyla geliştirdiği teorisinde, yeniliklerin benimsenmesinin, açıkça görülen avantajları olsa bile zaman alacağını ifade etmektedir. Yeniliklerin yayılması sosyal gruplar arasında iletişim kanalları aracılığıyla olmaktadır (Rogers, 1995: 5). Kurumlar arasında da benzer şekilde yeniliklerin yayıldığı gözlenmektedir. Örneğin; Toplam Kalite Yönetimi ve Six Sigma 1980 lerde özel sektörde uygulanmaya başlanmış, 1990 larda ise kamu kurumları tarafından kısa sürede benimsenmiştir. Benzer şekilde, Compstat ve KentStat modellerinin de diğer kamu kurumları tarafından benimsenmesini yeniliklerin yayılması teorisiyle açıklamak mümkündür. Araştırmalar sonuç odaklı yönetim faaliyetlerinin Amerikan kamu kurumlarında, özellikle eyalet seviyesinde, geniş çapta benimsendiğini göstermektedir. Bunların arasında stratejik planlama ve performans yönetim sistemleri en fazla kullanılan yöntemlerin başında gelmektedir. Sonuç odaklı yönetim sistemlerinin yayılmasında profesyonel organizasyonlar, konferanslar ve uygulamalarda elde edilen başarıların ele alındığı başarı öyküleri etkili olmuştur (Moynihan, 2007: ). Diğer performans yönetim modelleri gibi, daha somut bir yapıya sahip olan Kenstat modeli de diğer kent ve eyaletler tarafından benimsenmektedir. Bununla beraber Rogers ın da belittiği gibi bir yeniliği benimseme (adoption) ile uygulamaya koyma (implementation) aynı anlama gelmemektedir. Bir yeniliği benimseme onu kabul etme ve hayata geçirme konusundaki bir karar iken; olumlu karar sonucunda kurum tarafından benimsenen yeniliğin hayata geçirilmesi ise uygulama olarak tanımlanmaktadır. Organizasyonel yapıya uygunluk, nispi fayda, gözlenebilir başarı, zorluk ve uygulanabilirlik kurumların bir yeniliği benimsemesi ile ilgili karar sürecinde rol oynamaktadırlar (Rogers, 11-20). Bununla birlikte, organizasyonlar performanslarını artırmak için benimsedikleri kalite reformlarını hayata geçirirken güçlüklerle karşılaşmakta, bu organizasyonlardan sadece bazıları istediği sonucu alabilmektedirler. Çünkü kalite reformları belirli bir sürecin takip edilmesini ve organizasyon yapısında değişimi gerektirmektedir. Bu sürecin gerektiği gibi takip edilmemesi veya hatalar yapılması tatmin edici sonuçların alınmasını engellemektedir (Kotter,

13 Performansa Dayalı Kent Yönetimi: ABD Baltimore Kenti nde Kentstat Uygulaması : 59-60). Bu nedenle KenStat modelini uygulayarak kurumsal performansı ve kentte sunulan hizmetlerin kalitesini artırmak isteyen kent yöneticileri uygulama öncesi ve uygulama sürecinde belirli şartlara dikkat etmelidirler. Harvard Üniversitesi Kennedy School of Government da kamu politikaları profesörü Robert Behn, yaptığı araştırma sonunda KenStat ın uygulanabilmesi için gerekli özellikleri şu şekilde özetlemektedir (2005: 301): (1) Üst düzey yöneticilerin aktif katılımı, (2) eksiksiz ve doğru bilgi toplanması ve analizi, (3) sürekli muhakeme, geribildirim, ve takip etme, (4) performans sonuçlarını değerlendirme, (5) problem çözmeye odaklanma, sürekli gelişme ve organizasyonel öğrenme ve (6) performans bilgilerinin kurumsallaşması. Üst düzey yöneticilerin aktif katılımı: Sonuç odaklı yönetim veya performansa dayalı yönetim yaklaşımları geniş çapta organizasyonel değişimi gerektirmektedir. Bu tür kalite reform çabalarının uygulanması kolay olmamaktadır; çünkü organizasyon yapısında yapılan değişikliklerin devamı bürokratik kültürün değişimine bağlıdır. Bu süreçte başarı sağlanabilmesinde liderlik çok önemli bir rol oynamaktadır. Liderler uygulama aşamasında muhtemel personel direncini, bürokratik engelleri ve organizasyon kültürünü göz önünde bulundurmalıdırlar (Sanger, 2008: ). KentStat ın başarılı uygulanabilmesi üst düzey yöneticilerin programa verdiği önem ile doğru orantılıdır. Baltimore Belediye başkanı O Malley, sistem kurumda yerleşinceye kadar toplantılara bizzat katılmış, daha sonra ise yardımcısı O Malley in adına sürecin yönetimiyle ilgilenmiştir (Behn, 2005: 302). Ayrıca yöneticiler iletişim kanallarını kullanarak vizyonlarını kurum çalışanlarına duyurmalı, olabildiğince fazla sayıda personel sürece dahil edilmelidir. Bunun için personelin fikirlerini açıkça ifade edebilmesi teşvik edilmeli ve iletişim kanalları açık tutulmalıdır (Kotter, 1995: 64). Organizasyonun misyonunu ve hedeflerini gerçekleştirebilmesi için kurumun tüm yönetim kademelerinde KentStat felsefesi hakim anlayış haline gelmelidir. Kurum personelinin KentStat a inanması başarı oranını artıracaktır. Özellikle üst kademe yönetim KentStat ı kurumun önceliği olarak benimsemelidir (O Connell, 2001: 29). KentStat ın uygulama aşamasında üst kademe yöneticiler bir takım pasif ve aktif dirençle karşılaşmışlardır. Bu sistem işe yaramaz, benzer programlar daha önce de denenmişti, bu yeni yönetici bizim kurumun nasıl çalıştığını bilmiyor, bu işe ayıracak yeterince para ve insan kaynağımız yok vb. sözlerle sistemin uygulanmasına direnç gösterenler, mevcut düzenden memnun olan ve değişmesini istemeyen kişilerdir. Bunların yanısıra pasif olarak direnenler ise kendilerinden beklenen faaliyetleri yapmakla beraber, yeni programın uygulanabilmesi için gereken fazla çabayı göstermememekte ve bu sistemde öncekiler gibi başarısız olur ve kısa zaman içinde yönetim bunu da terk eder anlayışıyla hareket etmektedirler. Bu durumda belediye başkanı ve ekibi

14 86 Çağdaş Yerel Yönetimler, 20 (2) Nisan 2011 sistemin kısa zamanda gösterdiği başarı sayesinde diğer yöneticileri ve çalışanları ikna etme yoluna gitmelidirler (Behn, 2007: 11-12). Ayrıca liderin özellikle kamu kurumlarındaki önemli fonksiyonu göz önüne alınmalıdır. Çünkü kamu çalışanları belediye başkanı veya valinin bu işi ne kadar sahiplendiğini ve önemsediğini sorgularlar. Bu sebeple yöneticiler KentStat ı uygulamak istiyorlarsa, programa inandıklarını ve kendileri için önemli olduğunu zaman ve enerjilerini sarfederek göstermelidirler (Behn, 2007: 18). Bununla; birlikte pek çok yeni uygulamalarda görüldüğü gibi, yönetimin kararlılığına rağmen tepkilerini sürdürmek isteyenler olabilir. Nitekim New York Polis Teşkilatı nda Compstat ve Baltimore da KentStat uygulamasına direnen yöneticiler başka birimlerde görevlendirilmiş veya emekliye ayrılmışlardır (Behn, 2007: 34). Eksiksiz ve doğru bilgi toplanması ve analizi: Sonuç odaklı yönetim veya performansa dayalı yönetim adıyla anılan performans yönetim sistemlerinin uygulanabilmesinin altında yatan en önemli şart yöneticilerin ve karar vericilerin yeterli bilgiye ulaşabilmesidir. İstenilen hedeflere ulaşabilme ve yapılan faaliyetlerin sonuçlarının tespiti için yöneticilerin performans bilgilerine ihtiyacı vardır. Uygulama süreci, performans ölçütlerinin belirlenmesini, verilerin toplanması ve rapor edilme sisteminin değiştirimesini ve yöneticilerin performans değerlerini kullanmalarını gerektirmektedir (de Lancer Julnes, 2009: 7-8). Baltimore kent yönetimi yapılan faaliyetleri ölçmekte ve ölçümleri veriye dönüştürerek kaydetmektedirler. Toplanan performans bilgileri standart yönetim sistemleri adı verilen bilgisayar programına girilmektedir (Behn, 2005: 303). Ancak toplanan verilerin analiz edilmeden kullanılması bir anlam ifade etmemektedir. Performansın geliştirilmesi için modern bilişim teknolojisi kullanılarak bilgilerin analiz edilmesi gereklidir. Bu nedenle elde edilen bilgileri analiz edebilecek, performasın artıp artmadığını değerlendirebilecek ve stratejiler önerebilecek personel KentStat ın vazgeçilmez unsurudur (Behn, 2006: 333). Kurumlar tarafından sağlanmakta olan bilgiler KentStat uzmanları tarafından analiz edilerek değerlendirilmekte, problemler ve faaliyetler Coğrafi Bilgi Sistemleri (CBS) kullanılarak dijital harita üzerinde gösterilmektedir. CBS polislik alanında suç haritalarının oluşturulmasında nasıl kullanılmaktaysa, KentStat la birlikte sorunların tespiti ve uygulanacak stratejilerin belirlenmesinde kullanılmaktadır (Behn, 2005: 229; O Connell, 2001: 29). Sürekli muhakeme, geribildirim, ve takip etme: İstenilen sonuçlara ulaşıldığından emin olabilmek için yapılan faaliyetlerin sürekli takibi ve değerlendirilmesi gereklidir. KentStat ın başarılı olarak uygulanabilmesi için belediye başkanı ile ekibi ve diğer kurum yöneticileri personellerinin yaptıkları faaliyetleri denetlemeli ve geliştirilen stratejilerin ne ölçüde başarıyı arttırdığı

15 Performansa Dayalı Kent Yönetimi: ABD Baltimore Kenti nde Kentstat Uygulaması 87 değerlendirilmelidir. KentStat toplantıları ile bu değerlendirme yapılmakta, belediye başkanı ve yardımcıları kurum müdürlerine kurumsal performanslarıyla ilgili sorular yöneltmektedirler (Walsh, 2001: 355; Behn, 2005: 304). Performans sonuçlarını değerlendirme: Performans ölçümü programların ve hizmetlerin etkinliğinin ve sonuçlarının düzenli olarak ölçülmesi şeklinde tanımlanmaktadır. Sonuçların düzenli olarak değerlendirilmesi sonuç odaklı yönetim yaklaşımının vazgeçilmez unsurudur (Hatry, 2006: 3). Performans değerlerine ait yıllık veriler, bütçe konusunda yeterli olurken KentStat toplantılarında olduğu gibi sıklıkla ele alınması, program amaçlarına ulaşılmasının ve problemleri önceden tespit edebilmenin yanısıra personeli motive etmekte de kullanılmaktadır (Hatry, 2006: 4). Toplantılarda başarılı ve başarısız olan taktik ve stratejiler belirlenmekte, başarılı uygulamalar gelecekte karşılaşılacak benzer problemlere çözüm olarak benimsenmektedir. Toplantılar kurum yönetici ve amirlerinin performanslarını sorgulama aracı olarak kullanıldığı için idari hesap verebilirliği geliştirmektedir (Walsh, 2001: 355). Bu toplantılarda yöneticiler kurumsal performanslarıyla ilgili sorulara cevap vermek zorunda oldukları için yöneticiler üzerinde bir baskı unsuru oluşturmaktadır. Üst düzey yönetimin dikkat etmesi gereken husus; fazla baskıya maruz kalma personelinin moralini olumsuz etkileyebileceği gibi performans bilgileri üzerinde tahrifat yapmalarına da yol açabilir (Moore, 2003: 475). Bunun yanında, toplantılar operasyonel seminer olarak değerlendirilmekte, kurum yöneticileri arasında koordinasyon ve işbirliği sağlanmaktadır. Problem çözmeye odaklanma, sürekli gelişme ve organizasyonel öğrenme: Yöneticilerin karşılaşılan problemler karşısında rutin olarak yapmaya alıştıkları faaliyetler yerine, yeni stratejiler geliştirmesi ve yeniliklere açık olması teşvik edilmektedir. Ayrıca, performans geliştirilmesi için benimsenen sonuç-odaklı reformlar öğrenme teorisi (learning theory) ile açıklanmaktadır. Bu teoriye göre karar vericiler performans verilerinden başarılı ve başarısız faaliyetleri ve stratejileri öğrenmekte, bunun sonucunda daha iyi kararlar vererek kurumsal performansın artmasına katkıda bulunmaktadırlar (Moynihan, 2005: 203). Mohnihan personele yetki verilmesinin, karar verme sürecine katılımın ve muhakemenin organizasyonel öğrenmeye olumlu katkı sağladığını, diğer yandan, cezaya dayalı kontrol sistemlerinin olumsuz etkisi olduğuna vurgu yapmaktadır (2005: 205). Organizasyonel öğrenme bağlamda ele alındığında, Kenstat ın organizasyonel öğrenmeye katkıda bulunduğu açıkça görülmektedir. Başarılı faaliyetler diğer yöneticiler tarafından öğrenilmekte, başarısız uygulamalar terk edilmekte ve yeni çözüm yolları araştırılmaktadır. Fakat KentStat ın organizasyon kültüründe değişikliğe sebep olduğu ve yüksek

16 88 Çağdaş Yerel Yönetimler, 20 (2) Nisan 2011 performans kültürünün yerleştiği sonucuna varabilmek ancak programın uygulama öncesini ve sonrasını kapsayacak bilimsel bir araştırma ile mümkün olabilir. Performans bilgilerinin kurumsallaşması: KenStat toplantılarına belediye başkan yardımcısı, personel müdürü, finans müdürü ve kurum müdürleri ile kurumların üst kademe yöneticileri katılmaktadır. Kurum müdürleri performans verilerini açıklayıcı kısa bir sunum yaptıktan sonra yöneltilen sorulara cevap vermektedirler. Toplantıya belediye başkanı belirli zamanlarda iştirak etse de genellikle toplantıyı belediye başkan yardımcılarından biri yönetmektedir. Ayrıca daha önceki problem ve uygulanan stratejilerin takibi için belediye başkanlarından biri bu konuda uzmanlaşmaktadır. Baltimore da belediye başkan yardımcısı Michael Enright ve KentStat yöneticisi Matthew Gallagher tüm toplantılara katılmışlardır (Behn, 2005: 302; Behn, 2006: 334). Fakat bu yöneticinin, kurumlarda meydana gelen faaliyetleri bilen ve alan tecrübesi olan biri olmasına özen gösterilmelidir, aksi taktirde kurum yöneticileri tarafından yönlendirilme ve yanlış bilgi verilme tehlikesi bulunmaktadır. Aynı zamanda KentStat sürecinde değerlendirilen bilgilerin web sitesi aracılığıyla vatandaşlarla paylaşılması şeffaf yönetim anlayışı gereğidir. Bu sebeple Baltimore Belediyesi baltimorecity.gov adresinde CitiStat başlığı altında vatandaşlarla kurumların performans bilgilerini paylaşmaktadır (O Connell, 2001: 30). Bu şekilde yapılan toplantılar sayesinde, üst kademe yöneticiler geçmişte meydana gelen sorunları ve çözüm yollarını takip edebilmekte, bir sonraki toplantıda ilgili kurum yöneticisinden konu hakkındaki gelişmeler sorulabilmektedir. Açıkça görüldüğü gibi KentStat özel sektörde yaygın olarak kullanılan işletme modelini uygulamaktadır. Uygulanan bu sistem sayesinde kurumlar tarafından değerlendirilen performans bilgileri ve geliştirilen stratejiler sonraki yönetimler için de örnek teşkil etmektedir. KentStat ı Uygulamanın Faydaları Performans bilgilerinin karar verme sürecinde kullanılması performans ölçüm sistemlerinin vazgeçilmez ilkeleri arasındadır (Callahan, 2007: 26). Kamu yöneticileri performans verilerini nasıl kullanmaları gerektiğini bilmiyorlarsa, bilgileri toplamanın faydalı olacağını söylemek zordur. Çünkü performans bilgileri programların neden başarısız olduğu hususunda bilgi vermez. Yöneticiler performans bilgilerini incelemeli, elde edilen sonuçların arkasında yatan sebepleri araştırmalı ve gelecekte izlenmesi gereken taktikleri belirlemelidirler (Hatry, 2006: 5). Bununla birlikte Behn performans yönetim sistemi kullanılmasının amaç ve hedeflerini değerlendirme, kontrol, bütçe, teşvik, terfi, kutlama, öğrenme ve geliştirme şeklinde özetlemektedir (2003: 588). Artley vd. (2001: 4-5) ise performansa dayalı yönetim modelinin faydalarını incelemişlerdir. KenStat ı uygulamanın faydaları Artley vd. ile

17 Performansa Dayalı Kent Yönetimi: ABD Baltimore Kenti nde Kentstat Uygulaması 89 Behn nin belirlemiş olduğu ilkeler doğrultusunda değerlendirilerek aşağıda ele alınmıştır: Stratejik yaklaşım: PDY stratejik performans değerlerine odaklanan kapsamlı bir yaklaşım sağlar. Diğer bir deyimle, PDY çıktılara değil istenilen sonuçların alınmasına ve hedeflere ulaşılmasına odaklanır. Bu nedenle organizasyonel misyon ve hedefler belirlenmelidir (Artley, 2001: 4-7). KentStat modelinde belediye başkanı ve ekibi ile diğer kurum amirleri ortak hedefler ve stratejiler belirlerler. Bu hedeflere ulaşabilmek için sonuçlara (outcome) odaklanılır ve stratejik yönetim sayesinde hedeflerden sapma olup olmadığı tespit edilir ve gerekli önlemler alınır. Wholey ve Hatry performans değerlendirmesinin belirli aralıklarla ve sıklıkla yıllık, üçer aylık, hatta daha sık- yapılmasının başarı oranını artıracağını belirtmektedirler (2008: 12). KentStat sisteminde değerlendirmeler iki haftalık sürelerle yapıldığından diğer performans yönetim sistemlerine oranla daha iyi sonuç alma imkanı bulunmaktadır. Kontrol mekanizması: PDY performans ölçülerinin doğru ve eksiksiz olarak üst kademe yönetime ve diğer ilgili kimselere bildirilmesini sağlayan bir mekanizma işlevi yapar. PDY ile yürüttüğümüz faaliyetleri ne kadar iyi yapıyoruz, ne oranda başarılıyız? sorusuna odaklanılır, böylelikle organizasyonun stratejik plan doğrultusunda hareket etmesi sağlanır (Artley, 2001: 4). KentStat uygulaması ile kurumların ve yöneticilerin hesap verebilirlik anlayışında olumlu bir gelişme görülmüştür. Yaptıklarından veya yapmadıklarından hesap sorulacak olması kurum yöneticileri üzerinde psikolojik baskı unsuru olmakta, bu da doğal olarak alt kademelere yansımaktadır. Ayrıca yapılan tüm işlemlerin web sitesi aracılığıyla vatandaşlara duyurulması belediye yönetiminin halka hesap vermesi olarak da değerlendirilmektedir. Katılımcılık: PDY tüm ilgili kişi ve kurumları planların yapımı ve performans ölçümü sürecine dahil eder. Emir-komuta şeklinde hareket eden geleneksel yönetimlerin antitezidir; çünkü süreçle ilgili kişilerin katılımıyla kararlar alınır ve uygulamaya konur (Artley, 2001: 4). Belediye başkanı son sözü söyleme yetkisine sahip olsa da kurum içi ve dışından konuyla ilgili pek çok kişinin görüşünü almaktadır (Behn, 2007: 14). Üst kademe yönetim performans verilerini kullanarak orta ve alt kademe yöneticiler ile diğer personeli teşvik eder; çünkü bu süreç personelin fikirlerini rahatça tartışmalarına ve geribildirim almalarına olanak sağlar (Behn, 2005: 590). O Connell, KentStat toplantılarını kurumun sesli düşünmesi olarak tanımlamaktadır. Çünkü kurumun zayıf tarafları, problemleri ve yapılması gerekenler tartışılmakta, başarılı olarak uygulanan stratejiler diğer kurum yöneticileri tarafından benimsenmektedir (2001: 31).

18 90 Çağdaş Yerel Yönetimler, 20 (2) Nisan 2011 Bütçe: PDY performans ölçüleri ile bütçe harcamaları arasında ilişki kurulmasını sağlar. PDY hedefleri ve ulaşma yollarını belirlemenin yanısıra, hangi hedeflerin başarıldığını ve bunun için hangi kaynakların kullanıldığının tespitini sağlar. Böylelikle mali kaynakların ihtiyaçlar oranında tahsisi, kaynakların etkin ve verimli kullanımını sağlar (Artley, 2001: 4). KentStat modeliyle sürekli geribildirim sağlandığı için masraflarda meydana gelebilecek değişiklikler bütçeye uyarlanmakta böylelikle kıt kaynaklarla daha iyi hizmet sunumu sağlanmaktadır. Ayrıce medya, siyasetçiler ve vatandaşlar ödedikleri vergilerin nasıl kullanıldığını, hangi faaliyet için ne kadar harcama yapıldığını takip edebilmektedirler. Baltimore belediyesine federal ve eyalet yönetimi tarafından önemli miktarda mali yardım yapılmaktadır. Bunun karşılığında Baltimore belediyesi federal ve eyalet yönetiminin belirlemiş olduğu performans standartlarını yerine getirmekle yükümlüdür (Henderson, 2003: 9). Federal yönetim, Government Performance and Results Act ile istenilen standartları saptamakta; Maryland Eyaleti ise Managing for Results programı ile belediyelere verdikleri fonların takibini yapmakta; yıllık belirlenen performansları göstermelerini beklemektedirler. Üretim ve ticari faaliyetlerin son 30 yıldır değişmesi ve yerini hizmet sektörüne bırakması kentin nüfusunda azalmaya sebep olmuş, gelir seviyesi düşmüştür. 640 bin nüfusa sahip olan Baltimore da, belediye vatandaştan toplanan gayrimenkul ve gelir vergisi ile hizmetlerini sürdürmeye çalışmaktadır. Bu nedenle belediye kıt kaynakları etkili kullanmak zorundadır (Henderson, 2003: 10). Ayrıca bu faaliyetlerinin belirli standartlarda olması belediye meclisi tarafından belirlenmiştir. Federal, eyalet yönetimi ve belediye meclisi tarafından yıllık olarak belirlenen standartların yerine getirilmesinde KentStat önemli bir rol oynamaktadır. Çünkü KentStat la kurumların performansları iki haftalık periyodlarla değerlendirildiğinden, problemler tespit edilerek aksayan noktalar giderilmekte ve yıl sonu hedeflerine ulaşılmaktadır (Henderson, 2003: 20). Etik yaklaşım: PDY yapılan tüm faaliyetlerin tarafsızlık ve adalet ilkeleri doğrultusunda yapılmasını kolaylaştırır. Mali kaynakların tahsisi, personelin terfi, görev paylaşımı, ödüllendirme ve ödül paylaşımı vs. hususlar iltimasa göre değil, performans ölçümleri ve sonuçları esas alınarak yapılır (Artley, 2001: 4). KentStat la birlikte performans verilerinin ölçülmesi ve değerlendirilmesi personelin yönetime karşı olan güvenini artırmaktadır. Yönetim personelden hesap sorabildiği gibi, yapılan tüm faaliyetler kayıt altına alındığı ve personelin ulaşımına açık olduğu için personel de aslında yönetimin faaliyetlerini denetim altında tutmaktadır. Sorumlukluk paylaşımı: PDY performansı artırmak için sorumluluğu paylaşmayı kabul eder. Organizasyonel performansı artırmanın ilgili birim ve

19 Performansa Dayalı Kent Yönetimi: ABD Baltimore Kenti nde Kentstat Uygulaması 91 personelin ortak sorumluluğu ve çabası ile olacağını esas alır. Bu da faaliyetlere katılım oranının artmasına ve işin sahiplenilmesine sebep olur. KenStat yöneticileri sorumlu tutmakla birlikte onlara daha rahat karar alıp uygulayabilmeleri için yetki ve otorite de vermeyi gerektirir. Takım çalışmasını esas alan KentStat sayesinde birimler ve kurumlar arası iletişim ve koordinasyon gelişir. KentStat ın en ilginç özelliklerinden biri kurumlar arasında işbirliğini artıran pozitif sinerji oluşturmasıdır. Kurum yöneticilerinin kendi problemlerini çözerken diğer kurumlarla nasıl dayanışma ve işbirliği içerisinde olmaları gerektiğinin farkına varması kurumlar arası iletişim kanallarının sağlıklı çalışmasına sebep olmaktadır (O Connell, 2001: 27). Performans gelişimi: PDY hesap verebilirlik için mükemmel bir sistemdir. Alınan kararlar, yapılan faaliyetler, harcamalar ve sonuçlar rapor edilir ve gerekçeleri ile birlikte açıklanır (Artley, 2001: 4-7). Hatry performans yönetim sistemlerinin en önemli amacının, başarılı sonuçlar üretmek ve organizasyonel performansı geliştirmek olduğunu diğer sebeplerin buna yardımcı olan araçlar olarak ele alınabileceğini belirtmektedir (akt. Callahan, 2007: 26-27; Henry, 2001: 588). Bu bağlamda KentStat toplantıları geribildirim işlevi görmekte, yalnızca performans sonuçları değerlendirilmemekte, başarısız faaliyetlerin sebepleri araştırılmakta ve stratejiler üretilmektedir. Türkiye de KentStat ın Uygulanabilirliği KentStat ABD de giderek daha fazla belediye tarafından benimsenerek uygulamaya konulmaktadır. Amerikan kamu yönetimi Türk kamu yönetim yapısından farklı olarak yerinden yönetim esasına dayanmaktadır. ABD de hizmetler yerel birimler olan belediyeler (city government) aracılığıyla görülmektedir. Merkeziyetçi yapıya sahip Türkiye ise; 2004 yılında Kamu Yönetiminin Temel İlkeleri ve Yeniden Yapılandırılması Hakkında Kanun ile yarı merkeziyetçi bir yapıya kavuşturulmaya çalışılmış; merkezi yönetim tarafından sunulan pek çok hizmet il özel idarelerine ve belediyelere devredilmek istenmiştir (Çevik, 2004: 120). Türkiye de kentlerde, hem il özel idareleri hem de belediyeler hizmet verse de asıl hizmet yükü belediyelerdedir. Bu nedenle belediye başkanları batılı gelişmiş belediye standartlarında vatandaşlara daha etkin hizmet sunabilmek için KentStat modelini uygulamaya başlamalıdırlar. Fakat Behn in ifade ettiği gibi, bir belediye başkanı Baltimore daki modeli aynen kopya etmemeli, ana özelliklerine sadık kalarak kentin özelliklerini ve belediye başkanı olarak kendi önceliklerini de göz önüne alarak uygulamalıdır (2007: 44). Ayrıca istatistiğe dayalı yönetim modelinin diğer kamu kurumlarında da başarıyla uygulandığı göz önüne alınırsa, Türkiye deki kamu kurumlarında da uygulanmasının faydalı olacağı sonucuna ulaşılmaktadır. Daha öncede belirtildiği gibi, KentStat yaklaşımı ile hizmet kalitesi artırılan eğitim ve sağlık gibi önemli hizmetler Türkiye de belediyeler

20 92 Çağdaş Yerel Yönetimler, 20 (2) Nisan 2011 tarafından sağlanmadığı için, valilik ve kaymakamlıklar da KentStat benzeri bir yaklaşım uygulayarak belediyelerin görev alanı dışında kalan hususlarda hizmetlerin daha verimli sağlanması yoluna gidebilirler. Denetim performans yönetiminin en önemli parçalarından biridir (DTP, 2000: 77). Ülkemiz belediyelerinde iç ve dış denetim 2003 yılında yürürlüğe giren 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol kanununa göre yapılmaktadır. İç Denetim Koordinasyon Kurulu tarafından belirlenen standartlarda bir iç denetim sağlanmaya çalışılırken; Sayıştay tarafından yapılan dış denetim ile yapılan işlemlerin ve harcamaların hukukiliği üzerinde odaklanılmaktadır. Bu kanun ayrıca hizmetlerin ciddi boyutta aksadığı ve belirgin bir yolsuzluğun ortaya çıkması durumunda İçişleri Bakanlığı na yetkili denetim organlarını çalıştırma yetkisi vermektedir (Ekici - Toker, 2005: 24). İç denetimin iyi işlemesi dış denetimin ön şartıdır (TESEV den akt. Ekici - Toker, 2005: 17). Anılan kanun incelendiğinde yaptırımların yürütülen faaliyetlerle ilgili hukuki ve mali boyutunu içerdiği görülmektedir. Bununla birlikte Bilgin in de belirttiği gibi 832 sayılı Sayıştay Kanununa verimlilik ve etkinlik değerlendirmesi başlığıyla eklenen maddde ile performans denetimi için kanuni dayanak sağlanmışsa da etkili bir şekilde uygulanamamaktadır (akt. Ekici - Toker, 2005: 17). Yeni belediye kanunu ile belediye hizmetleri hususunda belediye meclisine bilgi edinme ve denetleme yetkisi verilmiştir. Ayrıca ülkemizde halkın yerel yönetime katılımını kolaylaştıracak farklı kanallar bulunmaması, seçimleri belediyeler üzerindeki en önemli kamuoyu denetimi haline getirmektedir. Çünkü sadece seçimler yoluyla siyasi sorumluluk yüklenenlerin faaliyetleri vatandaşlar tarafından değerlendirilmektedir (Ekici ve Toker, 2005: 21-23) Sayılı Kanun temelde mali yönetimi esas aldığı için yapılması gereken faaliyetlerin yapılıp yapılmadığını denetlememektedir. Örneğin, herhangi bir büyükşehrimizde 10 yılı aşkın bir süredir devam eden hafif raylı sistemin inşaatının hala bitmemiş olması üzerine mali inceleme yapılmakta fakat işlemin neden zamanında bitirilemediği sorusu üzerinde durulmamaktadır. Yolsuzluğun olmaması başarılı olunduğu anlamına gelmemektedir. Bunun yanında bazı belediyeler belirli bir zamanda bitmesi şartıyla açtığı ihalelerin zamanında bitmemesi durumunda cezalandırma yoluna gitmektedirler. Bireysel teşebbüs olan bu tür uygulamaların kurumsallaşmasının ve diğer belediyeler tarafından da benimsenmesinin sağlıklı sonuçlar doğuracağı öngörülmektedir sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu, 5393 sayılı Belediye Kanunu ve 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu belediyelerin stratejik plan ve performans hedefleri hazırlamasını ve bu planların etkili bir şekilde uygulanmasını gerektirmekle birlikte bundan belediye başkanını sorumlu tutmaktadır (Ekici - Toker, 2005: 25). Fakat bilindiği gibi stratejik planlar 5 yılı kapsamaktadır. Wholey ve Hatry ise performans ölçümlerinin çok sık