Orman Mühendisliği İçin MALİYE

Transkript

1

2 Bartın Üniversitesi Yayın No: 17 Orman Fakültesi Yayın No : 08 Orman Mühendisliği İçin MALİYE (2. Baskı) Prof. Dr. İsmet DAŞDEMİR Bartın Üniversitesi Orman Fakültesi Orman Mühendisliği Bölümü Ormancılık Ekonomisi Anabilim Dalı Bartın 2014

3 Bu kitap Bartın Üniversitesi Yönetim Kurulunun 15/10/2014 tarih ve 19/05 nolu kararı ile basılmıştır. Bütün hakları saklıdır. Bartın Üniversitesinin yazılı izni olmaksızın kitabın tümünün ya da bir kısmının elektronik, mekanik veya fotokopi yoluyla basımı, yayımı, çoğaltımı ve dağıtımı yapılamaz. Bilimsel kurallar çerçevesinde kaynak gösterilmek suretiyle atıf yapılabilir. 1. Baskı, Baskı, 2014 Kapak Resim: KÜTÜPHANE BİLGİ KARTI Orman Mühendisliği İçin Maliye / Prof. Dr. İsmet DAŞDEMİR.- 2. Baskı.- Bartın: Bartın Üniversitesi, 2014 X, 141 s. Kaynaklar ve Kısaltmalar Listesi var 1.Orman Mühendisliği-Maliye ISBN Anahtar Kelimeler: Kamu maliyesi, kamu ekonomisi, kamu malları, sosyal denge, kamu çalışmaları, kamu harcamaları, kamu gelirleri, vergi teorisi, vergi sistemi, bütçe, ekonomik kalkınma. BASKI Sürat Matbaacılık Kırtasiye Ticaret ve Sanayi Ltd. Şti. Eski Hastane Cad., Bülent Ecevit Bulvarı, No: 56, Bartın Tel-Fax: ii

4 Sevgili eşim Ayşe ve çocuklarım Erdi ile Sevgi ye iii

5 iv

6 İKİNCİ BASKIYA ÖNSÖZ Orman Fakültesi Orman Mühendisliği Bölümü lisans öğrencilerine ders kitabı olarak hazırlanan ve ilk baskısı 2009 yılında yapılan Orman Mühendisliği İçin Maliye adlı kitabın mevcudu 2014 yılında tükenmiştir. Kitap üzerinde bazı güncellemeler ve redaktif düzeltmeler yapılarak ikinci baskısı 2014 yılında gerçekleştirilmiştir. Eleştirilere şimdiden teşekkür eder, kitabın öğrencilere, ilgilenenlere ve ülkemize yararlı olmasını dilerim. Bartın, 2014 Prof. Dr. İsmet DAŞDEMİR v

7 BİRİNCİ BASKIYA ÖNSÖZ Orman Fakültesi, Orman Mühendisliği bölümünden Orman Mühendisi olarak mezun olanların büyük bir çoğunluğu, bir kamu kurumu olan başta Orman ve Su İşleri Bakanlığı ve bağlı birimleri ile diğer kamu kurumlarında çalışmaktadır. Söz konusu kamu kurumlarında belli hizmetlerin yerine getirilmesi sırasında, ilgili kurumun bütçesi dahilinde birtakım giderler yapılmakta ve bazı gelirler elde edilmektedir. Dolayısıyla bir Orman Mühendisi adayının az da olsa kamu geliri, kamu gideri, bütçe, vergi, vb. gibi mali konularda bilgi sahibi olması gerekmektedir. Bu anlayıştan hareketle, Türkiye de planlı ormancılığa ve fakülte düzeyinde ormancılık eğitimine geçilmesinden itibaren İÜ Orman Fakültesi nde Maliye bir ders olarak okutulmaya başlanmıştır. Daha sonra Orman Fakültesi sayısı artmış ve Bartın Orman Fakültesi nde de 2000 yılından itibaren Maliye bir ders olarak programa alınmıştır. Bartın Orman Fakültesi, Orman Mühendisliği bölümü öğrencilerine 2000 yılından beri okutulan maliye ders notları geliştirilerek ve güncelleştirilerek 2009 yılında ders kitabı haline getirilmiştir. Ders kitabının kapsamı, haftada iki saatlik bir ders süresince, Orman Mühendisi adaylarının mali konularda bilmesi gerekenlerle sınırlı tutulmuştur. Ancak zaman içerisinde Maliye ilminde ve mali mevzuatta meydana gelen gelişmeler ve değişimler kapsama yansıtılmaya çalışılmıştır. Maliye dersinin İÜ Orman Fakültesinde bir ders olarak okutulmasını sağlayan ve bu konudaki yayınları ile ışık tutan, değerli hocam merhum Prof. Dr. Şeref Nuri İLKMEN i saygıyla anıyorum. Keza, uzun süre Maliye derslerini İÜ Orman Fakültesi nde okutan sayın Prof. Dr. Ertuğrul ACUN a ve Ormancılık Ekonomisi alanında pek çok araştırıcı yetiştiren ve bu alanda ufuk açan değerli hocam merhum Prof. Dr. A. Uçkun GERAY a ve bir araştırıcı olarak yetişmemde emeği geçen değerli hocam merhum Prof. Dr. Abdülkadir KALIPSIZ a şükranlarımı sunarım. Ayrıca bu kitabı hakem olarak inceleyen sayın Prof. Dr. Sedat AYANOĞLU na, sayın Prof. Dr. Ahmet TÜRKER e ve sayın Prof. Dr. Özden GÖRÜCÜ ye teşekkür ederim. Hazırlanan ders kitabının Orman Fakültesi öğrencilerine ve ülkemiz ormancılığına yararlı olmasını dilerim. Bartın, 2009 Prof. Dr. İsmet DAŞDEMİR vi

8 İÇİNDEKİLER vii Sayfa No İKİNCİ BASKIYA ÖNSÖZ... v BİRİNCİ BASKIYA ÖNSÖZ... vi İÇİNDEKİLER... vii 1. GENEL BİLGİLER VE TEMEL KAVRAMLAR Maliye Biliminin Tanımı Maliye Biliminin Diğer Bilimlerle İlişkisi Temel Ekonomik Sorun ve Ekonomik Sistemler Kaynakların Kamu ve Özel Ekonomilerde Kullanım Süreci Orman Kaynaklarının Kamu ve Özel Ekonomilerde Kullanım Süreci Ekonomiye Devlet Müdahalesi KAMU EKONOMİSİ VE KAMU MALLARI Kamu Ekonomisi ve Özellikleri Kamu Malları ve Özellikleri Dışsallıklar KAMU FAALİYETLERİNİN OPTİMAL DÜZEYİ Ekonomide Sosyal Denge Yaklaşımı Kaynakların Optimal Dağılımına Yönelik Diğer Yaklaşımlar Ormancılıkta Sosyal Denge Yaklaşımı KAMU ÇALIŞMALARININ ÖZELLİKLERİ VE ÇEŞİTLERİ Kamu Çalışmalarının Özellikleri Kamu Çalışmalarının Çeşitleri Gelir Yaratıcı Kamu Çalışmaları Transfer Çalışmaları KAMU HARCAMALARI Kamu Harcamalarının Tanımı Kamu Harcamalarının Sınıflandırılması Kamu Harcamalarının Kurumsal (İdari) Sınıflandırılması Kamu Harcamalarının İşlevsel (Fonksiyonel) Sınıflandırılması... 33

9 Kamu Harcamalarının Ekonomik Sınıflandırılması Kamu Harcamalarının Merkezi ve Bölgesel Sınıflandırılması Kamu Harcamalarının Olağan ve Olağanüstü Sınıflandırılması Kamu Harcamalarının (Kamu Ekonomisinin) Etkileri Kamu Harcamalarının Üretim Üzerindeki Etkileri Kamu Harcamalarının Gelir Dağılımı Üzerindeki Etkileri Kamu Harcamalarının Toplam Talep ve Fiyatlar Genel Düzeyi Üzerindeki Etkileri Kamu Harcamalarının Ekonomik Büyüme ve Kalkınma Üzerindeki Etkileri Kamu Harcamalarının Artış Nedenleri Kamu Harcamalarının Görünüşte Artış Nedenleri Kamu Harcamalarının Gerçek Artış Nedenleri Kamu Harcamalarındaki Artışı Açıklamaya Yönelik Yaklaşımlar Kamu Harcamalarının Sınırı Kamu Harcamalarında Etkinlik (Fayda-Maliyet) Analizi KAMU GELİRLERİ Kamusal Finansmanın Özellikleri Kamu Gelirlerinin Türleri Vergiler Harçlar Resimler Şerefiyeler Vergi Benzeri (Parafiskal) Gelirler Para Basımı Borçlanma Sermaye Gelirleri Alınan Bağış ve Yardımlar Vergi Dışı Gelirler VERGİ TEORİSİ Vergilemenin Amaçları Mali Amaç Mali Olmayan Amaçlar Vergilemenin İlkeleri Vergiyle İlgili Temel Kavramlar viii

10 Verginin Konusu Verginin Matrahı Vergi Mükellefiyeti Vergiyi Doğuran Olay Vergi Tarifeleri ve Vergi Oranı Esnekliği Vergilerin Sınıflandırılması Vergilerin Makroekonomik Etkileri Vergi Yönetimi Verginin Tarhı (Belirlenmesi) Verginin Tahakkuku (Gerçekleşmesi) Verginin Tahsili (Ödenmesi) Vergi Denetimi, Vergi Suçları ve Cezaları Vergi Alacağının Ortadan Kalkması Vergi Yargısı TÜRKİYE DE VERGİ SİSTEMİ Gelir Üzerinden Alınan Vergiler Gelir Vergisi Kurumlar Vergisi Servet Üzerinden Alınan Vergiler Emlak Vergisi Motorlu Taşıtlar Vergisi Veraset ve İntikal Vergisi Harcamalar Üzerinden Alınan Vergiler Katma Değer Vergisi (KDV) Banka ve Sigorta İşlemleri Vergisi Özel Tüketim Vergisi (ÖTV) Damga Vergisi Gümrük Vergisi BÜTÇE Bütçe Kavramı ve Özellikleri Bütçe Sistemleri Geleneksel (Klasik) Bütçe Sistemi Program ve Performans Bütçe Sistemi Planlama, Programlama ve Bütçeleme Sistemi (PPBS) Sıfır-Temelli Bütçe Sistemi Türkiye de Bütçe Sistemi Bütçenin İşlevleri Bütçenin İlkeleri Bütçeleme Süreci ix

11 Bütçenin Hazırlanması Bütçenin Yasama Organında Görüşülmesi ve Onayı Bütçenin Uygulanması Bütçenin Denetimi Ülkemizdeki Bütçe Türleri ve Özellikleri Orman ve Su İşleri Bakanlığı Ormancılık Kesimindeki Bütçe Türleri KAMU MALİYESİ VE EKONOMİK KALKINMA Ekonomik Kalkınmanın Anlamı ve Önemi Ekonomik Kalkınmanın Temel Amaçları Ekonomik Kalkınmanın Ölçülmesi Ülkelerin Ekonomik Kalkınmışlık Durumu Az Gelişmiş ve Gelişmekte Olan Ülkelerin Özellikleri Ekonomik Kalkınmanın Finansmanı Türkiye Ekonomisinin Gelişim Seyri ve Başlıca Dönemleri Türkiye Ekonomisinin Temel Özellikleri ve Sorunları Sürdürülebilir Kalkınma ve Sürdürülebilir Ormancılık KAYNAKLAR EK : KISALTMALAR LİSTESİ x

12 BÖLÜM 1 GENEL BİLGİLER VE TEMEL KAVRAMLAR 1.1. Maliye Biliminin Tanımı Çeşitli şekillerde tanımlanmakla beraber genel olarak maliye; kamu gelirleri ile kamu giderlerini (harcamalarını) ve bunlara ilişkin tüm konuları inceleyen ve bu konularda ilkeler ortaya koyan bir bilimdir. Bu tanımdan anlaşıldığı gibi maliye bilimi; yalnızca devlet ekonomisini değil, aynı zamanda devletten yetki alan tüm kamu kuruluşlarını incelemektedir. Bir şahsın, bir sosyal grubun, özel veya kamu sektöründeki çeşitli iktisadi birimlerin ekonomik durumlarını ifade etmek amacıyla, genellikle mali sözcüğü kullanılmaktadır. Örneğin, bu işin mali portresi şudur dendiği zaman, o işin kaça mal olduğu veya maliyetinin ne olduğu anlaşılmaktadır. Bununla birlikte maliye sözcüğü özel sektörden ziyade, sadece kamu sektörünü ilgilendiren bir kavramdır. Hatta bu amaçla bazen kamu maliyesi (public finance) kavramı da kullanılmaktadır. Diğer yandan Türkçe deki mali ve maliye sözcüklerine karşılık batı dillerinde finans sözcüğü kullanılmaktadır. Latince deki finare sözcüğünden türetilmiş olan finans sözcüğünün kapsamı günümüzde çok genişlemiş olup; bankalarda ve borsalarda yapılan para işlemlerini, özel ve kamu sektöründeki her türlü yatırım işlerini anlatmak için bu sözcük kullanılmaktadır. Finans kökünden türetilmiş olan finansman yada finanse etmek sözcükleri ise; özel sektörde yada kamu sektöründe yatırım yapmak veya bir girişim için gerekli olan parayı (veya kaynağı) sağlamak anlamına gelmektedir. Bu haliyle finans sözcüğü pratikte hem özel, hem de kamu sektöründe 1

13 İsmet Daşdemir kullanılmaktadır. Ancak finans bilimi söz konusu olduğu zaman, kural olarak kamu kuruluşlarının ekonomisini inceleyen bir disiplin akla gelmektedir (İlkmen, 1970) Maliye Biliminin Diğer Bilimlerle İlişkisi Bilimlerin sınıflandırılması konusunda tam bir görüş birliği yoktur. Bilimler amaca ve bakış açısına göre değişik şekillerde (soyutsomut, rasyonel-ampirik, doğal-sosyal, saf-uygulamalı, vb.) sınıflandırılmaktadır. Tüm bilimleri içeren en yaygın sınıflandırmanın formal (biçimsel), doğal, sosyal ve beşeri (insani) bilimler şeklinde olduğu söylenebilir (Şekil 1). Bu sınıflandırmaya göre maliye bilimi sosyal bilimler içerisinde yer almakta olup, pek çok bilimle ilişkisi vardır. BİLİM Formal (Biçimsel) Doğal Sosyal Beşeri (İnsani) Mantık, Felsefe, Matematik, İstatistik vb. Fizik, Kimya, Biyoloji, Astronomi, Jeoloji, Jeofizik, Fiziki Coğrafya vb. Sosyoloji, Psikoloji, Ekonomi, Hukuk, Tarih, Maliye vb. Dil Bilgisi, Antropoloji ve Etnoloji, Arkeoloji, Ahlak, Sanat Tarihi vb. Şekil 1. Maliye Biliminin Bilimler Sistematiğindeki Yeri. Bilindiği gibi bilimlerin amacı o alanda geçerli olacak değişmez bilimsel yasalar koymaktır. Çoğu bilimlerde olduğu gibi maliye biliminde de birtakım yasalar koymak ve uygulamalar yapmak için diğer bilimlerin verilerinden ve ilkelerinden yararlanılır. Yani bilimler arasında görülen ilişkiler, maliye bilimi ile diğer bilim dalları arasında da söz konusudur. Bu anlamda maliye biliminin özellikle hukuk, ekonomi, istatistik, sosyoloji, tarih ve ahlak ile yakından ilişkisi vardır. Bu ilişkiler aşağıda açıklanmıştır (İlkmen, 1970; Gürsoy, 1980). 1. Maliye-Hukuk İlişkisi: Maliyeye ilişkin pek çok konu hukuku ilgilendirmektedir. Örneğin vergi koyma, harcama yapma, bütçe vb. konular hep hukuk kuralları çerçevesinde olmaktadır. Hatta maliye ile ilgili hukuk kurallarının tümüne mali mevzuat da denilmektedir. Hukuk ilimi yasaları hukuk ilkeleri açısından incelediği halde, maliye bunları mali yönden incelemektedir. 2

14 Genel Bilgiler ve Temel Kavramlar 2. Maliye-Ekonomi İlişkisi: Önceleri ekonomi bilimi içinde ve onun bir parçası olarak ele alınan maliye her ne kadar 19.yüzyılda bağımsız bir bilim haline gelmiş ise de, ilgilendiği konular itibariyle onu tamamen ekonomiden ayırma olanağı yoktur. Bilindiği gibi, 17.yüzyılda Merkantilizmle başlayan ekonomik düşünce sistemi, Liberalizm (fizyokrasi, klasik liberalizm, neo-klasik liberalizm), Keynesyen görüş, Sosyalizm ve çağdaş ekonomik düşüncelerle (monetarizm, rasyonel bekleyişler kuramı, reel konjonktür teorisi, arz yanlı ekonomi vb.) devam etmiştir. Maliye bilimi iktisadi hayatın gelişimine paralel olarak 19.yüzyılda bağımsız bir bilim haline gelmiş ve zaman içerisinde diğer bilim dallarıyla ve en çok ekonomi ile ilişkili olarak gelişmiş ve bugünkü anlamına kavuşmuştur. Maliye biliminin konusunu oluşturan kamu gelirleri (vergiler, harçlar vb.), kamu giderleri, borçlanma vb. konular ekonominin ilgilendiği Gayri Safi Milli Hasıla (GSMH), para politikası, milli gelirin paylaşımı ve tam istihdam gibi makroekonomik konularla doğrudan ilişkilidir. 3. Maliye-İstatistik İlişkisi: Bugün için hemen her alanda olduğu gibi, maliye bilimi de istatistiksel verileri ve metotları kullanmaktadır. Örneğin, gelir ve giderlerin tahmin edilmesinde, bütçeleme, vergileme vb. konularda hep istatistiksel verilerden ve metotlardan yararlanılmaktadır. Bu anlamda maliye bilimi istatistikle ilişkilidir. 4. Maliye-Sosyoloji İlişkisi: Ülkelerin ekonomisi ve maliyesi, ilgili ülkenin toplum yapısıyla sıkı sıkıya ilişkilidir. Mali olaylar insan toplulukları içerisinde meydana gelmektedir. Dolayısıyla ülkelerin toplum yapısını ve sosyolojik özelliklerini bilmeden mali konularda başarılı olmak mümkün değildir. Örneğin, toplum yapısına ters düşen bir vergi konusu ve uygulaması söz konusu olamaz. 5. Maliye-Tarih İlişkisi: Bugünkü mali konuları kavramak ve sorunları çözebilmek için, mali olayların geçmişinin tarihsel analizine ihtiyaç vardır. Örneğin, geçmişte konulmuş ve daha sonra kaldırılmış bir verginin konulma ve kaldırılma sebeplerini tarihsel ve sosyolojik olarak araştırmak, bugün konulacak vergilerin başarısıyla yakından ilişkilidir. 6. Maliye-Ahlak İlişkisi: İnsanların vergi hakkındaki düşünceleri ve vergi ödeme konusundaki davranışları o ülkenin vergi ahlakını ortaya koymaktadır. Eğer bir ülkede verginin zamanında ve 3

15 İsmet Daşdemir noksansız olarak ödenmesi bir vatan borcu olarak görülüyorsa, o ülkede vergi ahlakı yüksektir. Ancak, toplumun bilgilendirilmemesi veya adil olmayan vergi yükleri vergi ahlakını sarsabilir. Bu nedenle bilgilendirme (örneğin, vergi yükünü ödemeyenlerin vergi yüzsüzleri olarak kamuoyuna duyurulması gibi), adil vergi yükü ve vasıtalı vergilerden vasıtasız vergilere geçme vb. önlemler, vergi ahlakını yükselten önlemlerdir. Dolayısıyla, vergide başarılı olmak için toplum psikolojisinin ve ahlakının bilinmesi ve vergi ahlakını sarsmayacak politikaların izlenmesi gerekmektedir Temel Ekonomik Sorun ve Ekonomik Sistemler Üretim faktörlerinin kıt olması, ekonomi ve maliye biliminin incelediği konuların hareket noktasını oluşturmaktadır. İhtiyaçların fazlalığı ve çeşitliliği karşısında, ekonomik kaynaklar kıt olduğu için, yani ihtiyaçlarla kaynaklar arasında bir denge olmadığı için insanlar ihtiyaçlarını tatmin etme noktasında bir seçim (tercih veya yeğleme) yapmak zorundadırlar. Çeşitli alternatifler arasından belirli kriterlere (veya ölçütlere) göre yapılan tercih ile, kıt kaynakların ihtiyaçların en yüksek düzeyde tatminini sağlayacak, dolayısıyla en yüksek fayda elde edilecek şekilde tahsis edilmesine karar verilmiş olacaktır. Tüketim aşamasında birey için geçerli olan ve tüketici davranışları kuramı ile açıklanan bu kural, toplumun tümü için de geçerlidir. Benzer biçimde üretim aşamasında da, en az girdi ile en fazla üretim yapmak amacıyla bir seçim yapılmakta veya kararlar oluşturulmaktadır. Böylece bir toplumdaki üreticilerin ve tüketicilerin tercihleri ve kararları sonucunda, söz konusu ekonomik sistem dahilinde; ne üretileceği, ne kadar üretileceği, nasıl üretileceği ve paylaşımının nasıl olacağı gibi temel ekonomik sorunlar yanıtlanmaktadır. Bütün ekonomik sistemler, bu sorunlara en uygun yanıtı bulmak amacındadır. Günümüzde ekonominin temel sorunlarına yanıt bulmak amacıyla kararların alındığı başlıca iki ana sektör bulunmaktadır. Bunlardan birisi piyasa denilen özel sektör (özel ekonomi), diğeri ise devlet diye adlandırılan kamu sektörü (kamu ekonomisi) dür. Özel sektör, ekonominin temel sorunlarına, kaynakların kullanımına, gelir dağılımına, üretilen mal ve hizmetlerin özel ve toplumsal ihtiyaçlar arasında dağılımına serbest piyasada çözüm ararken, kamu sektörü merkezi planlama ve devlet müdahalesi ile çözüm aramaktadır. Özel sektörü (özel ekonomiyi) esas alan ekonomik 4

16 Genel Bilgiler ve Temel Kavramlar sisteme Serbest Piyasa Sistemi (veya Kapitalist Ekonomik Sistem), kamu sektörünü (kamu ekonomisini) esas alan ekonomik sisteme de Totaliter Müdahaleci Sistem (veya Sosyalist Ekonomik Sistem) denilmektedir. Her iki ekonomik sisteminin faydalarından ve sakıncalarından bahsetmek mümkündür. Ancak bu iki uç sistemin olumlu yanlarını kombine eden, yani hem serbest piyasa mekanizmasının işlemesini hem de devletin ekonomiye düzenleyici araçlarla müdahalesini öngören üçüncü bir ekonomik sistem daha vardır ki, buna da Karma Ekonomik Sistem denilmektedir (Geray, 1998-a; Ataç vd., 1999; Dinler, 2003; Han, 2006). Karma ekonomik sistemde hem kamu ekonomisi hem de özel ekonomi vardır tarihli T.C. Anayasası na göre Türkiye ekonomisi karma ekonomik sisteme dayanmaktadır Kaynakların Kamu ve Özel Ekonomilerde Kullanım Süreci Her iki ekonominin de amacı; kıt kaynakları kullanarak insan ihtiyaçlarını gideren malların ve hizmetlerin miktarını ve faydalılık derecesini (üretimi) artırmak, böylece refahın artmasına katkı sağlamaktır. Ancak bu amaca ulaşma yolları farklıdır (Şekil 2). Kıt Kaynaklar Kamu Ekonomisi Özel Ekonomi Bütçe Piyasa Politik Süreç Fiyatlandırma Süreci Toplumsal İstekler Özel İstekler İnsanın İhtiyaçları Şekil 2. Kamu ve Özel Ekonomide Kıt Kaynakların Kullanımı (Ataç vd., 1999). 5

17 İsmet Daşdemir Şekil 2 de görüldüğü gibi özel ekonomide; neyin, ne kadar, nasıl ve kimler için üretileceğine büyük ölçüde üretim faktörü sahipleri, girişimciler ve ihtiyaç sahipleri karar vermektedir. Burada kıt kaynakların (üretim faktörleri, üretim kaynakları) mülkiyeti özel sektöre ait olup bunların kullanımı ve üretim, özel istekler doğrultusunda ve piyasa koşullarında gerçekleşen fiyat mekanizmasının işlemesiyle oluşmaktadır. Kamu ekonomisinde ise üretim kaynakları devlet mülkiyetinde olup bunların kullanımı ve üretim, piyasa koşullarında fiyat mekanizmasına göre olmayıp, toplumsal isteklere göre politik süreç dahilinde hazırlanan bütçe (planlama) yardımıyla devlet tarafından yapılmaktadır Orman Kaynaklarının Kamu ve Özel Ekonomilerde Kullanım Süreci İster özel ekonomide olsun ister kamu ekonomisinde olsun, ekonomiyi oluşturan sektörlerden biri de ormancılıktır. Genel anlamda ekonomide kaynaklar kıt olduğu için, ormancılıkta da üretim yapmak amacıyla kullanılan kaynaklar kıttır. Bu kıtlık hem parasal kaynaklar hem de orman kaynakları için söz konusudur. Orman kaynakları kavramı odun hammaddesi üretim alanları yanında, rekreasyon alanlarını, av-yaban hayatı alanlarını, orman içi mera alanlarını, su üretimi alanlarını, orman içi su ürünleri üretim alanlarını, biyolojik çeşitlilik ve gen kaynağı alanlarını ve odun dışı bitkisel üretim alanlarını kapsamaktadır. Canlı ve cansız varlıkların oluşturduğu organizasyon düzeyi yüksek bir ekosistem olan orman kaynakları yenilenebilir özellikte olup, insanların odun, su, ot, rekreasyon, biyolojik çeşitlilik, karbon tutma vb. gibi ihtiyaçlarını karşılayan temel kaynaklardır. Orman kaynaklarının kullanımı ve bu kaynaklardan mal ve hizmet üretimi süreci kamu ve özel araçlara (veya ekonomilere) göre farklılık gösterir (Şekil 3). Ancak her iki ekonominin amacı, orman kaynaklarından insanların odun, su, ot, rekreasyon, biyolojik çeşitlilik, karbon tutma vb. gibi ihtiyaçlarını karşılayarak, refahı artırmaktır. Şekil 3 e göre, kamu ekonomisinde orman kaynakları devlet mülkiyetinde olup, bu kaynaklar devlet tarafından yönetilmektedir. Burada orman kaynaklarının kullanımı ve insanların odun, su, ot, rekreasyon, biyolojik çeşitlilik, karbon tutma vb. gibi ihtiyaçları toplumsal isteklere göre politik süreç dahilinde hazırlanan kanunlar, planlar ve bütçeler aracılığıyla devlet tarafından karşılanmaktadır. 6

18 Genel Bilgiler ve Temel Kavramlar Özel ekonomide ise orman kaynaklarının kullanımı ve insan ihtiyaçlarını karşılayacak orman ürünü üretimi, özel istekler doğrultusunda ve piyasa koşullarında fiyat mekanizmasının işlemesiyle oluşmaktadır. Orman Kaynakları Kamu Ekonomisi Özel Ekonomi Kanunlar, Planlar, Bütçeler Piyasalar, Sözleşmeler, Gelenekler Politik Süreç Fiyatlandırma Süreci Toplumsal İstekler Özel İstekler İnsan İhtiyaçları -Odun -Biyolojik Çeşitlilik -Karbon Birikimi - Su -Yaban Hayatı -Mera -Kır -Estetik vd. Şekil 3. Orman Kaynaklarının Kamu ve Özel Ekonomilerde Kullanımı (Cubbage et al., 1993 e atfen Palo et al., 2001) Ekonomiye Devlet Müdahalesi Günümüz ekonomilerinde toplumsal refahın (gönencin) maksimum kılınması için ulaşılması zorunlu bazı hedefler öngörülmektedir. Bunlardan en önemlileri şöyle sıralanabilir; 1. Büyümenin ve kalkınmanın en büyük kılınması, 7

19 İsmet Daşdemir 2. Kaynakların etkin dağılımı, 3. Üretimde optimizasyon, 4. Gelir dağılımında adalet, 5. Tam istihdam, 6. Dış ticaret dengesinin sağlanması, 7. Ekonomik istikrar (arz ile talebin dengede olması). Klasik liberalizm, piyasa şekli olarak tam rekabet koşullarına (atomizite, saydamlık, homojenlik, özgürlük, akıcılık) dayanmakta ve ekonomik sisteme herhangi bir müdahale olmaksızın kendi kendine işleyeceğini, optimal kaynak ve gelir dağılımının gerçekleşeceğini, fiyatların ortalama maliyetin minimum ve marjinal maliyete eşit olduğu noktada dengeye geleceğini, tam istihdamın sağlanacağını ve piyasanın bu konularda rehberlik edeceğini, böylece yukarıda sayılan hedeflere ulaşılacağı ve toplum refahının maksimum olacağını öngörmektedir. Ancak tam rekabet koşulları veya piyasası teorik olup, gerçek hayatta çoğu ekonomide gerçekleşmediği ve daha çok eksik rekabet koşullarının (kusurlu piyasa, noksan piyasa) hakim olduğu bilinmektedir. Dolayısıyla piyasa mekanizması iyi işlemediği için, klasik liberalizm sistemi yukarıda bahsedilen toplumsal hedeflere ulaşmada genellikle yetersiz kalmaktadır. Diğer yandan toplumun tümüne fayda sağlayan savunma, güvenlik, adalet, eğitim gibi kolektif ihtiyaçlara ilişkin mal ve hizmet üretimlerinin serbest piyasa ekonomisine (veya özel sektöre) bırakılması mümkün değildir. Çünkü özel sektörün tek amacı azami kâr olduğu için, bu hizmetlerin yürütülmesinde ve toplumun tüm kesimlerine sunulmasında aksamalar söz konusu olabileceği gibi, bazıları gereğinden az, bazıları gereğinden çok üretilerek, toplumun katlanacağı alternatif maliyetin artmasına neden olmaktadır. Keza büyüme hızına erişilmesi ve tam istihdamın sağlanması için çeşitli yatırımların yapılması gerekmektedir. Serbest piyasa koşullarında bireysel tasarruflar bu yatırımlara akmadığından, çoğu kez ekonomik büyüme ve tam istihdam kendiliğinden sağlanamaz. O halde, serbest piyasa modelinin geçerliliğinde bile, bazı faaliyetlerin (görevlerin) devlet eliyle yürütülmesi gerekli olmaktadır (Ataç vd., 1999). Çoğu gelişmiş ülkede ve özellikle düşük ve dengesiz gelir dağılımına, yetersiz sermaye birikimine, hızlı nüfus artışına, ikili (dual) bir yapıya ve kısır döngüye sahip olan az gelişmiş ülkelerde ekonominin kendi haline bırakılması halinde, yukarıdaki toplumsal 8

20 Genel Bilgiler ve Temel Kavramlar amaçlara ulaşılamadığı bilinmektedir. Bütün bu nedenlerden dolayı, yukarıdaki toplumsal amaçlara ulaşmak amacıyla ekonomisine göre değişmekle beraber, devlet piyasa kuralları dışında, kendine özgü birtakım araçlarla az veya çok ekonomik ve sosyal yapıya müdahale etmektedir. Ancak bu müdahale az gelişmiş ülkelerde daha fazladır. Başlıca müdahale araçları ise şunlardır; 1. Doğrudan müdahaleler (miktar ve fiyat kısıtlamaları, ekonomik kapsamlı emirler vb.), 2. Para politikaları (açık piyasa işlemleri, karşılık oranları, faiz oranları vb.), 3. Maliye politikaları (kamu harcamaları, vergiler vb.), 4. Kamu iktisadi teşebbüslerin faaliyetleri, 5. Merkezi planlar ve bütçeler. Yukarıda bahsedilen toplumsal hedeflere ulaşmak amacıyla ekonomiye yapılan müdahale sürecinde devletin (veya devlet bütçesinin) başlıca görevleri şu şekillerde ortaya çıkmaktadır (Nemli, 1996); 1. Devletin Gelir Dağılımı ile İlgili Görevi: Devlet birtakım malları ve hizmetleri düşük gelirlilere, bedelsiz veya maliyetinin altında bir bedel karşılığı arz ederek gelir dağılımındaki eşitsizliği giderebileceği gibi, transfer harcamaları yoluyla da aynı amaca ulaşabilir. Böylece devlet yüksek gelirlilerden elde ettiği satın alma gücünü düşük gelirlilere aktarmış olur. 2. Devletin Ekonomik İstikrarla İlgili Görevi: Devletin görevlerinden biri de ekonomide arz-talep dengesini sağlamaktır. Eğer ekonomide tam istihdam seviyesine ulaşıldığı bir sırada fiyatlar yükselme eğilimi gösteriyorsa, toplam talep toplam arzı aşıyor demektir. Bu durumda devlet toplam harcamaları kısıtlayıcı önlemler alır. Ekonomide işsizliğin ve durgunluğun hüküm sürdüğü bir dönemde ise, bunun aksi yapılır. Yani, daha fazla harcama yapılarak, toplam talep artırılmaya çalışılır. Böylece ekonomide işsizlik oranı düşebileceği gibi, kullanılmayan üretim kapasitesinden de yararlanılır. 3. Devletin Kaynak Dağılımı İle İlgili Görevi: Kaynakların toplumun çeşitli kesimleri arasında dengeli dağılımı ve böylece en fazla üretim sağlanacak şekilde kullanımı için devletin birtakım 9

21 İsmet Daşdemir görevleri vardır. Özellikle kamusal mallar ve hizmetler ile ek sosyal maliyeti olan malların (örneğin, alkollü içkiler) üretimi ve monopollerin düzenlenmesi söz konusu olduğu zaman bu görevler belirgin bir şekilde ortaya çıkmaktadır. Aslında kaynak tahsisi görevi, devletin düzenleyici bir görevidir. 4. Devletin Ekonomik Kalkınma İle İlgili Görevi: Özellikle az gelişmiş ve gelişmekte olan ekonomilerde devlet müdahalesi olmaksızın belirli bir kalkınma hızına ulaşmak olanaksızdır. Bu ülkelerde gelir seviyesinin düşük olması nedeniyle gönüllü tasarrufların ve sermeye birikiminin yetersizliği, tüketim eğiliminin yüksekliği, modaya düşkünlük, hızlı nüfus artışı, teknik bilgi noksanlığı, rizikoya hazır girişimci yokluğu vb. nedenlerden dolayı kalkınma konusunda ilk adım devletçe atılır. Kamu otoriteleri, özel tasarrufu artırıcı ve bunların üretken yatırımlara akmasını sağlayacak özendirici önlemlere başvurabilecekleri gibi, zorunlu tasarrufa da ağırlık vermek suretiyle altyapı ve stratejik yatırımları gerçekleştirebilirler. 10

22 BÖLÜM 2 KAMU EKONOMİSİ VE KAMU MALLARI 2.1. Kamu Ekonomisi ve Özellikleri Özel ekonomi; genellikle özel mal üreten, bunların finansmanına katlanan, ürettiği malları piyasa mekanizması (arz-talep fonksiyonu) ile fiyatlandıran ve kâr amacı ön planda olan bir ekonomik modeldir. Kamu ekonomisi ise; toplumun tümüne fayda sağlayan kamu mallarını üreten, toplum tercihlerini yansıtan siyasal ve yönetimsel kararlarla çalışmalarını planlayan, elde ettiği ürünleri karşılıksız yada çok az fiyatlarla topluma sunan, harcamaları devletin hukuki zor kullanarak topladığı ödemelerle karşılanan bir örgütlenme biçimdir (Acun, 1985). Buna göre kaynakların çeşitli üretim alanlarına dağılımına ışık tutan piyasa (fiyat) mekanizması kamu ekonomisinde yoktur. Çünkü bu durum kamu mallarının fiyatlandırılmasına ters düşmektedir. Keza demokratik toplumlarda kamu faaliyetlerinin miktarı ve türleri ile, bunların finansmanında kullanılan kaynaklar fiyat mekanizmasıyla değil, toplum tercihlerini yansıtan siyasal kararlar ile belirlenmektedir (Nemli, 1996) Kamu Malları ve Özellikleri İktisat teorisinde, insanların gereksinimlerini gideren her türlü araca mal denilmektedir. Ancak ekonomideki mal kavramından; gereksinimleri gidermesi yanında, elde edilmesi için üretken faktör harcaması yapılan, kıt olan ve fiyatı bulunan araçlar anlaşılmaktadır (Geray, 1998-a). Bununla birlikte fiyatı bulunmayan, ancak bir değeri olan araçlar da ekonomik mal tanımı içerisinde yer almaktadır. 11

23 İsmet Daşdemir Ekonomik malları üretici sektörlere, fiyatlandırılma, finansman ve diğer özelliklerine göre kamu malı, özel mal ve yarı kamusal mal şeklinde üç grupta toplamak mümkündür. Özel mal; özel sektör tarafından üretilen, piyasada fiyatlandırılan, fiziksel olarak ünitelere ayrılabilen veya faydası bölünebilen ve gönüllü finansman esasına göre üretilen maldır. Genel olarak, kamu faaliyetleri sonunda üretilen çeşitli mal ve hizmetler ise kamu malı olarak nitelendirilmektedir. Zaman zaman bu mallar için toplumsal, sosyal veya kolektif mallar ve hizmetler deyimleri de kullanılmaktadır. Ancak, geniş anlamda faydalar ve hizmetler de mal olarak kabul edildiğinden (Geray, a), kamu malları ve hizmetleri kavramı yerine sadece kamu malları kavramını kullanmak yanlış olmayacaktır. Literatürde değişik şekillerde tanımlanabilen kamu malını, en geniş anlamıyla; herhangi bir bireyin tüketimi yada kullanımı halinde, diğer bireylerin tüketiminde yada kullanımında herhangi bir azalışa neden olmayan mal şeklinde tanımlamak mümkündür (Samuelson, 1982; İşgüden, 1980; Brent, 1996). Kamu malları, sahip oldukları özellikler dolayısıyla genellikle kamu tarafından üretilen, faydası bölünemeyen ve piyasada fiyatlandırılamayan mallardır. Ancak, kamu mallarını bu şekilde tanımlamaktansa, özelliklerini ve diğer mallardan olan farklarını açıklayarak, daha iyi anlaşılmasını sağlamak mümkündür. Buna göre kamu mallarının özellikleri şunlardır (Nemli, 1996; Ataç vd., 1999); 1. Bölünmez Fayda: Özel malları fiziki olarak ünitelere bölüp tüketicilere ayrı ayrı sunma olanağı vardır. Örneğin; ekmek, peynir, pasta, şeker, kalem, gömlek, araba gibi özel mallarda durum böyle olup, ancak bu malları tüketenler fayda sağlayabilir. Bunları satın almayanlar bir fayda sağlamaz. Dolayısıyla özel malların faydası bölünebilir olup, bu mallar tüketimden yoksun bırakma ilkesine göre üretilmektedir. Diğer bir deyişle, özel mallar için herhangi bir ödeme yapmayanlar bu malların tüketimden yoksun (mahrum) bırakılabilirler. Oysa kamu mallarının üretilip, topluma sunulması halinde tüm bireyler (bu malların üretimi için gerekli finansmana gönüllü olarak katılsınlar veya katılmasınlar) ortak olarak bu malların faydasından yararlanır. Yani faydası bölünmez olup, bireyler isteseler dahi bu malların tüketiminden ve dolayısıyla faydasından yoksun bırakılamazlar. Örneğin, milli savunma hizmetleri ünitelere bölünüp, bireylere ayrı ayrı sunulamazlar. Bir bütün olarak ülkenin tamamı için yapılır ve o ülkede yaşayan herkes bundan yararlanır. Yani hiç bir 12

24 Kamu Ekonomisi ve Kamu Malları birey istese dahi, bu faydanın dışında tutulamaz ve bu tüketimden yoksun bırakılamaz. Aynı özelliği adalet, iç güvenlik ve dış siyaset hizmetlerinde de görmek mümkündür. 2. Piyasada Fiyatlandırılmama: Faydalarının bölünemez oluşu nedeniyle, piyasada kamu malları için talep oluşmadığından bunların fiyatı da piyasada oluşturulamaz. Dolayısıyla, talebi ve fiyatı oluşmayan malları özel sektör üretmeyeceği için, bu malları kamu sektörü üretmektedir ve gönüllü olarak bir bedel ödensin veya ödenmesin bütün bireyler bu malların faydasından yararlanmaktadır. Oysa ekmek, peynir vb. gibi özel mallardan yararlanmak isteyen tüketiciler bir bedel ödemek zorundadır. Aksi taktirde onları elde edemezler. Diğer bir deyişle, özel mallardan tüketmek isteyenler onun fiyatına eşit bir satın alma gücünden vazgeçmek zorundadırlar. Kamu mallarında ise böyle bir durum yoktur. Yani kamu malları için piyasa koşulları için de bir fiyatlandırma mekanizması söz konusu değildir. 3. Tüketimde Birbirine Rakip Olmama: Burada bir bireyin kamu malını tüketimi yada kullanımı sonucu, diğer bireylere düşecek payda bir azalmanın olamayacağı kastedilmektedir. Yani bir bireyin kamu malından yararlanması, diğerlerinin bu maldan yararlanmasına engel teşkil etmez. Diğer bir deyişle, bireyler tüketimde birbirlerine rakip olamazlar. Çünkü kamu mallarının faydalarının yayılma alanındaki herkes, o maldan aynı ölçüde yararlanır. Örneğin, bir şehirdeki kirli havayı temizlemek amacıyla kurulacak bir kontrol sisteminden, o şehirde yaşayan herkes aynı ölçüde yararlanacaktır. Bir kimsenin temiz havayı içine daha fazla çekmesi, diğerlerine kalan miktarda herhangi bir azalmaya yol açmaz. Oysa, özel mallarda bir kişinin tüketiminde artış olması halinde, diğerlerine kalan payda bir azalma olur. Örneğin, A ve B şeklinde iki tüketicinin ve 6 adet ekmeğin bulunduğu bir piyasada A nın 4 ekmek satın alması halinde, B ye 3 ekmek yerine 2 ekmek kalacaktır. 4. Gönüllü Finansman Yerine Kamusal Finansman: Kamu mallarının özellikleri dikkate alındığında; bu malların maliyetlerinin karşılanmasında gönüllü (piyasa) finansman yerine, kamusal finansmana (vergilemeye) gitme gereği vardır. O halde, kamu malları devlet tarafından ödeme gücü olan bireylerden toplanan vergilerle üretilir. Özel sektörün ise böyle bir finansman kaynağı yoktur. Örneğin; belediyenin sivrisinekle mücadelesi, devlet eliyle yapılan radyo-televizyon yayınları ve milli savunma hizmetleri kamusal 13

25 İsmet Daşdemir finansmanla yapılmaktadır. Bu tür hizmetler belirli bir şahsa veya zümreye yönelik olmayıp, toplumun tümüne sunulan ortak (kolektif) bir hizmettir ve faydaları tüm topluma yayılmaktadır. Bu tür hizmetlerden bir kişinin yararlanması ile toplumun yararlanması arasında maliyet bakımından bir fark yoktur. 5. Hukuki Zor Kullanma Gereği: İster piyasa ekonomisinde olsun ister totaliter müdahaleci ekonomide olsun, devlet gönüllü finansman ve piyasa talebinden yoksun olan milli savunma, adalet, iç güvenlik, hatta eğitim ve sağlık gibi birtakım hizmetleri yerine getirebilmek için gerekli kaynağı hukuki zor gücüne dayanarak aldığı vergiler yoluyla sağlar. Bu tür mal ve hizmetler için gerekli siyasal talep devletten kaynaklanmaktadır. Aynı şekilde devlet bu tür hizmetlerin topluma sunulmasında da hukuki zor kullanabilmektedir. Örneğin, milli savunma hizmetlerinde (askere alma vb.) veya milli eğitim hizmetlerinde (8 yıllık kesintisiz eğitim vb.) devlet hukuki zor kullanabilmektedir. Oysa özel sektörün bu şekilde bir hukuki zor kullanma olanağı yoktur. O halde bir taraftan faydanın bölünmezliği, diğer taraftan siyasi otorite ve hukuki zor kullanma gereği birtakım mal ve hizmetlerin devlet sorumluluğu altında sunulmasını gerektirmektedir. Diğer taraftan, hem özel sektör hem de kamu tarafından üretilen, bireysel ve toplumsal fayda sağlayan, kısmen piyasada fiyatlandırılabilen, özel ve kamu malları arasında özelliklere sahip bazı mallar vardır ki, bunlara da yarı kamusal mallar denilmektedir. Örneğin; grup tüketimine sunulan sinema, tiyatro, konser ve belediye otobüsü hizmetleri yarı kamusal mal niteliğindedir. Burada kullanılan üretim tekniği, söz konusu hizmetlerin kamusal nitelik kazanması için yeterli değildir. Çünkü bileti olmayan sinemaya ve tiyatroya alınmamakta veya otobüse binememektedir. Yani kamu malları için geçerli olan bedel ödemeyenlerin de hizmetten yararlanması ilkesi, bu tür mallarda geçerli değildir. İşte bireylere tek tek fayda sağladığı gibi, topluma da bir bütün olarak fayda sağlayan ve kısmen piyasada fiyatlandırılan bu tür hizmetler yarı kamusal mal özelliğindedir Dışsallıklar Kamu malları söz konusu olduğu zaman dışsallıklardan söz edilmeden geçilemez. Dışsallıklar; herhangi bir üretim veya tüketim 14

26 Kamu Ekonomisi ve Kamu Malları olayının, doğrudan üretici veya tüketici açısından olduğu kadar, o üretimin veya tüketimin dışında kalanlara da sağladığı faydaları ve zararları anlatan bir ekonomi deyimidir. Yani bir iktisadi birimin faaliyetlerinden, bu faaliyetlerin bir parçası olmayan ve onlara doğrudan katılmayan diğer iktisadi birimler etkileniyorsa, bu durumda dışsallıklar söz konusudur (Ataç vd., 1999). Örneğin, bir sulama projesinin uygulamaya girmesi sonucu tarımsal üründe meydana gelen artış piyasa fiyatı ile ölçülebilen doğrudan bir etki olduğu halde, bu tarımsal ürünün nakliyatı, işlenmesi ve piyasaya sunulması sırasında zincirleme birtakım faaliyetler sonucu genellikle piyasada fiyatlandırılmayan dolaylı fayda ve zararlar da ortaya çıkmaktadır (İşgüden, 1980). Bu tür dolaylı etkileri ifade etmek amacıyla önceleri komşu etkiler, yayılan etkiler, ikincil etkiler, dışsal etkiler ve dolaylı etkiler şeklinde bazı kavramlar kullanılmakla beraber, son yıllarda genellikle dışsallıklar kavramı kullanılmaktadır. Dışsallıklar, dışsal faydalar veya dışsal zararlar şeklinde olabilir. Dışsallığı üretici açısından başlatan neden kâr, tüketici açısından başlatan neden ise fayda (tatmin veya gönenç) olmaktadır. Dışsal fayda elde eden bir üreticinin kârı artacaktır. Dışsal zararla karşılaşan bir üreticinin ise, kârı azalacak ve dolayısıyla zararı artacaktır. Aynı şekilde, dışsal fayda elde eden bir tüketicinin fayda düzeyi artacak, dışsal zararla karşılaşan bir tüketicinin de fayda düzeyi azalacaktır (Ataç vd., 1999). Böylece dışsallıklar, ister üretimde olsun, ister tüketimde olsun, pozitif dışsallıklar (dışsal faydalar) ve negatif dışsallıklar (dışsal zararlar) olarak iki şekilde oluşabilmektedir. Ayrıca dışsallıkları, piyasa dışsallıkları ve piyasa dışı dışsallıklar şeklinde sınıflandırmak da mümkündür. Arz ve talep fonksiyonlarına göre piyasada fiyatlandırılabilen dışsallıklara piyasa dışsallıkları, arz ve talep fonksiyonlarına göre piyasada fiyatlandırılamayan dışsallıklara ise piyasa dışı dışsallıklar denilmektedir. Piyasa dışı dışsallıklar bölünemez olduklarından, bunlarda tüketimden yoksun bırakma ilkesi uygulanamaz (Ataç vd., 1999). Bu bağlamda, piyasada fiyatlandırılma özelliklerine göre malları; pür kamu malı, pür özel mal ve yarı kamusal mal şeklinde ayırmak da mümkündür. Dışsallıklar konusunu daha iyi açıklayabilmek amacıyla aşağıda bazı örnekler verilmiştir. 15

27 İsmet Daşdemir Örnek 1: Bartın da çimento üreten bir fabrikanın üretim teknolojisini değiştirmesi sonucunda üretimde bir artış olduğunu (yani daha verimli çalıştığını), ancak yeni teknolojinin eskiye oranla daha çok çevreyi (toprağı, havayı ve suyu) kirlettiğini, zararlı gazlar ve pis kokular yaydığını varsayalım. Bu durumda firma içsel kazanç sağlarken, çevrede yaşayan insanlar dışsal zararla karşılaşacaktır (Negatif Üretim Dışsallığı). Örnek 2: Ülkemizdeki Gökova Termik Santrali bir taraftan linyit yakarak elektriği ucuza mal ederken (içsel fayda sağlarken), diğer taraftan yöredeki turizme, zeytinliklere, tarıma, ormancılığa ve çevreye olumsuz etkiler yaymaktadır. Bu tür dışsal etkiler ilgili bölge yada ülkeyle sınırlı kalmayıp, küresel düzeyde de ortaya çıkmaktadır (Türker vd., 2001) (Negatif Üretim Dışsallığı). Örnek 3: Ormanda yaşayan hayvanları çok seven bir bireyin, evinin arka bahçesini hayvanat bahçesi haline getirdiğini düşünelim. Bu birey buraya hayvan getirdikçe zevk alacaktır. Ancak çevrede yaşayanlar gürültü, pis koku ve arazi değerinin düşmesi gibi olumsuz dışsallıklarla karşılaşacaklardır (Ataç vd., 1999) (Negatif Tüketim Dışsallığı). Örnek 4: Bir ülkenin başbakanın TV de kuşburnu çayını içerken, onun çok güzel ve sağlıklı olduğunu açıklaması, o ülkede kuşburnu tüketimini ve dolaysıyla kuşburnu üreticilerinin gelirlerini artıracaktır (Çakır vd., 2003) (Pozitif Tüketim Dışsallığı). Örnek 5: Arazileri yan yana olan A ve B şeklinde iki bireyden, A nın daha önce boş bıraktığı arazisinde korunga ve yonca kültürüyle uğraşmaya başladığını, B nin de uzun zamandır arıcılık yaptığını varsayalım. Yonca ve korunga kültürü sayesinde A içsel bir kazanç sağlarken, B de arı kovanlarını ve dolayısıyla bal üretimini artırarak dışsal bir fayda elde edecektir (Pozitif Üretim Dışsallığı). Örnek 6: Ormancılıktaki ağaçlandırma ve erozyon kontrolü çalışmaları sayesinde; toprak erozyonunun, sellerin, taşkınların, can ve mal kayıplarının önlenmesi, tarımın güvenceye alınması, kaliteli su elde edilmesi gibi birtakım doğrudan faydalar söz konusu olmaktadır. Ayrıca, bu tür çalışmalar sonucunda aşağı havzalarda balık üretiminin artması, tarımda, bağ ve bahçelerde verimliliğin artması, temiz ve kaliteli su elde edilmesi nedeniyle insanların daha az hastane 16

28 Kamu Ekonomisi ve Kamu Malları masrafına katlanması, yörede yaşayan insanların temiz hava soluması gibi pek çok dışsal faydanın sağlandığı da söylenebilir (Pozitif Üretim Dışsallığı). Örnek 7: Odun hammaddesi üretimi amacıyla A Orman İşletmesinin dağlık yörelere orman yolu yaptığını varsayalım. Bu durumda işletme az masrafla üretim yaparak gelirini artırdığı (içsel bir fayda sağladığı) gibi, yörede yaşayan orman köylüleri ve diğer sektörler de pek çok dışsal fayda (kısa sürede hastaneye ulaşım, yol inşaatında istihdam, ek gelir sağlama, ulaşım giderlerinin azalması vb.) sağlayacaktır (Pozitif Üretim Dışsallığı). Bu tür pozitif dışsallık örneklerini pek çok ormancılık çalışmasında görmek mümkündür. Önemli olan bu tür dışsallıkların diğer sektörler ve dolayısıyla ülke ekonomisi için ne kadar önemli olduğunu bilmek ve ona göre orman kaynakları yönetimine gereken önemi vermektir. Pozitif dışsallıkları fazla olan orman kaynakları, aynı zamanda negatif dışsallıkları da bünyesinde barındıran çeşitli mal ve hizmetleri üretme yeteneğine sahiptir. Günümüzde orman kaynaklarının giderek artan önemine paralel olarak, ormanların ve ormancılık faaliyetlerinin dışsallıklarının belirlenmesi de önem kazanmıştır (Türker vd., 2001). Orman kaynaklarının pozitif ve negatif dışsallıklarının değerini belirlemek amacıyla Hedonik Fiyatlandırma, Seyahat Maliyeti ve Koşullu Değer Belirleme gibi adlarla anılan çeşitli tahmin yöntemleri vardır (Kaya, 2002; Türker et al., 2003). Bu konuda Akdeniz Bölgesi Orman Kamu Malları ve Dışsallıkları (MEDFOREX) adıyla yürütülen bir proje kapsamında ülkemiz ormanlarının ve ormancılık faaliyetlerinin pozitif ve negatif dışsallıklarının minimum değerleri şöyle belirlenmiştir (Çizelge 1). Buna göre Türkiye ormanlarının ve ormancılığının pozitif dışsallığı US$ ve negatif dışsallığı US$ tahmin edilmiştir. Pozitif dışsallıkların değeri negatif dışsallıkların değerinden daha fazladır ve net olarak US$ pozitif dışsallık elde edilmektedir. En fazla pozitif dışsallık sırasıyla otlatma, karbon depolama ve tıbbi ilaç yapımı şeklinde ortaya çıkarken, en fazla negatif dışsallık erozyon olarak ortaya çıkmıştır. 17

29 İsmet Daşdemir Çizelge 1. Türkiye Ormanlarının Pozitif ve Negatif Dışsallık Değerleri (Bann ve Clemens, 1999; Türker et al., 2003). Dışsallığın Tipi Mal ve hizmetler Değeri (US$) Odun-dışı orman ürünleri Otlatma Avlanma Pozitif Rekreasyon Dışsallıklar Karbon depolama Tıbbi ilaç yapımı Varolma değeri (biyolojik çeşitliliği korumak) Pozitif Dışsallıklar Toplamı Erozyon Negatif Orman yangın zararları Dışsallıklar Yasadışı yakacak odun Negatif Dışsallıklar Toplamı

30 BÖLÜM 3 KAMU FAALİYETLERİNİN OPTİMAL DÜZEYİ Bir ekonomide kaynakların özel ve kamu sektörü arasında optimal dağılımını, dolayısıyla kamu faaliyetlerinin optimal düzeyini belirlemek amacıyla çeşitli görüşler, teoriler ve yaklaşımlar geliştirilmiştir. Bunlar sosyal denge yaklaşımı ve diğer yaklaşımlar şeklinde iki ana başlık altında incelenmiştir Ekonomide Sosyal Denge Yaklaşımı Sosyal Denge Yaklaşımı Galbraith tarafından, ekonomideki üretim kaynaklarının kamu ve özel sektör arasında, kamuoyunda oluşan eğilimlere uygun bir şekilde dağılımını belirlemek için kullanılmıştır. Sosyal denge yaklaşımı, genel denge analizi yaptığı (özel ve kamu sektörünü birlikte ele aldığı) ve gerçeklere daha uygun düştüğü için bu konuda bilinen ve genel kabul gören bir yaklaşımdır (Nemli, 1996). Bu yaklaşıma göre sektörler arası optimal ve optimal altı kaynak dağılımı Şekil 4 de gösterilmiştir (Nemli, 1996; Ataç vd., 1999). Şekil 4 de A noktasında kaynakların %75 inin özel sektöre, %25 inin kamu sektörüne tahsis edildiği ve ulusal üretimin bu oranlar dahilinde gerçekleştiği varsayılmıştır. Dolayısıyla A noktası optimal kaynak dağılım noktasını temsil etmekte olup, toplumun tercihlerini yansıtan siyasal kararlarla (milletin temsilcileri tarafından) belirlenir. A noktası sektörler arası optimal kaynak dağılımını temsil ettiğine göre, fiili veya gerçek dağılımın da A noktasında gerçekleşmesi halinde sektörler arası optimal ve gerçek kaynak dağılımı aynı noktada (A) çakışmış olacaktır. Bu durumda herhangi bir sosyal dengesizlik yoktur. Diğer taraftan A noktası optimal kaynak 19

31 Kamu Sektörü Üretimi İsmet Daşdemir dağılımını gösterirken, fiili dağılımın B veya C noktalarında gerçekleşmesi halinde, optimal altı kaynak dağılımı söz konusudur. Bu durumda sosyal dengesizlikten bahsedilir. Sosyal dengeyi sağlamak ve böylece refah artışına yol açmak için kaynakların kamu sektöründen özel sektöre aktarılması veya tersinin yapılması gerekmektedir. Y 100 Q y 75 R R R 50 B Optimal altı kaynak dağılımı X X 100 = Q x Özel Sektör Üretimi Şekil 4. Sektörler Arası Optimal ve Optimal Altı Kaynak Dağılımı. Aslında Şekil 4 deki R doğrusu belirli bir zamanda toplumdaki kıt kaynakların istihdamı ile üretilebilecek çeşitli özel ve kamusal mal bileşimlerinin geometrik yeri olup, Üretim Olanakları Eğrisi adıyla anılmaktadır. Bu eğri açıklamalara kolaylık getirmek amacıyla doğrusal kabul edilmiş olup, aslında orijine göre içbükeydir. Bu eğrinin eğimi; özel mallarla kamu malları arasındaki Marjinal Dönüşüm Oranını (MDO) verir. Yani; R topluma ait tüm kaynakları, P x ve P y ise sırasıyla özel ve kamu malı fiyatını (veya üretim maliyetini) göstermek üzere, R nin tamamının özel mal üretimine tahsis edilmesi halinde R/P x =Q x kadar özel mal yada R nin tamamının kamu malı üretimine tahsis edilmesi halinde R/P y =Q y kadar kamu malı üretilecektir. Bu durumda üretim olanakları eğrisinin eğimi; A Optimal kaynak dağılımı C α Optimal altı kaynak dağılımı tg α = MDO = - Q y y = - Q x R/Px R/P P = - x Py 20 olacaktır.

32 Kamu Faaliyetlerinin Optimal Düzeyi Kaynakların iki sektör arasındaki optimal dağılımını veren denge noktası zamanla yer değiştirebilir. Örneğin, toplumsal tercihlere uyarak sağlık, eğitim, savunma, ormancılık gibi hizmetlerin geliştirilmesi yönünde bir karar alınırsa, A noktasından B noktasına doğru bir kayma olur. Yani, özel mal üretimi azalarak kamu malı üretimi artar. Böylece sosyal denge noktası bu kez A değil, B olur. Diğer yandan, kamu ve özel mallardan sağlanan toplumsal faydayı (refahı) gösteren Sosyal Kayıtsızlık (veya Toplumsal Farksızlık) Eğrilerini de analize katmak suretiyle, sosyal denge noktasına ilişkin açıklamalar geliştirilmiştir. Aynı faydayı sağlayan farklı kamu ve özel mal kombinasyonlarını gösteren noktaların geometrik yeri Sosyal Kayıtsızlık Eğrisi adını almaktadır. Toplum, aynı fayda düzeyini sağlayan kamu ve özel mal kombinasyonları arasında kayıtsız kalmaktadır. Her biri farklı fayda düzeyini temsil eden sosyal kayıtsızlık eğrileri çok sayıda olup, birbirlerini kesmezler, negatif eğimli ve orijine göre dışbükey eğrilerdir. Bir diğerinin üstsağında yer alan sosyal kayıtsızlık eğrisi daha yüksek toplumsal refahı göstermektedir. Sosyal kayıtsızlık eğrilerinin eğimi; kamu ve özel mallar arasındaki Marjinal İkame Oranını (MİO) gösterir. MF x ve MF y sırasıyla özel ve kamu malının marjinal faydasını göstermek üzere, herhangi bir sosyal kayıtsızlık eğrisinin eğimi (veya MİO) aşağıdaki gibi hesaplanır (Şekil 5). Y (Kamu malı) S 50 B 25 ΔY α ΔX C Şekil 5. Sosyal Kayıtsızlık Eğrisi ve Eğimi (MİO). S eğrisi üzerinde B den C ye giderken toplum ΔY kadar Y malının tüketiminden vazgeçmektedir. Vazgeçilen ΔY kadar Y malının yarattığı fayda düşüşü (-ΔF) şöyle yazılabilir; X (Özel mal)

33 İsmet Daşdemir -ΔF = -ΔY. MF y Bu durumda toplum, aynı sosyal kayıtsızlık eğrisi üzerinde kalmak veya aynı faydayı sağlamak için, fayda düşüşünü ΔX kadar X malı ikame ederek karşılamaktadır. İkame edilen X malının yarattığı fayda artışı (ΔF) ise; ΔF = ΔX. MF x şeklinde olmaktadır. Kaybedilen ve kazanılan faydalar birbirine eşit olması gerektiğinden, -ΔY. MF y = ΔX. MF x eşitliği yazılabilir. Buradan; tg α = MİO = - Δ Y MF = - x ΔX MFy sonucuna ulaşılır. Yani sosyal kayıtsızlık eğrisinin eğimi özel ve kamu mallarının marjinal faydalarının birbirine oranıdır. Yukarıdaki açıklamalara dayanarak, bir taraftan üretim kaynaklarının sektörler arasındaki dağılımı diğer taraftan toplumsal refah dikkate alınarak sosyal denge noktasını belirlemek için, üretim olanakları eğrisi ile sosyal kayıtsızlık eğrilerinin aynı şekil üzerinde gösterilmesi gerekmektedir (Şekil 6). Buna göre sosyal denge noktası; üretim olanakları eğrisi (R) ile toplumsal kayıtsızlık eğrisinin (S 4 ) teğet olduğu A noktasında gerçekleşmektedir. Bu noktada; R doğrusu ile S 4 eğrisinin eğimleri birbirine eşittir. Diğer bir deyişle, A noktasında kamu ve özel mallar arasındaki MDO ile MİO birbirine eşittir. O halde sosyal denge noktası için; MDO = MİO = - P x MF = - x Py MFy eşitliği yazılabilmektedir. 22

34 Kamu Sektörü Üretimi Kamu Faaliyetlerinin Optimal Düzeyi Y R S 1 S 2 S 3 S 4 S 5 S D B. A C X Özel Sektör Üretimi Şekil 6. Sosyal Denge Yaklaşımına Göre Denge Noktası. Sosyal denge noktasında; toplumdaki üretim kaynakları tam istihdam edilerek ekonomik malların tüketiminden azami fayda sağlanmıştır. Artık bir sektörden diğerine kaynak aktarmakla toplumsal gönenci artırma olanağı yoktur. Yani A noktasının dışında bir dengenin oluşması toplumsal gönencin düşmesine neden olacaktır. Örneğin, Şekil 6 daki B ve C noktalarında kaynaklar tam istihdam edilmesine ve R doğrusu ile S 3 eğrisi kesişmesine rağmen S 3, S 4 ten daha düşük fayda düzeyini temsil ettiği için, toplumsal gönenç daha düşük olacaktır. Keza D noktasında da hem toplumsal gönenç düşüktür, hem de kaynakların tam istihdamı söz konusu değildir Kaynakların Optimal Dağılımına Yönelik Diğer Yaklaşımlar Kaynakların özel ve kamu sektörü arasında optimal dağılımına yönelik diğer yaklaşımlar; Pareto Optimumu, Gönüllü Mübadele Teorisi ve Refah Yaklaşımı olup, bunlar kısaca aşağıda açıklanmış ve bazı değerlendirmeler yapılmıştır. 1. Pareto Optimumu: İtalyan iktisatçı Pareto ya göre; eğer bir ekonomide kaynakların yeniden dağıtılmasıyla birlikte, herhangi bir bireyin refahında azalma olmaksızın, diğer bir bireyin refahı artırılamıyorsa, o ekonomide kaynaklar optimum (etkin) dağılmıştır. Üretim faktörlerinden en yüksek refah düzeyinin sağlandığı bu ideal durum Pareto Optimumu olarak adlandırılmaktadır. Daha sonra 23