Sizce mevcut kıdem tazminatı uygulamasında yaşanan sorunlar nelerdir?

Transkript

1 Forum Sosyal Güvenlik Reformu üzerindeki tartışmalar ve çalışmalar devam ederken Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı kıdem tazminatı uygulamasında da bir reform tasarısı hazırlayarak Başbakanlığa gönderdi. Tasarı, diğer değişikliklerin yanı sıra bir Kıdem Tazminatı Fonu oluşturulmasını da içeriyor. Sizce mevcut kıdem tazminatı uygulamasında yaşanan sorunlar nelerdir? Kıdem Tazminatı Fonu nun oluşturulması bu sorunların giderilmesine ne ölçüde katkı sağlayacaktır? 44

2 Kıdem Tazminatında Reform Zorunludur Nurettin ÖZDEBİR ANKARA SANAYİ ODASI YÖNETİM KURULU BAŞKANI Hükümetin açıklamış olduğu istihdam paketinde Kıdem Tazminatı Fonu nun yer almamış olması kanımızca önemli bir eksikliktir. Mevcut haliyle kıdem tazminatı uygulaması, hem işçilere amaçlanan korumayı tam olarak sağlamamakta hem de işverenlere altından kalkamayacakları bir yük getirmektedir. Sorunların temelinde yatan temel neden, kıdem tazminatının işçileri işten çıkarma durumunda doğan gelir kayıplarına karşı koruma sağlamak amacıyla kullanılmasıdır. Oysa bu koruma, işsizlik sigortasıyla sağlanmaktadır. Bu nedenle, öncelikle kıdem tazminatı uygulamasının emeklilik, maluliyet ya da ölüm gibi durumlarla sınırlandırılması gerekmektedir. Kıdem tazminatının işsizlik sigortası gibi kullanılmasının getirdiği yükler nedeniyle birçok firma kıdem tazminatı yükümlülüğünden kurtulmak için işçileri bir yılını doldurmadan işten çıkarıp yeniden işe almaktadır. Bu uygulama, bir yandan işçi devrini hızlandırırken diğer yandan çalışma barışını olumsuz yönde etkilemektedir. Kıdem tazminatının işsizlik sigortası gibi kullanılmasının getirdiği yükler nedeniyle birçok firma kıdem tazminatı yükümlülüğünden kurtulmak için işçileri bir yılını doldurmadan işten çıkarıp yeniden işe almaktadır. Bu uygulama, bir yandan işçi devrini hızlandırırken diğer yandan çalışma barışını olumsuz yönde etkilemektedir. Mevcut haliyle kıdem tazminatı uygulaması, firmaların konjonktürdeki dalgalanmalara karşı esnekliklerini de zayıflatmaktadır. Ekonomik sıkıntıların arttığı dönemlerde işçi çıkarmak zorunda kalan firmalar, ödenmesi gereken kıdem tazminatları yükü altında ezilmekte, finansal yapıları daha da zayıflamaktadır. Bu durumda birçok firma kıdem tazminatını ödememek için çeşitli yollara başvurmakta, böylece sonunda işçi ve işveren mahkemelik olmaktadır. Kıdem tazminatı uygulaması istihdam artışını da engellemektedir. İşlerin açıldığı dönemlerde birçok firma yeni işçi almayı mümkün olduğu kadar ertelemekte ve fazla mesaiye ağırlık vermektedir. Kıdem tazminatı yükleri, kayıtdışı istihdamı da teşvik etmektedir. Kanımızca, kıdem tazminatı fonunun kurulması bu sorunları ortadan kaldıracaktır. Fonun nasıl kurulacağı, kimlerce yönetileceği, fona yapılacak katkı oranının ne olacağı ve kazanılmış hakların nasıl korunacağı konularında bir görüş birliğini sağlamak ve işçi sendikalarının bazı haklı endişelerini giderecek çözümler üretmek mümkündür. Kanımızca tartışmalar olgunlaşmıştır. Mevcut uygulamadan işçiler ve işçi sendikaları da memnun değildir. Şimdi taraflar arasında diyalog zamanıdır. Hükümet, sorunu ertelemek yerine taraflar arasında diyalog zemini oluşturmalı ve sorunun çözümünü gündemine almalıdır. 45

3 Sorunun Çözümü Kıdem Tazminatı Fonu Oluşturulmasında Değil, Bugün Yüzde Elli Oranına Ulaştığı İddia Edilen Kayıtdışılıkla Mücadele Etmektedir Mustafa KUMLU TÜRK-İŞ GENEL BAŞKANI Sorunuzu yanıtlamadan evvel öncelikle belirtmekte fayda var, şu an için Kıdem Tazminatı Fonu na ilişkin olarak resmi kanallardan TÜRK-İŞ e ulaşmış herhangi bir tasarı taslağı bulunmamaktadır. Bilgimiz, gazetelerde yer alan açıklamalardan ve haberlerden ibarettir. Kıdem tazminatı uygulamasında yaşanan sorunların temelinde, bu hakkın herkes tarafından alınabilir bir hak olmadığı yönündeki tartışmalar yer almaktadır. Gerçekten de bugün için iş kanununa tabi olarak çalışan tüm işçiler kıdem tazminatını rahatça alıyor demek fazla iyimser olacaktır. Bir kısım işçiler fiilen kıdem tazminatlarını alamamaktadır. Bu bir gerçektir. Ama burada sorgulanması gereken kıdem tazminatının kendisi değil, onu alınamaz hale getiren ekonomik, sosyal şartlar ve özellikle denetimsizliğin yol açtığı kayıtdışılığa bağlı olarak gelişen örgütsüzlüktür. Yani konuyu biraz daha açarsak, bugün için örgütlü işyerlerinde kıdem tazminatı alınması sorun değildir. Bu işyerlerinde çalışan işçiler, yasal koşulları oluştuğunda kıdem tazminatlarını elde edebilmektedir. Ancak aynı işi yapan örgütsüz bir işyerinde çalışan işçiler yasadan doğan bu haklarını almakta zorluk çekmekte, çoğu defa da hak ettiklerinden daha azına razı olduklarında tazminatlarını alabilmektedirler. Kayıtdışı işyerlerinde ise zaten kıdem tazminatı ve sair yasal haklardan söz etmek hiç bir şekilde mümkün değildir. Demek ki aslında sorunun çözümü kıdem tazminatı fonu oluşturulmasında değil, bugün yüzde elli oranına ulaştığı iddia edilen kayıt dışılıkla mücadele etmektedir. Bu ise yaygın denetim ile mümkündür. Bizce, uygulamada görülen tazminat alamama sorununun temel sebeplerinden birisi budur. Kayıtdışı sorunu çözüldüğü ölçüde örgütlenmenin önündeki engeller azalacak, örgütlenme çoğaldıkça kıdem tazminatı alınabilir bir hak haline gelecektir. Yani kıdem tazminatını güvence altına almanın yolu kendi doğal mecrasında açılmış olacaktır. Bu nedenle kıdem tazminatını güvence altına almak adına fon kurma düşüncesi kolaycılıktır. Önce yetkili makamlar Kıdem tazminatı uygulamasında yaşanan sorunların temelinde, bu hakkın herkes tarafından alınabilir bir hak olmadığı yönündeki tartışmalar yer almaktadır. Bir kısım işçiler fiilen kıdem tazminatlarını alamamaktadır. Bu bir gerçektir. Ama burada sorgulanması gereken kıdem tazminatının kendisi değil, onu alınamaz hale getiren ekonomik, sosyal şartlar ve özellikle denetimsizliğin yol açtığı kayıtdışılığa bağlı olarak gelişen örgütsüzlüktür. yasanın kendilerine verdiği denetim ve takip yetkisini tam olarak kullanmalı, ısrarla kayıtdışılığı takip etmelidir. Kayıtdışı sektörle mücadele, denetimlerin sıklaştırılması ve özellikle işe yeni başlayan ve işten ayrılan kişilerin sağlıklı bir şekilde izlenmesi, bu kişilerin yalnız olmadıklarının bilincine varmaları kanımızca sorunun çözümü için atılacak ciddi adımlardandır. Kıdem tazminatı kanundan doğan bir hak olup, herkes kanun hükümlerine uymakla mükelleftir. Bir işveren işe aldığı bir işçiye günü geldiğinde ve yasal şartları oluştuğunda kıdem tazminatı ödemekle mükellef olduğunu artık kabul etmelidir. Kıdem Tazminatı Fonu kurulması bizce özüne değindiğimiz bu sorunun esasına etkili olmayacaktır. Kayıt içinde bulunan, vergisini, sigortasını düzenli yatıran işverenden bu tazminat zaten alınmaktadır. Fon kurulduğunda muhatap yine bu işyerleri olacaktır. Kayıtdışı işyerleri zaten ne 46

4 vergi ödemektedir, ne de sigortalı işçi çalıştırmaktadır. O nedenle fon kurulması işçiye yeni bir hak getirmeyeceği gibi mevcut haklarından da geriye düşmesine sebep olacaktır. Örneğin, fon kurulduğunda müktesep haklar korunacaktır deniyor. Ama nasıl korunacağını kimse açıklayamıyor. Bir işyerinde çalışırken fon kapsamına giren bir işçi fon aracılığıyla kıdem tazminatına hak kazandığında, müktesep hak olarak korunduğu iddia edilen önceki çalışmalarına ilişkin olarak hak ettiği kıdem tazminatını nasıl alacaktır, bu belli değil. Bu dönem içerisinde işverenin ve işçinin fiziki koşullarında değişiklikler olması mümkündür. Acaba bu değişikliklerden kaynaklanan sorunların çözümü için nasıl bir yasal çerçeve hazırlanacaktır? Öte yandan fon kurulduğunda gerek önceki dönemden çalışması olanlar ve gerekse ilk defa çalışmaya başlayacak olanlar, sendikalaşmanın temelini oluşturan toplu sözleşme bağıtlanmasında, kıdem tazminatı maddesi koyabilecekler midir? Mevcut tasarıya göre sözleşme ile düzenleme yapılamıyor. Bu üzerinde düşünülmesi gereken önemli bir konu. Yani neticede, müktesep hakların hukuken korunması aslında o kadar kolay da değil. Yine fonun işleyişi ile ilgili bir başka önemli husus, işçilerin asgari ücretli gösterilme hali ile nasıl mücadele edileceğidir. Bugün pek çok işveren aslında daha çok ücret ödemesine rağmen çalıştırdığı işçilerin sigorta primlerini asgari ücretten öde- mektedir. Aynı durum fona yapılacak kesinti için de geçerli olursa ne olacaktır? Bu durumda düşük prim yatırıldığı için işçinin ileride fondan alacağı tazminat miktarı da düşük olabilecektir. Bugün için işçi açtığı bir dava ile bordroda gösterildiğinden daha fazla ücret aldığını ispat ettiğinde tazminatını da bu fazlalık oranında alabilmektedir. Acaba aynı husus aktüeryal dengeler üzerine kurulacak fon için geçerli olabilecek midir? Ayrıca, fondan yararlanma 10 yıl gibi uzun bir süreye bağlanırsa acaba bu dönemin sonunda işçi eksik prim yatıran işverene bu eksikliği tamamlaması için dava açtığında, dava zaman aşımından nasıl kurtulacaktır? Kayıtdışı sorunu çözüldüğü ölçüde örgütlenmenin önündeki engeller azalacak, örgütlenme çoğaldıkça kıdem tazminatı alınabilir bir hak haline gelecektir. Bu nedenle kıdem tazminatını güvence altına almak adına fon kurma düşüncesi kolaycılıktır. Önce yetkili makamlar yasanın kendilerine verdiği denetim ve takip yetkisini tam olarak kullanmalı, ısrarla kayıtdışılığı takip etmelidir. Kıdem tazminatı fonu kurulması özü itibari ile hem işçinin ve hem de sendikaların aleyhine bir gelişmedir. Sonuçta bizce kıdem tazminatı fonu kurulması özü itibari ile hem işçinin ve hem de sendikaların aleyhine bir gelişmedir. Fon kurulması ile birlikte işçi çıkarma kolaylaşacaktır. İşveren, eğer işçi iş güvencesi kapsamında ise öngörülen dört aylık tazminatı ödemekle işçiden kurtulabilecektir. Yargıtay sekiz aylık tazminata hükmedilmesi için 15 yıldan fazla kıdem aramaktadır. Fon sayesinde bu ölçüde yıllanmış bir işçi bile rahatça işten çıkarılabilecektir. İş güvencesi hükümlerinin yeteri kadar koruyucu olmadığı, davaların uzun sürdüğü gerçeği de ortadayken fon kurulmasının işçiye bireysel olarak vereceği zarar tartışmasızdır. Öte yandan işyerlerinde sendikalaşma ve örgütlenme hareketlerinin öncü işçileri, çoğu zaman bu kıdemli işçilerden oluşmaktadır. Bu kötü niyetli işveren açısından bir taşla iki kuş demektir. Bu nedenle fon aynı zamanda sendikalaşmanın da önünde engeldir. 47

5 Kıdem Tazminatının Piyasalara Fon Yaratma Aracına Dönüştürülmesinin Kabul Edilmesi Olanaklı Değildir Öncelikle, reform adı altında gerçekleştirilen tüm uygulamaların, emek haklarını aşındıran ve ortadan kaldıran tasarımın bir parçası olduğunu saptamak gerekiyor. Kıdem tazminatı Fonunu da içeren ve İstihdam Paketi olarak Hükümet tarafından hazırlanan ve görüş almak üzere Konfederasyonumuza iletilen İstihdam Paketi içinde kıdem tazminatı ile ilgili bir düzenleme yer almamaktadır. Süleyman ÇELEBİ DİSK GENEL BAŞKANI adlandırılan paketin reform niteliği de bu nedenle tartışmalı. Hükümet tarafından hazırlanan ve görüş almak üzere Konfederasyonumuza iletilen İstihdam Paketi içinde kıdem tazminatı ile ilgili bir düzenleme yer almamaktadır. Ancak, izlenen tartışmalar konuyla ilgili yaklaşımlar ve eğilimler hakkında bilgi edinme olanağı sağlamaktadır. Kıdem tazminatı, ülkemiz koşullarına uygun olarak yerleşmiş, endüstri ilişkileri sistemimize özgü kurallarla biçimlenmiş ve kurumsallaşmış bir haktır. İşgücü maliyetini artıran ve firmaların rekabet esnekliğini engelleyen bir unsur olarak görülmek/ gösterilmek istenmesine karşın, emekçiler açısından, çok boyutlu bir anlamı vardır. Kıdem tazminatı, öncelikle ücrettir. Ertelenmiş bir ücret niteliği ile vazgeçilmezdir. Bir başka yanıyla kıdem tazminatı bir yıpranma tazminatıdır. Aynı zamanda işten çıkarmada caydırıcı yanıyla, iş güvencesinin bir aracıdır. Kıdem tazminatı, gelir kaybı yaşanan dönemler için bir gelir; emeklilikte bir ikramiyedir. Ancak, bir maliyet unsuruna indirgenmek yerine, önemsenmesi gereken bir başka özelliği, işçiyi işyerine bağlayan bir bağ; bir verimlilik unsuru olmasıdır. Tüm bu özelliklerinin dışında kıdem tazminatının en önemli niteliği, tarihsel süreç içinde emekçiler arasında benimsenmiş, içselleştirilmiş, vazgeçilmez bir kazanılmış hak olarak simgeleştirilmiş olmasıdır. Kıdem tazminatının işverenin mali sorumluluğu altında bir fondan karşılanması düşüncesi yeni değildir li yıllardan başlayarak, 2. Çalışma Meclisi (1954) ve 3. Çalışma Meclisinde ((1962) işverenlerce önerilmiştir ve 854 sayılı İş Yasalarında, 1975 yılında 1926 ve 1927 sayılı yasalarla yapılan değişiklikler sırasında kıdem tazminatının hesaplanmasında gün sayısı 30 güne yükseltilirken fon konusundaki tartışmalar yine gündeme gelmiştir. Bu gelişmeler sonrasında, kıdem tazminatının bazı hallerde fondan karşılanacağı, fonun bir kamu kurumunda teşkil edileceği, özel sigorta şirketlerinde sigorta ettirilemeyeceği ve fon tesisi ile ilgili hususların kanunla düzenleneceği öngörülmüştür. Bu süre içinde Fon ile ilgili bir yasal düzenleme yapılamamış, ancak bu konu 8. Çalışma Meclisi (1984) ve Eylül 2004 tarihinde toplanan 9. Çalışma Meclisinin de gündemini oluşturmuştur. Bu kez, kıdem tazminatı konusunun bir fon oluşumu ile gündeme getirilmesi, 4447 sayılı Yasa ile işsizlik sigortasının düzenlenmesi ve 4857 sayılı İş Yasasında iş güvencesi ile hükümlere yer veril- Amaç, kıdem tazminatının işverenin yükümlülüğü olmaktan çıkartılması ve piyasalara fon sağlayacak bir kaynak olarak yeniden tasarlanmasıdır. Bu nedenle tartışmalar sırasında öne sürülen gerekçeler de farklılaşmıştır. Kıdem tazminatı, tümüyle bir karşılaştırılabilir üstünlük konusu olarak işletme maliyetleri açısından değerlendirilmekte ve tasfiye edilmek istenmektedir. 48

6 Gerçekte, kıdem tazminatı ile ilgili yaşanan temel sorun, işverenlerin bu yükümlülüklerinden kaçınma çabasıdır. Sorunun temelinde yatan neden, çalışma ilişkilerinde geçerli olan çağdaş ve evrensel değerlerin içselleştirilememesi ve emeğin kazanılmış haklarını reddeden bir tutumun sürdürülmesidir. mesine dayandırılmaktadır. Oysa, ne işsizlik yardımı ne de iş güvencesi ile ilgili yasa maddelerinin getirdiği güvence, kıdem tazminatının işlevini karşılamaya yeterli değildir. Kaldı ki, ILO nun 158 sayılı Sözleşmesi, iş güvencesi sağlayan kuralların uygulanması yanında, feshe karşı korunmada işverence ya da bir fondan tazminat ödenmesinin de benimsenebileceğini düzenlemektedir. Ancak bugün gelinen noktada, tartışmalar bu boyuttaki değerlendirmelerin dışına taşınmıştır. Amaç, kıdem tazminatının işverenin yükümlülüğü olmaktan çıkartılması ve piyasalara fon sağlayacak bir kaynak olarak yeniden tasarlanmasıdır. Bu nedenle tartışmalar sırasında öne sürülen gerekçeler de farklılaşmıştır. Bir yandan, kıdem tazminatına hak kazanma, kıdem tazminatının hesaplanması ve ödenmesi ile ilgili koşullar değiştirilirken, geçen dönemde gündeme getirilen fon tasarımı ile ilgili koşullar ve kurallar da değiştirilerek, Kıdem Tazminatı Fonuna yeni bir biçim ve içerik verilmek istenmektedir. Kıdem tazminatı, tümüyle bir karşılaştırılabilir üstünlük konusu olarak işletme maliyetleri açısından değerlendirilmekte ve tasfiye edilmek istenmektedir. Başlangıçta devlet tarafından yönetilecek kamusal bir fon oluşumu gündeme getirilirken, şu andaki tartışmaların odağına bireysel sigortacılık kapsamında değerlendirilecek ve kıdem tazminatını ölüm ve emeklilik ödeneğine indirgeyecek bir model yerleştirilmek istenmektedir. Bu durumda, işveren ya da işletme tüm sorumluluklarından arındırılarak, kıdem tazminatı fonu özel fon şirketlerine aktarılacak, bir emek hakkı olan kıdem tazminatı özelleştirilmiş bir alanda piyasanın belirsizliğine terk edilecektir. Konuyla ilgili tasarımlar sonucu ortaya çıkan modelle, 1475 sayılı Yasanın 14. maddesinde belirtilen kıdem tazminatına hak kazanma koşulları da yadsınmaktadır. Fon uygulaması ile başkalaştırılmış bir kıdem tazminatı oluşturulmak istenmektedir. Kıdem tazminatının işveren yükümlülüğü ve işverenin kişisel / kurumsal sorumluluğu olmaktan çıkartılması, gerçekte bugün ortalama 8 yıl olan kıdem süresinin, giderek insanca sınırları zorlayan bir düşüşle azalmasına neden olacaktır. Her reform tasarımının dayandırıldığı meşruiyet ve kabul görme çabasının gerekçesi olan kazanılmış hakların korunması ile ilgili açıklamalar, bu konuda da inandırıcı ve yeterli olmaktan uzaktır. Gerçekte, kıdem tazminatı ile ilgili yaşanan temel sorun, işverenlerin bu yükümlülüklerinden kaçınma çabasıdır. Bu çaba kimi kez, gerçek olmayan iflas ve muvazaalı işyeri devirlerine bile neden olmaktadır. Sorunun temelinde yatan neden, çalışma ilişkilerinde geçerli olan çağdaş ve evrensel değerlerin içselleştirilememesi ve emeğin kazanılmış haklarını reddeden bir tutumun sürdürülmesidir. Sonuç olarak, kıdem tazminatı fonu ile ilgili tartışmalar, konuyla ilgili somut tasarımlar henüz tarafımıza iletilmediğinden, bu aşamada soyut değerlendirmelerdir. Ancak, kıdem tazminatının işveren yükümlülüğünden arındırılarak, piyasalara fon yaratmanın bir aracına dönüştürülmesinin kabul edilmesi olanaklı değildir. Devlet tarafından işletilen; fonun başka amaçla kullanımını yasaklayan; işverenin fonla ilgili yükümlülüklerini sorumluluk temelinde tanımlayan; bugün çalışanların ve gelecekte çalışmasını sürdürecek olan emekçilerin kıdem tazminatı hakkını güvenceye alan, bir Kıdem Tazminatı Garanti Fonu, bu kapsamda görüşülebilir bir düzenleme olacaktır. Daha önce de belirtildiği gibi, kıdem tazminatı Türkiye de tüm emekçilerin bilinçli bir biçimde farkında olduğu ve korumaya hazır ve kararlı olduğu belki de tek haktır. Bu nedenle bu duyarlılığın gözetilmesi, yerinde bir yaklaşım olacaktır. 49

7 Kıdem Tazminatının Uygulanmasında Yaşanan Sorunları Kısaca Özetlersek; Kamu ve Özel Sektör Çalışanlarını Ayrı Kategorilerde Değerlendirmek Gerekir Salim USLU HAK-İŞ GENEL BAŞKANI Kıdem tazminatı, ilk olarak 1936 yılında kabul edilen ve 1937 yılında yürürlüğe giren 3008 sayılı İş Kanunu ile hukukumuza dahil edilmiş ve o günden günümüze kadar çeşitli değişikliklere uğrayarak uygulama alanında kalmıştır. Bütün bu süreçte uğradığı değişiklikleri ve bunların gerekçelerine girmeden bugün geldiğimiz noktada kıdem tazminatının uygulanmasında yaşanan sorunları kısaca özetlersek; kamu ve özel sektör çalışanlarını ayrı kategorilerde değerlendirmek gerekir. Kıdem tazminatı ölüm, erkek ise askere gitme ve kadın ise evlenme durumunda ancak ödenebilmektedir. Bu şartlara bakıldığında ise bunların yerine getirilmesinde iyi niyetli veya kötü niyetli olarak her zaman aksamaların yaşanabileceği görülmektedir. Birinci kategoride devlet memurları ve diğer kamu işçileri yer almaktadır. Bu grup içindeki devlet memurları bilindiği üzere emekli olurken emekli ikramiyesi adı altında kıdem tazminatı benzeri ikramiyeyi almaktadır. Kamuda çalışan işçiler de yine büyük bir yüzde ile emekli olurken kıdem tazminatlarını almaktadır. Bu kategorinin bu yönden bir sorun yaşadığını söylemek doğru olmayacaktır. İkinci kategori ise özel sektörde çalışan işçilerdir. Bunların büyük bir kısmı ise kıdem tazminatı haklarını çeşitli nedenlerle alamamaktadırlar. İş mahkemelerindeki davaların yüzde 85 ini kıdem tazminatı alacakları oluşturmaktadır. Ayrıca kıdem tazminatının ödenmesi de Kanunda belirlenen şartların gerçekleşmesine bağlıdır. Kıdem tazminatı ölüm, erkek ise askere gitme ve kadın ise evlenme durumunda ancak ödenebilmektedir. Bu şartlara bakıldığında ise bunların yerine getirilmesinde iyi niyetli veya kötü niyetli olarak her zaman aksamaların yaşanabileceği görülmektedir. İşverenlerin kıdem tazminatını ödemeyi göze aldığında iş sözleşmelerini bitirme hakları olduğu halde, özellikle belli bir kıdem yılını doldurmuş işçilerin iş sözleşmelerini bitirmek için kıdem tazminatı hakkından vazgeçmeleri gerekmektedir. Bu ise yaşanan hizmet yıllarının tekrar geri gelemeyeceği gerçeği karşısında işçilerin böyle bir iradi hareket göstermelerinin önünde ciddi bir engel teşkil etmektedir. Bu durum aynı zamanda işçilerin pazarlık güçlerini de zayıflatmaktadır. İşletmeler açısından bakıldığında da bilhassa toplu ödemeler söz konusu olduğunda ciddi finansman zorluklarını getirdiğini görmekteyiz. Ayrıca daha küçük sermayeli KOBİ lerde ise bu sorun katlanarak büyümektedir. Dolayısıyla kıdem tazminatı uygulamasının hem işçi hem de işveren açısından bazı sorunlu alanları bulunmaktadır. 50

8 Günümüzde bütün eksikliklerine rağmen iş güvenliği ve işsizlik sigortası ile ilgili düzenlemelerin yapılmış olması karşısında artık kıdem tazminatı fonunun oluşması için daha uygun bir ortamın bulunduğu kanaatindeyiz. Bizler fonun oluşmasından yana politikalar izlemeyi eskiden beri benimsemiş bulunuyoruz. Kıdem tazminatı fonu oluşturulması ise aslında 1475 sayılı İş Kanununun 14/son fıkrasında 1975 yılından beri bekleyen bir meseledir. Günümüzde bütün eksikliklerine rağmen iş güvenliği ve işsizlik sigortası ile ilgili düzenlemelerin yapılmış olması karşısında artık kıdem tazminatı fonunun oluşması için daha uygun bir ortamın bulunduğu kanaatindeyiz. Bizler fonun oluşmasından yana politikalar izlemeyi eskiden beri benimsemiş bulunuyoruz. Aslında 4857 sayılı İş Kanununun hazırlık çalışmaları sırasında 9 kişilik bilim heyeti tarafından da önerilen ve taslağı hazırlanmış bir Kıdem Tazminatı Fonu Kanun Tasarısı mevcuttur. Bu taslak üzerinde yapılacak ufak tefek değişikliklerle bu mesele çözümlenebilir. Kıdem tazminatı fonunun kurulması ile yukarıda bahsettiğimiz sorunların önemli bir kısmı ortadan kalkacaktır. Ayrıca oluşacak fonun iyi nemalanması halinde işverenlerin de fona aktaracakları prim miktarları zaman içinde gittikçe düşecektir. Bu halde en büyük eleştiri; işveren- lerin işçilerin iş sözleşmelerini daha kolay fesih edeceği varsayımına dayanmaktadır. Oysa 4857 sayılı iş kanunundaki iş güvenliği ile ilgili düzenlemelerin referansı olan 158 sayılı ILO sözleşmelerine daha uygun hale gelmesi ve mahkemelerin bu hükümleri eksiksiz uygulamaları ile varsayıldığı kadar kötü sonuçların çıkacağına inanmıyoruz. Kaldı ki bugün de işverenlerin elinde bu tazminatı ödemekten kaçınacağı veya suiistimal edeceği imkanlar mevcuttur. Buradaki tek sorun uzun yıllar aynı işyerinde çalışan işçilerin birikmiş kıdem tazminatlarının işverende kalmasının rantı sebebiyle adeta bu işçiler için ödenen ücretlerin finansmanının kendiliğinden karşılanması sonucu ortadan kalkacaktır. Bu da bu işçilerin iş sözleşmesinin feshinde aleyhine bir durum yaratabilir. Ancak bu kadar uzun süre aynı iş yerinde kalabilmiş bir işçinin gerek hal ve davranışları ve gerekse iş ile ilgili ehliyetinin artmış olması karşısında bu mahzurun da fazla etkili olması beklenemez. Diğer tüm durumlarda ise kıdem tazminatı fonu müspet sonuç verecektir. Ayrıca 158 sayılı ILO sözleşmesinin 12. maddesi de bu uygulamayı desteklemektedir. Bir de işveren açısından bakıldığında ayda ödenecek küçük primlerin kendisine önemli bir finansman sorunu yaratmayacağı buna mukabil işçi açısından bakıldığında da sonunda mutlaka alacağı önemli bir birikimin cazibesi karşısında kaçak çalışmanın azalmasına müspet katkı yapacaktır. HAK- İŞ olarak oluşturulacak ve bizim de katkı vereceğimiz bir Kıdem Tazminatı Fonunun mevcut uygulamalardan daha rasyonel ve olumlu olacağını düşünmekteyiz. Buradaki tek sorun uzun yıllar aynı işyerinde çalışan işçilerin birikmiş kıdem tazminatlarının işverende kalmasının rantı sebebiyle adeta bu işçiler için ödenen ücretlerin finansmanının kendiliğinden karşılanması sonucu ortadan kalkacaktır. Bu da bu işçilerin iş sözleşmesinin feshinde aleyhine bir durum yaratabilir. 51

9 Yürürlükteki Kıdem Tazminatı Düzeninin Sağladığı, Sadece Kayıtlı Olarak Çalışan Nispeten Küçük Bir Kesime Yönelik Potansiyel Bir Korumadan İbarettir Prof. Dr. Serdar SAYAN TOBB EKONOMİ VE TEKNOLOJİ ÜNİVERSİTESİ SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ MÜDÜRÜ ve İKTİSAT BÖLÜMÜ ÖĞRETİM ÜYESİ Mevcut rejimdeki anlamıyla kıdem tazminatı, çalışanlar ya da ailelerinin karşılaşılabilecekleri geçici ve sürekli olmak üzere iki tür gelir kaybı riskine karşı kısmi bir koruma sağlayan ve söz konusu gelir kayıplarını bir ölçüde telafi etmelerine izin veren bir toplu ödeme mekanizması olarak görülebilir. Maluliyet veya vefat gibi nedenler işçinin arzusu ve kontrolü dışında, öngörülebilir olmaksızın gerçekleşen ve sürekli bir gelir kaybına yol açan durumlar iken, yaşlanmaya bağlı olarak çalışma hayatını bitirmek (ya da emekli olmak) yine sürekli bir gelir kaybı anlamına gelen ancak öngörülebilen/planlanabilen bir durumdur. Kimi zaman geçici gelir kayıpları ise işten çıkarılmaya bağlı olarak yaşanmakta ve kimi zaman bu risk tümüyle çalışanın arzusu/kontrolü dışında ve eylemlerinden bağımsız olarak gerçekleşmektedir. İşyerinin ekonomik kriz yüzünden kapanması ya da küçülmesi, işyerinde teknolojik değişmeye bağlı olarak yeniden yapılanma gibi nedenlerle işten çıkartılma, işçinin isteğine ya da eylemlerine bağlı olmaksızın (ancak yeni bir iş bulmasına kadar ister istemez karşılaşacağı) geçici bir gelir kaybı yaratmaktadır. Kıdem tazminatı, çalışanı karşılaşabileceği ister geçici, ister sürekli, her iki tür gelir kaybı riskine karşı da koruyan, ancak primleri çalışan tarafından ödenmemiş bir sigorta işlevi yüklenmektedir. Öte yandan, sözü edilen türdeki geçici gelir kayıplarının önemli bir bölümü, işverenler açısından da bir riskin gerçekleşmesine bağlı olarak ortaya çıkan kayıplardır. Gerçekten de, gerek firmanın tek başına yaşadığı, gerekse sektörel ya da ulusal düzeyde yaşanan ekonomik daralmadan kaynaklanan krizler tanım gereği, gelişi yeterince erkenden kestirilemeyen, dolayısıyla belirsizlikten kaynaklanan risklerdir. Böyle bir riskin gerçekleşmesi durumunda firmanın krizi atlatabilmek için atması gereken en rasyonel adım, üretimi, talepteki düşüşe paralel biçimde kısarak, bordro maliyetleri de dahil olmak üzere maliyetleri düşürecek bir yeniden yapılanmaya gitmesidir. Ancak bordro yükünden tasarruf ihtiyacı tipik olarak işten çıkartmalarla karşılanabile- Kıdem tazminatı, çalışanı karşılaşabileceği ister geçici, ister sürekli, her iki tür gelir kaybı riskine karşı da koruyan, ancak primleri çalışan tarafından ödenmemiş bir sigorta işlevi yüklenmektedir. ceğinden ve bu da kayıtlı işçi çalıştıran firmalar açısından ek bir tazminat yükü anlamına geldiğinden, mevcut kıdem tazminatı yasası firmaların krizlerle mücadelesi önünde bir engel olarak ortaya çıkmaktadır. Bir başka deyişle krizler, hem firmalar hem de çalışanlar için risk yaratmakta ancak mevcut kıdem tazminatı rejimi bu riske karşı sadece (kayıtlı) çalışanları kapsayan asimetrik bir koruma sunmaktadır. Dahası bu korumanın bizatihi kendisi, zaten zor duruma düşen firmaları bir de kıdem tazminatı yükü altına sokarak karşılaştıkları riskin boyutlarını artırmaktadır. Özetle, mevcut yapısıyla Türkiye deki kıdem tazminatı mevzuatı, çalışanları geçici ve sürekli olmak üzere iki tür gelir kaybı riskine karşı korumaya yönelik, ancak fiili kapsamı ve etkinliği çok kısıtlı bir düzenlemedir. Kayıtlı olarak çalıştığı halde, sağlanacağı var sayılan bu korumadan çeşitli nedenlerle yararlanamayanlar bir yana; kayıtsız istihdam edilen çoğunluk açısından böyle bir koruma beklentisi bile mevcut değildir. Bu yönüyle, yürürlükteki kıdem tazminatı düzeninin sağladığı, sadece kayıtlı olarak çalışan nispeten küçük bir kesime yönelik potansiyel bir korumadan ibarettir. Bu yüzden de yasalara saygılı biçimde kayıtlı işçi çalıştıran firmaların sadece kayıtsız işçi çalıştıran rakipleriyle rekabet gücünü değil, aynı zamanda; 52

10 Bir Kıdem Tazminatı Fonu nun (KTF) kurulması bir yandan, işçi kesiminin önemle üzerinde durduğu bu ihtiyacı karşılarken, bir yandan da işverenleri ekonomik kriz gibi planlanamayan ya da yeniden yapılanma gibi planlanabilen durumlarda karşılaşabilecekleri toplu kıdem tazminatı ödeme yükünden kurtarıp, bu toplu ödemeleri zamana yaymalarını sağlayacak bir düzenleme olacaktır. 1) ekonomik krizlerle mücadele yeteneğini ve 2) yeni teknolojilere yatırım yaparak yeniden yapılanma ve emek verimliliğini artırma heveslerini zaafa uğratmakta, bu firmaları adeta cezalandırmaktadır. Bu açıdan bakıldığında, mevcut düzenin emek piyasasının işleyişini bozmak suretiyle sadece tek tek işverenlere değil ülke ekonomisine de ağır bir yük getirdiği; buna karşın fiilen sağladığı korumanın, yararlanabilenlerin sınırlılığına paralel olarak çok küçük kaldığı açıktır. Bu düzenden yararlanma potansiyeli olan kayıtlı ve sendikalı kesimin artık işsizlik sigortasından yararlanabilir duruma geldiği de göz önüne alındığında, yasalara uygun çalışan firmaların (ve Türkiye ekonomisinin) daha da ağırlaşan bu yükü, herhangi bir değişikliğe gidilmeksizin karşılamayı sürdürmesini istemek savunulamaz hale gelmektedir. Gerçekten de, işsizlik sigortası fonunun 2002 yılından itibaren faaliyete geçmesi ile yukarıda sözü edilen türde geçici gelir kayıplarına karşı benzer bir işlevi üstlenecek bir alternatif yaratılmıştır. Yine de, kayıt dışılığın yaygınlığına bağlı olarak fiilen korunan kesimin küçük kalması ve yine bu kesime yönelik olarak işsizlik sigortasının da devreye girmiş olmasının, kıdem tazminatını tümüyle işlevsiz hale getirdiği de söylenemez. Gerçekten de, emeklilik gibi öngörülebilen ya da maluliyet veya vefat gibi öngörülemeyen ama sürekli gelir kayıplarına karşı toplu ödeme sağlayan, kıdem tazminatı dışında bir mekanizma mevcut değildir. Türk mevzuatında kıdem tazminatı alacağının öncelikli alacaklar arasında yer almamasının da katkısıyla, pek çok işçinin, yasal bir hak olan kıdem tazminatından fiilen yararlanamadıkları da bir gerçektir. Bir Kıdem Tazminatı Fonu nun (KTF) kurulması bir yandan, işçi kesiminin önemle üzerinde durduğu bu ihtiyacı karşılarken, bir yandan da işverenleri ekonomik kriz gibi planlanamayan ya da yeniden yapılanma gibi planlanabilen durumlarda karşılaşabilecekleri toplu kıdem tazminatı ödeme yükünden kurtarıp, bu toplu ödemeleri zamana yaymalarını sağlayacak bir düzenleme olacaktır. Gerçekten de işverenler açısından bakıldığında, mevcut kıdem tazminatı düzenlemeleri altında bütün personelini kayıtlı olarak çalıştıran her firmanın, yıllara göre değişen ve tam olarak ne zaman artacağı önceden kestirilemeyen bir kıdem tazminatı yükü ile karşılaştığı görülmektedir. Emekli olacak çalışanlara yapılması gereken ve zaman içinde nispeten istikrarlı seyretmesi beklenen toplu ödemelerin yanı sıra, kimi zaman koşulların zorlamasıyla ortaya çıkan toplu işten çıkarma ihtiyacı birçok firmayı ağır tazminat bedelleri ile yasalara uymamak arasında bir tercih yapmaya zorlamaktadır. Mevcut rejimde tanımlanan biçimiyle kıdem tazminatı yükümlülükleri, özellikle ekonomik krizler sırasında pek çok işverenin ödeme güçlüğü içine düşmesine sebep olmuştur. Kıdem tazminatı yükümlülüklerini hafifletmek isteyen kimi işverenlerin, sırf bu yüzden işçi devrini artırmayı seçtiği de bilinmektedir. Türk mevzuatında kıdem tazminatı alacağının öncelikli alacaklar arasında yer almamasının da katkısıyla, pek çok işçinin, yasal bir hak olan kıdem tazminatından fiilen yararlanamadıkları da bir gerçektir. Bu durumda, ekonomik kriz gibi kendi kontrolü dışındaki nedenlerle sıkıntıya düşen firmaların da, bu süreçte işini kaybedecek işçilerin de mağdur olmalarını önleyecek bir çözüm, yıldan yıla değişen ve önceden kestirilemez miktarlarda ödemeler gerektiren kıdem tazminatı riskine karşı bir sigorta mekanizmasının yaratılmasıdır. Türkiye de 1971 yılından bu yana tartışılsa da bir türlü hayata geçirilemeyen KTF fikri, yukarıda ele alınan sakıncaları, not edilen kaygıları göz ardı etmeksizin bertaraf etmeyi sağlayacak bir çerçeve sunmaktadır. Gerçekten de, uygun bir kurumsal altyapı içinde akıllıca seçilmiş parametrelere tabi olarak çalıştırılacak bir fonun, bütün tarafların kazanmasını sağlaması mümkündür. Ancak bir KTF nun kurulması öncesinde karar verilmesi gereken iki kritik soru vardır. Bunlardan birincisi, fonun kimin tarafından işletileceği ya da kurumsal yapı sorusudur. İkinci soru ise, parametrelerin seçimi sorusudur. Seçilmesi gereken parametreler katkı miktarı (ya da prim oranı); çalışanların fondan çekim yapma hakkını kazanması için geçmesi gereken asgari süre ve fonda biriken tutarların getiri 53

11 oranıdır, ki çalışanların belirlenen süre sonunda çekebilecekleri miktar da bu parametreler tarafından belirlenir. Bilindiği gibi son istihdam paketinin hazırlanmasından önce tartışılmakta olan KTF tasarısı taslağı devletçe işletilecek bir fon öngörmüştür.* Böyle bir kurumsal yapıda, parametreleri belirlerken düşünülmesi gereken iki kısıt vardır. Birinci kısıt, fondan yapılacak ödemelerin prim gelirlerinin çok üstünde olmaması, dolayısıyla Hazine ye ciddi bir ek yük getirmemesidir. İkinci kısıt ise, fona yapılacak katkı miktarını belirleyecek olan prim oranlarını çok yüksek tutarak kayıtlı istihdamın zaten yüksek olan maliyetlerini artırmamaktır. Bu çerçevede hemen not edilmesi gereken husus; anılan tasarı taslağında zikredilen prime esas kazancın yüzde 3 üne denk gelen bir prim oranı ile çalışacak bir fonun taslakta öngörülen 10 yıldan önce çekim yapmama koşuluna rağmen çalışanlara mevcut kıdem tazminatı rejiminde öngörülen tutarlarda ödeme yapması ancak Hazine den büyük ve zaman içinde artan miktarlarda yapılacak transferlerle mümkündür. Bir başka deyişle, bu tasarı taslağı yukarıda sözü edilen birinci kısıt ile uyumlu değildir. Öte yandan, çalışan- Kıdem Tazminatı Fonu nun kurulması öncesinde karar verilmesi gereken iki kritik soru vardır. Bunlardan birincisi, fonun kimin tarafından işletileceği ya da kurumsal yapı sorusudur. İkinci soru ise, parametrelerin seçimi sorusudur. lara mevcut kıdem tazminatı rejiminde öngörülen tutarlarda ödeme yapacak bir fonun yüzde 3 ten daha yüksek bir prim oranı ile çalışması zorunludur ki bu da yukarıda anılan ikinci kısıtın ihlal edilmesi anlamına gelmektedir. Buraya kadarki tartışma ışığında, mevcut kıdem tazminatı rejiminin, çalışanların aylık kazançları üzerinden alınmak üzere bir yasa yoluyla ve ikinci kısıtı da gözetecek şekilde belirlenmiş bir oranda kesilecek primlerin, yine yasayla belirlenmiş bir süre boyunca (çekilmeksizin) birikmesi ve bireysel emeklilik sistemi mevzuatı çerçevesinde çalışan şirketler eliyle değerlendirilmesi esasına dayalı bir fon sistemi ile değiştirilmesinin ciddi avantajları olacağı açıktır. Yukarıda sözü edildiği gibi, çalışan ve işverenlerin karşılaştığı risklerin daha simetrik olarak paylaşılmasını sağlamanın yanı sıra, çalışanın kıdem tazminatını hak etme koşullarının tek bir Mevcut kıdem tazminatı rejiminin, çalışanların aylık kazançları üzerinden alınmak üzere bir yasa yoluyla ve ikinci kısıtı da gözetecek şekilde belirlenmiş bir oranda kesilecek primlerin, yine yasayla belirlenmiş bir süre boyunca (çekilmeksizin) birikmesi ve bireysel emeklilik sistemi mevzuatı çerçevesinde çalışan şirketler eliyle değerlendirilmesi esasına dayalı bir fon sistemi ile değiştirilmesinin ciddi avantajları olacağı açıktır. işveren için çalıştığı süreden bağımsız hale getirilmesi, hak edilen tazminatın alınması için işveren onay ya da rızasına gerek kalmayacak olması gibi avantajlar da bunlar arasında sayılabilir. Dolayısıyla son istihdam paketinde bu yönde atılması öngörülen adım prensipte doğru yönde atılmış bir adım olacaktır. Ancak daha ayrıntılı bir değerlendirme yapabilmek için, yasalaştırılması planlanan prim oranı ve asgari çekim sürelerinin, bu süreleri uzatmak üzere sağlanabilecek vergi indirimi benzeri teşviklerin de açıklanması gereklidir. Bugün itibarıyla, istihdam paketine dahil edilecek KTF prim oranı belirsizdir ve bu oran ile ilgili tartışma sürecinin bir an önce başlatılmasında yarar vardır. Gündemdeki istihdam paketinde yer alan KTF düzenlemelerine ilişkin taslak metinlerin en önemli eksiği ise çekime izin verilecek asgari süre konusunda karar alma gereğinin tümüyle ihmal edilmiş olmasıdır. Metinlerde prim oranı ile ilgili bir madde yer almış; ancak bu oranın daha sonra belirleneceğinden hareketle, herhangi bir rakam telaffuz edilmesi yerine bir boşluk bırakılmıştır. Öte yandan, çekime izin verilecek asgari süre konusunda içi daha sonra doldurulacak bir madde yer bile almamaktadır. Çalışanların çekebilecekleri miktarın özellikle sürekli gelir kaybı durumunda ne olacağına ya da bu konuda asgari bir tutarın garanti edilip edilemeyeceğine ilişkin düzenlemeler yapılıp yapılamayacağı gibi konuların da bir an önce uzmanların ve kamuoyunun tartışmasına açılmasında büyük yarar vardır. Sonuç olarak, istihdam paketinde sözü edildiği gibi özel sektör eliyle işletilecek bir KTF fikri Türkiye emek piyasasında çok ihtiyaç duyulan esnekliği artırmaya yönelik olan ve prensipte son derece olumlu bir adım olarak değerlendirilmelidir. Ancak taslakta yer alan bu fikrin içinin doldurulması; bu amaçla da, tasarlanan parametrik ve kurumsal düzenlemelerin ayrıntılarının tartışmaya açılması gereklidir. * Kıdem Tazminatı Fonu Kanun Tasarısı Taslağı (9. Çalışma Meclisi ne Sunulan Metin), Genel Yayın No. 118, Ankara: TC Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı. 54