HIRVATİSTAN DA MALİ YÖNETİM VE KONTROL SİSTEMİNİN HUKUKSAL ÇERÇEVESİ İLE MERKEZİ UYUMLAŞTIRMA BİRİMİNİN ROLÜ KASIM 2013

Transkript

1 ÖZEL GÜNDEM HIRVATİSTAN DA MALİ YÖNETİM VE KONTROL SİSTEMİNİN HUKUKSAL ÇERÇEVESİ İLE MERKEZİ UYUMLAŞTIRMA BİRİMİNİN ROLÜ AYŞENUR ONUR SEVİNDİK KASIM 2013 T.C. Maliye Bakanlığı Avrupa Birliği ve Dış İlişkiler Dairesi Başkanlığı

2 İÇİNDEKİLER Hırvatistan ın Avrupa Birliği Üyeliği Süreci 1 AB de Kamu İç Mali Kontrol Sistemi ve Mali Yönetim ve Kontrol 2 Hırvatistan da Mali Yönetim ve Kontrol Sisteminin Hukuksal Çerçevesi 5 Mali Yönetim ve Kontrol Sisteminin Geliştirilmesinde Merkezi Uyumlaştırma Biriminin Rolü 11 Sonuç 13 Kaynakça 14 KISALTMALAR AB : Avrupa Birliği KİMK : Kamu İç Mali Kontrol MYK : Mali Yönetim ve Kontrol MUB : Merkezi Uyumlaştırma Birimi

3 Bu çalışmada, Hırvatistan da Mali Yönetim ve Kontrol sisteminin hukuksal çerçevesi üzerinde durulacak ve sistemin geliştirilmesinden sorumlu Merkezi Uyumlaştırma Biriminin görev ve yetkilerinden bahsedilecektir. Bu çerçevede, öncelikle Hırvatistan ın Avrupa Birliği üyeliği sürecine kısaca değinilecek ve ardından Avrupa Birliği nde oluşturulan Kamu İç Mali Kontrol sistemi ile bu sistemin unsurlarından biri olan Mali Yönetim ve Kontrol sistemi açıklanacaktır. Hırvatistan ın Avrupa Birliği Üyeliği Süreci Hırvatistan ın 15 Ocak 1992 tarihinde uluslararası alanda tanınması, Hırvatistan ile Avrupa Birliği (AB) arasındaki ilişkilerin gelişmesinin başlangıcı olmuştur yılının sonlarından itibaren yoğunlaşan ikili ilişkiler neticesinde 29 Ekim 2001 tarihinde İstikrar ve Ortaklık Anlaşması imzalanmış ve böylece karşılıklı ilişkilerin kurumsallaşması sağlanmıştır. AB ile söz konusu anlaşmayı imzalayan ikinci ülke Hırvatistan olmuş ve bahse konu anlaşma 1 Şubat 2005 tarihinde yürürlüğe girmiştir. Hırvatistan ın AB ye üyelik başvurusunun ardından 21 Şubat 2003 tarihinde Atina da gerçekleştirilen Zirve de AB Konseyi, AB Komisyonu ndan Hırvatistan ın üyelik başvurusu üzerine bir görüş oluşturmasını talep etmiştir. Avrupa Komisyonu nun olumlu görüşü üzerine de AB Konseyi Hırvatistan a üyelik için aday ülke statüsü vermiştir. Aralık 2004 te AB Konseyi, Eski Yugoslavya Uluslararası Ceza Mahkemesi ile işbirliğinin sağlanması şartıyla Hırvatistan ile müzakerelere 17 Mart 2005 tarihinde başlanacağını açıklamıştır. Mahkemenin tam işbirliğinin sağlandığına dair olumlu raporunun ardından AB Konseyi müzakerelere başlamak için tüm koşulların sağlandığına kanaat getirmiş ve müzakereler 3 Ekim 2005 tarihinde resmen başlamıştır. Başarı ile tamamlanan müzakere sürecinin ardından AB Üye Devletleri 30 Haziran 2011 tarihinde Hırvatistan ile katılım müzakerelerinin sonlandırılmasını ve Katılım Antlaşması nın 9 Aralık 2011 tarihinde imzalanmasını karara bağlamıştır. 22 Ocak 2012 tarihinde Hırvatistan da yapılan referandumda da halkın %66,27 si AB üyeliğini desteklemiştir. Katılım Antlaşması nın Parlamento da oy birliği ile onaylanmasının ardından, Antlaşma nın AB Üye Devletlerinde ve Hırvatistan da onay sürecinin tamamlanması sonucu Hırvatistan 1 Temmuz 2013 tarihinde 28. üye olarak Birliğe katılmıştır.1 1Delegation of European Union to the Republic of Croatia.Resmi internet sayfası: 1

4 AB de Kamu İç Mali Kontrol Sistemi ve Mali Yönetim ve Kontrol AB de Kamu İç Mali Kontrol (KİMK) sistemi, aday ülkelerde çağdaş kamu iç mali kontrol sistemlerinin geliştirilebilmesi için rehberlik sağlamak ve destek vermek amacıyla 1994 yılında AB Komisyonu tarafından geliştirilen bir kavramdır.2kimk konusu, AB nin yeni aday ülkelere yönelik genişleme stratejisiyle ortaya çıkmıştır. Öyle ki 1 Mayıs 2004 yılında gerçekleşen beşinci genişleme dalgasından önceki süreçte ulusal iç kontrol sistemlerinin değerlendirilmesiyle ilgili olarak Mali Kontrol faslı üyelik müzakerelerinin konusu olmamış ve Üye Devletlerde iç kontrol sistemlerinin en iyi Avrupa uygulamaları çerçevesinde işlediği kabul edilmiştir. KİMK sistemi, kamu kaynaklarının yerinde kullanıldığını garanti etmeyi amaçlayan bir sistemdir. KİMK, ülkelere harcama birimlerinde çağdaş kontrol ortamlarının oluşturulmasında yol gösterici bir model olarak yapılandırılmıştır. KİMK, bütçenin onaylanması ve uygulanması doğrultusunda ulusal bütçenin oluşturulmasından hazine, mali yönetim ve borç yönetimi ile muhasebeleştirme, raporlama, ihale ve iç kontrol de dahil olmak üzere, tüm kamu mali alanının bir parçası olarak düşünülmektedir. KİMK kavramı çerçevesinde, kamu sektöründe şeffaflık ve verimlilik sağlanmasını amaçlayan iç kontrol konularına büyük önem verilmektedir. Bu bağlamda KİMK, kamu maliyesinin daha şeffaf ve hesap verebilir olması hedefiyle geliştirilen uluslararası standartlar çerçevesinde oluşturulmuştur. KİMK sistemi temelde iç kontrol kavramını esas almaktadır. KİMK sisteminin geliştirilmesinde AB, uluslararası alanda kabul görmüş COSO ve INTOSAI3 standartlarını model olarak almıştır. KİMK modeli, aday ülkelere belirli bir modelin uygulanması açısından baskı kurmamaktadır. Nitekim AB mevzuatında KİMK alanında tüm ülkelerin uyması gereken katı bir mevzuat 2Robert de Koning, PIfC- PublicInternal Financial Control, Belgium, 2007, s. 6. Treadway Komisyonu olarak bilinen Sahte Mali Raporlama Ulusal Komisyonu (COSO) 1985 yılında kurulmuştur. Treadway Komisyonunun en önemli hedefi; sahte mali raporların nedenlerini belirlemek ve meydana gelme olasılığını azaltmaktır. Bu amaçla Treadway Komisyonunu Destekleyen Kuruluşlar Komitesi İç Kontrol Bütünleşik Çerçeve raporunu 1992 de yayımlamıştır. Bu rapor, COSO iç kontrol modeli olarak bilinmektedir. COSO modeline göre etkin bir iç kontrol sisteminde bulunması gereken beş bileşen bulunmaktadır. Bunlar; kontrol ortamı, risk değerlendirmesi, kontrol faaliyetleri, bilgi ve iletişim ile izlemedir. INTOSAI (International Organisation of SupremeAuditInstitutions): Uluslararası Sayıştaylar Birliği (INTOSAI), Birleşmiş Milletlere (BM) ya da BM nin uzmanlık kuruluşlarına üye devletlerin yüksek denetim kuruluşlarının bir teşkilatıdır yılında Küba/Havana da toplanan Kongre de 34 ülkenin katılımıyla kurulmuş olup, günümüzde 192 tam üyesi, 5 tane de ortak üyesi bulunmaktadır. INTOSAI nin amacı; yüksek denetleme kurumları arasındaki ilişkileri geliştirerek güçlendirmek ve özellikle de kamu mali denetimi alanında bilgi ve görüş alış verişi ile deneyimlerin paylaşılmasını sağlamaktır. 3COSO: 2

5 bulunmamaktadır. Bu nedenle KİMK sisteminin ulusal sisteme uyarlanmasında ülkelere esneklik sağlanmaktadır. AB de esas alınan KİMK yaklaşımına göre KİMK sistemi üç sütundan meydana gelmektedir. Bunlar; yönetsel hesap verebilirlik ilkesine dayalı mali yönetim ve kontrol(myk) sistemi, işlevsel olarak bağımsız iç denetim ve bu iki alanda metodoloji ve standartlaşmayı sağlayan ve geliştiren merkezi uyumlaştırma birimidir (MUB).4 MYK, harcama, varlıklar ve yükümlülüklere yönelik yönetim ve kontrol sistemleri üzerine odaklanmaktadır. İç denetim ise yönetimin faaliyetlerine değer katmak ve geliştirmek için tasarlanan bağımsız, nesnel güvence sağlama ve danışma faaliyetidir. MUB, KİMK modelinin en özgün ve yaratıcı özelliği olup, MYK ile iç denetim unsurları hakkında standartlaşma ve metodolojiyi geliştirmek için oluşturmuştur. KİMK in ilk unsuru olan MYK kavramı temelde kamu mali yönetimi kavramı ve kapsamıyla örtüşmektedir. Ancak bütçenin hazırlanması, bütçenin tahsis edilmesi ve düzeltilmesi, muhasebe, iade, elektronik ödeme sistemleri, hazine nakit yönetimi, kamu borç yönetimi ve kontrol gibi konuları kapsayan kamu mali yönetimi kavramının aksine, özellikle KİMK için tanımlanmış bir kavram olan MYK, harcama, varlıklar ve yükümlülüklere yönelik yönetim ve kontrol sistemleri üzerine odaklanmaktadır. Bütçe ve muhasebe sistemleri ve prosedürleriyle ilgili hususlar MYK kapsamı dışındadır. Mali yönetim; yönetimin, bütçe ile ilgili görevleri yerine getirmesinde gelir, gider ve varlıklar gibi mevcut kaynakların verimli, etkili ve ekonomik kullanılmasını amaçlayan bir dizi kurallar seti oluşturması ve uygulaması alanındaki sorumluluklarını ifade eder. Mali kontrol ise geniş anlamda iç kontrol anlamına gelmektedir. Bu kapsamda mali kontrol; ön mali kontrol ile birlikte süreç kontrolü, işlem sonrası kontrol, standart ve prosedürlerin belirlenmesi, kontrol listeleri ile kontrol öz değerlendirme formlarının oluşturulması, iç kontrol standartlarının belirlenmesi ve MYK rehberlerinin oluşturulmasını ifade etmektedir. Dar anlamda mali kontrol; ön mali kontrol, yani ödenekler, taahhütler, ihale süreçleri, sözleşmeler ve bunlara ilişkin ödeme ve yersiz ödemelerin geri alınmasıyla ilgili mali kararların yürütülmesinden önce yapılan kontroller anlamına gelmektedir. Bu çerçevede MYK sistemi; ön mali kontrol, süreç kontrolü, işlem sonrası kontrol, standart ve prosedürlerin belirlenmesi, kontrol listeleri ve kontrol öz değerlendirme formlarının oluşturulması, iç kontrol standartlarının belirlenmesi ve MYK rehberlerinin oluşturulmasıyla kurulur.5 4European Commission, Welcome to the World of PIFC, Brussels, 2006, s.6-7, ( ) 5 M. SaitArcagök, ErtanErüz, Kamu Mali YönetimveKontrolSistemi, Ankara, MaliyeHesapUzmanlarıDerneği, AktifMatbaa Ltd. Şti., Eylül 2006, s

6 MYK sisteminin anlaşılmasında önemli olan kavramlardan biri yönetsel hesap verebilirliktir. Yönetsel hesap verebilirlik, belirli bir görevden sorumlu olma yükümlülüğünü ifade eder. Yönetsel hesap verebilirlik kamu görevlilerine, görev alanına düşen faaliyetlerde ve bu faaliyetlerin yerine getirilmesinde kendilerine verilen yetkiyi doğru kullanmaları açısından sorumluluk yükler. Bu açıdan yönetsel hesap verebilirlik, idarenin mali kararlarında hedefler ve kullanılan kaynaklar arasında etkinliği gözetmesini amaçlar. Bunun yanında MYK sistemleri, görevler ayrılığı ilkesi çerçevesinde her bir kamu görevlisinin (harcama yetkilisi, mali kontrolör ve muhasebe yetkilisi) işinin ikinci bir yetkili tarafından gözden geçirilmesini gerektirir. MYK sistemlerinde yönetsel hesap verebilirlik kavramı, yönetici ve yöneticinin sorumluluğundaki mali birimin sağlam MYK sistemlerini oluşturmasını gerekli kılmaktadır. Bu çerçevede, MYK sistemlerinin uyumlaştırılması ve koordinasyonundan sorumlu olan MUB un tavsiyesi alınarak, MYK sistemlerine ilişkin prosedürlerin detaylıca açıklandığı el kitapları ve denetim izleri oluşturulabilir. Denetim izleri iç denetçi ve yöneticinin kurumun MYK sistemlerini anlamalarına ve analiz edebilmelerine yardımcı bir araçtır. Nitekim bu araç, mevcut iç kontrol sistemlerinin yapısını ve riskli alanları tanımlayarak dikkat edilmesi gereken hususları ortaya çıkarmaktadır. Yönetim de bu amaçla denetim izlerinin oluşturulmasından ve bir kopyasının iç denetçiye verilmesinden sorumludur. Mali kontrol, sadece mali kararların mevzuata uygunluğu ve düzenliliği üzerinde yapılan denetimlerden oluşmamaktadır. Mali birimler ayrıca tüm faaliyetlerinde ekonomiklik, verimlilik ve etkililik prensiplerini de uygulamalıdır. Ancak, kurum tarafından kullanılan bu prensiplerin kalitesinin değerlendirilmesi iç denetçiye bırakılmalıdır. MYK sisteminin anlaşılmasında rol oynayan bir diğer kavram öz değerlendirmedir. Öz değerlendirme, kamu sektöründe iç kontrol kültürünün önemli bir parçasıdır. Bu araç mali yönetim alanında sorumlulukları olan idare ve çalışanların kendi faaliyetlerini ve prosedürlerini değerlendirmelerini ve benimsenen iç kontrol standartları çerçevesinde hedeflere ulaşmadaki etkinliği ölçmelerini gerektirir. Bu araç, idare anlayışının modern iç kontrol amacıyla uyumlu olmasına olanak sağlamaktadır. COSO modeline dayanan araç, KİMK çerçevesinde Komisyon tarafından ilk kez 2000 yılında Berlin de gerçekleştirilen Temas Grubu toplantısında ortaya konulmuştur yılında gerçekleştirilen reform kapsamında Beyaz Kitap ta, Komisyon da yer alan her Genel Müdürlükten iç kontrol sistemlerinin yeterliliğini gözden geçirmeye yönelik olarak bir eylem planı oluşturması, gelişim gerektiren alanların bu planda sunulması ve iç kontrol beyanının Yıllık Faaliyet Raporu na dahil edilmesi istenmiştir. Ayrıca MYK sistemlerinin geliştirilmesi ve uyumlaştırılmasından sorumlu olan MUB, bakanlıkların ilgili genel müdürlüklerine uyarlayabilecekleri öz değerlendirme metodolojisi için bir şablon oluşturulmasından sorumlu tutulmuştur. 4

7 MYK sisteminin anlaşılmasında önemli olan diğer kavramlar risk analizi ve risk yönetimidir. Risk yönetimi, kamu kurumları tarafından ortaya konan hem uzun dönem stratejik planlamayı hem de kısa vadeli mali riskleri kapsamaktadır. Mali birimler, riskli alanların tanımlanması ve riskin azaltılması için metodolojilerin oluşturulmasında MUB ve iç denetçi ile yakın işbirliği kurmalıdır. Risk yönetimi kurumun her düzeyinde görüş paylaşımı için bir forum oluşturmakta ve farkındalık artırıcı bir çalışma olarak görülmektedir. AB Komisyonu tarafından istenmeyen ya da olumsuz sonuçlanabilecek bir olay olarak tanımlanan riskin yönetiminde risklerin tanımlanması, değerlendirilmesi ve izlenmesi ile riski kabul edilebilir seviyede tutacak kontrollerin uygulanması gerekmektedir. Risklerin ölçülmesi ve değerlendirilmesi ile riskin yönetimi için stratejiler geliştirilmesi süreci olan risk yönetimi, bir faaliyetin gerçekleştirilmesinden önce hedeflere ulaşılmasında makul güvence sağlamaya yönelik koşulların oluşturulması ve riskleri değerlendirecek ve önceliklendirecek araçların yönetim tarafından oluşturulmasını sağlamaktadır. Risk yönetimi idare ve iç denetçi tarafından bağımsız olarak yerine getirilmelidir. Denetçi, idare tarafından yapılan risk yönetimi süreçlerini değerlendirir. Risk yönetiminin amacı risklerden kaçınmak değil, risklerin belirlenmesi ve makul seviyede güvence altına alınmasıdır. Bu çerçevede risk yönetim sürecinde risklere verilecek yanıtları üretmek üzere stratejiler geliştirilir. Bu stratejiler riskin transferi, riskin bertaraf edilmesi, riskin olumsuz etkisinin azaltılması ya da belirli bir riskin bazı ya da tüm sonuçlarının kabul edilmesi şeklinde olabilir. Geleneksel risk yönetimi, fiziksel ya da yasal olaylardan kaynaklanan risklere odaklanırken mali risk yönetimi iç kontrol sistemlerinin geliştirilmesiyle yönetilebilecek risklere odaklanmaktadır.6 Hırvatistan da Mali Yönetim ve Kontrol Sisteminin Hukuksal Çerçevesi Hırvatistan da KİMK sistemini düzenleyen 3 temel mevzuat bulunmaktadır. Bunlar; Bütçe Kanunu, Kamu İç Mali Kontrol Kanunu ile Mali Sorumluluk Kanunu dur. Bütçe Kanunu Bütçe Kanunu, kamu maliyesini düzenleyen temel mevzuat olup, bütçeye giren ve bütçeden çıkan tüm finansal akış üzerinde yönetim ve kontrol sisteminin oluşturulmasını amaçlamaktadır. Bütçe Kanunu nun düzenlediği temel alanlar şunlardır: 6 R. 5 de Koning, 2007 s

8 Tek yıllık bütçenin ve takip eden iki senenin projeksiyonlarının planlanması, hazırlanması ve kabulü, merkezi hükümet ile yerel ve bölgesel özerk yönetimlerde bütçenin uygulanması, Bütçenin, merkezi hükümet ile yerel ve bölgesel özerk yönetimlerin varlıklarının yönetimi, kamu borç yönetimi, borçlanma ve teminat ihracı, Kamu sektöründe bütçe ilişkilerinin yanı sıra bütçe uygulayıcıları ile bütçe dışında kalan kuruluşlar arasındaki ilişkiler. Bütçe Kanunu ayrıntılı bir şekilde aşağıdaki hususları da düzenlemektedir: Sağlam mali yönetim ilkesi, temel bütçe prensiplerinden biri olarak bütçenin ekonomiklik, etkililik ve verimlilik ilkelerine uygun bir şekilde kullanılmasını gerektirmektedir. Finansal planların (bütçe gibi) geliştirilmesi, kabulü ve uygulanması; bütçe ve varlık yönetimi; bütçe muhasebesi ve raporlama; bütçe kullanıcıları arasındaki ilişkilere ilişkin kanun ve prosedürler, Finansal plan ve bütçelerin yasal ve düzenli bir şekilde oluşturulması amacıyla devlet bütçesi yöneticilerinin, bütçe dışı kullanıcıların, ilçe başkanlarının, valilerin ve belediye başkanlarının sorumluluklarının belirlenmesi, Bütçeden yapılan yasal olmayan ve vadesi geçmiş ödemelere ilişkin prosedürler, Bütçe ilkelerine bağlı kalınmaması; tahsis edilmiş bütçe harcamaları, kalkınma programı planlarının ve finansal planın oluşturulması, gelirlerin toplanması, harcamaların yapılması, görevler ayrımı ilkelerine bağlı kalınması gibi durumlarda uygulanan hükümlere uyulmaması durumunda uygulanacak para cezaları da dahil olmak üzere tüm ceza hükümleri.7 Kamu İç Mali Kontrol Kanunu Kamu İç Mali Kontrol Kanunu, bütçe kullanıcılarına iç mali kontrol sisteminin kurulmasını gerekli kılmaktadır. Bu çerçevede, bütçe kullanıcıları Bütçe Kanunu ile kendilerine verilen sorumlulukları yerine getirmek, Kanunun hükümlerini etkin bir şekilde uygulamak ve yolsuzluk ve usulsüzlük riskini ortadan kaldırmak durumundadır. Bu doğrultuda Kamu İç Mali Kontrol Kanunu, Bütçe Kanunu nun tamamlayıcısı durumundadır. Daha önce de bahsedildiği üzere Bütçe Kanunu sağlam mali yönetim ilkesi, mali planların ve bütçelerin oluşturulması ve kabul edilmesi takip edilecek temel ilkeler, bütçe ve varlık yönetimi, bütçe muhasebesi ve raporlamaya ilişkin temel çerçeveyi ortaya koymaktadır. Tüm 7Republic of Croatia, Ministry of Finance, Sector for Harmonisation of Internal Audit and Financial Control, Financial Management and Control Manual, Zagreb, 2012, s

9 bu çerçevenin etkin bir şekilde uygulanması ise etkin MYK sistemlerinin varlığını gerektirmektedir. Kamu İç Mali Kontrol Kanunu ise bu noktada MYK sisteminin oluşturulması ve uygulanmasında metodoloji ve standartları ortaya koymaktadır. Buna ek olarak Kamu İç Mali Kontrol Kanunu bütçe kullanıcılarının, Misyon, vizyon ve hedeflerin belirlenmesi ve böylece operasyonlara yönelik planlı bir yaklaşımın izlenmesi, Otoritelerin ve sorumlulukların ve raporlama ekseninin belirlendiği düzenli bir kurumsal yapının oluşturulması, Açık operasyonel prosedürlerinin ortaya konulması, Risk yönetimi, Yeterli kontrol mekanizmalarının oluşturulması ve geliştirilmesi, Bilgi ve iletişim sisteminin oluşturulması ve geliştirilmesi, Mali yönetim sisteminin devamlı bir şekilde izlenmesi ve değerlendirilmesi amacıyla etkin ve etkili MYK sistemi kurulması sorumluluğuna vurgu yapmaktadır. Kamu İç Mali Kontrol Kanunu, cezai bir hüküm içermemektedir. Ancak etkin ve etkili olmayan iç mali kontrol sistemlerinin oluşturulması neticede bütçe harcamalarında yasal olmayan uygulamaları da beraberinde getireceğinden Bütçe Kanunu kapsamında öngörülen cezai hükümler uygulanabilecektir. Ayrıca böyle bir durumda Mali Sorumluluk Bildirimi de imzalanmayacaktır. Bütçe Kanunu ile Kamu İç Mali Kontrol Kanunu arasındaki ilişki aşağıdaki 1 No lu şemada gösterilmektedir.8 8Sector for Harmonisation of Internal Audit and Financial Control, Financial Management and Control Manual, s

10 Şema-1 Bütçe Kanunu ile Kamu İç Mali Kontrol Kanunu arasındaki ilişki Bütçe Kanunu Sag lam mali yo netim ilkesi Kamu İç Mali Kontrol Kanunu Mali Yo netim ve Kontrol metodolojisi ve standartları Kurallar ve prosedu rler Yo neticilerin sorumlulug u Bu tçe kaynaklarının yasal, amaçsal, etkili ve ekonomik kullanılması için Yo neticilerin sorumlulug u Bu tçe kaynaklarının yasal, amaçsal, etkili ve ekonomik kullanımı Etkin ve etkili MYK sisteminin oluşturulması Cezai hu ku mler Cezai hu ku m yok Mali Sorumluluk Kanunu Mali Sorumluluk Kanunu, Bütçe Kanunu ile Kamu İç Mali Kontrol Kanunu arasında bağlantı kurmaktadır. Her iki Kanunda da belirtilen bütçe kullanıcılarının sorumluluklarına ilişkin olarak Mali Sorumluluk Kanunu, bütçe kullanıcılarının Mali Sorumluluk Bildirimi hazırlamaları yönünde bir yükümlülük ortaya koymaktadır. Söz konusu bildirimi hazırlamakla bütçe kullanıcıları, bütçe dışı kullanıcılar ile yerel ve bölgesel idare birimleri, bütçe kaynaklarının yasal ve bir amaç için harcandığı, kendi bütçelerinde ve mali planlarında yer alan kaynaklara yönelik MYK sisteminin etkili ve etkin bir şekilde işlediğine güvence vermektedirler. 8

11 Mali Sorumluluk Kanunu siyasi hesap verebilirliği tanımlamakta olup, bütçe kullanıcısının, usulsüz bir şekilde kamu kaynaklarını kullanması halinde hükümetten istifasını talep edeceğini hükme bağlamaktadır. Yıllık olarak, bir sene öncesinden hazırlanan Mali Sorumluluk Bildirimi nin yanı sıra bütçe kullanıcıları ayrıca zayıflıkları ve yolsuzlukları engellemek amacıyla bir plan ile ortadan kaldırılan zayıflıklara ve yolsuzluklara ilişkin bir rapor hazırlamak ve ayrıca iç denetçilerin bir önceki sene gerçekleştirdikleri MYK sisteminin denetimine ilişkin görüşünü de sunmak durumundadır.9 Kamu Mali Yönetim ve Kontrolün Uygulanması Yasası Yukarıda ifade edilen üç temel kanun arasındaki bağlantının sonucu olarak Kamu Mali Yönetim ve Kontrolün Uygulanması Yasası çıkarılmıştır. Bu Yasa ile birlikte, MYK nın bütçe sisteminin bir parçası olarak geliştirilmesi kapsamında uygulamaya yönelik düzenlemeler uyumlaştırılmıştır. Söz konusu Yasada yer alan önemli hususlar şu şekildedir: MYK ile bütçe süreçlerine ilişkin bağlantı vurgulanmıştır. Böylece bütçe planlama ve uygulanması süreçlerini, muhasebe ve raporlama ile kamu ihalesini mali sorumluluğun temel alanları olarak içermektedir. Bütçe kullanıcılarının hesap verebilirliklerinin yanı sıra MYK sisteminin işleyişine ilişkin tüm birimlerin yöneticilerinin sorumlulukları da vurgulanmıştır. Bakanlıklar ve bölgesel idareler faaliyetlerini MYK nın gelişimini sağlamak amacıyla kendi kurumsal yapıları içerisinde koordine etmek durumundadırlar. MYK nın geliştirilmesine yönelik faaliyetlerin planlanması ile MYK ya ilişkin yıllık raporlamanın oluşturulması amacıyla Mali Sorumluluk Bildirimi ile Zayıflıkların ve Usulsüzlüklerin Ortadan Kaldırılması Planı arasında bağlantı kurulmuştur. Mali Yönetim ve Kontrolün Uygulanmasına İlişkin Metodolojik Çerçeve oluşturulmuştur. Bütçe Kanunu, Kamu İç Mali Kontrol Kanunu ile Mali Sorumluluk Kanunu arasındaki ilişki aşağıdaki 2 No lu şemada gösterilmektedir.10 9Sector for Harmonisation of InternalAudit and Financial Control, Financial Management and Control Manual, s Ibid. 9

12 10

13 Mali Yönetim ve Kontrol Sisteminin Geliştirilmesinde Merkezi Uyumlaştırma Biriminin Rolü Maliye Bakanlığı bünyesinde yer alan MUB Hırvatistan da KİMK in oluşturulması ve geliştirilmesine yönelik çalışmaların koordinasyonundan sorumludur. Bu bağlamda MUB, bütçe sisteminde ve kamu idare reformunda yaşanan gelişmeler paralelinde pek çok paydaşın yer aldığı süreçte MYK sisteminin uyumlu bir şekilde geliştirilmesine yönelik işbirliği ve koordinasyon faaliyetlerini yerine getirmektedir. Burada hedef MYK sisteminin geliştirilmesinde hem ulusal fonlara hem de AB fonlarına tek bir yaklaşım uygulamaktır. Kamu sektörü reformları ile AB standart ve en iyi uygulamalarının tatbik edilmesinden sorumlu kurumlarla işbirliğinin geliştirilmesinin yanı sıra MUB un özellikle tüm kamu sektöründeki bütçe kullanıcılarıyla işbirliği geliştirmesi günlük uygulamaların başarılı bir şekilde gerçekleştirilmesi açısından önemli bir rol oynamaktadır. Bu kapsamda MUB ile Hazine, Bölgesel Kalkınma ve AB Fonları Bakanlığı, Kamu Yönetimi Bakanlığı, AB katılım öncesi fonlarının yönetimi ve uygulanmasında rol oynayan kurumlar, AB tarafından finanse edilen projelerde yer alan uzman personel, Sayıştay, KİMK Konseyi ile merkezi ve yerel yönetimde bulunan bütçe kullanıcıları ile aktif işbirliği ve koordinasyon geliştirilmiştir. Bu işbirliği içerisinde hiç şüphesiz ki en önemlisi MUB ile bütçe kullanıcıları arasında geliştirilen işbirliğidir. Nitekim MYK sisteminin günlük işleyişini bizzat uygulayanlar bütçe kullanıcılarıdır. MUB, bu doğrultuda bütçe kullanıcılarına yönelik el kitapları, yönergeler, kılavuzlar, çalışma metodolojisi ve standartları geliştirmektedir. MUB ayrıca bütçe kullanıcıları arasında, deneyim ve bilginin, uygulamada yaşanan zorlukların ve iyi uygulamaların paylaşılması açısından bir bağ kurmaktadır. MUB, MYK nın kendi idarelerinde geliştirilmesinden sorumlu olan idareciler ve iç denetçilere yönelik çalıştaylar, sunumlar ve çalışma ziyaretleri de gerçekleştirmektedir. Hırvatistan da MUB un yanı sıra KİMK Konseyi bulunmaktadır. KİMK Konseyi, Maliye Bakanlığına danışmanlık sağlayan bir yapıdır. KİMK Konseyi iç mali kontrol sisteminin parçalarını ilgilendiren önemli konularda sistemin geliştirilmesi ile en iyi uygulamaların teşvik edilmesi için tavsiyeler sunar. Bu bağlamda KİMK Konseyi hem MYK nın hem de iç denetimin geliştirilmesi konusunda danışmanlık sağlama fonksiyonuna sahiptir. MUB un koordinasyon rolü ve KİMK in geliştirilmesinde işbirliği kurduğu temel aktörler aşağıdaki 3 No lu şemada gösterilmektedir.11 11Sector for Harmonisation of Internal Audit and Financial Control, Financial Management and Control Manual, s

14 Şema-3 MYK nın geliştirilmesinde MUB un koordinasyon rolü Hu ku met Parlamento Reform sahipleri KIMK Konseyi Sayıştay Avrupa Komisyonu Hazine Merkezi Uyumlaştırma Birimi Kamu Yo netimi Bakanlıg ı Uluslararası projeler AB fon yo netimine dahil olan kurumlar Bo lgesel Kalkınma ve AB Fonları Bakanlıg ı Merkezi du zey Yerel du zey Bakanlıklar, resmi daireler, bu tçe kullanıcıları Ilçeler, şehirler, belediyeler 2nci du zey Ajanslar, kurumlar, merkezler 12 AB standart ve en iyi uygulamaları 2nci du zey Kamu iktisadi kuruluşları Okullar, sag lık kuruluşları, kreşler Kamu iktisadi kuruluşları

15 Sonuç AB de KİMK sistemi, aday ülkelerde çağdaş kamu iç mali kontrol sistemlerinin geliştirilebilmesi için rehberlik sağlamak ve destek vermek amacıyla 1994 yılında Avrupa Komisyonu tarafından geliştirilen bir kavramdır. Kamu kaynaklarının yerinde kullanıldığını garanti etmeyi amaçlayan bir sistem olan KİMK, ülkelere harcama birimlerinde çağdaş kontrol ortamlarının oluşturulmasında yol gösterici bir model olarak yapılandırılmıştır. Ancak KİMK, aday ülkelere belirli bir modelin uygulanması açısından baskı kurmamaktadır. Bu alanda AB mevzuatında uyulması gereken katı bir mevzuat bulunmamakta olup sisteminin ulusal sisteme uyarlanmasında ülkelere esneklik sağlanmaktadır. KİMK sistemi üç sütundan meydana gelmektedir. Bunlar; yönetsel hesap verebilirlik ilkesine dayalı MYK sistemi, işlevsel olarak bağımsız iç denetim ve bu iki alanda metodoloji ve standartlaşmayı sağlayan ve geliştiren MUB tur. KİMK in ilk unsuru olan MYK, harcama, varlıklar ve yükümlülüklere yönelik yönetim ve kontrol sistemleri üzerine odaklanmaktadır. MYK sisteminin anlaşılmasında önemli olan kavramlar yönetsel hesap verebilirlik, öz değerlendirme, risk analizi ve risk yönetimidir. AB nin 28. üyesi olarak 1 Temmuz 2013 tarihinde Birliğe katılan Hırvatistan da kamu mali yönetimi ve kontrol sistemini düzenleyen temel mevzuatlar Bütçe Kanunu, Kamu İç Mali Kontrol Kanunu ile Mali Sorumluluk Kanunu dur. Ayrıca bu üç temel kanun arasındaki bağlantının sonucu olarak da Kamu Mali Yönetim ve Kontrolün Uygulanması Yasası çıkarılmıştır. Hırvatistan da KİMK in oluşturulması ve geliştirilmesine yönelik çalışmaların koordinasyonundan sorumlu olan temel birim Maliye Bakanlığı bünyesinde yer alan MUB tur. MUB, bütçe sisteminde ve kamu idare reformunda yaşanan gelişmeler paralelinde pek çok paydaşın yer aldığı süreçte MYK sisteminin uyumlu bir şekilde geliştirilmesine yönelik işbirliği ve koordinasyon faaliyetlerini yerine getirmektedir. MUB un yanı sıra hem MYK nın hem de iç denetimin geliştirilmesi konusunda Maliye Bakanlığına danışmanlık sağlayan bir yapı olan KİMK Konseyi bulunmaktadır. 13

16 Kaynakça Arcagök, M. Sait, Erüz, Ertan, Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Sistemi, Ankara, Maliye Hesap Uzmanları Derneği, Aktif Matbaa Ltd. Şti., Eylül De Koning, Robert, PIfC- PublicInternal Financial Control, Belgium, Delegation of European Union to the Republic of Croatia. Resmi internet sayfası: ( ). European Commission, Welcome to the World of PIFC, Brussels, 2006, ( ). Republic of Croatia, Ministry of Finance, Sector for Harmonisation of Internal Audit and Financial Control, Financial Management and Control Manual, Zagreb, 2012, ISBN:

17 T.C. MALİYE BAKANLIĞI AVRUPA BİRLİĞİ VE DIŞ İLİŞKİLER DAİRESİ BAŞKANLIĞI Tel E-Posta info@abmaliye.gov.tr Faks Web Sitesihttp:// T.C. Maliye Bakanlığı Özel Gündem de yer alan yazıların tümü ya da bir bölümü, izin alınmadan tekrarlanamaz, çoğaltılamaz, basılamaz, kaynak gösterilmeden kullanılamaz. Özel Gündem de yer alan yazıların sorumluluğu yazarlara ait olup Maliye Bakanlığı açısından bağlayıcılığı yoktur. 15