T.C. SOSYAL GÜVENLİK UZMANLIĞI TEZİ

Transkript

1 T.C. SOSYAL GÜVENLİK KURUMU BAŞKANLIĞI SOSYAL GÜVENLİK UZMANLIĞI TEZİ AVRUPA BİRLİĞİ NDE ESNEK GÜVENCE VE TÜRKİYE UYGULAMALARI Varol DUR TEZ DANIŞMANI: Sosyal Güvenlik Uzmanı Umut GÖÇMEZ Ocak 2009 I

2 T.C. SOSYAL GÜVENLİK KURUMU BAŞKANLIĞI Avrupa da Esnek Sosyal Güvence ve Türkiye Uygulamaları Varol DUR Tez Danışmanı Onayı Bu tez tarafımdan okunmuş olup, Tezin Sosyal Güvenlik Uzmanlığı için uygun ve yeterli bir çalışma olduğunu onaylıyorum. Unvanı Adı SOYADI İMZA : : Sosyal Güvenlik Uzmanı : Umut : GÖÇMEZ Tez Savunma Tarihi Tez Komisyonu Onayı Bu tez Komisyonumuzca değerlendirilmiş ve yeterli bir çalışma olduğuna karar verilerek onaylanmıştır. TEZ KOMİSYONU: 1. BAŞKAN (İsim ve imza) 2. ÜYE (İsim ve imza) 3. ÜYE (İsim ve imza) 4. ÜYE (İsim ve imza) 5. ÜYE (İsim ve imza) 6. ÜYE (İsim ve imza) 7. ÜYE (İsim ve imza) II

3 İÇİNDEKİLER I ÖZET III ABSTRACT IV KISALTMA LİSTESİ V GİRİŞ ve AMAÇ 1 BİRİNCİ BÖLÜM Atipik Çalışma ve Sosyal Güvenlik Kavramları I. ATİPİK ÇALIŞMA 4 1. Atipik Çalışma Biçimleri Kısmi Süreli Çalışma İş Paylaşımı Çağrı Üzerine Çalışma Tele Çalışma Geçici Çalışma Evde Çalışma Ödünç İş İlişkisi Çalışma Sürelerine İlişkin Olarak Avrupa Birliği Düzeyinde Yayınlanan Belgeler /104/EC Sayılı Direktif /81/EC Sayılı Direktif /70/EC Sayılı Direktif İlgili Diğer Direktifler Atipik Çalışmaya İlişkin Türk Mevzuatı 15 II. SOSYAL GÜVENLİK AB de Sosyal Güvenliği Düzenleyen Dokümanlar Sosyal Güvenliğe İlişkin Türk Mevzuat 20 İKİNCİ BÖLÜM ESNEK GÜVENCE I. ESNEKLİK - İSTİHDAM - GÜVENLİK İLİŞKİSİ 22 III

4 II. AVRUPA BİRLİĞİ NDE ESNEK GÜVENCE Esnek Güvenceye İlişkin Komisyon Bildirisi Sosyal Güvenliğin Modernleştirilmesine İlişkin Komisyon Bildirileri 45 a. COM (2003) 842 Sayılı Komisyon Bildirisi 45 b. COM (2005) 706 Sayılı Komisyon Bildirisi 47 III. AB de Esnek Güvence Uygulamalarına İlişkin Örnekler 49 a. Danimarka 49 b. Almanya 52 ÜÇÜNCÜ BÖLÜM ATİPİK ÇALIŞMA VE ESNEK GÜVENCE I. SOSYAL GÜVENLİK İLE ESNEK GÜVENCE İLİŞKİSİ Atipik Çalışma Sosyal Güvenlik İlişkisi Kısmi Emeklilik 56 II. TÜRK MEVZUATINDA ATİPİK ÇALIŞMA VE ESNEK GÜVENCE Sosyal Güvenlik Mevzuatında Atipik Çalışma ve Esnek Güvence 1. İş Kazası ve Meslek Hastalığı Sigortası Analık ve Hastalık Hali Maluliyet Sigortası Yaşlılık Sigortası Ölüm Sigortası Genel Sağlık Sigortası İşsizlik Sigortası 73 IV

5 DÖRDÜNCÜ BÖLÜM TARTIŞMA VE ÖNERİLER TARTIŞMA VE ÖNERİLER 75 SONUÇ 79 KAYNAKÇA 82 KAVRAM SÖZLÜĞÜ indeks V

6 ÖZET Avrupa da Esnek Sosyal Güvence ve Türkiye Uygulamaları Varol DUR Sosyal Güvenlik Uzmanlığı Tezi Tez Danışmanı: Umut GÖÇMEZ Sosyal Güvenlik Uzmanı Tez Teslim Tarihi: 27 Ocak 2009 Sayfa Sayısı: 81 İşgücü piyasasının esnekleştirilmesi kavramı, son dönemde sosyal politika alanında en çok tartışılan konulardan biridir. Başta Avrupa Birliği üyeleri olmak üzere, işgücü piyasasındaki katılıklardan şikayetçi olanülkeler esneklik politikaları yoluyla rekabet güçlerini ve uyum yeteneklerini artırmayı hedeflemektedirler. Fakat esneklik politikalarının, çalışanların haklarını azaltığı yönünde birçok tez bulunmaktadır. Avrupa Birliği nin bu tezlere cevabı esnek güvence modeli olmuştur. Türkiye de işgücü piyasasının esnekleşmesi daha çok atipik çalışma biçimlerinin yaygınlaşması biçiminde gerçekleşmektedir. Atipik çalışanların sosyal güvenliklerinin sağlanmasına dönük alınan tedbirler ülkemizde yeni uygulamaya başlanmıştır. Bu çerçevede, bu tezin amacı esnek güvence kavramını ve uygulamalarını inceleyerek, ülkemiz sosyal güvenlik sistemi içinde, esnek güvencenin yerini ortaya koymaktır. Böylelikle atipik çalışanların sosyal güvenliklerinin sağlanmasına yönelik önerilere ulaşılması amaçlanmaktadır. Anahtar Kelimeler: Esnek güvence, esneklik, sosyal güvenlik, atipik çalışma VI

7 ABSTRACT Flexicurity in Europe and Its Implementation in Turkey Varol DUR Social Security Expertise Thesis Thesis Advisor: Umut GÖÇMEZ Social Security Expert Submission Date: 27th January 2009 Number of Pages: 81 The term of flexibilization of labour market is one of the most controversial issues in the field of social policy. Especially in European Union, the countries which complain of rigidities of their labour market aim to increase their competitiveness and adaptability via flexibility policies. But there are several theses claim that flexibility policies decrease rights of workers. The answer of European Union to these theses is flexicurity. In Turkey, flexibilization show itself in the labour market with atypical working types. Implementations of measures that aim to provide social security for atypical workers are very new in Turkish system. In this context, the goal of this study is to analyze flexicurity as a concept and its implementation and to locate flexicurity in our social security system. In this way, solutions for covering atypical workers in our social security system will be produced. Key Words: Flexicurity, flexibility, social security, atypical working. VII

8 KISALTMA LİSTESİ AB: ABD: ETUC: UNICE: ILO: İŞKUR: NRR: OECD: SSGSS: SGK: SSK: Avrupa Birliği Amerika Birleşik Devletleri Avrupa Sendikaları Konfederasyonu Avrupa Sanayi ve İşverenler Konfederasyonları Birliği Uluslararası Çalışma Örgütü: Avrupa Küçük ve Orta Ölçekli Girişimciler ve Zanaatkarlar Birliği Türkiye İş Kurumu Net Income Replacement Rate Net Gelir İkame Oranı Ekonomik İşbirliği ve Kalkınma Örgütü Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Sosyal Güvenlik Kurumu Sosyal Sigortalar Kurumu VIII

9 GİRİŞ ve AMAÇ Esnek güvence, İngilizce de flexicurity olarak geçen ve esneklik (flexibility) ve güvenlik (security) kelimelerinin birleşiminden oluşan bir kavramdır. Avrupa Birliği nin şampiyonluğunu yaptığı kavram, istihdam politikaları, sosyal güvenlik, sosyal dışlanma, hayat boyu öğrenme, aktif yaşlanma ve aktif işgücü politikaları gibi birçok sosyal politika alanını ilgilendirecek kadar geniş kapsamlıdır. Temel ve resmi denebilecek tanımlaması işgücü piyasasının esnekleştirilmesi sonucu çalışanların uğradıkları zararların telafi edilmesinin sağlanmasıdır. Ancak kavram, çeşitli güvence önlemleri alınırken, esnekleştirme/kuralsızlaştırmanın devamı olarak da kimi çevrelerce tanımlanabilmektedir. Kavramın geniş bir alanı ilgilendirmesi, birçok tarafın kavram hakkında görüş bildirmesine ve politika yapım sürecine dahil olmasına sebep olmaktadır. Bu nedenlerle kavram, önemli tartışmaların konusunu oluşturmaktadır ların ortalarında ilk kez Hollanda da kullanılan esnek güvence kavramı, takip eden süreçte oluşturulan ve birçok uluslararası kuruluş tarafından en iyi uygulama örneği olarak gösterin Danimarka örneğiyle literatürde yer bulmaya başlamıştır. Avrupa Birliği dokümanlarına ise öncelikle yine 1990 larda atipik çalışanlara ilişkin düzenlemeler ile giren esneklik kavramı, izleyen süreçte esnek güvenceye doğru evrilmiştir. Bu süre zarfında yayınlanan ve sosyal güvenliğin modernleştirilmesine ilişkin hemen hemen tüm belgelerde esnek güvencenin izlerini görmek mümkündür. Nihayet 2006 yılı Avrupa Konseyi Zirvesi Bildirisi ve bunu takiben 2007 de senesinde yayınlanan Komisyon Bildirisiyle esnek güvence kavramına ilişkin amaçlar ve hedefler Birlik düzeyinde çizilmiştir. Esnek güvence kavramına dair Avrupa Birliği düzeyinde bir ortak model belirlenmiş olmasa da Birlik nezdinde yayınlanan dokümanlarda küresel rekabetle başa çıkabilmek ve ekonomik değişimlere uyum sağlayabilmek için işgücünün esnekleştirilirken, bir taraftan çalışanları korunması için istihdam ve gelir güvencelerinin artırılmasının öneminin üzerinde durulmaktadır. Ama bu güvencelere ilişkin çalışmalar yapılırken, kişilerin işgücüne katılımlarının teşvikinin her zaman ön planda tutulması gerekliliğinin sürekli altı çizilmektedir. 9

10 Karşılıklı etkileşim içinde olan sosyal politika alanlarının hemen hepsiyle bir şekilde ilişki içerisinde olan esnek güvence kavramı ve uygulamaları, sosyal güvenlik üzerinde de etki sahibidir. Atipik çalışmanın özendirilmesi ve bu biçimde çalışanların sosyal koruma kapsamına alınmaları AB düzeyinde önemle üzerinde durulan bir konudur. Esnek güvencenin de bir boyutunu oluşturan bu konu kapsamında üye ülkeler düzeyinde farklı önlemler alınmıştır. Ayrıca atipik çalışmanın yaygınlaştırılması ve bu yolla işgücüne katılımın artırılması için alınan kimi tedbirlerde sosyal güvenlik araç olarak kullanılmaktadır. Bu çalışmanın kısıtlı çerçevesi içerisinde esnek güvence kavramının sosyal güvenlik ile ilişkisi incelenmiş ve başta atipik çalışanlar olmak üzere, kavramın Türk Sosyal Güvenlik Sistemi içerisindeki yeri değerlendirilmiştir. Bu çerçevede çalışmanın ilk bölümünde atipik çalışma ve sosyal güvenlik kavramları incelenerek, esnek güvence modelinin temelinde yatan iki kavram tanımlanmış, tümevarımcı bir metot kullanılmak istenmiştir. Bu bölümde önce, atipik çalışma ve türleri tanımlandıktan sonra bu alanda AB düzeyinde yayınlanan dokümanlarla, Türk İş Kanunu ndaki durum incelenmiştir. Daha sonra ise, bu tezin okuyucuları tarafından iyi biliniyor olması varsayımı dolayısıyla, sosyal güvenlik kavramı ve AB ve Türkiye de sosyal güvenlik uygulamalarının ana hatlarına değinilmiştir. İkinci bölüme esnek güvence kavramının tanımlanması ile başlanmıştır. Bölümün ikinci kısmı, kavramın yoğun biçimde tartışıldığı Avrupa Birliği açısından değerlendirilmesine ve kavram hakkında yayınlanan Komisyon Bildirisi ayrıntılı olarak incelenmesine ayrılmıştır. Ayrıca kavramın sosyal güvenlik sistemi üzerine etkisinin değerlendirmesine imkân vermek açısından, yine Komisyon tarafından yayınlanan ve Avrupa Birliği nde sosyal güvenliğin modernleştirilmesini amaçlayan iki adet bildiri de bu bölümde incelenmiştir. Bölümün son kısmında ise kavramı somutlaştırmak için Avrupa Birliği üye iki ülkede esnek güvence uygulamalarına ilişkin örneklere yer verilmiştir. 10

11 Üçüncü bölüm kapsamında ilk iki bölümde yapılan incelemelere dayanılarak atipik çalışanların sosyal güvenliği özelinde, esnek güvence sosyal güvenlik ilişkisinin açıklanması amaçlanmıştır. Bu doğrultuda bölümün ilk kısmında, Avrupa Birliği ülke uygulamalarından da örnekler verilerek, sosyal güvenlikle esnek güvencenin karşılıklı etkileşimine değinilmiştir, alınan tedbirler anlatılmıştır. Bölümün ikinci kısmında ise 5510 sayılı Kanun esas alınarak ve bu Kanundaki sıralama takip edilerek, sigorta kollarına göre, atipik çalışanların ülkemizdeki durumları değerlendirilmiştir. Bu kısımda bir sigorta kolu olması dolayısıyla işsizlik sigortasına da kısaca değinilmiştir. Son bölüm olan tartışma ve öneriler kısmında bu çalışmanın yapılış amacı doğrultusunda Türk Sosyal Güvenlik Sistemi çerçevesinde atipik çalışanlara ilişkin düzenlemeler bütün olarak değerlendirilmiş ve bu alanda öneriler sunulmuştur. Tez çalışması sonuç bölümü ile tamamlanmıştır. 11

12 BİRİNCİ BÖLÜM Atipik Çalışma ve Sosyal Güvenlik Kavramları I. ATİPİK ÇALIŞMA Giderek artan küreselleşmenin rekabet ve teknolojik gelişme gibi değişkenlerin etkilerinin ulusal sınırların ötesine yayılmasını sağlaması/zorlaması ve ekonomik anlamda ulusal sınırların neredeyse kalkmasıyla ekonomik faktörlerin dolaşımının büyük ölçüde hızlanması, ülkelerin ekonomilerinin her geçen gün daha ciddi değişimler ile yüz yüze olmalarına sebep olmaktadır 1. Bu etkilerin en ciddi biçimde hissedildiği alanlardan birinin de işgücü piyasaları olduğunu söylemek yanlış olmayacaktır. Ortaya çıkan durum, işgücü piyasalarını bir dönüşüm ile karşı karşıya bırakmıştır. Ülkelerin işgücü piyasalarının karşılıklı bağımlılığı, üretimin değişen yapısıyla beraber, yeni bir iş bölümünü de beraberinde getirmektedir. Devletlerin, ulusal işgücü piyasalarına ilişkin politika üretme özerklilikleri gitgide azalmakta, bir ülkenin işgücü piyasasındaki koşullar, bir diğerindeki koşulları etkileyebilmekte, çalışma koşulları üzerinde zincirleme sonuçlar doğurabilmektedir. Küreselleşmenin endüstriyel ilişkilerinde yarattığı değişimle birlikte gündeme giren işgücü piyasasındaki esnekleşme olgusu günümüz çalışma ve ekonomik hayatının odaklandığı kelimelerden biri haline gelmiştir. Esneklik kimi görüşlerce, istihdamın artırılarak sosyal refahın yaygınlaştırılması amacına ulaşmak için önemli bir araç olarak sayılır. Bu görüşlere göre ülkelerin ekonomik değişikliklere uyum yeteneklerini artırabilmeleri için esneklik vazgeçilmezdir. Bunun yanında esnekliği küreselleşen kapitalizmin bir unsuru olarak gören ve esnekliğin işgücü piyasalarını, emeği ve örgütlenmeyi tahrip edici etkisi olduğunu ileri süren birçok görüş de bulunmaktadır. Esneklik temel olarak şu şekillerde tanımlanmaktadır; Ekonomik durum istikrarsız olduğunda çalışma saatleri ve işgücünün buna uyarlanabilmesidir 1 Nihat YÜKSEL, Çalışma Hayatında Esneklik İhtiyacı, İşveren Dergisi, ( ) 12

13 Ya da ücretlerin ekonomideki talebe göre uyarlanması, bunun için ücretlerin yeniden düzenlenmesidir Bir sistemin ya da alt sistemin çeşitli sorunlara karşı uyum gösterebilme yeteneğidir. Hızlı değişebilme anlamında bir zorunluluk olup, değişebilme yeteneğini ifade eder. Değişikliklere uyum gösterebilme kapasitesini sürekli artıran uygulamaların, kurumsal kültürel ya da öteki sosyal ve ekonomik düzenlemelerin değiştirilmesidir 2. En genel anlamda ise esneklik, öngörülmeyen değişikliklere karşı kapasiteyi uyarlayabilmek ve bu amaç doğrultusunda gerekli araçları kullanabilmektir. Esnek üretim, üretim bandında kitlesel ve tek tip olarak üretim yapılan standartlaşmış üretim biçimine karşı olarak ortaya çıkmıştır. Belirleyici olanın talep olduğu, farklı ve değişen taleplere en hızlı biçimde cevap veren ve dolayısıyla bireysel tercih ve ihtiyaçların ön planda tutulduğu bir üretim yapısıdır. Esnek üretimin, Fordizmden farklı yönü emek süreci ve işçinin niteliği konusunda ortaya çıkmaktadır. Bant sistemindeki gibi tek bir görev yapmamakta, yapılan iş genişletilmekte, işçinin üretim sürecindeki sorumluluk duygusu ve işbirliği olgusu ön plana çıkarılmaktadır. Uyum yeteneğinin güçlendirilmesi çerçevesinde de normal iş ilişkileri yerine, tam gün süreli olmayan atipik istihdam biçimleri gündeme gelmektedir. Tam gün olmayan çalışma biçimleri ile yarı zamanlı çalışma, kısa dönemli ve geçici istihdam, taşeron çalışma, serbest çalışma gibi çalışma biçimleri yaygın hale gelmiştir 3. Bir çalışmanın atipik sayılması için genel olarak aşağıdaki unsurları içermesi gerekmektedir 4 ; 1. Atipik çalışmanın temel özelliği iş süresinin olağandan kısa olmasıdır. Bu çalışma biçiminde çalışma süresi, ülkelerin kendi mevzuatlarına bağlı olarak değişmektedir. Bu konuda tüm dünyada geçerli ortak bir ölçüt yoktur. 2 Oğul Zengingönül, Sosyal Politika Esnek Çalışma Biçimleri Paradoksunda AB Örneği, Dokuz Eylül Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Dergisi, Cilt 5, Sayı 4, 2003, s A.k., s Aysel Kuşaksız, Kısmi Süreli Çalışan İsçilerin Avrupa Birliği nde ve Türkiye de Kısmi Süreli Çalışmayı Tercih Etme Gerekçeleri, Celal Bayar Üniversitesi Yönetim ve Ekonomi Dergisi, Cilt:13, Sayı:2, 2006, s

14 Türkiye de de olduğu gibi, atipik çalışmayı belirlemeye çalışan bazı ülkelerin yasalarında belirli bir sayı veya oran verilmeyip, haftalık yasal çalışma süresinin yarısı ile dörtte üçü oranında yapılan çalışma biçimi olarak tanımlanmıştır. Örneğin, OECD ülkelerinde yapılan işgücü araştırmalarına göre; ülkelerinin kısmi süreli çalışma sınırları karşılaştırıldığında Kanada 35 saatin altında, Finlandiya, Macaristan ve Yeni Zelanda da 30 saatin altında, Amerika Birleşik Devletleri, Hollanda, Avustralya ve Japonya da 35 saatin altında, Norveç te 37 saatin altında, Polonya da 40 saatin altında olduğu görülmektedir. 2. Atipik çalışma, gönüllü olarak yapılan bir çalışma biçimidir. Bir başka deyişle, işverenin; ekonomik, teknolojik, yapısal ve benzeri isletme, işyeri veya isin gerekleri sonucunda tam süreli çalışan işçi sini tam süreli çalışma biçiminden zorunlu olarak atipik çalışma biçimine geçirdiği bir çalışma biçimi olarak kabul edilmemelidir. OECD İşgücü Raporu nda, Çalışma Örgütü 175 Sayılı Sözleşmesi nde ve AB nin ilgili dokümanlarında atipik çalışmanın isteğe bağlı bir çalışma biçimi olduğu belirtilmiştir. 3. Atipik çalışma, tam gün çalışmada olduğu gibi, işveren ve işçi açısından karşılıklı iş görme ve ücret ödeme borçlarını dolduran bir sözleşmedir. Sözleşmelerdeki çalışma süresi ilgili ülke mevzuatına göre belirlenmektedir. 4. Atipik çalışma, düzenli olarak yapılan bir çalışma biçimidir. Atipik çalışma bu unsuruyla mevsimlik çalışma, kısa süreli çalışma ve geçici çalışma dan ayrılmaktadır. Örneğin; tatil dönemlerinde çalışmak isteyen öğrenciler, kısa süreli çocuk bakımını üstlenmek isteyen kadınlar v.b gibi atipik çalışmanın kapsamı dışında kalmaktadır. 5. Yeni teknolojilerin etkisiyle, üretimin hiç aksamadan sürdürülmesinin gerekli olduğu yerlerde, finans piyasaları ve hizmet sektörünün diğer alanlarında 24 saat çalışılması v.b gibi teknik ve ekonomik açıdan ortaya çıkan bazı zorunluluklar da esnek uygulamaların yaygınlaşmasında önemli nedenlerdir. Bir başka deyişle, isletmelerin dinamik pazar ortamında yaşamlarını sürdürebilmek için esnek bir yapıya sahip olma zorunluluğu, işçi lerin tam süreli istihdam dışındaki uygulamalara artan talebi, hükümetlerin 14

15 sosyal ve ekonomik sebeplerle esnek işgücü çalıştırmayı tevsik etmesi esnek çalışma biçimlerinin yaygınlaşmasını sağlamıştır. 1. Atipik Çalışma Biçimleri 1.1 Kısmi Süreli Çalışma Kısmi süreli çalışma (part-time çalışma ya da yarı zamanlı çalışma) genel olarak normal çalışma saatlerinden daha kısa süreli yapılan çalışma biçimlerine verilen isimdir. Son yirmi yıl içerisinde gelişmiş ve gelişmekte olan ülkelerde giderek yaygınlaşan bu çalışma modeli, Avrupa ve Japonya da bu süre içerisinde yaratılan işlerin hemen hemen yarısını oluşturmaktadır 5. Kısmi süreli çalışmanın dört unsuru bulunmaktadır; Normal çalışma süresinden daha kısa süre çalışmalardır. Bu süre ulusal çalışma mevzuatlarında belirlenen günlük çalışma süresine oranla, yine ulusal yasalarca tespit edilmektedir. Arızi olmayıp düzenli olan çalışmalardır. Çalışmanın hangi günün hangi saatlerini kapsayacağı taraflar arasındaki akitle belirlenmektedir. Ücret çalışılan süreye orantılı olarak ödenmektedir. Yani aynı işte tam zamanlı olarak çalışan aynı nitelikteki bir işçiyle karşılaştırıldığında, yarı zamanlı çalışan işçinin ücreti çalışma saati nispetinde olacaktır. Çalışma tarafların özgür iradeleri ile kabul ettikleri bir akde dayanmaktadır. İşçi ve işveren bu çalışma statüsünü ve iş koşullarını serbestçe bağıtlamaktadırlar. Kısmi süreli çalışma ile çalışma saatlerinde gerçekleştirilen indirimin birbirine karıştırılmaması gerekmektedir. Bir işletmenin, ekonomik kriz nedeniyle çalışma saatlerini kısması yukarıda sayılan unsurları içermediği için kısmi süreli çalışma olarak kabul edilmeyecektir 6. 5 A.k., s.90 6 Mehmet Ali Noyan, Türkiye de Çalışma Hayatında Esneklik Politikasının Çalışma Süreleri Açısından Değerlendirilmesi, Doktora Tezi, Dokuz Eylül Üniversitesi, 2007, s

16 AB ye üye ülkeler arasında yarı zamanlı çalışmanın toplam istihdam içindeki payına bakıldığında, ülkeler arasında önemli farklılıklar olduğu görülmektedir yılında Bulgaristan da bu oran %1,7 düzeyindeyken, Hollanda da bu oran %46,8 olarak gerçekleşmiştir. Bu oran ülkemizde %8,8 düzeyindedir. Yarı zamanlı işlerde çalışan kadın ve erkeklerin, toplam kadın-erkek istihdamı içerisindeki oranlarında da önemli farklılıklar görülmektedir yılı için AB üyesi ülkelerde yarı zamanlı çalışan kadınların oranı %31,2 yken, erkeklerde bu oran %7,7 düzeyinde kalmıştır. Türkiye de ise kadınlarda bu oran %19,7, erkeklerde %4,9 dur. Görüldüğü gibi kadınlar arasında yarı zamanlı çalışma biçimleri, erkeklere göre çok daha yaygındır 7. Yarı zamanlı çalışanlar, tam zamanlı çalışanlara göre daha düşük düzeyde gelir elde etmektedirler. Bir araştırmaya göre sektörler ve meslekler dikkate alındığında, bir yarı zamanlı çalışanın geliri, tam zamanlı çalışanın gelirinden ortalama %65 daha düşük kalmaktadır. Aynı şekilde yarı zamanlı çalışanların eğitimlere ulaşma imkânları da daha kısıtlıdır. OECD verilerine göre yarı zamanlı bir çalışan, aynı işyerinde tam zamanlı bir çalışanın %60-70 i düzeyinde eğitim alabilmektedir. Düşük mesleki eğitim düzeyi, yarı zamanlı çalışanların terfi imkânlarını kısıtladığı gibi, aynı zamanda farklı çalışma biçimlerine geçmelerini de zorlaştırmaktadır. Bazı AB ülkelerinde kadın çalışanlar için tersi geçerli olmakla birlikte, genelde yarı zamanlı çalışanların bir işte kalma süreleri de tam zamanlı çalışanlara göre düşüktür 8. Kısmi süreli çalışma, kendi içerisinde çeşitli kollara ayrılmaktadır İş Paylaşımı Amerika Birleşik Devletleri kaynaklı bir çalışma biçimidir. Temelde bir grup işçinin normal çalışma süresi içerisinde bir işi paylaşmaları/bölüşmeleri anlamına gelen iş paylaşımında işin fonksiyonel olarak bölünmesi söz konusudur. Türkiye de uygulama örneğine rastlanılmamakta olan iş paylaşımına ilişkin AB düzeyinde yayınlanmış bir belge de bulunmamaktadır. 7 ( ) 8 Richard Levinsky, Social Security And Labour Market Developments: Facilitating Flexibility by Strengthening Security, Developments and Trends in Social Security , ISSA, s. 90, ( ) 16

17 1.1.2 Çağrı Üzerine Çalışma Çağrı üzerine çalışma, kapasitesindeki değişiklere uygun düzenleme yapma, iş sürelerinde esneklik sağlama imkânı sağlarken ve bu yolla maliyetleri düşürme amacı taşımaktadır. Çağrı üzerine çalışma; önceden yapılan bir iş sözleşmesi uyarınca işçinin işveren tarafından çağrıldığında işyerine gelerek çalışmasıdır. Bu çalışma modelinin temelinde sadece o kişinin işgücüne ihtiyaç duyulduğunda bundan faydalanılması diğer hallerde çalışma sürelerinin azaltılması ya da sıfırlanması gayesi yer almaktadır. Model, iki şekilde uygulanmaktadır. İlkinde, işçi ve işverenler önceden çalışacak süreyi anlaşarak birlikte belirlemektedirler. Yapılan sözleşmeyle işçi ne kadar süre ile çalışacağını bilmektedir. İkincinde ise, çalışacak sürenin belirlenmesi tek taraflı olarak işverene bağlıdır Tele Çalışma Tele çalışma, iletişim teknolojilerinin hızla gelişmesi sonucu ortaya çıkan yeni bir çalışma türüdür. Buradan temel amaç, çalışanın zamanını kendisi planlayarak, fiziksel olarak iş yeri dışında, önceden belirlenmiş program dahilinde çıktılar üretmesidir. Kişinin çalışma zamanını kendisi belirlemesi, evden çıkamayan özürlüler ya da çocuklu kadınlar gibi kesimlere iş imkânı sağlaması, işletme giderlerini azaltması gibi olumlu yanlarının yanında iş sağlığı ve güvenliği ve sosyal güvenlik alanında denetimleri zorlaştırması, kişinin sosyal hayattan uzaklaşması ve iş hayatının özel hayatın yerini alması gibi olumsuzlukları içinde barındırmaktadır. Ayrıca iş yeri kavramı bu tip çalışma biçiminde muğlâk hale gelmektedir. Bu nedenlerle Hollanda da iş müfettişlerine tele çalışmanın yapıldığı konutlara denetleme yetkisi verilmiştir 9. Tele çalışmanın evde büro, uydu büro, komşu büro ve gezici büro olarak sınıflandırılan alt dalları bulunmaktadır. 1.2 Geçici Çalışma Belirli süreli iş sözleşmesi, işveren ve işçi arasında bir işin yapılması amacıyla yapılan ve süresi belirli olan sözleşmeye denilmektedir. Birçok ülke mevzuatında sadece özel nitelikteki islerde, mevsimlik islerde, mesleki eğitim, profesyonel sporcular ve sanatçılarla yapılan sözleşmelerde, bilimsel araştırma yürütecek kişilerle yapılan 9 Noyan, s

18 sözleşmelerde sürenin belirlenmesine izin verilmekte olup genel kural iş sözleşmesinin belirsiz süreli olması yönündedir. Çünkü belirli süreli hizmet sözleşmelerinin sona ermesi halinde işçinin korumasız ve tazminatsız halde kalması riski bulunmaktadır. Ancak artan işsizlik, hızlı teknolojik gelişme ve rekabet ortamının ağırlaşması bir yandan işsizliğe çözüm bulmak, öte yandan yarı zamanlı çalışma kadar yaygın olmasa da işverene işe alma ve işten çıkarma alanlarında esneklik sağlayabilmek için yapılan yasal düzenlemeler ile birlikte gittikçe yayılma başlayan bir çalışma biçimi olarak karşımıza çıkmaktadır 10. AB üyesi ülkelerde 1997 yılında %11 olan geçici çalışmanın toplam istihdam içindeki payı, 2007 de %14,5 e yükselmiştir. Bununla birlikte ülke ülke bakıldığında daha yüksek oranlı artışları görmek mümkündür. Bu anlamda en yüksek artış Portekiz de yaşanmıştır de %4.8 olan oran, 2007 de %28.2 ye yükselmiştir. Aynı sıra ile Hollanda da oran %11.8 den 18.1 e, Slovenya da ise %10.5 den, %18.4 e yükselmiştir. Türkiye de bu oran 2007 yılında %12,6 olarak gerçekleşmiştir Evde Çalışma Tele çalışmadan farklı olarak zaman bazında değil parça üzerinden yapılan akitle yapılan çalışma türüdür. Evde çalışmada işverenin denetimi dışında, kişi yüklendiği iş doğrultusunda üretim yapmaktadır. Evde çalışma, geleneksel istihdam biçimlerinden ayrılan ve işgücü piyasasında daha çok belirli bir cinsiyetten olanların, yani kadın işgücünün katılımını gerçekleştiren bir istihdam biçimidir. Genellikle ortaya konan ürün bir hizmetten ziyade maldır. İşverenle yapılan akitte de belli bir sayıda ürünün, belli kalitede ve zamanda teslimi üzerinden anlaşma sağlanır. Arjantin, Avusturya, Kosta Rica, Finlandiya, Yunanistan, İspanya, Brezilya, İtalya, Filipinler, Macaristan, İsviçre, Küba, Venezüella gibi ülkelerde de bu tür çalışma ya iş yasalarıyla ya da özel yasalarla düzenlenmiştir. Buna karşılık Hindistan, Bangladeş, Şili, Mısır, Hong Kong, Pakistan, Singapur, Nijerya, G. Afrika ve 10 A.k., s eurostat.ec.europa.eu ( ) 18

19 Türkiye'de bu konuda hiçbir yasal düzenleme mevcut olmadığı gibi, bu tür çalışma kendi ad ve hesabına çalışma olarak kabul edilmektedir Ödünç İş İlişkisi Ödünç iş ilişkisi, kavram olarak, herhangi bir işverenin, işçisinin iş görme edimini belirli veya geçici bir süreyle diğer bir işverenin emrine vermesini içerir. Ancak, işveren ile ödünç verilen işçi arasındaki bireysel iş sözleşmesi, sona ermeyip devam eder. Ödünç iş ilişkisi özellikle Almanya'da çok uygulanmaktadır ve 1972'den beri de yasa ile düzenlenmiştir. Bu yasa ile ödünç verilen işçinin korunması amaçlanmıştır. Bu yolla isletmeler işgücü fazlasını isten çıkarmaksızın başkasına devredebilmekte, böylece yükünü hafifletmekte, kapasiteye göre çalışan işyerleri kalifiye elemanlarını her zaman muhafaza edebilmekte, ödünç alan isletmeler de geçici işgücü ihtiyaçlarını güven duydukları işletmelerden sağlayabilmektedirler. 2. Çalışma Sürelerine İlişkin Olarak Avrupa Birliği Düzeyinde Yayınlanan Belgeler Avrupa Topluluğu nun kuruluşundan itibaren Avrupa düzeyinde, çalışanların korunmasına yönelik asgari normların oluşturulmasına çalışılmaktadır. Yapılan düzenlemeler ile sadece iş sağlığı ve işçi güvenliği alanında değil bunun ötesinde, çalışanların sosyal korunmasının sağlanması -işten çıkarılmaya karşı korunma, istihdamın sürdürülmesini teminat altına alma, ücretin garanti edilmesi gibiamaçlanmaktadır. Yapılan düzenlemeler ile ulaşılmak istenen diğer bir hedef ise üye ülkeler arasında bir bütünlüğün sağlanabilmesidir. Diğer bir ifade ile kabul edilen düzenlemeler bir taraftan asgari koruma standartlarını getirirken, diğer taraftan da üye ülkeler arasındaki mevzuat uyumunu amaçlamaktadır. AB nin birincil hukuk kaynaklarına baktığımızda Avrupa Topluluğu Sözleşmesinin Amsterdam Sözleşmesi ile değiştirilen 118. maddesinde çalışanların temel sosyal haklarının, çalışma ve yaşam koşullarının düzenlenmesi amacıyla AB, üye ülkelerin çalışanlarının sağlık ve güvenliklerinin korunması için çalışma ortamının ve çalışma şartlarının iyileştirilmesine yönelik şartlarının iyileştirilmesini yönelik 12 Noyan, s

20 çalışmaları desteklemek zorundadır. Bununla birlikte, AB düzeyinde çalışma hayatı ve iş gücü piyasasına yönelik düzenlemeler yaparken, özellikle küreselleşmenin etkisiyle birlikte artan uluslararası rekabet ortamından AB yi korumak için piyasaların ihtiyaç duyduğu esnekliği sağlamak için önlemler alınmaktadır. Bu çerçevede AB karar organlarının esnekliği sağlamaya yönelik olarak yayınladıkları çalışma sürelerine ilişkin belgelerde, esneklik ve güvence arasında bir denge kurulmaya çalışıldığı görülmektedir /104/EC Sayılı Direktif 14 Çalışma Saatlerinin Düzenlenmesinin Bazı Yönleri Hakkında Direktif başlığını taşıyan belge ile hedeflenen azami çalışma süresini ve asgari dinlenme sürelerini belirlemektir. Böylelikle hem iş güvenliği ve sağlığına yönelik sınırlar ortaya konurken, çalışma sürelerinin esnekleştirilmesine ilişkin sınırlar da çizilmektedir. Direktif neredeyse tüm çalışma hayatı ve işgücü piyasasını kapsayacak biçimde hazırlanmıştır. Direktife göre haftalık çalışma saatinin 48 saati aşmaması gerekmektedir. Bununla birlikte haftalık çalışma süresini belirleyen bu sürenin üstüne çıkmak mümkün olup, dört haftayı kapsayacak biçimde 192 saatlik esnek bir alan oluşturulmuştur. Yani bir kişinin 20 saat çalıştığı bir haftaya karşılık, artan 28 saati takip eden 3 haftaya yaymak mümkündür. Bu denkleştirme sürelerine ilişkin olarak, Direktif, sosyal taraflara da düzenleme yapma yetkisi vermektedir. Bu sayede toplu sözleşmeler ve işyeri sözleşmeleri yoluyla çalışma sürelerinin sektör ya da işyeri düzeyinde düzenlenmesi/esnekleştirilmesinin yolu açılmıştır. Böylelikle işgücü maliyetlerini belli bir ölçüde kontrol altında tutmakta ve daha önemlisi ekonomik durgunluk hallerinde işletme yönetimlerine esnek bir iş organizasyonu imkânı verilmektedir 15. Ara dinlenme ve günlük dinlenme konularında yapılacak düzenlemeleri ulusal mevzuatlara ve sosyal taraflarla varılacak anlaşmalara bırakan Direktif, yıllık izin 13 Alpay Hekimler, Sosyal Politika Boyutunda Federal Almanya da Esnek Çalışma Modelleri, TİSK Yayınları, no:263, 2006, Ankara, s (Erişim Tarihi: ). 15 Tuğrul Kudatgobilik, İş Güvencesi Ve Dünya Uygulamaları Çerçevesinde Türk Çalışma Hayatında Esneklik İhtiyacı, (Erişim Tarihi: ). 20

21 konusunda ise bir esneklik tanımamıştır. Kişilerin yıllık izin haklarının, iş ilişkisinin sürmesi halinde, ek ücret şeklinde ikame edilmesini yasaklamıştır. Böylelikle üye ülkelerde çalışanların yıllık izin hakları teminat altına alınmıştır. Bu Direktifin kabulünü izleyen süreçte, çeşitli esnek çalışma modelleri AB de giderek yaygınlaşmaya başlamıştır. Fakat Direktif hükümlerinin genel çalışma sürelerine ilişkin olması sebebiyle, tüm atipik çalışma modellerini kapsayamamıştır. Bu nedenle, eksikliğin giderilmesi için kısmi süreli çalışma, ödünç iş ilişkisi, belirli süreli istihdam ve sezonluk çalışmaya ilişkin olarak hazırlanan üç direktif tasarısı Komisyon a havale edilmiştir. Bunlardan kısmı süreli çalışma ve belirli süreli çalışmaya ilişkin olanlar kabul edilmiştir /81/EC Sayılı Direktif 17 Kısmi Süreli Çalışma Hakkında Çerçeve Anlaşma Direktifi başlığını taşıyan belge Avrupa Kamu Ekonomisi Merkez Birliği (CEEP), Avrupa Sendikalar Birliği (EGB) ile Avrupa Sanayi ve İşverenler Birliği (UNICE) arasında imzalanan bir çerçeve anlaşmanın Maastricht Anlaşması ile birlikte imzalanan Sosyal Politika Anlaşması kapsamında direktife dönüştürülmüş halidir. İmzalanan Çerçeve Anlaşma iki temel hedef öngörmektedir. Bunlardan ilki, tam gün çalışanlar ile kısmi süreli çalışanlar arasındaki mevcut ayrımcılığın ortadan kaldırılmasıdır. İkincisiyse kısmi süreli çalışmanın isteğe bağlı olarak teşvik edilmesinin sağlanması ve işveren ya da işçilerin ihtiyaçları doğrultusunda çalışma saatlerinin esnekleştirilmesinin sağlanmasıdır. Direktif, Çerçeve Anlaşma doğrultusunda kısmi süreli çalışanların karşılaştığı ayrımcı uygulama ile mücadele ve kısmi süreli çalışma şeklinin kalitesinin yükselmesi temel hedeflerini taşımaktadır. Direktife göre tam gün çalışan bir işçiye kıyasla mukayese edilebilir nitelikte bir işte, haftalık ya da yıllık toplam ortalama olarak daha az süreli çalışan kişi kısmi süreli çalışan olarak tanımlanmaktadır. Mukayese Edilebilir 16 Hekimler, s (Erişim Tarihi: ). 21

22 Nitelik ile kast edilen, tam gün çalışan bir kişi ile aynı iş yerinde aynı hizmet sözlemsi türü ile aynı vasıflara sahip işi yerine getiren kişi anlaşılmalıdır 18. Direktifin dördüncü maddesi ayrımcılığı yasaklayan maddedir. Bu madde salt kısmi süreli çalışan olduğu için karşılaştırılabilir nitelikteki tam gün çalışana göre dezavantajlı konuma düşürülen işçiyi korumaktadır. Bu hükmün gereğini üye ülkeler iş hukuklarına yansıtmak zorundadırlar. Ayrıca toplu sözleşmelerde de ayrımcılık yapılmaması ilkesi göz önünde bulundurulmak zorundadır. Direktifin getirdiği bir diğer önemli düzenleme de tam süreli bir çalışanın kısmi süreli bir işe geçmeyi istemesi ya da kısmi süreli bir çalışanın tam süreli bir işe geçmek istemesi veya kısmi süreli çalışanın çalışma süresinin yükseltilmesini istemesi halinde, bu istekler şartlar dâhilde işverence dikkate alınacaktır denilmektedir. Aynı şekilde bu düzenlemenin de hem ulusal hukuka yansıtılması, hem de toplu sözleşmelerde dikkate alınması zorunludur /70/EC Sayılı Direktif 19 Belirli Süreli Çalışma Hakkında Çerçeve Anlaşma Direktifi, 97/81/EC Sayılı Direktifi gibi ETUC, UNICE ve CEEP arasında imzalanan çerçeve anlaşmaya dayanarak hazırlanmıştır. Direktif, bir iş sözleşmesine dayalı olarak belirli süreli çalışan ya da üye ülkelerin teamülüne göre yasalar veya toplu sözleşmelere göre belirli süreli olarak tanımlanan şekilde istihdam edilenleri kapsamaktadır. Direktif özünde 97/81/EC sayılı Direktifte olduğu gibi, sadece çalışma biçiminden ötürü çalışanların ayrımcılığa uğramasının engellenmesi amacını taşımaktadır. Bu çerçevede direktif, üye ülkelere ve sosyal taraflara suiistimallerin engellenmesi amacıyla tedbir alınması zorunluluğunu getirmektedir. Bu amaca yönelik olarak belirli süreli sözleşmelerin ancak hangi hallerde art arda aynı işçiyle imzalanabileceğini açık hükme bağlamıştır. Süresiz çalışanlar ile belirli süreli çalışanlara arasında fırsat eşitliği sağlanabilmesi için Direktif iki tedbir içermektedir. Bunlardan ilki, işyeri ve işletme düzeyinde süresiz bir iş imkânı ortaya çıktığında bunlar hakkında belirli süreli 18 Ayse Ünal, Avrupa da Kısmi Çalışma ve Uygulamanın Genel Özellikleri, Kamu-iş, C:8, S: 1/2005, s. 4-5, ( ) (Erişim Tarihi: ). 22

23 çalışanlara bilgi verilmesi zorunluluğudur. Fakat bu zorunluluk o iş yerinde çalışan belirli süreli çalışanlara bir öncelik hakkı tanımamaktadır. İkincisi ise belirli süreli çalışanların vasıflarını geliştirmek için işverenlerin mümkün olduğu ölçüde mesleki ve ileri eğitim faaliyetlerini desteklemeleri hususuna yer verilmiştir. 2.4 İlgili Diğer Direktifler Çalışma saatlerini düzenleyen bir diğer belge, 2000/79/EC sayılı Uçuş Personelinin Çalışma Sürelerine İlişkin Direktiftir. Bu düzenleme ile AB üyesi ülkelerde çalışan yaklaşık pilot ve pilot yardımcısı çalışma ve izin süreleri belirlenmiştir. 1999/63/EC sayılı Direktif ise gemi adamlarına ilişkin çalışma saatlerini düzenlemektedir. Aynı şekilde 20/2001 sayılı Ortaklık Kararı ile de karayolu taşımacılığında çalışanların çalışma süreleri düzenlenmiştir /85/EEC sayılı ve hamile ve yeni doğum yapmış kadınların iş sağlığı bakımından korunmalarını amaçlayan Direktif ile hamile ve emzikli kadınların gece çalışması ile ilgili hüküm bulunmaktadır. Bu hükümle üye ülkelerin ilgili makamlarına bu kadınların doğumdan sonra ne kadar süre gece çalıştırılamayacaklarına ilişkin kural koymaları zorunluluğunu getirmiştir /33/EC sayılı Direktif ile genç çalışanların korunması hedeflenmektedir yaş grubu olarak tanımı yapılan AB üyesi ülkelerden yaşayan gençlerin çalışma süreleri günde 8 ve haftada 40 saat olarak sınırlanmıştır. Aynı şekilde bu gruba giren kişiler birden fazla yarı zamanlı işte çalışsalar da toplam çalışma süreli Direktifte belirlenen süreyi aşmayacaktır Atipik Çalışmaya İlişkin Türk İş Hukuku Türk çalışma hayatında esnek çalışma kavramı fiilen bulunan bir kavramken, 4857 sayılı İş Kanunuyla tanımlanmıştır. Kısmi süreli çalışma, 4857 sayılı İş Kanununun 13. ve 14. Maddelerde düzenlenmiştir. Bu düzenlemenin amacı, Bakanlar Kurulu Genelgesinde sayıları gittikçe artan kısmi çalışmaları teşvik etmek, işverenlerle işçilerin ihtiyaçlarını karşılayacak şekilde çalışma sürelerinin esnek bir organizasyon 20 Hekimler, s (Erişim Tarihi: ) 22 eur-lex.europa.eu/lexuriserv/lexuriserv.do?uri=celex:31994l0033:en:html (Erişim Tarihi: ) 23

24 çerçevesinde düzenlenmesine katkıda bulunmak biçiminde belirtilmektedir 23. Kısmi süreli iş sözleşmesi 4857 sayılı İş Kanununun 13. maddesinin ilk fıkrasında tanımlanmıştır. Buna göre; İşçinin normal haftalık çalışma süresinin, tam süreli iş sözleşmesiyle çalışan emsal işçiye göre önemli ölçüde daha az belirlenmesi durumunda sözleşme kısmî süreli iş sözleşmesidir. Bu çerçevede 4857 sayılı Kanundaki tanımlamanın 97/81/EC Sayılı Direktif teki tanımlamaya paralel olduğu görülmektedir. Kanundaki önemli ölçüde az kavramı, Kanunun Bakanlar Kurulu Gerekçesinde açıklanmış ve normal çalışma süresinin en üçte ikisi olarak tanımlanmıştır. Aynı maddenin ikinci fıkrasında, kısmî süreli iş sözleşmesi ile çalıştırılan işçinin, ayırımı haklı kılan bir neden olmadıkça, salt iş sözleşmesinin kısmî süreli olmasından dolayı tam süreli emsal işçiye göre farklı işleme tâbi tutulamayacağı hükme bağlanmıştır. Maddede geçen ayrımı haklı kılan bir neden olmadıkça ibaresi, Bakanlar Kurulu Gerekçesinde açıklanmaktadır. Buna göre, kısmi süreli iş sözleşmesine göre çalıştırılan bir işçi, işyerinde haftanın iki iş günü iş görmeyi üstlendiğinde bu çalışma düzeni itibariyle hafta tatili ücretine hak kazanamayacağı gibi, öğleden sonra çalışmaya başlayan işçinin, işverenin sabahları işe başlamak üzere tahsis ettiği servis aracından veya öğle yemeğinden yararlanması da mümkün değildir, bu durum bir ayırım yapıldığı anlamı gelmemektedir. Bu yaklaşım, AB nin 97/81/EC Sayılı Direktif teki Yönergesinde ifadesini bulan, tam ve kısmi süreli işçiler arasında ayrımcılığın ortadan kaldırılması amacına uygundur. Anılan Direktif, kısmi süreli işçinin bölünebilir menfaatlerden çalışma süresiyle orantılı olarak, bölünemeyen menfaatlerden de eşitlik ilkesi çerçevesinde yararlanmasını öngörmektedir 24. Çağrı üzerine çalışma, 4857 sayılı İş Kanununun 14. maddesinde, düzenlenmiştir. Maddenin ilk fıkrasında çağrı üzerine çalışmaya dayalı iş ilişkisi; yazılı sözleşme ile işçinin yapmayı üstlendiği işle ilgili olarak kendisine ihtiyaç duyulması halinde iş görme ediminin yerine getirileceğinin kararlaştırıldığı iş ilişkisi biçiminde tanımlanmaktadır. 23 Can Şafak, 4857 Sayılı İş Kanunu Çerçevesinde Kısmi (Part-time) Çalışma, s.2 ( ). 24 A.k., s. 4 24

25 II. SOSYAL GÜVENLİK Sosyal güvenlik; kişilerin ve toplumun hastalık, doğum, iş kazası, işsizlik, iş göremezlik, yaşlılık, ölüm gibi nedenlerle ortaya çıkabilecek ekonomik ve sosyal rahatsızlıklara karşı, korunmalarını sağlayan bir araçtır. Çalışma gücünü olumsuz yönde etkileyen hastalık, yaşlılık ve sakatlık gibi fizyolojik riskler ya da çalışma gücü azalmasa da işsizlik gibi yine bireyin gelir seviyesini olumsuz etkileyen riskleri bertaraf etmek sosyal güvenliğin temel amacıdır. Bu risklerle karşılaşan birey, geçici ya da sürekli olarak gelirden yoksun kalmakta, ekonomik güvensizlik ortamına itilmektedir. Bu nedenle sosyal güvenlik politikalarının temelini ekonomik, sosyal ve fizyolojik risklerin bireyler üzerindeki etkilerini giderme çabaları oluşturmaktadır. Sosyal güvenlik sistemleri toplumda yatay ve dikey güvenlik ağları oluşturulmaktadır. Zenginin fakirle, sağlıklı kişilerin hastalarla, genç kuşakların önceki kuşaklarla dayanışması sağlayan sosyal güvenlik, mutlak yoksulluğa karşı da sürekli bir kalkan vazifesi görmektedir. İkinci Dünya Savaşı nı izleyen ilk otuz yılda Avrupa başta olmak üzere dünya genelinde, eşine az rastlanır bir başarı ile yüksek sosyal koruma harcamalarına rağmen hızlı büyüme içinde olan bir ekonomi yaratmıştır. Altın çağ olarak da anılan bu dönem boyunca sosyal sorunları çözebilmek için büyük fonlar ayrılmış ve büyüyen ekonomi sayesinde sosyal harcamaların karşılıkları yaratılabilmiştir. Fakat bu harcamalar, ülkelerinin bütçelerinde giderek ağırlaşan yükler oluşturmuşlardır. Bu otuz yılın sonuna gelindiğinde, sosyal harcamaların düzeyini sürdürebilmenin imkânsızlığı ortaya çıkmış ve başta sosyal güvenlik sistemleri olmak üzere tüm sosyal politika alanlarında gelir kısıcı önlemler içeren reform paketleri hayata geçirilmeye başlanmıştır. 3. AB de Sosyal Güvenliği Düzenleyen Dokümanlar Sosyal güvenlik sistemleri bazı temel prensipler dışında ülkelerin ihtiyaçları doğrultusunda toplumsal yapıları, geçmişleri ve ekonomik durumlarına göre şekillenen yapılardır. AB içerisinde de sosyal güvenlik sistemleri ve uygulamaları ülkeden ülkeye büyük farklılıklar göstermektedir. Bu nedenle AB düzeyinde sosyal güvenliğe ilişkin olarak uygulanan müktesebat, ülkelerin sosyal güvenlik sistemlerini yakınlaştırmak ya 25

26 da harmonize etmekten ziyade Ortak Pazarın temel sütunlarından olan serbest dolaşım ilkesinin sağlıklı işlemesi için gereken önlemleri almak amacını taşımaktadır. Bu çerçevede üye ülkeler arasında sosyal güvenliğin koordinasyonun sağlanmasına dönük tedbirler 1957 yılında Roma Antlaşması ile Avrupa Ekonomik Topluluğu nun kurulmasının hemen ardından yayınlanan 3/58 ve 4/58 sayılı tüzükler ile alınmıştır. İzleyen yıllarda daha geniş kapsamlı bir koordinasyon müktesebatı oluşturma yönündeki çabalar 1408/71 25 sayılı Birlik içinde Dolaşan İşçiler ve Ailelerinin Sosyal Güvenlik Rejimlerinin Uygulaması Hakkında Tüzüğün yayınlanması ile sonlanmıştır. Ayrıca Tüzüğün yayınlanmasının ardından 574/72 sayılı Uygulama Tüzüğü de yayınlanmıştır. 1408/71 sayılı Tüzük, AB üyesi ülke vatandaşlarının sosyal güvenlik haklarının serbest dolaşım ilkesi çerçevesinde birleştirilmesini ve korunmasını amaçlamakta, kapsadığı sigorta kollarını ve kişileri ayrıntılı biçimde tanımlamaktadır. Tüzük ile AB üyeleri arasında bir uyumlaştırma değil, koordinasyon çalışması yapılmıştır. Bu belge ile temel olarak; Vatandaşlığa dayalı ayrımcılığın yasaklanması, Kişinin ekonomik faaliyetini sürdürdüğü üye devletin sosyal güvenlik mevzuatının uygulanması, Yararlananın ikamet etmediği veya artık etmediği üye devletteki haklarının transferi, Bu hakların kazanılması için öngörülen sürenin tamamlanmasında zaman kayıplarının önlenmesi amacıyla, farklı üye devletlerde geçen sürelerin birleştirilmesi, hedeflenmiştir. Tüzük kapsamında işçi tanımı; zorunlu sigortalı ya da tercihe bağlı devamlı sigorta ile bir ya da birden fazla sigorta kolu kapsamında sigortalı olup istihdam edilenler, isteğe bağlı sigortalılar, kendi hesabına çalışanlar, belirli şartları sağlamak koşuluyla ile sınır çalışanları, mevsimlik çalışanlar, aile bireyleri ve hak sahipleri ile göçmenler, vatansızlardır. (Tüzük 1998 de devlet memurları ve 1999 da öğrencileri kapsayacak biçimde genişletilmiştir). Hastalık ve analık, malullük, yaşlılık, hak

27 sahipliği, iş kazası meslek hastalığı, işsizlik sigortaları ile ölüm halinde yapılan ödemeler ve aile yardımları tüzük kapsamında değerlendirilmektedir. Tüzük kapsamına üye ülke vatandaşları, üye ülkelerden birinde bulunan göçmenler ve vatansızlar ve bunların tamamının aileleri, hak sahipleri girmektedir. Aile bireyi kavramı sigortalının geçindirmek ile yükümlü olduğu kişiler anlamında kullanılmaktadır. Sayılan sigorta kolları kapsamında gelir ya da yardıma hak kazanıp, kendi ülkesi dışında bir Avrupa Birliği ülkesinde bulunan ya da yaşayan işçinin gelir veya tıbbi masrafları, işçinin bulunduğu ülkedeki sorumlu kuruluş tarafından karşılanıp, sonra işçinin bağlı olduğu esas kuruluştan istenir. Tüzük, bir AB üyesi ülke sosyal sigorta yükümlüsü iken başka bir üye ülke mecburi sosyal sigorta sistemine dahil olan sigortalılara, kapsamı dahilinde bulunduğu önceki sosyal sigorta sistemine ödediği primlerin iade edilmesine müsaade etmemektedir. Ulusal yasalara göre bir yardıma hak kazanmada veya yardımın hesaplanmasında gerekli olan staj süresi yetersizse ilgililerin serbest dolaşım kuralları çerçevesinde gereksinim konusu süreyi başka bir veya birden fazla üye devlet ülkesinde tamamlamış olmaları halinde ulusal yeterlilik şartı yerine getirilmiş sayılır. Bazı istisnalarla, üye ülkelerin kendi vatandaşlarına sosyal güvenlik yardımlarına ek olarak ödedikleri veya sağladıkları sosyal yardımlar dahil olmak üzere bir üye devlet ülkesinde hak kazanılan gelir ve aylıklar ilgililerin ikametlerini menşe ülkeye veya başka bir üye devlet ülkesine naklettiklerinde talepleri halinde yetkili kurumlar tarafından o ülkeye ihraç edilir. 1408/71 sayılı Tüzük 2009 yılından itibaren yerini 883/ sayılı Tüzüğe bırakmıştır. Bu tüzük ile 1408/71 sayılı Tüzüğün temel felsefesi korunmakla birlikte, sosyal güvenliğin koordinasyonun kapsamı hem sigortalılar, hem de sigorta kolları bakımından genişleyecektir. Bu çerçevede emekliler de sosyal güvenliğin koordinasyonu kapsamına alınmış, işsizlik ödeneğinin ihracı genişletilmiş ve erken emeklilik ve kısmi emeklilik gibi emekliliğe geçiş sistemleri de 883/2004 sayılı tüzüğe dahil edilmiştir. Yeni tüzükle birlikte getirilen yenilikler genel olarak şunlardır;

28 Sigortalılar ve haklar bakımından kapsamın genişletilmesi yoluyla sigortalıların hakları güçlendirilmiştir. Sadece aktif nüfusun değil üye ülkelerin sosyal güvenlik mevzuatlarına dahil tüm vatandaşların tüzük kapsamına alınması sağlanmıştır. Kademeli ya da erken emeklilik gibi emeklilik öncesi rejimlerinde kapsama alınmasıyla kapsamdaki sigorta kolları sayısı artmıştır. Kişilerin bir başka Birlik üyesi ülkede iş aramaya gittiğinde işsizlik yardımı haklarının transfer edilmesine imkân tanıyan bir düzenleme yapılmıştır. Özellikle bir ülkede ikamet edip, diğerinde çalışan sınır işçileri için ayrımcılığın önlenmesine dönük tedbirleri kuvvetlendiren düzenlemeler yapılmıştır. Sosyal güvenlik haklarının ihraç hakkı artırılmıştır. İyi yönetişime yönelik ilkeler hayata geçirilmiştir Türk Sosyal Güvenlik Sistemi Türk sosyal güvenlik sistemi prim kaynaklı, sağlayacağı yardım belirlenmiş fayda (defined benefit) esasına göre işleyen ve finansmanı dağıtım esasına (pay as you go) göre sağlanan bir sistemdir. Sistem, devlet tarafından düzenlenmekte ve işveren ile işçinin zorunlu olarak ödedikleri primlerle finanse edilmektedir. Ödenen primlere devlet de ayrıca katkı sağlamakta ve ortaya çıkan ya da çıkabilecek açıkların finansmanı da yine devlet bütçesinden üstlenilmektedir. Alınan prim kendi içinde uzun vadeli sigorta primi, kısa vadeli sigorta primi ve sağlık sigortası primleri olarak ayrılmaktadır. İşsizlik sigortası için ayrıca prim toplanmakta ve toplanan prim, diğer sigorta kollarına ait primlerden ayrı biçimde İşsizlik Sigortası Fonu nda değerlendirilmektedir tarihli resmi gazetede yayınlanarak yürürlüğe giren 5502 sayılı Kanun uyarında kurulan Sosyal Güvenlik Kurumu, zorunlu sosyal güvenlik alanında Türkiye de tek yetkili kurum olarak görev yapmaktadır. SGK sistemi tarihinde resmi gazetede yayınlanarak yürürlüğe giren 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu çerçevesinde yönetmektedir ve 5510 sayılı Kanunların yürürlüğe girmesinden önce çalışma biçimlerine göre sınıflandıran bir 27 Sosyal güvenlik sistemlerinin modernleştirilmesine ilişkin dokümanlar için lütfen bkz s. 28

29 sistem içinde dört farklı kurum(işçiler için Sosyal Sigortalar Kurumu, bağımsız çalışanlar için Bağ-Kur, devlet memurları için Emekli Sandığı ve koordinatör kurum olarak (eski) Sosyal Güvenlik Kurumu) ve beş farklı kanun ile zorunlu sigortacılık sistemi yürütülmekteydi ve 5510 sayılı Kanunlar Türkiye de bir süredir devam etmekte olan Sosyal Güvenlik Reformu çalışmalarının bileşenleri olarak yürürlüğe girmişlerdir. Reformla birlikte kamu ya da özel sektörde, bir işverene bağlı ya da serbest çalışıp çalışmadığına bakılmaksızın, Türkiye de çalışan bütün vatandaşlar için eşit hakların ve yükümlülüklerin geçerli olacağı tek bir emeklilik ve genel sağlık sigortası sistemi kurulması hedeflenmiştir yılı Kasım ayı istatistiklerine göre SGK, aktif, pasif ve bağımlı vatandaşa hizmet vermektedir. Yine aynı istatistiklere göre Türkiye de aktif/pasif oranı 1.95 ve toplam kapsamdaki nüfusun toplam nüfusa oran %81 dir. Yine SGK tarafından yaklaşık kişiye primsiz ödemeler kapsamında sosyal yardım niteliğinde ödeme yapılmaktadır. Türk sosyal güvenlik sistemi, Uluslararası Çalışma Örgütü nün 102 Numaralı Sözleşmesinde sayılan dokuz sigorta kolundan aile sigortası/yardımları dışındaki 8 sigorta kolunda ( İş kazalarıyla meslek hastalıkları, hastalık (tedavi giderlerinden ötürü), hastalık (işgöremezlikten ötürü), analık (gebelik), maluliyet (sakatlık), yaşlılık (emeklilik), ölüm ve işsizlik) hizmet üretmektedir. Avrupa ülkelerinde yaygın uygulama alanı bulan uzun dönemli bakım sigortası ve kademeli emeklilik sistemleri Türkiye de uygulanmamaktadır. Ayrıca mesleki sosyal güvenlik planlarından oluşan ikinci sütün emeklilik sistemi de Avrupa daki anlamında Türkiye de mevcut değildir. Üçüncü sütün bireysel emeklilik sistemi ise özel şirketler tarafından 2003 yılından beri uygulanmaktadır. 29

30 İKİNCİ BÖLÜM ESNEK GÜVENCE I. ESNEKLİK - İSTİHDAM - GÜVENLİK İLİŞKİSİ Bu bölümde esnek güvence modelinin anlamı, çeşitli boyutları ile nasıl tanımlanabileceği ve esneklik güvenlik ilişkisi incelenecektir. Bu incelemeler özde iki temel hipoteze dayanmaktadır; Trade-off ve Esnek Güvence. Trade off kavramı ile açıklanan ve kavramlar arası zıtlığa vurgu yapan görüşe göre, işgücü piyasasında esnekliğin artırılması işçilerin istihdam ve gelir garantileri ile çalışma ve yaşam koşulları üzerinde mutlak bir erozyona sebep olmaktadır. Bu erozyon özellikle düşük nitelikli kesimleri üzerinde daha şiddetli yaşanmaktadır 28. AB nin esneklik ve güvenlik ilişkisine resmi bakışı olarak da kabul edilebilecek esnek güvence hipotezine göre ise esneklik ve güvence kavramları birbirinin zıttı değil, karşılıklı destekleyici kavramlardır 29. Esnek güvence modeli kapsamında, esneklik ve güvencenin ağırlıkları eşittir ve güvence, esneklik uygulamaları için ve esneklikte, güvencenin sağlanması için ön koşullardır 30. Bu koşullar altında teorik olarak, hem işçi için, hem de işveren için kazan-kazan durumunun ortaya çıkması beklenmektedir 31. Esnek güvence kavramı politika aracı ve bilimsel inceleme alanı olarak görece yeni bir kavramdır. Esneklik ve güvenlik kavramlarının tanımlanmasında da farklı kesimler farklı bakış açıları üretmişlerdir. Bazı ekonomistler esnekliği işgücü piyasası, işletmeler ve işverenler açısından olumlu sonuçlar üreten bir mekanizma olarak görürken, sosyal güvenlik ile iş güvencesinin rekabet ve ekonomik büyüme önünde bir engel olduğunu ifade etmektedirler. Diğer taraftan, sosyal politika alanında çalan bilim insanları daha çok güvenliğin gelirin yeniden dağılımı ve refah üzerindeki olumlu 28 Muneto Ozaki, Negotiating Flexibility: The Role of The Social Partners and the State, International Labour Office Reveiw, İsviçre, 1999, s Per Kongshøj Madsen, Flexicurity- Towards a set of Common Principles, The International Journal of Comparative Labour Law and Industrial Relations, Vol.23, No.4, 2007, s Maarten Keune, Maria Jepsen, Not Balanced and Hardly New: the European Commission Quest for Flexicurity, ETUI- REHS, 2007,s.5, ( ) 31 European Expert Group on Flexicurty, Flexicurity Pathways- Turning Hurdles Into Stepping Stones, 2007, s. 5, ( ). 30

31 etkileri üzerinde dururken, ortaya çıkan maliyetlerin olumsuz etkilerine pek az değinmektedirler 32. Esnek güvence konseptinin ardındaki temel fikir, yukarıda belirtildiği gibi esneklik ve güvenlik kavramları arasında bir çelişkiden ziyade karşılıklı olarak birbirlerini destekledikleridir. Konsepti eleştirenler, esnek güvencenin sermaye ve işgücü arasındaki tarihsel karşıtlığı ifade etmekten öteye gidemeyeceğini ifade etmektedir; işverenler her zaman daha çok esneklik talep ederken, işçiler her zaman daha çok güvence için mücadele edeceklerdir. Esneklik nasıl sadece işverenlerin işine yarayan bir olgu değilse, güvenlikte sadece işçilerin lehine kullanılan bir kavram değildir. Modern işgücü piyasalarında, birçok işveren, istikrarlı istihdam ilişkilerinin ve kaliteli ve sadık çalışanlara sahip olmanın önemini fark etmeye başlamıştır. Diğer taraftan, çalışanlarda, çalışma hayatlarını kendi ihtiyaçları doğrultusunda şekillendirip, çeşitli esnekliklerle işlerini organize edip, özel hayatları ile iş hayatları arasındaki dengeyi daha kişisel biçimde ayarlayabilme yoluna gidebileceklerini görmüşlerdir. Böylelikle, Esnek güvence, esneklik ve güvenlik olguları arasında kazan kazan prensibine vurgu yapan ve sosyal tarafların üzerinde anlaşabileceği karşılıklı etkileşime dayanan yeni bir kavram olarak karşımıza çıktığı öne sürülmektedir 33. Esnek güvence işsizlik ve rekabet eksikliğinin tedavisi için bir ilaç vazifesi görecek genel ve her şeyi içeren bir konsept olarak bazı çevreler tarafından kabul görmüştür ve 1990 lar boyunca işgücü piyasasına ilişkin tartışmaların ana eksenini büyük ölçüde işgücü piyasasının esnekleştirilmesi olgusu oluşturmuştur. OECD de işgücü piyasasının esnekleştirilmesinin, daha çok iş, hareketlilik ve dinamizm yaratması yoluyla ülkelerin istihdam piyasalarının etkinliğini artıracağını, 1994 Job Study çalışmasında ileri sürmüştür. OECD nin tanımlamasına göre ise esneklik şu dört başlık altında incelenmektedir; 32 Thomas Bredgaard, Flemming Larsen, Comparing Flexicurity in Denmark and Japan, Danimarka, s. 4 ( ) 33 Per Kongshøj Madsen, Flexicurity- A new perspective on labour markets and welfare states in Europe, Danimarka, 2006, s. 3, ( ). 34 Marino Regini, The Dilemmas of Labour Market Regulation, Why Deregulate Labour Markets, Oxford University Press, 2000, s

32 1. Dışsal Sayısal Esneklik: Bu tip esneklik işverenin dönemsel ihtiyaçları doğrultusunda çalıştırdıkları eleman sayılarını değiştirebilme kolaylıkları olarak tanımlanmaktadır. Bir başka değişle, işe alma ve işten çıkarma kolay ya da zor olması sonucu işçilerin işverenler arasındaki hareketliliğinin sağlanma düzeyi bu esnekliğin ölçütüdür. 2. İçsel Sayısal Esneklik: Bu esneklik tipi ile işçi sayısını değiştirmeden, işverenin çalışma saatleri ve çalışma programı üzerinde değişiklik yapabilme imkânı tanımlanmaktadır. Vardiyalı çalışma, mevsimsel değişikliklere göre şekillenen işgücü talebi, hafta sonu ya da diğer tatillerde çalışma, fazla mesai veya değişken çalışma saatleri bu esneklik türünün araçları olarak sayılmaktadır. 3. Fonksiyonel Esneklik: Bir işverenin, çalışanlarının görevlerini ya da departmanlarını değiştirmedeki esnekliği, fonksiyonel esneklik olarak tanımlanmaktadır. Bu esneklik türünün yaygınlığı işçilerin, şirket içi hareketliliğini sağlamaktadır (internal labour turnover). Fonksiyonel esnekliğin bir türü de dışsal fonksiyonel esnekliktir. Buna göre işverenin, şirketinin belli işlerini istihdama ilişkin bir kontrat imzalamaksızın taşerona yaptırması bu tip esnekliğin konusudur. 4. Ücret Esnekliği: Bu esneklik türünde, işverenin değişen işgücü piyasası ya da rekabet koşulları doğrultusunda çalışanlarının ücretleri üzerinde değişiklik yapma yetkisi/imkânı tanımlanmaktadır. Bu tip esneklikte, işveren, toplu görüşmelere ek ya da bu görüşmelerin yerine, kişisel performansın ödüllendirilmesi yoluna gidebilmektedir. Esneklik biçimleri arasında temel ayrım içsel ve dışsal esneklik arasında yapılmaktadır. İçsel esneklik, bir firmanın dışsal işgücü piyasasına başvurmadan rekabete ilişkin ihtiyaçları karşılamak için uyguladığı içsel işgücü stratejilerini kapsamaktadır. Bu, çalışma sürelerini ayarlama (içsel sayısal esneklik), ücretlere ilişkin düzenlemeler (ücret esnekliği) ve iş organizasyonuna yönelik düzenlemeleri (içsel fonksiyonel esneklik) içermektedir. Bunun tersine dışsal esneklik, bir işyerinde çalışan işçi sayısını ayarlamaya dönük işe alma, işten çıkarma ya da kısmi süreli ve geçici işçi çalıştırma gibi (dışsal sayısal ve dışsal fonksiyonel esneklikler) geleneksel yöntemleri içermektedir. 32

33 Esneklik biçimleri için yapılan ikinci ayrım kavramı sayısal, fonksiyonel ve ücret olarak ayırmaktır. Sayısal esneklik, işe alma, işten çıkarma, geçici kontratlar ya da çalışma süresi üzerinde yapılan düzenlemeleri içermektedir. Fonksiyonel esneklik, işçilere verilen görevler ya da iş organizasyonun kendisi üzerinde yapılan düzenlemeler olarak tanımlanmaktadır. Ücret esnekliği ise ekonominin gerekleri, şirket performansı ya da işçilerin bireysel performansları gibi özelliklerin belirleyici olduğu bir tanımlamadır. Güvence / Esneklik Dışsal Esneklik İçsel Esneklik Fonksiyonel Esneklik Tablo 1: Esneklik Güvence İlişkisi: Tercih(t), tamamlayıcılık(t), Olumsuz İlişki(oi) Sayısal Sayısal İş Güvencesi İstihdam Güvencesi Sosyal Güvenlik/Gelir Güvencesi Birleşik Güvence T t/t/oi t/t/oi t T T t/t t/t T T t/t t/t Ücret Esnekliği T t/t/oi t/t t/t Kaynak: Janine Leschke, Günther Schmid, Dorit Griga, On the Marriage of Flexibility and Security: Lessons from the Hartz-reforms in Germany, Almanya, 2006, s.4 Tablo 1 de görüldüğü gibi, esneklik tipleri birbirleri ile ilişki halindedir. Esneklik ve güvence türleri arasında bir tercih (trade off) söz konusu olabileceği gibi karşılıklı bir tamamlayıcılıktan da bahsetmek mümkündür. Örneğin, iş güvencesi işçinin çalıştığı firmaya karşı hissettiği aidiyeti artırmakta ve firmaları mevcut iş gücü kapasitesini artırmak için yatırım yapmaya teşvik etmektedir. Bu durum içsel fonksiyonel esnekliği de yükseltmektedir. İş güvencesinin yarattığı hızla uyum sağlama zafiyetini de içsel sayısal esneklik yoluyla gidermek mümkündür. Aynı biçimde yine tablo 1 den anlaşıldığı gibi bazı esneklik ve güvence türleri arasında da olumsuz ilişki bulunmaktadır. Dışsal sayısal esneklik, yani işe alma ve işten çıkarma kurallarının basitleştirilmesi, genel bir güvensizlik ortaya çıkarabilmektedir. Bu durum kısa dönemde hizmet içi eğitimlerinin sayısını düşürebilirken, uzun dönemde toplam 33

34 işgücünün kalitesine olumsuz etki edebilecektir. Fakat istihdam güvencesin artırılması, dışsal sayısal esnekliğin bu olumsuz etkisini asgariye indirmenin de en önemli araçlarından biri olacaktır 35. Aynı şekilde esneklik tipleri birbirlerinin yerine de kullanılabilmektedir. Örneğin içsel sayısal esneklik, dışsal sayısal esnekliğin yerini alabilmektedir. İşçilerin çıktılarını ayarlayabilmek için firmalar işçi sayısı ile ya da çalışma saatleri ile oynayabilmektedirler. Esneklik tipleri ya da bunlar arasındaki ilişkiler ulusal işgücü piyasası modeline, yönetsel ihtiyaçlara ya da firmanın ekonomik yapısı gibi birçok değişken tarafından belirlenmektedir 36. Dışsal esnekliğin en önemli araçlarından biri olan istihdamı koruyucu yasal önlemlerin düzeyinin işgücü piyasası üzerine etkisi hakkında önemli tartışmalar devam etmektedir. OECD 1990 lar ile birlikte işten çıkarmayı zorlaştıran yasal düzenlemeler lehine olan görüşünü değiştirmeye başlamış ve istihdamı koruyucu yasal önlemler ile işsizlik düzeyi arasında açık bir bağ olmadığını itiraf etmiştir. OECD ye göre istihdamı koruyu yasal önlemleri, istihdam üzerinde iki zıt etkisi olmaktadır. Bu önlemler, bir taraftan çalışanların işlerini kaybetmelerini zorlaştırırken, diğer taraftan işsizlerin boş ve uygun iş bulma imkânlarını da azaltmaktadır. Teoride bu iki etkinin birbirini etkisiz hale getirmesi ve bu önlemlerin işsizlik oranı üzerinde herhangi bir etkisi olmaması beklenebilir. Fakat özellikle gençler, kadınlar ve uzun dönemli işsizler gibi işgücü piyasasına girmekte zorlanan kesimler üzerinde sıkı istihdamı koruma önlemlerinin olumsuz etkiler yaptığına ilişkin somut kanıtlar bulunduğunu ifade eden görüler de mevcuttur 37. Yine OECD tanımlamasına göre güvence kavramının da dört tipi bulunmaktadır; 35 Janine Leschke, Günther Schmid, Dorit Griga, On the Marriage of Flexibility and Security: Lessons from the Hartz-reforms in Germany, Almanya, 2006, s.3, bibliothek.wzb.eu/pdf/2006/i pdf, ( ) 36 Hartmut Seifert, Andranik Tangian, Flexicurity: Reconciling Social Security with Flexibility - Empirical Findings for Europe, 2007, Almanya, s. 8-9, ( ) 37 Avrupa Komisyonu, Employment in Europe, 2006, s. 83, ( ). 34

35 1. İş Güvencesi: Bir işte, aynı işverene bağlı olarak çalışmanın garanti altına alınmasıdır. Yasaların işten çıkarma ve çalışma koşullarında köklü değişimi yasaklaması bu güvence sağlanmaktadır. Bu güvence, istihdamın korumasına ilişkin yasal düzenlemelerin ana unsurudur. 2. İstihdam/İstihdam Edilebilirlik Güvencesi: İstihdam güvencesi bir iş kolunda, aynı işverene bağlı olmaya gerek kalmaksızın çalışmanın sağlanabilmesi olarak tanımlanmaktadır. Bunun anlamı çalışanın işten ayrılması ya da çıkarılması halinde, yetenekleri ve ayrıldığı işindeki durumu doğrultusunda yeni bir iş bulabilmesinin güvence altına alınmasıdır. İş arayan bu kişilerin istihdam edilebilirlikleri, aktif istihdam tedbirleri kapsamındaki eğitimler ve yaşam boyu öğrenim teknikleri kullanılarak geliştirilebilmektedir. 3. Sosyal Güvenlik: İşini kaybeden insanlara işsizlik sigortası, sağlık sigortası gibi sosyal sigorta kollarının yanında çeşitli vergi avantajlarının da sağlanması yoluyla kişilere belli bir gelir güvencesi sağlaması bu güvence tipinin konusudur. 4. Bütünleştirme Güvencesi: Ücretli çalışma ile diğer sosyal sorumlulukların ve zorunlulukların bir arada ilerletilebilmesi olarak tanımlanmaktadır. İş ve özel hayat arasındaki denge, iş ve aile hayatı arasındaki denge, erken esnek yarı zamanlı emeklilik, esnek çalışma saatleri ve izin imkânları bu güvencenin konusunu oluşturmaktadır. Esnekliğe ilişkin temel tartışma işgücünün esnekleştirilmesinin genel anlamda güvence ve özelde sosyal güvenlik üzerine etkisidir. Bu etkiyi ölçmek için aşağıdaki ölçütler kullanılmaktadır. Gelir: Çalışma sonucu elde edilen gelir zorunlu giderleri karşılayacak düzeyde olmalıdır. Burada referans değer uluslararası ölçütlerde tam zamanlı bir işte kazanılan ortalama gelirin, aynı işte atipik çalışma biçimlerinde üçte ikisi oranında olmasıdır. İş İlişkisin İstikrarlı Olması: Çalışmanın asgari düzeyde kesintiye uğraması durumudur. Bu yeterli ve bağımsız bir gelir kaynağı ve sosyal güvenliğin sağladığı faydalara erişim için bir ön koşuldur. İş ilişkisinin istikrarlı olmasının ön koşulu işçinin istihdam edilebilirliğinin olması halidir. İstihdam 35

36 edilebilirliğin artırılması hızla değişen yapı içerisinde, işçinin gerekli hale gelen nitelikler ve fonksiyonel niteliklere sahip olabilmesi için gereklidir. İstihdam edilebilirlik yaşam boyu öğrenme ile artırılabilinirken, istihdam edilebilirliğin yükselmesi işçinin iş hayatı boyunca, iş gücü piyasasında kalmasını ve dolayısıyla sosyal güvenlik sisteminin bir parçası olmasını sağlamaktadır. Sosyal Güvenlik Sisteminde Entegrasyon: Sosyal güvenlikten faydalanmak için -işsizlik ödeneği, sağlık sigortası ve emeklilik- çalışılan süre içerisinde zorunlu sosyal sigorta primlerinin yatırılması gerekmektedir. İşsizlik ve yaşlılık sigortaları teorik olarak kişinin sisteme ödediği katkılar üzerinden hesaplanan faydalanırken, sağlık sigortası ödenen primden bağımsız şekilde kişilere ihtiyaç duyduklarında sağlık hizmeti sağlamaktadır. Bu durumda çeşitli atipik çalışma biçimleri için hangi sigorta kollarının, hangi riskleri ne ölçüde karşıladığının belirlenmesi gerekmektedir 38. Bu ölçütler birbirleri ile ilişki içerisindedirler. Bu nedenle, istihdam edilebilirlik hem çalışırken hem de emeklilikte gelir güvencesini garanti altına alan temel gereklilik olarak görülmektedir. Esnek güvence konseptin çeşitli kesimler arasında çok popüler hale gelmesinin sebeplerinden biri de, esnek güvencenin tanımlanmasında ortaya çıkan güçlüklerdir. Farklı aktörler, tanımlamadaki bu güçlükten faydalanarak, konsepti kendi çıkar/amaçları doğrultusunda şekillendirme şansını bulmuşlardır. Bu kavramlaştırma ve somutlaştırma eksikliği, AB ya da OECD gibi uluslar üstü ve uluslararası kuruluşların nezdinde konseptin bu kadar çekici hale gelmesinin bir nedeni olarak da görülebilir. Literatürde esnek güvenceye yönelik birbiri ile ilişki içerisinde olan üç farklı anlayıştan/tanımlamadan bahsetmek mümkündür; politik strateji olarak, işgücü piyasası ilişkilerinin durumu olarak ve analitik bir kavram olarak esnek güvence 39. Konseptin politik strateji olarak tanımlanmasında en çok kabul gören görüşe göre ise, esnek güvence, eş zamanlı ve planlı biçimde, bir yandan iş gücü piyasalarının, 38 Seifert, Tangian, s Bredgaard, Larsen, s. 4 36

37 iş organizasyonlarının ve çalışma ilişkilerinin esnekliğini kuvvetlendirirken, diğer taraftan, özellikle dezavantajlı kesimler ve işgücü piyasası dışında kalanlar için iş güvencesi ve sosyal güvenlik haklarının kuvvetlendirilmesidir. Bu tanıma göre, esnek güvenceye yönelik bir stratejinin esneklik ve güvenliğe ilişkin unsurları aynı anda içeriyor olması, işgücü piyasasının tüm aktörlerinin bu ikili/karşılıklı durumdan haberdar olması ve yapılan tüm çalışmaların özellikle dezavantajlı kesimlerin önceliklerini gözetmesi gerekmektedir. İşgücü piyasası ilişkilerinin durumu yönünden esnek güvencenin tanımı şu şekilde yapılmakta olup, bu tanım Danimarka İşgücü Piyasası Modeline dayanmaktadır; (1) İş, istihdam, gelir, sosyal ve birleşik güvencenin yüksekliği özellikle dezavantajlı işçilerin işgücü piyasasındaki yerler edinmelerini kolaylaştırmakta ve iş gücüne sürekli ve kaliteli katılımı ile sosyal içermeyi desteklemekteyken, (2) dışsal sayısal, içsel sayısal, fonksiyonel ve ücret esnekliğin düzeyi işgücü piyasasının ve tek tek şirketleri rekabet ve diğer ekonomik unsurlardan kaynaklanan değişikliklere adapte olmalarını kolaylaştırmaktadır. 40. Analitik bir kavram olarak esnek güvence, esneklik ve güvenlik alanlarındaki gelişmelerin izlenmesinde ve ülkelerin istihdam piyasalarının karşılaştırılmasında kullanılmaktadır. Bu çerçevede daha önce sayılan esneklik ve güvence türleri bir matris üzerine yerleştirilerek kullanılmaktadır. Tablo 2 de görülen ve Wilthagen tarafından hazırlanan bu matriste, esneklik enstrümanları ve esneklik ile güvence türleri arasındaki ilişkiler, güvence türlerinin esnekliği telafi ediş biçimleri şeklinde gösterilmektedir. 40 A.k., s. 6 37

38 Güvence / Esneklik Dışsal Sayısal Esneklik İçsel Sayısal Esneklik Tablo 2: Esneklik Güvence İlişkisi İş Güvencesi İstihdam Güvencesi Sosyal Güvenlik/Gelir Güvencesi İş akitlerinin tipi Aktif istihdam İşsizlik ödeneği İstihdam koruma politikaları Diğer sosyal tedbirleri Profesyonel ödenekler alanındaki mevzuat eğitim/sürekli Minimum gelir Erken emeklilik öğrenme garantisi Çalışma süresinin İstihdam koruma Yarı zamanlı kısıtlanması/yarı tedbirleri tamamlayıcı zamanlı iş akitleri alanındaki yardımlar mevzuat Eğitim hibeleri Profesyonel Hastalık izni eğitim/sürekli ödenekleri öğrenme Bütünleştirme Güvencesi Kovulmaya karşı korunma Değişik işten çıkarma rejimleri Yarı zamanlı emeklilik Fonksiyonel Esneklik Ücret Esnekliği Cezp edici işler Profesyonel eğitim İş kiralanması gücünün Taşeronluk sistemi Dış kullanımı kaynak Ücretlerde bölgesel ayarlamalar Sosyal güvenlik primlerinde indirim Profesyonel eğitim/sürekli öğrenme İş değişimi Takım çalışması Çoklu nitelik Sosyal prim değişiklik İstihdam teşvikleri Çalışmanın güvenlik sisteminde ödüllendirilmesi Performansa ödeme sistemi Toplu sözleşmeleri Azaltılmış saatlerine daha az ücret göre iş çalışma karşılık Gönüllü çalışma saati düzenlemeleri Gönüllü çalışma saati düzenlemeleri Kaynak: Vasilica Ciuca, Daniela Pasnicu, Flexicurity : The Solution for Employment in Europe, s

39 Bu üç tanıma ek olarak esnek güvence liberal ve sendikacı bakış açılarıyla da tanımlanmıştır. Bu tanımlamalar daha çok esneklik ve güvenlik ilişkisini politik bir strateji olarak değerlendirmişlerdir. Liberal tanımlamaya göre esnek ile güvencenin ilişkisi sadece esnek çalışanlar için sosyal güvenliği sağlamanın ötesinde, liberalizasyon sürecinin hızlandırılmasıyla ekonomiye rekabet gücü katma amacını taşımaktadır. Güvencenin artırılması esnek güvence konseptinin temel amacı değildir. Buradaki güvence kavramı, işgücü piyasasının esnekleşmesini isteyen işveren ile daha çok hak isteyen işçi arasındaki uzlaşmayı işaret etmektedir. Bu uzlaşma ekonomideki rekabet gücünü artıracak, dolayısıyla gelişen ekonomi, ülke genelinde refahı da yukarı çekecektir 41. Liberal bakış açısına göre esnek güvence, bir mal (sosyal güvenlik/gelir güvencesi) ile diğer bir malın (İş güvencesi/çalışma hayatının esnekleştirilmesi) arasındaki bir değiş-tokuştur ve bu değiş-tokuşun nasıl yapılacağı pazarlık konusudur. Bu noktada, sendikacı bakış açısı, liberal tanımlamaya itiraz etmektedir. Böyle bir ön kabulün varlığı sendikaları kazanç sağlayamayacakları bir duruma getirmektedir. Çünkü söz konusu pazarlık, işçilerin sosyal refahlarının, bu refahta ortaya çıkabilecek bozulmaların tedavisi olan sosyal güvenlik ile değişimini içermektedir 42. Sendikal tanımlamaya göre, sürdürülebilir büyüme sadece çalışanların da yaşama ve çalışma koşullarını iyileştirmesi ölçüsünde gereklidir. Eğer sürdürülebilir büyüme koşullarında çalışanların refahı yükselmiyorsa ve geleceğe güvenle bakılmasını sağlamıyorsa, o zaman bu büyümenin faydası sorgulanır hale gelmektedir. Bu noktada sendikacı bakış açısı şu soruları gündeme getirmektedir; Neden sürdürülebilir büyüme kavramı sosyal değerlerin önüne geçmektedir? Yüksek verimlilik ve rekabet edebilirlik temel insani amaçlardan daha mı önemlidir? Ekonomik zenginlik, sosyal refahtan daha mı önemlidir? Sendikacı tanımlama esnek güvencenin sosyal adaletine de şüphe ile yaklaşmaktadır. İşgücü esnekliğine ilişkin her türlü gelişmenin işverenler lehine yapıldığı savunulmaktadır. Liberal bakışa getirilen eleştiriye göre esnekleşme yönünde 41 Daniela Pasnicu, Vasilica Ciuca, Flexicurity : The Solution for Employment in Europe, s.6, ( ) 42 Andranik Tangian, European Flexicurity: Concepts (Operational Definitions), Methodology (Monitoring Instruments), And Policies (Consistent Implementations), s.28, 2006, ( ) 39

40 yapılan tüm değişikliklerin maddi maliyeti devlet tarafından üstlenilmektedir. İşten çıkarmaların kolaylaştırılması gibi esnekleştirmeleri telafi etmek için üretilen ek sosyal güvenlik enstrümanları, işçilerin çalışmalarının sonucu olarak elde ettikleri sosyal hakların, devlet tarafından başkalarının vergileri ile onlara verilen bağışlar gibi görünmesine neden olmaktadır 43. Sonuç olarak, sendikacı tanımlamaya göre, esnek güvence, standart çalışanların iş güvencesine halel getirmeden, esnek çalışanların sosyal korumasıdır. Bu tanımlamaya göre esnek güvencenin temel odak noktası atipik çalışanların sosyal ve iş güvencelerini artırabilmek olmalı, esnek güvence konsepti çerçevesinde sağlanacak sosyal faydalar (yaşam boyu öğrenme, dezavantajlı gruplar için istihdam imkânı gibi), bireylerin düzenli işlerini kaybetmelerinin kolaylaşması gibi sonuçla değiş tokuş edilmemelidir 44. Sendikacı yaklaşıma getirilen en önemli eleştiriyse, esnek güvence kavramının ekonomik gelişim üzerindeki etkisini göz ardı etmesi olmuştur. Sendikacı tanımlama esnek güvenceyi, öz itibariyle, yarı zamanlı çalışanların sosyal güvenliklerinin sağlanması için bir araç olarak görmüş ve uyum yeteneğini artırmaya dönük kullanımını görmezden gelmiştir. Esnek güvence kavramının eksikliklerini ortaya koymaya çalışan bir diğer bakış açısı Avrupa Refah Devleti açısından kavramın değerlendirilmesidir. Esnek güvence, esnekleştirmenin getirdiklerinin sosyal güvenliğin artırılması yoluyla telafi edilmesi olarak tanımlanmaktadır. Avrupa Sosyal Modeli (Avrupa Refah Devleti) bakış açısına göre, sosyal güvenliğin temel taşı, kişilerin gelir kayıplarını karşılayan ve çalışamamaları durumunda varlıklarını sürdürmeleri için gerekenleri sağlayan gelir güvencesidir. Bu nedenle esnek güvencenin yaygınlaşması sürecinin Avrupa Sosyal Modeli üzerine etkisini incelemek için gelir güvencesinin, iş gücü piyasasına getirilen deregasyonları telefi edici niteliğini incelemek gerekmektedir. Bunun için gerek kurumsal, gerekse istatistiksel değişkenlerin derlendiği bir model oluşturulmuştur. Bu değerlendirmede amaç, kişilerin işsiz olduklarında elde ettikleri gelirlerin, çalışırken elde ettikleri gelirlere oranının yani net gelir ikame oranına (Net-income Replacement Rate-NRR ) ulaşılması olmuştur. NRR ler üzerinde yapılan analize göre 22 AB ülkesinde NRR endeksi 1995 ila 2003 yılları arasında azami noktaya ulaşmış ve 2004 yılı itibariyle Avrupa genelinde, Polonya hariç, düşüşe geçmiştir. Burada ilginç olan 43 A.k., s Pasnicu, Ciuca, s.6. 40

41 nokta bu düşüşün, birçok ülkede sosyal yardım niteliğindeki ödemelerin artması ve hak etme koşullarının hafifletilmesine rağmen böyle bir düşüşün yaşanmasıdır. Gerçektende genel olarak OECD ülkelerinde sosyal harcamalar, NRR deki düşüşün yaşandığı dönemde yükselmeye devam etmiştir. Kurallar bazında, yani kurumsal temelde bir nedene dayanmayan bu düşüşün açıklamasının, çalışanların kişisel durumlarından kaynaklandığı savunulmaktadır. Kişisel durum, kişilerin aile yapıları (evli, bekar, ailenin çocuk sayısı, ailede çalışan sayısı vb.), yaşı ve önceki kazanç ya da işsizlik/çalışma süresi gibi istihdam parametreleri olarak tanımlanmaktadır. AB içerisinde son birkaç on yılda aile yapısında dramatik değişikliklerin yaşanmadığını söylemek mümkündür. Bu durumda bu modele göre, NRR lerdeki ve dolayısıyla gelir güvencesinde yaşanan düşüşün tek açıklamasının daha uzun işsizlik ve daha kısa çalışma dönemleri sonucunda çalışanların yüksek sosyal güvenlik gelirlerine ulaşmasının zorlaşmasıdır. Bu görüngü, istihdam ilişkilerinin esnekleşmesi olgusu ile birlikte hareket etmektedir. Bu nedenle, bu görüş, esnekliğin sadece iş güvencesini ortadan kaldırmadığını, aynı zamanda sosyal güvencesizleştirmeyi de ortaya çıkardığını ifade etmektedir 45. Bu bakış açısına göre esneklik, kendi içinde tutarsız bir durum ortaya çıkarmaktadır. Yapılan varsayıma göre esnek çalışma biçimleri kişilerin daha az ve kısa süreli çalışmasına sebep olmakta, bu durumda esnekliği telafi etmek için üretilen çözümlere erişim imkânını kısıtlamaktadır 46. Bir ülkede esneklik ve güvenlik ekseninin nasıl uzandığı ya da bu eksen üzerinde bir kayma yaşanıp yaşanmadığı, o ülkenin istihdam politikaları ve işgücü piyasasının durumu üzerinde önemli etki yapmaktadır. Aşağıda ülke örnekleri çerçevesinde yapılan değerlendirme ile ortaya konduğu gibi, ülkelerin belirledikleri politikalarda esneklik ve güvence arasındaki dengeyi nerede sağladıkları, ülkelerin vatandaşlarına sağlanan sosyal yardımlardan, uygulanan aktif istihdam politikası tedbirlerine kadar çok çeşitli alanlarda etki göstermektedir. Danimarka da uzun bir geçmişi bulunan sayısal esneklik ile cömert sosyal güvence arasındaki denge etkin aktif istihdam politikaları tarafından 45 Andranik Tangian, European Flexicurity, s Andranik Tangian, European Welfare State Under The Policy "Make Work Pay": Analysis With Composite Indicators, s , 2005, ec.europa.eu/employment_social/employment_analysis/docs/060505_tangian2_en.pdf, ( ) 41

42 desteklenmektedir. Altın üçgen denilen bu yaklaşım çerçevesinde Danimarka kendi esnek güvence sistemini geliştirmiştir. Sosyal tarafların katılımı ve merkezi ve merkezi olmayan toplu sözleşmeler istihdam piyasasının yapısında önemli rol oynamaktadır. İsveç, Danimarka gibi sosyal açıdan önemli güvenceler sağlamakla birlikte daha katı bir sayısal esneklik sistemi benimsemiştir. Toplamda yüksek olan güvence seviyesi, istihdam piyasasında esneklik ve güvence dengesine dönük tartışmaların önüne geçmektedir. Merkezi düzeyde hükümet ve sosyal taraflara duyulan güvenin 90 lı yıllar boyunca azalması istihdam piyasasına dönük tartışmaların önünde engel teşkil etmiştir. Ancak AB düzeyinde esnek güvenceye dönük resmi metinlerin yayınlanmaya başlanmasından sonra esneklik/güvence ekseninde gelişmeler yaşanmaya başlanmıştır. Hollanda da esneklik/güvence ekseni daha ziyade belirli süreli çalışma yoluyla sağlanan dışsal sayısal esneklik ile iş güvencesi yerine istihdam güvencesi şeklindedir tarihli Esneklik ve Güvence Kanunu ve belirli süreli çalışanlara sağlanan toplu sözleşme hakkı ile bu eksende en iyi örnek olarak Hollanda gösterilmeye başlanmıştır. Sosyal taraflarda hem merkezi hem de yerel düzeyde etkin rol almaktadır. Bu çerçevede Hollanda iş gücü piyasası atipik çalışmanın en yaygın olduğu ülkelerden biri haline gelmiştir. Almanya ve Belçika da Fordist esneklik tipleri olan içsel sayısal esneklik (fazla mesai, vardiyalı çalışma) ile daha geleneksel güvence tipleri (gelir ikamesi, sosyal güvenlik) uzun zamandır birlikte kullanılmaktadır. İspanya örneğinde hem dışsal sayısal esnekliğin, hem de iş güvencesinin farklı işçilere aynı düzeyde uygulanmadığı görülmektedir. Bu durum merkez ve çevre olarak bölünmüş bir iş gücü piyasasının ortaya çıkmasına sebep olmuştur. Merkezdeki işçiler daha üst düzey bir iş güvencesine sahipken, çevredeki işçiler dışsal sayısal esneklik nedeniyle işlerini kaybetme riskiyle daha fazla karşılaşmaktadır. Fransa da daha devletçi bir yaklaşım bulunmaktadır. Sosyal tarafların rolleri Avrupa nın diğer devletlerine göre daha sınırlıdır. Buna rağmen esnek güvence tartışmaları Fransa işgücü piyasasını da etkilemiş ve esneklik yanlısı görüş giderek daha etkin olmaya başlamıştır. 42

43 AB ye üye birçok doğu Avrupa ülkesinde yüksek düzey bir esneklik ile dışarıda kalanları koruyan bir sosyal güvenlik sistemi bulunmaktadır. Bu durum iş gücü politikaları vasıtasıyla bu ülkelerin rekabet gücünü artırma amacını taşımaktadır. ABD ve İngiltere de sistemler üst düzey esneklik içermektedir ve çalışma yoluyla gelir elde etme (workfare) sistemi yaygındır. Bu durum iş güvencesini geriletirken, istihdam güvencesini ortaya çıkarmakta ve işsizlik durumunda AB nin bazı ülkelerinde görülen cömert sosyal güvenlik ödemelerinin azalmasına sebep olmaktadır. Böylelikle kişilerin iş gücü piyasası içerisinde kalmaya mecbur edilmeleri ve daha uzun süreler çalışmalarının teşvik edilmesi hedeflenmektedir47. II. AVRUPA BİRLİĞİ NDE ESNEK GÜVENCE Son yirmi yıl içerisinde başta Avrupa olmak üzere gelişmiş ülkelerde vatandaşların yaşam ve çalışma biçimleri ciddi biçimde değişmiştir. AB içerisinde ortak pazarın tedrici olarak derinleşmesi, Avrupalılar için rekabet baskısını artırırken, yapısal değişikliklerin hızlanmasında da tetikleyici rol oynamıştır. Dört temel faktörün yaşanan değişikliklerden Avrupa yı yoğun biçimde etkilemesine sebep olduğunu söylemek mümkündür; uluslararası ekonomik bütünleşme sürecinin hızlanması, özellikle bilgi ve iletişim teknolojilerdeki hızlı gelişim, yüksek işsizlik ve düşük istihdam oranı nedeniyle sürdürülebilir sosyal güvenlik sistemini de riske atan Avrupa toplumundaki hızlı yaşlanma sorunu ve işgücü piyasasının parçalanması sorunu. AB nin karşılaştığı en önemli sorunun yaşanan bu değişimlere uyum sağlayamaması olduğu ileri sürülmekte olup, uyum yeteneğinin yetersizliğinin en önemli sorumlusu olarak da esnek olmayan, korumacı işgücü piyasaları gösterilmektedir. Bunun yanında AB işgücü piyasasında boş birçok iş pozisyonu, işgücü arz-talep dengesinin sağlanamamış olmasından ötürü doldurulamamaktadır. Bu anlamda yaşam boyu öğrenim ve aktif işgücü piyasası tedbirleri anlamında yetersiz bir yatırımdan bahsetmek mümkündür. Üye ülkeler arasındaki işçi ve iş başına üretim 47 Ton Wilthagen, Balancing Flexibility and Security in European Labour Markets, 2004, s.8-9, wilthagenser.pdf ( ) 43

44 verimliliğindeki farklılıklar da bir diğer sorun alanı olarak AB nin karşısına çıkmaktadır. AB nin işgücü piyasasına ilişkin sorunlarının çözümü için, firmalara iş potansiyellerini artıracak ve istihdam yaratmalarına imkân verecek şeffaf ve esnek yasal çerçeveye dayanan bir iş çevresi yaratırken, Avrupa vatandaşlarının istihdam imkânlarına olan güvenlerinin, insan kaynağının güçlendirilmesi gerektiğine inanılmaktadır. Dahası gençler, kadınlar ve yaşlılar gibi dezavantajlı grupların işgücü piyasasına girişlerinin kolaylaştırılmasına da özel önem verilmesinin gerekliliğinin altı çizilmektedir. Ayrıca çocuk bakımına yönelik imkânların yetersizliği kadınların işgücüne dahil olması önünde ciddi bir engel teşkil etmektedir. Etnik azınlıklar ve göçmenlerin işgücü piyasasına girişlerine yönelik de özel önlemlerin alınması gerekli görülmektedir 48. Tüm bu sorunların çözümünün anahtarının daha esnek işgücü piyasası ile tatminkâr düzeydeki güvenlik olgusunun birlikte uygulanması olduğu yönündeki görüş AB bürokrasisi içinde ağır basmaktadır. Esneklik ve güvenliğin bu yeni formu firmalar ve bireyler için gerek AB düzeyinde gerekse üye ülkeler düzeyinde 1990 ların başında tartışmaya açılmıştır. Esnek güvence sözcüğü ilk kez 1990 ların ortalarında Hollanda da hazırlanan iki kanun olan Hollanda Esneklik ve Güvenlik Kanunu ile Aracılar Yoluyla İşçi Temini Hakkında Kanun da kullanılmıştır. Bu iki kanun, bir taraftan işgücü piyasasına esneklik kazandırabilmek için işten çıkarmaya yönelik düzenlemeleri basitleştirmiş ve geçici istihdam ofislerini kurulmuş, diğer taraftan da esnek çalışanların güvenceleri artırılmıştır 49. Bu kanunların hayata geçmesi ile birlikte Hollanda esnek güvence sistemi doğmuştur. Buna göre atipik ya da esnek çalışma biçimleri teşvik edilirken, atipik çalışanlar ile normal çalışma ilişkisi içerisinde çalışanlar arasındaki bu dengesizliğin sosyal haklar bakımından giderilmesi amaçlanmıştır. 48 Ton Wilthagen, Mapping Out Flexicurity Pathways in the European Union, s.3, ( ) 49 Ton Wilthagen, Frank Tros, The concept of Flexicurity : A New Approach to Regulating Employment and Labour Markets, 2004, ( ) 44

45 Takip eden yıllarda, Hollanda modeline bir alternatif olarak Danimarka İşgücü Piyasası Modeli geliştirilmiştir. Model, liberal iş güvencesi yasaları, işsizler için üst düzey sosyal güvenlik ve genişletilmiş aktif işgücü piyasası programlarının bir birleşimi olarak ortaya çıkmıştır. Birçok uluslararası raporda Danimarka bu alanda iyi bir örnek olarak gösterilirken, OECD farklı belgelerde Danimarka yı bu alanda en iyi ülke uygulamasına sahip devlet olarak kabul etmiştir 50. Danimarka Esnek Güvence Modeli, atipik çalışma biçimleri üzerine eğilmek yerine düşük iş güvencesi yoluyla esnek istihdam, yüksek işsizlik yardımları yoluyla işsizler için sosyal güvenlik ve yaygın aktif istihdam tedbirleri yoluyla işsizlerin yetenek ve hareketliliklerinin artırılmasına dayanmaktadır 51. Ortaya konan ihtiyaç ve çeşitli ülkelerde ortaya çıkan örnek uygulamalara rağmen AB sistemi içinde esneklik-güvenlik dengesine nasıl ulaşılacağını tarif eden hakkında herhangi bir somut enstrüman ya da kılavuz ilkeye ilişkin çalışmalar 2000 li yılların ortalarına kadar somutlaşmamıştır. Bununla birlikte, bu yetersizliğin giderilmesi hakkında önemli bir adım Mart 2006 da toplanan Avrupa Konseyi nin bildirisi ile atılmıştır. Avrupa Konseyi, çalışanlar ve girişimcilerin yeni koşullara uyum sağlayabilirliliklerinin geliştirilmesi için Ulusal Reform Programlarında kapsamlı politika stratejilerinin daha sistematik biçimde yer almasının üzerinde önemle durmaktadır. Bu kapsamda, Avrupa Konseyi, üye ülkelerden Esnek güvence kavramına temel mücadele alanlarından biri olarak özel önem göstermesini istemektedir. Avrupa rekabet, istihdam ve sosyal güvenlik arasındaki karşılıklı pozitif bağımlılıktan faydalanmak zorundadır. Bu nedenle, üye ülkeler, ulusal işgücü piyasalarındaki özel durumlara uygun olarak, bütünleşik bir esnek güvence yaklaşımı içerisinde, özel kurumsal yapıları adapte ederek ve işgücü piyasası segmantasyonunu dikkate alarak işgücü piyasasında ve sosyal politikalar alanlarında reform çalışmaları yürütmeye davet edilmektedir. Bu çerçevede, Komisyon, üye ülkeler ve sosyal taraflarında katılımı ile esnek 50 Bredgaard, Larsen, s Maarten Keune, Flexicurity: The New Cure for Europe s Labour Market Problems?, Social Develeoments in the European Union, Belçika, 2007, s

46 güvence kavramı için ortak prensipler geliştirecektir. Bu prensipler, daha açık ve uyumlu işgücü piyasaları ve daha verimli işyerlerine ulaşılması için faydalı referanslar olabilecektir 52. Bu Konsey bildirgesinde bahsedilen en önemli hususun Komisyondan üye ülkeler ve sosyal tarafların da katılımı ile Esnek güvence alanındaki ortak prensipleri belirlemesinin istenmesi olduğu göze çarpmaktadır. Bu amaç doğrultusunda 2007 yılı Haziran ayında Komisyon, Esnek güvence Alanında Ortak Prensiplere Doğru: Esneklik ve Güvenlik Yoluyla Daha Çok ve Daha İyi İstihdam başlıklı bir bildiri (communication) yayınlamıştır. 3. Esnek Güvenceye İlişkin Komisyon Bildirisi COM (2007) tarih ve 359 sayılı Esnek Güvence Alanında Ortak Prensiplere Doğru: Esneklik ve Güvenlik Yoluyla Daha Çok ve Daha İyi İstihdam Bildirisi nde, Komisyon esneklik kavramını, okuldan iş hayatına, bir işten diğerine, işsizlikten çalışma hayatına ya da çalışma hayatından emekliliğe gibi hayatın çeşitli evreleri arasındaki geçişlerin sorunsuz yapılabilmesi, işe eleman alma ve işten çıkarmanın önündeki engellerin azaltılması şeklinde tanımlamaktadır. Bu tanım işçilerin daha iyi işlere doğru ilerleyişine ve yetenekleri doğrultusunda gelişimlerini sağlamaya yöneliktir. Aynı zamanda esneklik, gerektiğinde hızlı ve verimli biçimde üretim yapısının değiştirilebildiği esnek iş organizasyonlarının kurulması ile özel ve iş hayatlarına dair sorumlulukların kaynaştırılmasının kolaylaştırılması amaçlarını taşımaktadır. Yine bildiride, güvenlik ise sadece bir işçinin işten atılmasının yasal yollarla engellenmesinden ziyade kişilerin kariyerlerinde ilerlemelerini ve gerektiğinde yeni bir iş bulabilmelerini sağlayacak biçimde yeteneklerle donatılması ile ilgili bir olgu olarak tanımlanmaktadır. Aynı zamanda, kişileri işsizlik dönemlerinde korunmaları da güvenlik kavramının bir gereği olarak sayılmıştır. Son olarak, güvenlik kavramı özelikle düşük nitelikti işçiler ile belli bir yaşın üzerindekiler için eğitim imkânlarının sağlanması da içermektedir. Komisyon Bildirisinde, esnek güvence ilişkin politikalar dört bileşen altında belirlenecektir denilmektedir

47 1. Modern iş kanunları, toplu sözleşme ve iş organizasyonları yoluyla esnek ve güvenilir sözleşmeye dayanan anlaşmalar (hem işçi, hem işverenin bakış açısından ve çalışanların olduğu kadar işsizlerin de işine yarayacak biçimde). 2. Özellikle en dezavantajlı gruplar için olmak üzere tüm çalışanların yeni durumlara uyum yeteneklerini ve istihdam edilebilirliklerini garanti altına alacak biçimde kapsamlı yaşam boyu öğrenme stratejisinin geliştirilmesi. 3. İnsanların hızlı değişimlerle başa çıkabilmelerine yardım etmek, işsizlikte geçen sürelerini kısaltmak ve yeni işlere geçişlerini kolaylaştırmak için aktif işgücü piyasası politikalarını geliştirmek. 4. Kişilere uygun bir gelir sağlamak, istihdamı teşvik etmek ve işgücü piyasası hareketliliklerini desteklemek amacıyla sosyal güvenlik politikalarının modernleştirilmesi. Aynı zamanda, sosyal koruma araçları ile (emeklilik, sağlık, işsizlik güvenceleri) kişilerin işe ilişkin sorumlulukları ile çocuk bakımı gibi özel hayata ilişkin sorumluluklar arasındaki uyumun sağlanması 53. Komisyon yayınladığı bu bildiri ile Avrupa iş gücü piyasasının sorunlarının ilacının esnek güvence olduğunu vurgularken, tam istihdama ulaşma hedefi ulaşmak ve ekonomik ve sosyal önceliklerin kombinasyonun sağlanmasında önemli bir araç olduğunun da altını çizmektedir. Komisyon esnek güvenceyi, literatürde genel kabul gören tanımlara uygun olarak; Eş zamanlı ve bilinçli bir biçimde uygulanacak bir politik strateji ile bir taraftan işgücü piyasası, iş organizasyonu ve çalışma ilişkilerinde esnekliği, diğer taraftansa istihdam güvencesi/istihdam edilebilirlik ile sosyal güvenlik/gelir güvencesinin kuvvetlendirilmesi şeklinde tanımlamıştır 54. Böyle bir stratejinin her şeyden önce firma ve bireylerin küresel ekonominin dalgalanmalarına karşı hem uyum yeteneklerini geliştireceği, hem de bu yeteneğe olan ihtiyaçlarını artıracağı önerilmektedir. Bu işgücü piyasası esnekleşirken, hem işçilerin, hem de işverenlerin ihtiyaç duyacakları güvencelerin eş zamanlı olarak uygulamaya konulmasını gerektirmektedir. Büyüme ve İş için Birleştirilmiş Strateji ( ) 53 Avrupa Komisyonu, Towards Common Principles of Flexicurity: More and Better Jobs Through Flexibility and Security, s. 37, ublication_2007_en.pdf, ( ). 54 What iş Flexicurity, ( ). 47

48 dokümanında bu durumun firmalar için anlamı, ihtiyaç duyduklarında çalışanlarını ekonomik koşullara göre değiştirebilmeleridir. Firmalar koşullara uygun niteliklere sahip daha üretken ve yenilikçilik ve rekabete daha uyumlu personeli işe alabilmelilerdir şeklinde tanımlanmıştır. Bireyler ise artık iş güvencesinden ziyade istihdam güvencesine ihtiyaç duymaktadırlar. Stratejiye göre istihdam güvencesi, bireyin aktif çalışma hayatının her anında iş bulabilmesini ve değişen ekonomik ortama uygun biçimde gerektiğinde sıklıkla iş değiştirerek kariyerini geliştirme imkânını artırabilmesi anlamına gelmektedir. Bunun yanında stratejiye göre esnek güvence, işgücü piyasasının parçalanmasını azaltacağı gibi işgücü piyasasına dahil olup iyi korunanlar ile dışarıda kalan işsizler arasındaki dengesizliği de azaltacaktır 55. Komisyon bildirisinde esnek güvenceye ilişkin genel prensipleri de ortaya koymuştur; Esnek güvence, esnek ve güvenilir bir kontrata dayanan işleri, geniş kapsamlı hayat boyu öğrenim metotlarını, etkin aktif istihdam tedbirlerini ve modern sosyal güvenlik sistemini ihtiva eder. Esnek güvencenin amacı Büyüme ve İş Stratejisinin uygulamasını güçlendirmek, daha iyi ve çok iş yaratılmasını sağlamak ve Avrupa Sosyal Modelini kuvvetlendirmektir. Esnek güvence işveren, işçi, iş arayanlar ve kamu otoritesi arasında haklar ve sorumluluklar anlamında denge gözetmektedir. Esnek güvence iş gücüne dahil olanlar ve olmayanlar arasındaki ayrımı azaltma amacını taşımaktadır. Mevcut çalışanlar işten işe geçiş konusunda hazırlıklı olma konusunda desteklenmeye ve bu durum esnasında korunmaya ihtiyaç duymaktadırlar. Mevcut iş arayanlar ise iş hayata giriş/dönüş için bir giriş noktasına ve düzenli işe geçiş için bir atlama taşına ihtiyaç duymaktadırlar. Esnek güvence üye ülkelerin ihtiyaçları doğrultusunda adapte edilebilir bir yapıdadır. Bir ülkeye ya da bir işgücü piyasasına göre tasarlanmamıştır. İçsel (firma içinde) ve dışsal (firmalar arasında) esneklik teşvik edilmelidir. İşe alma ve işten çıkarma konularındaki esneklik mutlaka yeterli istihdam güvencesi ile desteklenmelidir. Yüksek kaliteli işyerleri, iyi çalışma organizasyonları ve 55 Avrupa Komisyonu, Integrated Guidelines For Growth And Jobs ( ), s. 30, ( ). 48

49 sürekli nitelik geliştirme imkânı esnek güvencenin amaçları arasındadır. Sosyal koruma hareketliliği destekler nitelikte olmalıdır. Esnek güvence erkek ve kadının işgücü piyasasına eşit biçimde girişini sağlama amacını taşımaktadır. Ayrıca iş ve özel hayat arasındaki dengenin sağlanması ile dezavantajlı grupların iş gücü piyasasına dahil olmalarının desteklenmesi de esnek güvencenin hedefleri arasındadır. Esnek güvence, sosyal taraflar ve kamu otoritesi arasında değişim için güvene ve diyaloga dayalı bir ortamı gerektirmektedir. Esnek güvence sağlam ve istikrarlı bir bütçe yapısına katkıda bulunacak biçimde uygulanmalıdır. Ayrıca ortaya çıkacak maliyet, firmaların, kişilerin ve kamunun bütçelerine adil biçimde dağıtılmalıdır 56. Komisyon esnek güvece politikaları hakkında işbirliğine önem veren bir yaklaşım içerisindedir. Politikanın başarı ile uygulanması için sosyal tarafların aktif katılımı, iyi organize edilmiş ve işçi, işveren, devlet ve diğer tarafların katılımının sağlandığı sosyal diyalog mekanizmaları hayati olarak görülmektedir. Fakat bu anlayış çeşitli soru işaretlerini de beraberinde getirmektedir. Uzun dönemli istikrarlı uygulama şansını artırdığı için tabidir ki geniş tabanlı bir sosyal uyum esnek güvence politikalarının başarısı için gereklidir. Hollanda, Danimarka ve Almanya gibi büyük ölçekli reformlar hazırlayan ülkelerde işbirliği yaklaşımı izlenmiştir. Fakat diğer taraftan tüm tarafları içeren bir uzlaşma arayışı, reform çabalarını engelleyebilecektir. Özellikle istihdamı teşvik etse de sosyal koruma sisteminde kısıtlamalara gidilmesini öngören çalışmaların zaman zaman toplumsal karşı çıkışa rağmen devam ettirildiğini görmek de mümkün olmaktadır 57. Fakat Komisyon bildirisinin yayınlanmasının ardından Avrupa düzeyinde örgütlenmeye sahip sosyal paydaşlar genel olarak bu girişimi destekler nitelikte açıklamalar yapmışlardır. Avrupa Sendikaları Konfederasyonu (ETUC), bazı şüpheleri olmakla birlikte, Avrupa çapındaki bu girişimi olumlu karşıladıklarını açıklamışlardır. Avrupa nın en büyük işveren organizasyonu olan Euro Business da (eski UNICE) esnek güvence çağrısını desteklerken, küçük 56 Avrupa Komisyonu, Towards Common, s Lars Calmfors, Flexicurity An Answer or a Question, European Policy Analysis, İsveç, 2007, s.4, ( ). 49

50 işletmelerde Avrupa düzeyinde işverenleri örgütleyen UEAPME, esnek güvencenin işgücü piyasasının modernleşmesi için tek yol olduğunu belirtmiştir 58. Avrupa Komisyonu nun kendisi de üye ülkeler için tek bir esnek güvence modeli öneremeyeceğini kabul etmektedir. Her ülke etkin uygulamalar için kendi yolunu takip etmelidir. Fakat 2007 tarihli Komisyon Bildirisinde, ülkelerin izleyebilecekleri dört patika 59 belirlenmiştir. Üye ülkeler kendi ihtiyaçlarına göre bir yol seçebileceği gibi, birden fazla patikayı birleştirebilmektedirler; Patikalarda ilki, atipik çalışanlar ve standart çalışanlar arasındaki ayrımın derin olduğu ülkeler için işgücü piyasasının bölünmesi ile mücadele amacını taşıyan önlemler içermektedir. Bu önlemlerin başında atipik çalışma biçimlerine ilişkin iş akitlerine yönelik düzenlemelerin ülkelerin iş ve sosyal güvenlik mevzuatlarına, toplu pazarlık sistemlerine ve hayat boyu öğrenme stratejilerine entegre edilmesidir. Bunun yanında kişinin aynı işte kaldığı süre artıkça, standart çalışma biçimleri için öngörülen güvenceye ulaşabilen prograsif koruma tedbirlerine izin veren, açık uçlu atipik iş akitlerinin sisteme dahil edilmesi de önerilmektedir. Esnek çalışanların istihdam edilebilirliğinin artırılması için eğitim imkânlarına erişimlerinin kuvvetlendirilmesi ve özellikle kadınlar için ev ve iş hayatlarını bütünleştirecek çalışma biçimlerinin yaygınlaştırılması de bu patika kapsamında önerilen önlemlerdendir. Tüm bunlar yapılırken, esnek çalışanların sosyal güvenlik sistemine erişimlerinin sağlanması içinde gerekli tedbirlerin alınması gerekmektedir. İkincisi patika, güvenli ve başarılı iş değiştirmeyi garanti altına almayı hedeflemektedir. Kişinin işsiz kalma tehlikesi ile karşı karşıya kalması ya da kendisinin işini değiştirmek istemesi hallerinde işveren, sosyal taraflar ve kamu iş bulma kurumunun ortak girişimi ile kişiye iş değiştirme garantisi sağlanmalıdır. Hem meslek içi, hem de dışarıdan sağlanacak güçlü bir ömür boyu öğrenme ve mesleki eğitim sistemi ve bu eğitimlerin verilmesi için kullanılan fonlara kolay erişim, kişilerin iş değiştirmelerini kolaylaştırırken, iş gücü piyasasında da hareketliliği sağlayacaktır. 58 Keune, Jepsen, s European Expert Group on Flexicurity, Flexicurity Pathways, 2007, s , ( ) 50

51 Üçüncü patika, işçiler arasında nitelikler açısından önemli farklılıklar olan ülkeler için önerilmekte olup, araştırma ve geliştirme faaliyetlerinin geliştirilerek ve aktif istihdam ve yaşam boyu öğrenme politikalarını sistematik biçimde kullanarak insan kaynağına yatırım yapılmasını önermektedir. Böylelikle yaşlılar, kadınlar, diplomasızlar gibi spesifik grupların istihdam edilebilirliği artacaktır. Ayrıca bu kişiler için bir başlangıç noktası olabilecek yarı zamanlı işler, belirli süreli iş akitleri gibi çalışma biçimleri yaygınlaştırılma ve kişilere özel hayatlarıyla iş hayatlarını bütünleştirme imkânı tanınmalıdır. Sonuncu patika ise sosyal yardım alanlar ve kayıtdışı çalışanlar için istihdam imkânlarının artırılması amacını taşıyan önlemler içermektedir. Aktif istihdam tedbirleri ve sosyal güvenlik önlemleri, kişilerin iş hayatlarını geri dönüşlerini sorunsuz hale getirecek, kolaylaştıracak ve teşvik edecek tedbirler içerecek biçimde kurgulanmalıdır. Sosyal güvenliğin sağladığı yardımların kişileri, çalışma hayatının dışında kalma yönünde kışkırtacak düzeyde olmaması gerekmektedir. Uzun dönemli yardımlara bağlılığın mutlaka önüne geçilmelidir. Kayıtlı istihdamın teşviki için atipik çalışma biçimleri ve daha düşük prim ve vergi oranları gibi önlemler öne çıkartılmalıdır. Kurumsal yapının güçlendirilmesi için sosyal tarafların karar verici konuma geçmeleri desteklenmeli, sektörel, bölgesel ve ulusal iki ya da üç taraflı sosyal diyalog güçlendirilmelidir. Komisyonun esnek güvenceye ilişkin yayınladığı tüm dokümanlarda geniş bir bakış açısı ile konuya yaklaştığını ve iddialı hedefler ortaya koyduğu görülmektedir. Avrupa çapında pek çok paydaşı ilgilendiren esnek güvence alanında birbirinden çok farklı işgücü piyasalarına sahip 27 üye ülkeye yönelik olarak hazırlanan bu dokümanlarda, böylesi bir yaklaşımla karşılaşmak şaşırtıcı değildir. Komisyon, esnek güvenceye ilişkin önerilerini ve ilkeleri sıralarken, işler ve üye ülkeler arasında dolaşımın yaygın olduğu, istihdam güvencesi yoluyla istihdam edilebilirliğin desteklendiği ve sosyal güvenliğin işsizlik döneminde işçiler için gelir güvencesi sağladığı bir işgücü piyasasını varsaymaktadır. Fakat bunun pratikte nasıl uygulanacağı konusunda bazı sorular bulunmaktadır. Ayrıca esnek güvence modellerinin teorik alt 51

52 yapısı ile pratik uygulamaları arasında da ciddi farklılıklar olabileceği ileri sürülmektedir. Öncelikle, AB, ekonomik aktivitenin ve yüksek verimliliğin desteklenmesi için Avrupa işgücü piyasasının esnekliğinin artırılmasının öneminin altını çizmektedir. Bu amaçla, Avrupa Komisyonu içsel ve dışsal esneklik kapsamında iş güvencesi yerine istihdam güvencesini desteklemektedir İstihdam Raporu nda Esnek güvence alanındaki AB bildirisinin temel atılımı, iş güvencesinden istihdam güvencesine geçişi teşvik etmektir 60 denilmektedir. Görüldüğü gibi, AB sıkı istihdam koruma tedbirlerine taraftar olmadığı gibi, mevcutları da esnek güvence yoluyla azaltma eğilimindedir. Bununla birlikte, dışsal esnekliğin işgücü piyasasına etkisine ve istihdam ile istihdam koruma tedbirleri arasındaki ilişkiye dair açık kanıtlar bulunmamaktadır. Ayrıca Komisyon bu tercihinin nedenini açıklamakta yetersiz kaldığı kimi görüşler tarafından savunulmaktadır. Komisyon bu konuda hızlı teknolojik gelişim ve artan rekabet ortamının esnek güvenceyi gerektirmesi gibi açık olmayan ve kanıtları tartışmalı bir söylem içerisindedir. Komisyon bir taraftan 2006 İstihdam Raporu nda İstihdam Koruma Tedbirleri ile işsizlik düzeyi arasında açık ilişki olmadığını ifade eden OECD raporlarına atıf yaparken, diğer taraftan dışsal esnekliğin artırılmasını destekleyen raporlar ve bildiriler yayınlamaya devam etmektedir 61. Bu anlamda bir diğer soruda istihdam edilebilirliğin artırılması için düzenlenecek yaşam boyu eğitim ve aktif istihdam politikası faaliyetlerinin, işgücü piyasasının arz/talep dengesine ne kadar cevap verebileceği ya da bireylerin bu faaliyetler sonucunda ne kadar yetkinlik sahibi olabilecekleri sorunudur. İkinci olarak, esneklik ve güvence kavramlarına teoride eşit ağırlık verilmiş olsa da, yukarıda da bahsedilen Komisyon metinlerinde böyle bir eşitlikten bahsetmenin mümkün olmadığı görülmektedir. Komisyon metinlerinde güvence yerine esnekliğe odaklanıldığı son derece açıktır. Komisyon bildirisinde esnek güvencenin dördüncü bileşeni olan modern sosyal güvenlik sistemi son derece belirsiz kalırken, ilk bileşen olan esneklik yoluyla işgücü piyasasının modernleştirilmesi AB nin esnek güvence 60 Avrupa Komisyonu, Employment, s. 94, 61 Melahat Güray, Main Challenges and Shortcomings: Unbalanced Approach of the European Commission and Feasibility of Flexicurity at National Levels - Denmark and Spain Cases-, Dublin Üniversitesi, İrlanda, 2008, s.24,25 52

53 modeli çerçevesinde altı çizilen konu olmuştur 62. Komisyon tarafından yayınlanan 2008 Temel İlkeler dokümanında, üye ülkelere işgücü piyasasının modernleştirilmesi başlığı altında istihdam koruyucu tedbirlerini daha az sıkı hale getirmeleri öğütlenmektedir. Fakat başta işsizlik sigortası olmak üzere gelir güvencesi alanında herhangi bir iyileştirmeye dönük bir tavsiye kararı bulunmamakta, bunun ötesinde Polonya ya, yardım sistemlerini çalışmayı teşvik edecek biçimde gözden geçirmesi için çağrı da bulunulmaktadır. Diğer birçok ülkeye bu alanda yapılan tavsiyelerin arasında da güvencenin artırılmasına ilişkin kararları görmek mümkün değildir 63. Bu durum Komisyon un esnek güvence konusunda gerek kabul ettiği, gerekse kendi yaptığı tanımlarla çelişmesi sonucu doğurmaktadır. Esnek güvence konsepti içerisinde güvence kavramı 64 ; 1. Kişilerin profesyonel gelişimlerini devamlı kılarak işgücü piyasasındaki değişimlere uyum yetenekleri artıracak mesleki yeterliliğini sağlamalıdır (ki bu AB Komisyonunun güvence kavramına ilişkin olarak üzerinde durduğu en önemli konudur), 2. Eşitlik ilkesi çerçevesinde bireylere iş ve özel hayatlarını istedikleri gibi bütünleştirme hakkını garanti altına almalıdır ve 3. Hepsinden önemlisi kişilerin geçici ya da sürekli olarak işgücü piyasası dışında kalmaları halinde korunmalarını sağlamalıdır. Burada korunma çok sağlık, barınma, enerji, sosyal refah, eğitim, ulaşım, iletişim gibi çeşitli alanları içermektedir. Bunların sağlanması bireyleri aktif hale gelmeleri ve uyum yeteneğine sahip olmalarının yanında demografik sorunların çözümü, sosyal kaynaşma ve eşitsizliğin azaltılması için gereklidir. Aksi halde Komisyon bildirisinde ifade edilen Modern Sosyal Güvenlik Sistemi tam olarak anlamını karşılayamayacağı düşünülmektedir. 62 Keune, s Avrupa Komisyonu, Recommendation for a Council Recommendation on The 2008 Up-Date of The Broad Guidelines For The Economic Policies, 2007, s Pascale Vielle, Flexicurity: Redefining The Security Of European Citizens, Belçika, 2007,s.4, ( ) 53

54 Oysa Komisyonun 2003 tarihli ve 842 sayılı sosyal güvenliğin modernleşmesine ilişkin aşağıda değinilen bildiride sosyal güvenlik faydalarını hak etme koşullarının ağırlaştırılmasını da içeren kimi önlemler üye ülkelere tavsiye edilmektedir. Üçüncü olarak, esnek güvence, politika yapıcılarının kararlarını mazur göstermek için kullandıkları bir genel konsept haline dönüşebilmektedir. AB kurumları düzeyinde esnek güvence konsepti ve konseptin bileşenleri için bazı tanımlamalar yapılmışsa da, üye ülkeler düzeyinde kabul edilmiş ortak ve açık bir tanım mevcut değildir. Üye ülkeler için hazırlanan dört patika nın da yeni bir tanımlamadan ziyade, mevcut tanımların yeniden düzenlenmesi olarak görmek mümkündür 65. Bu durum AB düzeyinde oluşturulan konseptin, her üye ülkede kasıtlı ya da kasıtsız olarak farklı anlaşılmasına ve farklı kullanılmasına neden olmaktadır. Komisyon tarafından yayınlanan belgelerde göz ardı edilen bir diğer konu ise esnek güvence ile ilgili ortaya konan hedeflere ulaşmak için ihtiyaç duyulan finansal kaynağın miktarı ve kaynağı hususudur. Bu çerçevede Komisyon tarafından yapılan tek öneri, esnek güvenceye ilişkin maliyetlerin, sağlam ve sürdürülebilir bütçe politikaları ile uyumlu olması gerekliliğidir 66. Hareketliliğin artırılması, yaşam boyu öğrenme ve sosyal güvenlik maliyeti yüksek politikalardır ve bazı üye ülkelerin hâlihazırda bu politikalar için ayırdığı kaynak düşük düzeydedir. Komisyon un teorik tanımı doğrultusunda esneklik ile doğru orantılı biçimde güvenceyi artırabilmek için bu ülkelerin yeni kaynak bulmaları ya da mevcut kaynaklarını yeniden ayarlamaları gerekecektir. Fakat Euro alanındaki ülkeler, Maastricht Kriterleri doğrultusunda sıkı para politikaları izlemeleri yönünde baskı altındadırlar. Bu anlamda Komisyon, özellikle Güney Avrupa ülkeleri ile yeni üye ülkelere, uzun dönemli finansal sürdürülebilirliğin desteklenmesi için emeklilik sistemlerindeki reform çalışmalarının devamlılığının sağlanmasını tavsiye etmektedir 67. Son olaraksa, Komisyon un tanımlaması doğrultusundaki esnek güvence modellerine geçiş konusunda AB üyesi ülkelerin hazır olup olmadığı hususu bir soru olarak ortaya çıkmaktadır. Örneğin Avrupa düzeyinde yaşam boyu öğrenme sisteminin 65 Güray, s Avrupa Komisyonu, Towards Common, s Güray, s.26 54

55 istihdam güvencesinin destekleyebilecek seviyede olmadığı yönündeki kuşkular ileri sürülmektedir Sosyal Güvenliğin Modernleştirilmesine İlişkin Komisyon Bildirileri 4.1 COM (2003) 842 Sayılı Komisyon Bildirisi 69 Bu bildiri çalışabilirliği, çalışma yoluyla gelir elde etmeyi ve herkes için üst düzey sosyal korumayı sağlarken bir taraftan da üye ülkelerin bütçelerine yük getirmelerinden kaçınmayı hedeflemektedir. Üye ülkelerin sosyal koruma sistemlerini modernize etmek yüksek sosyal yardımların çalışma önünde olumsuz teşvik oluşturmasını engellemek ve doğru koşulları oluşturarak çalışmanın daha çekici hale getirilmesini sağlam açısından önem kazanmaktadır. Çalışma yoluyla gelir elde etmek/making work pay ifadesi, vergi ve sosyal yardım sisteminde yapılacak reform çalışmalarıyla bir işe girmenin, bir işte çalışmaya devam etmenin, verimliliği artırmanın ve eğitim ve öğrenime yatırım yapmanın daha cazip hale getirilmesi anlamına gelmektedir. Bildiri, aşağıda sıralanan beş farklı işgücü piyasası durumu arasındaki geçişin başarı ile sağlanmasında rol oynayacak bir sosyal yardım sistemi önermektedir; Sosyal Yardımdan Çalışma Hayatına: Bazı üye ülkelerde kişilerin çalışmak yerine işsizlik yardımı tarzı sosyal yardımlar işe geçinmeyi tercih etmeleri, bu ülkeleri hak etme kriterlerini yardım almak için gereken gün sayılarını artırmak ya da işsizlere önerilen işlerin kabulünü zorlamak ya da aktif istihdam tedbirlerini yaygınlaştırmak gibi önlemler alarak daha sıkı hale getirmek durumunda bırakmıştır. Fakat bu tip önlemlerin fakirliğe ya da sosyal dışlanmaya neden olmaması için ciddi biçimde izlenmesi gerekmektedir. Üye ülkeler üç temel grupta toplanabilecek önlemler ile sosyal yardımların çalışmayı engelleyici özelliği ile mücadele edebilirler; 68 Andranik Tangian, İş Europe Ready for Flexicurity? Empirical Evidence, Critical Remarks and a Reform Proposal, Intereconomics, Mart/Nisan, 2008, s

56 İşsizlik yardımlarının miktarını, süresini sınırlandırmak, yardımlara erişim için iş aramayı ya da aktif istihdam programlarına katılımı zorunlu kılmak, Çalışma ile elde edilen gelir ile işsizlik yardımlarını bütünleştirmek ya da atipik çalışanlara kısmi işsizlik yardımı yapmak Hem çalışanlar, hem de işverenler için daha uygun vergi ve sosyal güvenlik düzenlemeleri yapılması Aile ve İş Hayatının Bütünleştirilmesi: Komisyon bu başlıkta iki hedefi bulunmaktadır; çocuk büyütürken aileleri desteklemek ve kişilerin bir işi kabul ederken ya da işgücüne katılımlarını devam ettirirken, ailelerinden kaynaklanan sorumlulukları ihmal etmemelerini sağlayabilmek. Bu çerçevede üye ülkeler çocuk parası ya da aile yardımı adı altında kimi sosyal ödemeler yapmaktadır. Diğer taraftan analık, ebeveynlik ya da ebeveyn izni hallerinde de çeşitli formlar altında yardımlar yapılmakta ve çalışılmayan zamanlar nedeniyle emeklilik haklarında kayıplar olmaması için borçlanma hakları düzenlenmektedir. Bu konuda yaşanan en önemli sorun, özellikle kadınlar ve yalnız ebeveynin çocuğunu gün içerisinde bırakabileceği yeterli çocuk bakım merkezlerinin bulunmamasıdır. Bunu engeli aşmak için 2010 yılına kadar 3 yaş üstü küçük çocuklarda %90, 3 yaş altında %33 okullaşma oranı hedefi konmuştur. Ayrıca yalnız yaşayan ebeveynlerin desteklenmesi için yeni sosyal yardım araçları da gündemdedir. Mesleki ve Coğrafi Hareketliliğin Artırılması: İşgücünün AB içinde ve yapısal değişiklikler doğrultusunda meslekler arasında hareketliliğinin/dolaşımının sağlanması ekonomik etkinlik açısından zorunlu görülmektedir. Fakat iş ya da ülke değiştirenlerin zorunlu ya da mesleki emeklilik sigortalarından kaynaklanan mevcut haklarını kaybetmemelerinin sağlanması, yani haklarından kişiler ile dolaşımının sağlanması çok önemlidir. 1408/71 sayılı Tüzük ün yerine geçen 883/2004 sayılı Tüzük bu durumun sağlanması için gereken önlemler göz önünde bulundurularak tasarlanmıştır. İşgörememezlikten Çalışmaya Geçiş: AB üyesi bazı ülkelerde çeşitli nedenlerden ötürü işgöremez ya da malul hale gelenlere ödenen ödeneklerin 56

57 miktarı çok yüksek düzeylerdedir. Bu nedenle bu alanda çeşitli reform çalışmaları yürütülmektedir. Örneğin Finlandiya da işi nedeniyle hastalanma riski olanlara, bu risk gerçekleşmeden rehabilitasyon hizmeti sağlanmaktadır. Hollanda ve Lüksemburg ta işi nedeniyle işgöremez hale gelen personele, çalıştığı firmanın uygun bir iş bulması zorunluluğu getirilmiştir. Ayrıca işgörememezlik ya da maluliyet aylığı alan kişilere kontrol muayenelerinin zorunlu tutulması ve bu kişileri işe alan ve bunlarla çalışmayı sürdüren işverene çeşitli teşvikler sağlanması birçok ülkede uygulanan düzenlemelerdir. Çalışma Hayatının Uzatılması: Sosyal koruma alanında üzerinde ilke olarak AB düzeyinde anlaşılan en önemli husus gelecekteki emeklilere yeterli bir gelir sağlanabilmesi için sistemin sürdürülebilirliğinin sağlanmasıdır. Bu çerçevede kullanılan araçlardan biri de yaşlı çalışanların, daha az efor gerektiren işlere kaymalarına imkân verecek kısmi emeklilik 70 sistemlerinin hayata geçirilmesi ve bu yolla yaş arası kişilerde istihdam oranının artırılmasıdır. Böylelikle kişiler daha uzun süre işgücü piyasasına dahil olacaklar ve daha uzun süre prim ödeyeceklerdir. 4.2 COM(2005) 706 Sayılı Komisyon Bildirisi 71 Sosyal güvenlik gibi üye ülkelerin ulusal sistemlerine sıkı sıkıya bağlı konularda AB düzeyinde politikalar üretilmesi için kullanılan açık koordinasyon yöntemi Avrupa İstihdam Stratejisi ile birlikte hayata geçirilmiştir 72. Bu yöntem yetki ikamesi, uyum, karşılıklı öğrenme, bütünleşik yaklaşım ve amaçlara göre yönetim temel ilkelerine dayanmaktadır tarih ve 706 sayılı Komisyon Bildirisi ile açık koordinasyon yönteminin sosyal koruma ve sosyal içerme konularında nasıl işleyeceğine ilişkin tavsiyeler ve bu alanda hedefler yayınlanmıştır. Bu çerçevede üç temel hedef belirlenmiştir. Bunlardan ilki ulaşılabilir, etkin ve finansal olarak sürdürülebilir sosyal koruma sistemleri ve sosyal içerme politikalarıyla sosyal kaynaşma ve fırsat eşitliğinin 70 Kısmi emeklilik sistemleri hakkında lütfen bkz: Bu konudaki Komisyon Bildirisi için lütfen bkz: 73 Açık koordinasyon yöntemi (Open Method of Coordination) ile ilgili detaylı bilgi için lütfen bkz.: ab.calisma.gov.tr/dnn/sdtree_trtranslated/files/open%20method% 20of%20coordination_tr.doc 57

58 desteklenmesidir. İkincisi Lizbon istihdam hedefleri ve sosyal taraflarca yayınlanan Sürdürülebilir Gelişim Stratejisi doğrultusunda daha yüksek ekonomik büyüme ve daha fazla işin sağlanmasıdır. Son hedefse, bu alandaki politikaların üretimi, uygulaması ve izlenmesine sosyal tarafların katılımını geliştirmek, şeffaflığı sağlamak ve iyi yönetim ilkesini hayata geçirmektir. Bu ilkelerin üç alanda ve bunların alt başlıklarında hayata geçirilmesi öngörülmektedir; Yoksulluk ve sosyal dışlanmanın yok edilmesi için önemli bir etki yaratmak En dezavantajlı gruplar başta olmak üzere yoksulluk ve dışlanma ile mücadele için iş gücüne katılım oranının yükseltilmesi ve bunun için aktif istihdam tedbirlerinin kullanılması. Ayrımcılığın tüm çeşitleri ile mücadele edilmesi. Mümkün olan tüm bütçe imkanlarının, bu mücadele için seferber edilmesi. Yeterli ve sürdürülebilir bir emeklilik sisteminin sağlanması Herkes için yeterli bir emeklilik gelirinin garanti altına alınması ve kişilerin emeklilik sonrasında makul bir seviyede yaşam standartlarını sürdürebilmesi. Daha uzun çalışma hayatı ve aktif yaşlanmayı destekleyerek, primler ve faydalar arasındaki dengeyi koruyarak ve kamu ve özel emeklilik fonlarının sürekliliğini sağlayarak finansal açıdan sürdürülebilir emeklilik sistemlerinin garanti altına alınması. Emeklilik sistemlerine ilişkin her türlü bilginin erişilebilir kılınması. Ulaşılabilir, kaliteli ve sürdürülebilir sağlık hizmetleri ve uzun dönemli bakım hizmetlerini garanti altına almak İhtiyacı olan herkesin gelir durumuna bakılmaksızın sağlık hizmetleri ve uzun dönemli bakım hizmetlerine erişiminin sağlanması. Bakım alanında kaynakların etkin kullanımının desteklenmesi. 58

59 III. AB de Esnek Güvence Uygulamalarına İlişkin Örnekler 1. Danimarka Esnek güvence yaklaşımları içerisinde sıkça referans gösterilen Danimarka istihdam sistemi, son yıllarda Danimarka Mucizesi, Danimarka İşgücü Piyasası Modeli ve Danimarka Esnek Güvence Modeli gibi ifadelerle nitelendirilmektedir. Bugün başta Avrupa Birliği olmak üzere birçok uluslararası kuruluş tarafından Danimarka, bu alanda iyi bir örnek olarak gösterilmektedir. Danimarka, 5,4 milyonluk nüfusu, yaklaşık 3 milyon kişilik işgücü ve 32,2 bin dolarlık kişi başına düşen geliriyle sadece Avrupa nın değil, dünyanın da en varlıklı ülkelerinden birisidir. Bu ülkenin zenginliğin kaynağı sahip olduğu yüksek istihdam düzeyi ve verimliliktir. Danimarka, ekonomik gücünün yanında, işsizlik oranının göreli olarak düşük olduğu, kadınların da erkekler gibi yüksek istihdam düzeyine sahip oldukları, gelirin adil dağıldığı ve sosyal diyalogun güçlü olduğu bir ülkedir. Danimarka hızlı büyüyen, düşük işsizlik ve yüksek istihdam oranına ve hem kamu finansmanı, hem de ödemeler dengesi açısından da fazla veren güçlü bir ekonomik yapıya sahiptir dönemindeki büyüme oranının ortalama %2.5 olduğu Danimarka da işsizlik oranı 2007 yılında %4 civarında gerçekleşmiştir. Danimarka işgücü piyasasının bir diğer dikkat çekici özelliği ise, %80 e varan çok yüksek bir istihdam oranıdır. AB ortalamasından yaklaşık %20 daha yüksek olan istihdam oranı sayesinde Danimarka, vergi tabanını genişletirken, işsizlik ve emeklilik ödemelerindeki düşüşle de refah sistemini mali bakımdan daha güçlü bir hale getirmiştir. Danimarka da yarı zamanlı çalışanların toplam istihdam içindeki payı ise 2007 yılında %24,1 olarak gerçekleşmiştir 74. Danimarka nın başarısına işgücü politikaları alanındaki tarihsel geçmişinin de katkısı vardır gibi erken bir tarihte ilk İşsizlik Sigortası Fonu Yasası kabul edilmiş, 1913 te de Kamu İstihdam Servisi kurulmuştur. Dolayısıyla Danimarka da işgücü piyasasındaki kurumsallaşma ve işgücü piyasası politikaları uzun bir tarihsel geçmişe dayanmaktadır. Sosyal diyalog olgusu ise Danimarka da 100 yılı aşan bir tarihe 74 Naci Gündoğan, İşgücü Piyasasında Esneklik-Güvence Dengesi: Danimarka Modeli, Çimento İşveren, 2007, s. 30, ( ) 59

60 sahiptir lardaki işgücü piyasası reformları da sosyal taraflar ve devlet arasındaki, tarihsel kökleri bulunan bu uzlaşmanın bir sonucudur 75. Analitik sınıflandırmaya göre Danimarka Modeli nin, yüksek dışsal sayısal esneklik, yüksek gelir güvencesi ve yüksek istihdam güvencesinin birleştiği bir sistemdir. Danimarka işgücü piyasası çok dinamik, iş değiştirmelerin çok hızla yaşandığı bir yapıya sahiptir. Toplam iş gücünün yaklaşık %30 u her yıl iş değiştirmektedir. Fakat bu iş değiştirmelerin çalışanlara yeni bir işe başlamış olmanın dışında herhangi bir maliyeti bulunmamaktadır. Yıllık izin hakları, sosyal sigortaları kendileriyle birlikte hareket etmektedirler. Firmalar içinde oldukça esnek düzenlenen kısa bildirim süreleri gibi işten çıkarma kuralları uyum yeteneği bakımından önemli rahatlık sağlamaktadır. Bunların sonucu olarak, bir işte çalışma süresi bakımından Danimarka, AB ülkeleri arasında en alt sıralarda yer almaktadır. Bu hızlı iş değişimi, Danimarka örneğinde işsizliğin artması yerine kısa işsizlik sürelerini getirmiştir. İşsizlerin %25 i uzun dönemli işsizlik yaşamaktadır. Aynı oran AB genelinde %40 lardadır 76. Danimarka nın bu başarısının atlın üçgen olarak tanımlanan üç niteliğe sahip istihdam piyasasından kaynaklandığını söylemek mümkündür 77 ; Çalışma ve işsizlik ile farklı işler arasında rahat geçiş yapabilen yüksek sayıda işçinin varlığı ile doğrulanan üst düzey dışsal sayısal esnekliğe sahip esnek bir işgücü piyasası İşsizler için cömert bir gelir desteği sistemi İşsizleri tekrar işgücü piyasasına dönmeye teşvik eden ve istihdam edilebilirliği artırmaya dönük bir aktif istihdam piyasası stratejisi 75 A.k., s Hans Jensen, Jorn Neergaard Larsen, The Nordic Labour Markets and The Concept of Flexicurity, European Policy Centre Working Paper No. 20, 2005, s. 2-3, 14%20The%20Nordic%20labour%20markets%20and%20the%20concept%20of%20flexicurity %20(2).pdf ( ) 77 Per Kongshøj Madsen, How Can It Possibly Fly? The Paradox of a Dynamic Labour Market In a Scandinavian Welfare State, CARMA, 2006, s. 11, _How_can_it_possible.pdf, ( ) 60

61 Danimarka da işsizlik sigortası, bazı genel fonlar bulunmakla birlikte, genelde sektörel temelli ve sendikalar tarafından yönetilen özel şirketler şeklinde örgütlenmiştir. Sigortalı olmak kişinin seçimine bağlıdır. Danimarka da işsizlik sigortasına üye olup da işsiz kalanların büyük bölümü önceki kazançlarının %90 nı üzerinden, işsiz kaldıkları ilk günden itibaren ve azami dört yıl süreyle işsizlik aylığı alabilmektedirler. Bu sistem Danimarka yı, NRR bakımında AB ülkeleri arasından ilk sıraya taşımaktadır. İşsizler arasında azınlığı oluşturan işsizlik sigortasına üye olmayan sigortasız işsizler ise means test temelli ve yerel yönetimler tarafından sağlanan bir tür sosyal güvenlik yardımını almaktadırlar. Bu yardım işsizlik sigortası fonunun sağladığı yardımın %80 i düzeyinde kalmaktadır. Sosyal yardımların means test temelli olmasından başka işsizlik sigortası arasındaki diğer fark aile, sosyal yardım miktarının alanın aile durumuna göre değişmesidir. Bu yüksek NRR lerin işsizler üzerinde çalışmama yönünde olumsuz teşvike sebep olmaması için, işsizlik sigortası ve sosyal yardımın alınması, işsizin aktif olarak iş aramasına ve 25 yaş altındakilerde 6 ay, yetişkinlerde ise 12 ay işsizlikten sonra aktif istihdam tedbirleri kapsamında zorunlu aktivasyon faaliyetlerine katılma şartına bağlanmıştır 78. İşsiz kalan kişinin İşsizlik Sigortası Fonu ndan ödenek almaya başlaması için en az bir yıldır Fona üye olması, son üç yılda en az 52 hafta çalışması ve başvuru yaptığı anda yerel iş ofisine iş arayan olarak kayıt yaptırması gerekmektedir. İşgücü piyasası programlarına harcanan paranın ülkelerin GSMH larına oranına bakıldığında, Danimarka nın hem aktif, hem de pasif tedbirler bakımından diğer ülkelerin önünde olduğu görülmektedir tarihli bir OECD araştırmasına göre Danimarka nın aktif istihdam tedbirleri için yaptığı harcamaların GSMH sine oranı %1,74 iken, pasif tedbirler için bu oran % 2,68 olmuştur. Aynı oranlar sırasıyla Almanya için %1,14 ve %2,31, Fransa için %1.08 ve %1.78 ve İngiltere için %0.53 ve %0.37 dir. Danimarka nüfusun az, GSMH yüksek olduğu düşünüldüğünde yapılan kişi başı harcamanın boyutu daha net anlaşılmaktadır 79. Genel olarak belli gruplar için özel düzenlemeler içermeyen Danimarka işgücü piyasasında, atipik çalışanlar, normal işlerde çalışanlarla aynı düzenlemelere tabidirler. 78 A.k., s. 15,16 79 Dany Lang, Can the Danish Model of Flexicurity be a Matrix for the Reform of European Labour Markets?, 2005, s.11, ( ) 61

62 Danimarka da gelirden bağımsız, vergilerle finanse edilen bir genel emeklilik sistemi bulunmaktadır. 40 yıl ikamet karşılığında 2007 yılı itibariyle yaklaşık 650 Euro aylık bağlanmaktadır. Bu minimum gelir garantisi uzun dönemli atipik çalışanlar için bir güvence sağlamaktadır. Fakat İşgücü Marketi Tamamlayıcı Emeklilik Sistemi nden elde edilen gelirler tamamen ödenen prim oranı ve ödeme süresi ile ilişkili olduğu için, atipik çalışanların bu sistemden yararlanmaları zorlaşmaktadır. Zaten haftada 9 saatten az çalışanlar bu sisteme dahil edilmemişlerdir. Atipik çalışanlarda, normal çalışanlar ile aynı işsizlik sigortasına dahil olmaktadırlar. Fakat ödenen primler daha düşük olmakta ve alınan işsizlik ödeneği de normal işlerde çalışanların aldığının üçte ikisi düzeyinde olmaktadır Almanya Almanya da hayata geçiren Hartz Reformları geniş bir alanı kapsayan önlemleri içermektedir. Bunlardan en önemlileri federal istihdam ofisinin modern bir anlayışla yeniden yapılanması, işe yerleştirme aktivitelerinin geliştirilmesi ve işsizlik yardımlar ile sosyal yardımları birleştiren yeni bir temel sosyal yardımın hayata geçirilmesidir. Bunlara ek olarak pek çok yeni politika aracı da bu reformla hayata geçirilmiştir. Esnek güvence kapsamında uygulamaya konan araçlar şunlardır 81 ; 1. İşsizler için sağlanan ve onların kendi nam ve hesaplarına çalışmaya başlamaları amaçlayan hibe programı: Ich-AG ismini taşıyan programın amacı, yıllık geliri Euro yu aşmayacak işyerleri açan işsizlere, üç yıl süre ile gelir desteği sağlamaktır. Bu program, girişimlerinin ilk yıllarında yüksek kar beklemeyen ve düşük işsizlik ödeneği alan kişiler için uygun görünmektedir. Esneklik anlamında, bağımlı bir çalışanı işe almak yerine, kendi nam ve hesabına çalışan birini işe almak daha avantajlıdır. Çünkü kendi nam ve hesabına çalışanlar için işten çıkarma mevzuatı uygulanmamaktadır. Böylelikle dışsal esneklik sağlanmıştır. Dahası Ich-AG faydalanıcılarının ek istihdam yaratmaları da kolaylaştırılmış, dört yıla kadar belirli süreli iş sözleşmesi yapmalarına izin verilmiş ve çeşitli vergi muafiyetleri sağlanmıştır. Güvence boyutunda ise ilk yıl 600 Euro, ikinci yıl 360 Euro ve üçüncü yıl 240 Euroluk ödemelerle asgari gelir desteği sağlanıyor gibi 80 Per Kongshøj Madsen, Distribution Of Responsibility For Social Security and Labour Market Policy Country Report: Denmark, Aalborg Universitesi, Danimarka, 2007, s Leschke ve Diğerleri, s

63 görünmektedir. Fakat Ich-AG faydalanıcıları kendi sosyal güvenliklerinden sorumlu oldukları için ikinci yıldan itibaren alınan yardım sadece bu masrafları karşılamaya yetmektedir. Ich-AG faydalanıcılarından işlerinde başarılı olamayanları, işsizlik sigortasına dönme seçenekleri bulunmaktadır. 2. Personel Hizmetleri Ajanslarının (PHA) hayata geçirilmesi: Bu düzenleme ile geçici çalışma, işgücü piyasası önlemlerinden biri haline gelmiştir. PHA ların İstihdam Ofisleri tarafından oluşturulmuştur. Özellikle iş bulmakta güçlük çeken kişilerin istihdam edilmesinde kullanılmaktadırlar. Esneklik boyutunda, PHA ların hayata geçmesi ile geçici çalışma kontratlarına getirilen süre sınırlaması gibi geçici çalışmaya ilişkin yasal düzenlemeler iptal edilmiştir ve daha geniş bir geçici çalışma piyasasının yolu açılmıştır. Bu nedenle PHA ların dışsal sayısal esnekliği artırdığını ve gelişen geçici çalışma piyasasının firmalar için nitelikli işçilerin geçici süreler ile çalıştırılmasının yolunu açtığı için dışsal fonksiyonel esnekliği de desteklediğini söylemek mümkündür. PHA lar ile birlikte geçici çalışanlar için toplu pazarlığın yolu açılmıştır. Bu durum geçici çalışanların güvencelerini önemli ölçüde artırırken, PHA çalışanları istihdam kontratı ve sosyal güvenlik ödemelerini de içeren ücret hakkına kavuşmuşlardır. 3. Küçük işletmeler kurulması için sağlanan mini-job kredilerinin reforma tabi tutulması ve midi-job kredilerinin hayata geçirilmesi 4. Yaşlı çalışanlar için ücret sigortası: ABD, Fransa ve İsviçre de bu sigorta başarı ile uygulanmakta olan ücret sigortasının temel amacı yaşlı çalışanların uğrayabilecekleri ücret kayıplarını geçici olarak telafi etmektir. İş değişimlerinin yaşanması yapısal değişiklikler ya da kişisel performans kayıpları nedeniyle zaman zaman kaçınılmaz olmaktadır. İşsizlik ve yeniden iş bulma süreçlerinde yaşlı çalışanların gelir kayıpları daha yüksek olmaktadır. Esneklik boyutundan bakıldığında, ücret sigortasının işverenler için yaşlı çalışanları işe alma konusunda bir teşvik unsuru olduğunu söylemek mümkündür. Güvence boyutundan bakıldığında ise Alman sistemi, işsizlik sigortası sisteminin bir tamamlayıcı unsuru olarak görülebilir. 50 yaşından büyük çalışanın eski ve yeni işi arasındaki ücret farkının %50 si geçici olarak ücret sigortasından karşılanmaktadır. Fakat bu sigortadan, işsizlik sigortasından halen en az 180 gün daha yararlanma hakkı 63

64 olanlar faydalanabilmektedir. Bu durum uzun dönemli işsizlerin ücret sigortasından yararlanmalarını imkansız hale getirmektedir. Alman Sosyal Güvenlik Sistemi üyeleri için herhangi bir garanti gelir ya da taban aylık öngörmemektedir. Bu durum çalışanların kariyerleri sırasında yaşadıkları düşük gelirli dönemlerin, emekli aylıklarının miktarları üzerinde önemli etkiye sahip olmasına neden olmaktadır. Ödenen primler ve alınacak fayda arasında yakın ilişki kuran bu durum, atipik çalışanlar için risk faktörü olmaktadır. Bu risk haftada 15 saatten az çalışanlar veya iki aydan kısa süreli kontratlar ile çalışanlar ya da aylık geliri belli bir miktarın altında kalanların yani küçük işlerde çalışanların zorunlu sigorta kapsamı dışında olmalarıyla daha da artmaktadır. Müstahaklık probleminin dışında, atipik çalışanlar emeklilik yaşında düşük gelir riski ile de karşı karşıyalardır. Sürekli küçük işlerde çalışanların, hiç emekli aylığı alamamaları durumu da söz konusudur. Bu durumun telafisi için çeşitli yasal düzenlemeler yapılmaktadır. Örneğin, düşük gelirli kişilerin ödedikleri primler, eğer 25 yıl prim ödemişlerse ve 10 yaşının altında çocuğuna bakmak zorunda olduğu için atipik çalışmışsa, %50 zamlı şekilde hesaplanmaktadır 82. Bunun yanında küçük işlerde (aylık yaklaşık 400 Euro nun altında gelir getiren işler) çalışanların işveren primlerin %12 olarak alınmaktadır (normalde %19,9). Ancak bu durumdaki işçinin yazılı başvurusu halinde kendisi de prim ödeyebilmektedir. İşçinin prim ödemeye karar vermesi halinde emeklilik sigortasından sağlanan tüm edimlerden faydalanması mümkün hale gelmekte ve %12 lik prim ile faydalanamadığı rehabilitasyon, işgörememezlik nedeniyle aylık gibi haklardan da yararlanmaya başlamaktadır. Belirli süreli ya da PHA lara bağlı çalışan bazı çalışanlar için de kariyerleri nedeniyle düşük emeklilik maaşı ile karşılaşma riski bulunmaktadır. Bu tip çalışanlar için iki aydan fazla sürmeye veya bir takvim yılı içinde 50 saati aşmayan işlerde ve el elde edilen kazancın 400 Euro yu aşmaması halinde sigorta yükümlülüğü ortadan kalkmaktadır Pascale Vielle, Pierre Walthery, Flexibility and Social Protection, European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions İrlanda, 2003, s Hekimler, s

65 ÜÇÜNCÜ BÖLÜM ATİPİK ÇALIŞMA VE ESNEK GÜVENCE I. SOSYAL GÜVENLİK İLE ESNEK GÜVENCE İLİŞKİSİ 1. Atipik Çalışma Sosyal Güvenlik İlişkisi Yapısı ve tipi ne olarsa olsun atipik çalışma biçimleri giderek yaygınlaşmakta, birçok insanın çalışma hayatı giderek tam zamanlı ve devamlı işlerden yarı zamanlı ve kesintili işlere doğru değişmektedir. Klasik model kazanca ya da katkıya dayanan sosyal güvenlik sistemi ise sigortalıların tam zamanlı ve çalışma hayatı boyunca istihdam edileceği işlerin sonunda emekliliğe hak kazanacakları varsayımı üzerine kurgulanmıştır. Sonuç olarak, genellikle düzensiz ve düşük gelirli olan atipik çalışma biçimleri kişilerin hem çalışma hayatlarında sosyal güvenliğe erişimlerini azaltmakta/zorlaştırmakta, hem de ulaşılacak emeklilik geliri ya da diğer sosyal güvenlik ödemelerinin miktarını olumsuz yönde etkileyebilmektedir. Atipik çalışma ile ilişkilendirildiğinde sosyal güvenliğin yüzleşmesi gereken üç mücadele alanı bulunmaktadır. Bunlardan ilki sosyal güvenlik sisteminin esnekliğini artırırken, atipik çalışmayı dışlamamak ve gönüllü olsun olmasın bu tip çalışanları cezalandırmamaktır. İkincisi sosyal güvenliğin standart hayat çizgisindeki (eğitim, bunu izleyen yaşam boyu tam zamanlı çalışma ve çalışmanın sonucu tam emeklilik) değişikliğe cevap verebilmesi ve yenilikçi politikalar ile kişilere daha çok bireysel tercih hakkı tanıyabilmesidir. Sadece sosyal ve ekonomik değişikliklere tepki vermenin ötesinde, sosyal güvenlik sadece uygun geliri sağlayan politika önlemlerinin dışında daha proaktif olabilmelidir. Uygun biçimde tasarlanan tedbirler ile birlikte sosyal güvenlik, kişilerin ihtiyaç duyduklarında çalışma statülerini değiştirebilmelerine, tam zamanlıdan yarı zamanlıya ya da tam tersi veya çalışan olmaktan kendi hesabına çalışmaya başlamaya, imkân tanıyan bir araç olarak kullanılabilmeli, bunun yanında gerektiğinde kişiler için eğitim ile yarı zamanlı çalışmayı ya da kısmi çalışma kısmi emekliliği mümkün kılabilmelidir. Dahası bu tip geçişlerin ve seçimlerin kişilerin tüm çalışma hayatları göz önüne alınarak entegre edilmesi gerekmektedir. Bu tip bir koruma altında işçiler gerek kişisel seçimler, gerekse ekonomik şartları nedeniyle 65

66 yaşayabilecekleri değişimler konusunda daha olumlu olacaklardır. Üçüncü ve son alan ise sosyal güvenliğin atipik çalışma ve yaşam tarzındaki değişikliklerden kaynaklanan sorunlara ilişkin üreteceği çözümlerde temel amacın sosyal politika uygulamalarını esnekleştirirken, sürekli ve yeterli bir gelir garantisini de sağlamayı başarabilmesidir. Eğitimden çalışmaya hayatına ve çalışmanın sonucunda da emekliliğe uzanan hayat tarzı da değişerek daha esnek bir yapıya kavuşmaktadır. Örneğin artık kişiler işgücü piyasasına daha geç dahil olmakta ve daha ileri yaşlarda işgücü piyasasından ayrılmaktadırlar. Dahası kişiler çalışma hayatlarına ilişkin düz bir çizgi izlemek yerine, giriş çıkışların ve kesintilerin daha fazla olduğu düz olmayan bir yol takip etmektedirler. Tüm bu gelişmeler kişilerin sosyal güvenlikten faydalanma düzeylerini etkilerken, sosyal güvenlik politikaları çalışma, çalışmama, eğitim ya da çocuk bakımı için işe ara verme gibi seçimlerin yapılmasını kolaylaştıran bir araç olarak kullanılabilir 84. Atipik çalışmayı gönüllü seçenler ile zorunlu olarak bu şekilde çalışanlar arasında iş ve sosyal güvenlik mevzuatları yönünden çeşitli farklılıklar gösteren düzenlemeler bulunmaktadır. Bu çerçevede ülke mevzuatları, kısmi işsizlik ödeneği şeklinde atipik çalışma biçimlerine dahil olmak zorun kalanların lehine düzenlemeler içermektedir. Örneğin İrlanda da zorunlu olarak yarı-zamanlı çalışanlar, tam zamanlı iş aramaya devam etmek kaydıyla çalışmadıkları süreler için işsizlik ödeneğinden yardım almaktadırlar. İspanya daysa yarı-zamanlı çalışanlar işsiz kaldıklarında, tam zamanlı çalışanlarla aynı işsizlik ödeneğinden faydalanmaktadırlar. Ayrıca yine İspanya da 52 yaşından büyükler için yarı zamanlı çalışmaları durumunda işsizlik ödeneğinin dörtte birini almalarına dönük bir düzenleme bulunmaktadır. Portekiz de ise normal çalışma süresinin %20 ve %75 i arasında çalışanlara, hiç çalışmasalar alacakları işsizlik ödeneğinin %25 fazlasıyla yarı zamanlı çalışmaları karşılığı elde ettikleri gelirin farkını kısmi işsizlik ödeneği olarak almaktadırlar. Fakat atipik çalışmanın hayat boyuna yaygınlaşması durumunda, düşük gelir ve ödenen düşük primler nedeniyle ulaşılan emeklilik gelirinin de düşük olması çeşitli önlemler alınmazsa kaçınılmaz olmaktadır 85. Atipik çalışanların sosyal güvenliğe erişimlerinin önündeki bir diğer engelde mevzuatlarda yer alan çalışma süresi ve kazanca ilişkin eşik değerlerdir. Bu süreler hem 84 Levinsky, s A.k., s

67 çalışanların sistem kapsamına alınmalarını, hem de sistemden ne kadar fayda sağlanabileceğini belirlemektedir. Bu tip eşikler birçok ülkede uygulanmaktadır. Örneğin, Avusturya, Finlandiya, Almanya, Polonya, Portekiz ve İngiltere de zorunlu sisteme dahil olabilmek için minimum kazanç, minimum çalışma saati ya da minimum çalışma periyodu gibi eşik değerler uygulanmaktadır. Benzer şekilde bu ülkelerin bazılarında çalışma süresi ya da kazanç miktarı kişinin işsizlik sigortasından faydalanıp faydalanamayacağını belirlemektedir. Bu durum hesaplamalarda dikkate alınan kazanç periyodunun süresinin uzatılması ile daha kötü hale gelebilmektedir. Genellikle karar vericiler katkı ve fayda arasındaki ilişkiyi kuvvetlendirecek yönde politikalar üretmekte, bu durumda çalışılan sürenin katkılar ve kazançlar üzerindeki etkisini kuvvetlendirmektedir. Atipik çalışıp da çalışma hayatının önemli bölümünde düşük gelir elde eden kişilerin emeklilik gelirleri bu durumdan önemli ölçüde etkilenmektedir. Bu tip eşikler zaman zaman işverenlerin sadece sosyal güvenlik yükümlülüklerinden kaçınmak için eşik değer süre ya da ücretlerin altında kalan atipik işler yaratmalarına sebep olmaktadır 86. Kişilerin gelecekteki emeklilik gelirlerini belirleyen bir diğer hususta çalışma sürelerinin, çalışma hayatı boyunca dağılışıdır. Kişilerin yaşamlarında en çok geliri elde etme potansiyeline sahip oldukları zirve dönemlerini düşük gelirli işlerde geçirenlerin sosyal güvenlikten faydalanma oranların da düşmektedir. Kadınlar burada özellikle dezavantajlı bir konumdadırlar çünkü gelir elde etme imkânının en yüksek olduğu dönemlerde çocuk bakımı gibi geleneksel sorumluluklar nedeni ile ya işgücü piyasasının dışına çıkmaktadırlar ya da atipik çalışma modellerine yönelmektedirler. Buna karşın erkeklerin genelde çalışma hayatına giriş ve çıkış aşamalarında atipik çalıştıklarını göstermektedirler 87. Atipik çalışanların sosyal güvenlik sistemi içerisine alınabilmeleri için önerilen ve birbiriyle etkileşim içinde olan iki model bulunmaktadır. Esnek sigorta ve asgari gelir modeli; Esnek sigorta (flexinsurance), çalışanların işsiz kalma risklerine ya da kontrat tiplerine göre (kısmi ya da tam zamanlı kontratlar gibi) işverenin ödeyeceği prim 86 A.k., s A.k., s

68 miktarının değişmesi anlayışına dayanmaktadır. Kavramın altında yatan fikir temelde sağlık sigortacılığı ile aynıdır. Eğer işsizliği bir sosyal hastalık olarak tanımlarsak, hastalık izninin ya da tedavinin maliyetlerinin sigortadan karşılanması gerekmektedir. Bu örnekleme de hastalık izni işsizlik sigortası gibi pasif tedbirlere tekabül ederken, tedavi ise mesleki eğitim, iş yaratma gibi aktif istihdam politikaları anlamına gelmektedir. Tıpkı özel sağlık sigortası sistemlerinde olduğu gibi daha yüksek riskler, daha yüksek prim ödemesi gerektirmektedir. Bu çerçevede esnek sigorta düşük istihdam statülerinin (kısa süreli ve düşük ücretli çalışmalar), daha yüksek sosyal güvenlik primleri ile telafi edilmesi gerekmektedir. Esnek sigortanın avantajları şunlardır 88 ; Yüksek işsiz kalma riskine sahip olan atipik çalışanlar bu riskleri telefi edilecek ve sosyal güvenlik primlerinin düzeyi bu telafiyi karşılayacak düzeyde olacaktır. İşsizliğe karşı gelir güvencesinin sorumluğu devlete değil ilgili sigorta koluna aktarılmaktadır. Sosyal güvenlik katkısının miktarı işçi ile yapılacak kontratın tipine bağlı olacak ve bu nedenle işvereni ilgilendirecektir. Örneğin, işgücü maliyetlerini düşürmek isteyen bir işveren, belirli süreli çalışan birinin kontratını uzatmak yerine, süresiz bir kontrat yapmayı tercih edebilecektir. Esnek sigorta, işgücü marketi düzenlemeleri için kullanılabilecek esneklik bir enstrümandır. Kanuni değişikliklere gerek duyulmadan, ekonomik gereklilikler doğrultusunda idari kararlarla ayarlanabilir. Asgari gelir modeli, bir devletin tüm vatandaşlarına gelirlerinden ve statülerinden bağımsız olarak bir taban aylık ödemesi yapmasını öngörmektedir. Bu modelin izleri, kimi ülkelerin yaşlılık sigortası ve aile yardımı uygulamalarında görülmektedir. Bu uygulamanın yaratacağı ek maliyetler, yüksek gelir elde edenlerden alınacak daha yüksek vergiler, esnek sigorta anlayışı ya da asgari gelir modeli ile basitleşecek sosyal güvenlik sistemi sayesinde elde edilecek tasarruflar olarak 88 Andranik Tangian, Flexibility Flexicurity Flexinsurance: Response to the European Commission's Green Paper "Modernizing Labour Law to Meet the Challenges of the 21st Century", 2007,s.22, ( ). 68

69 öngörülmektedir. Bu model, hayata geçmesi haline birçok diğer işsizlik ödeneği tarzı bazı sosyal yardımların kaldırılabileceği de öngörmektedir. Asgari gelir garantisinin atipik çalışanların çalışma süresi, düşük gelir ya da eşikler nedeniyle sosyal güvenlik kapsamına girememe gibi nedenlerle uğrayabilecekleri gelecek sosyal güvenlik gelir kayıplarının bir kısmının telafisini sağlayabilecektir. İsveç te uygulamaya konan hayat boyu kazançları temel alan sanal katkı esaslı bazı sistemde asgari gelir garantisi sistemini de hayata geçirecek bazı düzenlemeler bulunmaktadır. Esnek sigorta ve asgari gelir modelinin, esnek güvenceye dönük sendikacı ve Avrupa Refah Devleti tanımlamalarının ortaya koyduğu sorunlara dönük de çözümler üretmektedir. Bunlardan ilki esnekleşme olgusunun, Avrupa Sosyal Modeline zarar verdiği yönündeki görüştür. Asgari gelir modeli, koşullardan bağımsız biçimde hayat standartlarını garanti altına almakta ve sosyal tansiyonu düşürmektedir. İkincisi ise yine asgari gelir modeli ve esnek sigorta sayesinde AB nin esnek güvenceye kurumsal bakışını yansıtan daha çok güvenlik için daha çok esneklik söylemine yönelik olumlu adımlar atılabilecektir. Üçüncü olarak asgari gelir modeli, belli bir geliri garanti etmesi dolayısıyla, çalışma sonucu elde edilen gelirin tam olarak kâr olmasını sağlayacaktır. Böylelikle çalışmazken yüksek işsizlik ödeneği aldığı için çalışmamayı tercih eden kişilerin önündeki olumsuz pekiştiriciler kalkmış olacaktır. Diğer taraftan esnek çalışma dolayısıyla, sosyal ödemelerden faydalanmaya hak kazanamayan kişiler, esnek sigorta sayesinde kapsama alınacaktır. Son olarak esnek sigorta, işveren ve işçiler arasındaki bir uzlaşmaya sebep olabileceği gibi, sendikacı esnek güvence tanımlamasında üzerinde durulan atipik çalışanların sosyal güvenliği konusunda da ciddi bir çözüm önerisi sunmaktadır Kısmi Emeklilik Birçok ülke daha uzun çalışma hayatının sağlanması hedeflerine ulaşabilmek için çalışma hayatından emekliliğe geçişi kolaylaştıran çeşitli düzenlemeler kabul etmişlerdir. Genel olarak kısmi emeklilik adı altında toplanan bu emeklilik planları çalışma saatlerinin azaltılması ve çalışma saatleri ile orantılı olarak azalan gelirin, kısmi olarak bağlanan bir emekli aylığı ile telafi edilmesine dayanmaktadır. 89 Tangian, Flexinsurance, s

70 Geleneksel emeklilik senaryosunda kişi belli bir yaşa gelene kadar tipik ya da atipik işlerde çalışır ve bu yaşa geldiğinde çalışmayı bir anda bırakır. Bu iş gücüne katılımı hazırlık, dahil olma ve çekilme gibi bölümlere ayıran kurumsal anlayışa uygundur. Bu bölünmüşlük, istihdam piyasasının takım üretimi, sabitlenmiş işgücü maliyetleri, sosyal güvenlik ya da yaş ayrımcılığı gibi faktörleriyle de desteklenmektedir. Fakat çalışma hayatından emekliliğe geçişin çalışma saatlerinin giderek azaldığı daha yumuşak bir formda olmasının bireyler için daha cazip olacağını söylemek yanlış olmayacaktır. Böyle bir seçeneğin varlığı, kişilerin normal emeklilik yaşından sonra da çalışmaları içinde bir teşvik niteliğinde olabilecektir. Birçok kişi belli bir yaştan sonra çalıştıkları işte aynı eforla çalışmayı cazip bulmazken, daha az güç harcayarak iş gücü piyasasından çekilmemeyi tercih edebileceklerdir. İşgücü piyasasından kısmi çekilme iki formda olabilecektir; Aşamalı emeklilik (aynı işte çalışma saatlerini azaltarak çalışmak) ya da kısmi emeklilik (kişinin işini daha az maaşlı ve daha az çalışma saati içeren bir iş ile değiştirmesi). Her iki formda geçiş süreçleri için kişinin azalan gelirinin kısmi bir birinci ya da ikinci sütün emeklilik geliri ile bileşimi gibi kendi gelir düzenlemeleri içermektedir 90. Amerika Birleşik Devletleri nde 1931 ile 1941 yıllarında doğanların %18 i, 1998 ile 2000 yılları arasında kısmi ya da aşamalı emeklilik planlarını tercih etmiştir. Avrupa da son 20 yılda birçok kademeli emeklilik planı üretilmiştir. Hollanda da 2004 yılında halen çalışan ya da emekli olmuş işçilerin üçte biri, işverenlerinin üçte birinin onlara aşamalı emeklilik planı önerdiklerini söylemişlerdir. İşçilerin ve aynı zamanda işverenlerin önceliklerini ön planda tutmak, yaşlı işçilere cazip gelecek, onların yaşam sürelerindeki refahlarını yükseltecek ve topluma daha faydalı hale getirecek planlar hazırlayabilmek için şarttır. Kademeli emeklilik, kişilerin yaşlılıklarında üretime katılımlarını sağlamalarını kolaylaştırırken, aynı zamanda işgücü arzını artırma ve sosyal güvenliğin sürdürülebilirliğini sağlama yönünde potansiyel faydalar içermektedir. Burada temel konu toplam çalışma saatinin belirsiz etkisidir. Çalışma saatine yönelik düzenleme, emekli olacak bazı işçilerin yarı zamanlı çalışmayı seçmelerini sağlarken, bazılarını tam zamanlı çalışmaya devam 90 Tunga Kantarcı, Arthur van Soest, Gradual Retirement: Preferences and Limitations, De Economist 156, no. 2, 2008, s. 113, ( ). 70

71 etmesi yönünde teşvik edecektir. Kademeli emekliliğe dönük düzenlemelerin işgücü arzı üzerindeki etkisini, bu iki etkiden hangisinin büyük olacağı belirleyecektir 91. Araştırmalar göstermektedir ki AB ülkelerinde emeklilikte esneklik olgusuna yönelik olumlu bir bakış bulunmaktadır. Eurobarometer tarafından yapılan bir araştırmaya göre esnek emeklilik fikrine sıcak bakanların oranı %78 gibi yüksek bir oranda çıkarken, bunların %25 de bu uygulamaya şiddetle destek vermektedir. Yaşlı çalışanlar, çalışma hayatlarının son dönemine ve emekliliklerine ilişkin daha düşük ücret ya da daha az sürelerle çalışma, yarı emeklilik gibi seçenekleri kullanarak ne zaman tam olarak emekli olacaklarına ya da ne kadar süre daha çalışacaklarına kendileri karar vermek istemektedirler. Fakat pratikte esnek emekliliğe olan talebin bazı yasal ve kurumsal engeller nedeniyle sınırlı olduğu görülmektedir. Danimarka da çalışanların yarısı ve emeklilerin dörtte biri eğer güvenli atipik bir iş bulmaları halinde işgücü piyasasında daha uzun süre kalacaklarını ifade etmektedirler. Ama firmalar emeklilik ve yaşlılık gelirlerinin hesaplama yöntemlerinden ötürü yaşlı çalışanlarını tam emekliliğe doğru zorlamaktadır. İngiltere de ise vergi mevzuatından kaynaklanan nedenlerle kişiler hâlihazırda istihdam edildikleri işyerinde çalışma saatleri azaltmak suretiyle atipik çalışmaya geçememektedirler 92. Kademeli emekliliğin önünde çeşitli engeller bulunmaktadır. İşverenlerin kademeli emeklilik sistemlerini tercih etmemelerinin çeşitli nedenleri vardır. Bunlardan ilki sabitlenmiş işgücü maliyetleridir. Bir diğer neden üretim teknolojileri ve takım üretimidir. Takım halinde üretim yarı zamanlı çalışmaları iş programına dahil etmeyi zorlaştırmaktadır. Üçüncü neden bazı yetenek gerektiren işler için çalışma saatlerinin azaltılması zorluk yaratmaktadır. Özellikle mesleki içi eğitim gerektiren işlerde daha az maaş alacakta olsa, yaşlı çalışanlar kendilerine yapılan eğitim yatırımını çıkaracak kadar uzun süre firmada kalmayabilmektedirler. Bunun yanında eğer emekliyken yapılan çalışmalardan elde edilen gelirler, o anki kısmi emekli aylığını ya da sonra kazanılacak aylığı olumsuz etkiliyorsa, çalışan açısından da kademeli emeklilik cazibesini yitirebilmektedir. Örneğin ABD de 62 yaşından sonra belli bir eşiğin üzerinde kazanılan 91 A.k., s Avrupa Komisyonu, Joint Report on Social Protection and Social Inclusion 2008, 2008, s. 54, ( ) 71

72 gelirin %50 si, alınan kısmi ya da tam emekli aylığından düşülmektedir. Fayda esaslı emeklilik planlarının bir kısmı temelde kısıtlayıcı olabilmekte ve örneğin emekli olduktan sonra, kademeli emeklilik planlarına dahil olunsa bile, emekli olunan yer de çalışmasına izin vermemektedir. Bu durum özellikle ikinci sütun emeklilik sistemlerinde görülmektedir 93. Literatürde kademeli emeklilik uygulamalarının çalışanlar, işveren ve genel olarak ekonomi üzerine olumlu etkileri olduğunu savunan görüşler bulunmaktadır. Çalışanlar için kısmi emeklilik çalışmanın bir anda bırakılıp, tam zamanlı emekliliğe geçilmesinin yarattığı şoku ortadan kaldıracak etkili bir araçtır. Çalışan üzerindeki gerilimi azaltırken, işten alınan tatmini artırabilmektedir. Yaşlı çalışana aynı anda işleyen bir mekanizmanın parçası olma ve iş dışı aktiviteler için rahatlıkla zaman ayırma imkânı vermektedir. Kademeli emeklilik uzun sürede elde edilen kariyer başarısının ani bir şekilde sona ermesi yerine daha doğal bir değişim imkanı sunmaktadır. Benzer biçimde kademeli emeklilik, işverenler içinde personel sayısının azaltılması için yumuşak bir geçiş ve deneyimli personelin daha uygun koşullarda maliyet etkin bir biçimde çalıştırılması için bir yol olarak görülebilir. İşverenler kademeli emekliliği ekonomik değişimlere uyumu kolaylaştıran bir araç ve verimliliğin artırılması ve iş kaybının azaltılması için bir araç olarak da kullanabilmektedir. Kademeli emeklilik seçenekleri firmaların kendilerine ait ikinci sütun emeklilik sandıklarına, sistemin kuralları doğrultusunda daha uzun süre prim yatırılması yatırılmasına ya da sandıklardan elde edilen ortalama gelirin daha düşük olmasına neden olmaktadır. Kademeli emeklilik, maluliyet ya da uzun dönemli işsizlik ödeneği gibi işgücü piyasasından çıkış araçlarından da daha az maliyetlidir. Kademeli emekliliğin ekonomik faydaları işgücüne katılım oranı ve yaşlı işgücü arzının yükselmesidir. Bu çerçevede üç temel odak belirlenmiştir. İşgücü piyasasının erken terk edilmesinin önlenmesi, resmi emeklilik yaşının yani yaşlılık aylığı almaya başlama yaşının geciktirilmesi ve normal emeklilik yaşından sonra çalışmanın kolaylaştırılması. Yaşlı çalışanların işgücü piyasasında tutulması sadece işgücünün sayısının 93 Kantarcı, Soest, s

73 artırılmasının değil genelde deneyimli ve donanımlı olan bu çalışanlar ile işçi başına düşen verimlilik oranının yükseltilmesinin de mümkün olacağı savunulmaktadır 94. II. TÜRK SOSYAL GÜVENLİK MEVZUATINDA ATİPİK ÇALIŞMA Türk Sosyal Güvenlik Mevzuatı ve genel olarak Türk işgücü piyasası için esnek güvence kavramı atipik çalışma biçimlerine tabi olarak çalışan kişilerin sosyal güvenliklerin sağlanması olarak algılanmış ve kısmi emeklilik ya da esnek sigorta gibi kavramlar henüz Türk mevzuatına girmemiştir. Ayrıca İş Kanunu çerçevesinde atipik çalışma olarak tanımlanan çalışma biçimleri hizmet akdine dayalı çalışanlara ilişkin olup, kendi nam ve hesabına çalışanlar bakımından bir atipik çalışma biçimi tanımlanmamıştır 95. Ekonomik kriz ve zorlayıcı hallerinde verilen kısa çalışma ödeneği ve özellikle atipik işler yaratan özel istihdam büroları da doğrudan ülkemiz sosyal güvenlik mevzuatına dâhil olmasalar da, esnek güvence kavramını yakından ilgilendirmektedirler. 1. Sigorta Kolları Bakımından Esnek Güvence Türk Sosyal Güvenlik Sistemi, Sosyal Güvenlik Reformu çalışmaları kapsamında yürürlüğe giren Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu 96 kapsamında yeniden yapılandırılmışsa da esnek güvenceye ilişkin yorum, dar anlamda kalmıştır. Fakat atipik çalışanların sosyal güvenlik kapsamına alınmaları için çeşitli yeni düzenlemeler de getirilmiştir. SSGSS Kanununun tanımları içerisinde esnek çalışanlara ilişkin bir ifade bulunmamaktadır. Fakat Kanunun 4. maddesinin a bendinde Hizmet akdi ile bir veya birden fazla işveren tarafından çalıştırılanlar ın sigortalı sayılacağı hükme bağlanmaktadır. Böylelikle kısmi süreli olarak birden fazla işyerinde çalışanların 94 A.k., s Türk mevzuatına göre kendi nam ve hesabına çalışanlar için bir atipik çalışma şekli tanımlanmamış olsa da AB uygulamasında bu tip çalışma biçimi atipik olarak da görülmektedir. Bu nedenle 5510 sayılı Kanun un atipik çalışma bakımında değerlendirilmesi sırasında kendi nam ve hesabına çalışanların durumu da incelenmiştir. 96 Bu bölümde 5510 sayılı SSGSS Kanuna ilişkin tüm atıflar şu kaynaktan alınmıştır; ( ). 73

74 sigortalı olacakları hükme bağlanmıştır. Kanun 53. Maddesinde ise aynı anda birden fazla sigortalılık haline tabi olanların, bu hallerden biri devlet memuru olması halinde bu sigortalılık ilişkisi esas alınması, kendi nam ve hesabına çalışma ve bir hizmet akdine bağlı çalışma hallerinin mevcut olması halindeyse ilk önce başlayan sigortalılık halinin esas alınması hükmü getirilmiştir. Bazı maddeleri Anayasa Mahkemesince iptal edilen 5510 sayılı Kanunun 5. maddesinin bulunan ama 5754 sayılı Kanun ile sonradan değiştirilen bazı hükümler atipik çalışan bazı kişileri zorunlu sosyal sigorta sistemi dışında bırakmaktaydı. Maddenin mülga c bendinde haftalık çalışma sürelerinin 4857 sayılı İş Kanununda belirtilen sürelerden az olması nedeniyle, aylık kazançları prime esas günlük kazanç alt sınırının otuz katından az olanlar ile j bendinde Niteliği itibarıyla bir kişinin bir gün içinde yapabileceği işlerde, yevmiyeli olarak çalışanlar sigorta kapsamı dışındaydı. Yapılan değişikliklerden sonra sadece tarım işlerinde veya orman işlerinde hizmet akdiyle süreksiz işlerde çalışanlar ile tarımda kendi adına ve hesabına bağımsız çalışanlardan; tarımsal faaliyette bulunan ve yıllık tarımsal faaliyet gelirlerinden, bu faaliyete ilişkin masraflar düşüldükten sonra kalan tutarın aylık ortalamasının, bu Kanunda tanımlanan prime esas günlük kazanç alt sınırının otuz katından az olduğunu belgeleyenler ifadesiyle tanımlanan grup için böyle bir istisna tanınmıştır. Bu alanda yapılan en önemli değişiklik 5754 sayılı Kanunla 5510 sayılı Kanunun isteğe bağlı sigorta başlangıcı ve sona ermesini düzenleyen 51. maddesine eklenen bir ilave hüküm ile yapılmıştır. Buna göre, Ay içerisinde 30 günden az çalışan veya 80 inci madde uyarınca prim ödeme gün sayısı, ay içindeki toplam çalışma saatinin 4857 sayılı Kanuna göre belirlenen günlük normal çalışma saatine bölünmesi suretiyle hesaplanan sigortalıların aynı ay içerisinde isteğe bağlı sigortaya prim ödemeleri halinde, primi ödenen süreler zorunlu sigortalılığa ilişkin prim ödeme gün sayısına otuz günü geçmemek üzere eklenir ve eklenen bu süreler, 4 üncü maddenin birinci fıkrasının (b) bendi kapsamında sigortalılık süresi olarak kabul edilir. ifadesine yer verilmiştir. Burada atipik çalışandan beklenen, ay içerisinde çalışmadığı sürelere ilişkin olarak kendi adına prim yatırmasıdır. Atipik çalışanlar açısından böyle bir imkânın tanınması büyük önem arz etse de genellikle gelir düzeyi düşük işlerde çalışan 74

75 bu grubun prim ödeme yükünü taşıma konusunda ne kadar istekli olacakları ve bu prim farklarını ne kadar düzenli ödeyebilecekleri önemli birer sorundur. Esnek güvence uygulamalarına ilişkin diğer örnekler ise 5510 sayılı Kanuna sonradan eklenen şu üç uygulamadır; 193 sayılı Gelir Vergisi Kanunu nun 9. Maddesinin ilk fıkrasının 6 numaralı alt bendinde sayılan havlu, örtü, çarşaf, çorap, turistik eşya, hasır, yapma çiçek, ip ve urganları, tarhana, erişte, mantı gibi ürünleri makine kullanmadan ve işçi çalıştırmadan üretip, iş yeri açmadan satan kadınlara tanınan isteğe bağlı sigortalılık hakkı 5510 sayılı Kanuna, 5763 sayılı Kanun ile eklenen bir ek madde ile düzenlenmiştir. Bu madde ile bu şekilde çalışan kadınlara prime esas günlük kazanç alt sınırının on beş katı üzerinden başlanılarak, takip eden her yıl için bir puan arttırılmak suretiyle otuz katını geçmemek üzere malullük, yaşlılık ve ölüm sigortaları ile genel sağlık sigortası primi ödeme hakkı tanınmıştır. Benzer bir uygulama 5754 sayılı Kanun ile 5510 sayılı Kanuna eklenmiş ve yukarıda anlatılan prime esas günlük kazanç alt sınırının on beş katı olarak uygulanması durumu, aynı şartlar ile bir hizmet akdi ile tarımda çalışanlar ile köy muhtarları içinde tanınmıştır. Ayrıca 5797 sayılı Kanun ile 5510 sayılı Kanunun 80. maddesine eklenen bir fıkrayla ay içerisinde 30 günden az çalışan ve Milli Eğitim Bakanlığına bağlı her derece ve türdeki örgün ve yaygın eğitim kurumlarında ek ders ücreti karşılığında ilgili mevzuatı çerçevesinde uzman ve usta öğretici olarak çalıştırılanların sigortalılık durumları düzenlenmiştir. Buna göre, bu kişilerin prim ödeme gün sayıları bir takvim ayı içerisinde hak kazandıkları brüt ek ders ücreti toplam tutarının, prime esas günlük kazanç alt sınırına bölünmesi suretiyle bulunur. 1.1 İş Kazası ve Meslek Hastalığı Sigortası 5510 sayılı Kanunun 13. maddesinde; İşveren tarafından yürütülmekte olan iş nedeniyle sigortalı kendi adına ve hesabına bağımsız çalışıyorsa yürütmekte olduğu iş nedeniyle, Bir işverene bağlı olarak çalışan sigortalının, görevli olarak işyeri dışında başka bir yere gönderilmesi nedeniyle asıl işini yapmaksızın geçen zamanlarda, 75

76 Bu Kanunun 4 üncü maddesinin birinci fıkrasının (a) bendi kapsamındaki emziren kadın sigortalının, iş mevzuatı gereğince çocuğuna süt vermek için ayrılan zamanlarda, Sigortalıların, işverence sağlanan bir taşıtla işin yapıldığı yere gidiş gelişi sırasında geçirilen kazalar iş kazası olarak belirlenmiştir. Aynı Kanunun 14. maddesinde ise meslek hastalığı sigortalının çalıştığı veya yaptığı işin niteliğinden dolayı tekrarlanan bir sebeple veya işin yürütüm şartları yüzünden uğradığı geçici veya sürekli hastalık, bedensel veya ruhsal özürlülük halleridir şeklinde tanımlanmıştır. Kanuna göre iş kazası ve meslek hastalığı sigorta kolları bir hizmet akdine bağlı olarak çalışanlar 97 ile kendi nam ve hesabına çalışanlar 98 için uygulanacaktır. Bu sigorta kapsamında sigortalıya, günlük geçici iş göremezlik ödeneği verilmesi, sürekli iş göremezlik geliri bağlanması, iş kazası veya meslek hastalığı sonucu ölen sigortalının hak sahiplerine, gelir bağlanması, gelir bağlanmış olan kız çocuklarına evlenme ödeneği verilmesi ve iş kazası ve meslek hastalığı sonucu ölen sigortalı için cenaze ödeneği verilmesi hakları sağlanmaktadır. Kanunda iş kazası ve meslek hastalığı sigortasından faydalanmayı hak etmek için herhangi bir süre sınırı getirilmemiştir. Bu durum atipik çalışan kişilerin de bu sigortadan, hak etme bakımından tipik çalışanlar ile aynı şekilde yararlanmaları imkânını doğurmaktadır. Ayrıca 5510 sayılı Kanun ile kendi nam ve hesabına çalışanların da bu sigorta koluna dahil edilmeleri ile bu çalışma biçimiyle atipik çalışanlar da kapsama alınmıştır. Böylelikle hem bir işveren adına kısmi çalışan, hem de kendi nam ve hesabına iş yapan sigortalıların, kendi nam ve hesaplarına iş yaptıkları anlarda da korunması sağlanmıştır. İş kazası ve meslek hastalığı sonucu alınacak aylığın hesaplanmasında iş göremezliğin başladığı tarihten önceki 12 aydaki son 3 ay içindeki prime esas kazançlar sayılı Kanunun 4. maddesinin a bendinde sayılan bir hizmet akdine bağlı olarak çalışan sigortalılar kastedilmektedir sayılı Kanunun 4. maddesinin b bendinde sayılan kendi nam ve hesabına çalışan sigortalılar kastedilmektedir. 76

77 toplamının, bu kazançlara esas prim ödeme gün sayısına bölünmesi suretiyle hesaplanır denilmektedir. Fakat 12 aydan az çalışanlar, hatta çalışmaya başladığı gün bir iş kazası/meslek hastalığına maruz kalanlar için de düzenleme yapılmıştır. Kanunun 17. maddesi ikinci fıkrası 12 aylık dönemde çalışmamış ve ücret almamış olan sigortalı, çalışmaya başladığı ay içinde iş kazası veya meslek hastalığı nedeniyle iş göremezliğe uğrarsa verilecek ödeneklerin veya bağlanacak gelirlerin hesabına esas günlük kazanç; çalışmaya başladığı tarih ile iş göremezliğinin başladığı tarih arasındaki sürede elde ettiği prime esas günlük kazanç toplamının, çalıştığı gün sayısına bölünmesi suretiyle; çalışmaya başladığı gün iş kazasına uğraması halinde ise aynı veya emsal işte çalışan benzeri bir sigortalının günlük kazancı esas tutulur şeklindedir. Bu düzenleme doğrultusunda gelirlerinin hesaplanması hususunda atipik çalışanların aleyhine önemli bir durum olduğunu söylemek mümkün değildir. 1.2 Hastalık ve Analık Hali 5510 sayılı Kanun kapsamında hizmet akdine bağlı olarak çalışanlar ile kendi nam ve hesabına çalışanlar için hastalık ve analık halleri sonucunda ortaya çıkan geçici iş göremezliğe süresince günlük geçici iş göremezlik ödeneği sağlanmaktadır. Analık sigortası çerçevesinde kendi çalışmalarından dolayı gelir veya aylık alan kadına ya da gelir veya aylık alan erkeğin sigortalı olmayan eşine, her çocuk için yaşaması şartıyla emzirme ödeneği verilmektedir. Kanunun 16. maddesine göre Bu ödenekten faydalanmak için bir hizmet akdine bağlı olarak çalışanların en az 120 gün kısa vadeli sigorta kolları primi bildirilmiş olması, kendi nam ve hesaplarına çalışanların ise hem en az 120 gün kısa vadeli sigorta kolları primi bildirilmiş olması, hem de genel sağlık sigortası primi dahil prim ve prime ilişkin her türlü borçlarının ödenmiş olması gerekmektedir. Bu düzenleme atipik çalışanlar için ödeneğe hak kazanma halini bir miktar zorlaştırdığını söylemek mümkünse de 120 günlük prim ödeme şartı çok da yüksek görünmemektedir. Hastalık ve analık halinden sağlanan faydaların belirlenmesi için kullanılacak prime esas günlük kazancın belirlenmesi için kullanılan yöntem iş kazası ve meslek hastalığı sigortasında kullanılan ile aynı olup, Kanunda da aynı maddede gösterilmiştir. Bu çerçevede atipik çalışanlar için özel bir düzenleme bulunmamaktadır. 77

78 1.3 Malullük Sigortası 5510 sayılı Kanunun 25. maddesine göre bir hizmet akdine bağlı olarak çalışanlar ile kendi nam ve hesabına çalışanlar çalışma gücünün veya iş kazası veya meslek hastalığı sonucu meslekte kazanma gücünün en az % 60'ını, devlet memurları 99 ise çalışma gücünün en az % 60 ını ya da vazifelerini yapamayacak şekilde meslekte kazanma gücünü yitirmeleri halinde malul sayılmaktadırlar. Kanunun 26. maddesinin b bendindeki En az on yıldan beri sigortalı bulunup, toplam olarak 1800 gün veya başka birinin sürekli bakımına muhtaç derecede malûl olan sigortalılar için ise sigortalılık süresi aranmaksızın 1800 gün malûllük, yaşlılık ve ölüm sigortaları primi bildirilmiş olması koşulunu yerine getirirmiş haldeyken, malul duruma düşenlere, Kanuna göre maluliyet aylığı bağlanmaktadır. Bu maddedeki süre şartını atipik çalışan bir kişinin tamamlaması zor görünmektedir. Bu nedenle maluliyet aylığını hak etme koşulları bakımından atipik çalışanlar aleyhine bir durumdan bahsetmek mümkündür. Fakat Kanunun 51. maddesi atipik çalışanlara, çalışmadıkları zamanlar için kendi adlarına isteğe bağlı sigorta primi ödeme hakkını saklı tutmaktadır. Maluliyet aylığının hesaplanması üzerine olan Kanunun 27. maddesine göre malûllük aylığı; prim gün sayısı 9000 günden az olan sigortalılar için 9000 gün üzerinden, 9000 gün ve daha fazla olanlar için ise toplam prim ödeme gün sayısı üzerinden hesaplanmakta, bir hizmet akdine bağlı olarak çalışan sigortalılar içinse 9000 günlük bu süre, 7200 gün olarak uygulanmaktadır. Bu uygulama, her ne kadar genel uygulamanın bir parçası olup, atipik çalışanlar için özel bir düzenleme olmasa da, maluliyet aylığına esas prim gün sayısının hesaplanması bakımından atipik çalışanlar için avantajlı bir durum yaratmaktadır. Buna göre prim ödeme gün sayısını artırma konusunda dezavantajlı kabul edilen atipik çalışanlardan, 1800 günü doldurup da malul duruma düşenlerin tamamı 9000 (Bir hizmet akdine bağlı çalışıyorsa 7200) gün üzerinden aylık alabileceklerdir sayılı Kanunun 4. maddesinin c bendinde sayılan devlet memurları kastedilmektedir. 78

79 1.4 Yaşlılık Sigortası 5510 sayılı Kanuna göre yaşlılık sigortasından sağlanan haklar, yaşlılık aylığı ödemesi ve toptan ödeme yapılmasıdır. Kanunun 28. maddesine göre ilk defa sigortalı sayılanların yaşlılık sigortasından faydalanmaları için kadın ise 58, erkek ise 60 yaşını doldurmuş olmaları ve en az 9000 gün malûllük, yaşlılık ve ölüm sigortaları primi bildirilmiş olmaları gerekmektedir. Ancak Kanunun 4. maddesinin a bendine göre sigortalı sayılan bir hizmet akdine bağlı olarak çalışanlar için prim ödeme gün sayısı 5754 sayılı Kanun ile 7200 olarak değiştirilmiştir. Aynı madde ile 2036 dan 2048 e kadarki sürede kademeli bir artış ile kadın ve erkek için emeklilik yaşının 65 e yükseltilmesi öngörülmüştür. Görüldüğü gibi aylığa hak kazanma koşullarında atipik çalışanlar ile normal çalışma biçimlerine tabi çalışanlar arasında herhangi bir ayrıma gidilmemiştir. Bu durum tüm çalışanların kapsam içinde olduğu gösterse de yaşlılık sigortası haklarından yararlanma bakımından atipik çalışanlar aleyhine bir durum yaratmaktadır. Atipik çalışanlar bu olumsuzluğu, Kanunun 51. maddesine göre isteğe bağlı sigortaya göre prim ödeyerek giderebilmektedirler. Kanunun prime esas kazancın belirlenmesini düzenleyen 80. maddesine göre, primlerin hesabına esas tutulacak günlük kazanç, sigortalının, bir ay için prime esas tutulan kazancının otuzda biridir. Bu maddenin g bendinde günlük kazancın hesabına esas tutulan ay içindeki bazı günlerde çalışmamış ve çalışmadığı günler için ücret almamış sigortalının günlük kazancı, o ay için prime esas tutulan kazancının ücret aldığı gün sayısına bölünmesi suretiyle hesaplanır. hükmü yer almaktadır. Aynı maddenin h bendi ise kısmi süreli hizmet akdiyle çalışmak koşuluyla günün belli saatlerinde çalışan kişilerin durumunu düzenlemektedir. Maddeye göre toplam çalışma saatinin 4857 sayılı İş Kanununa göre belirlenen haftalık çalışma süresine göre hesaplanan günlük çalışma saatine bölünmesi suretiyle prime esas gün sayısı tespit edilir. Yine 80. maddenin ı bendi ise çağrı üzerine çalışanların sigortalılığını düzenlemektedir. Maddeye göre İşveren ve sigortalı arasında çağrı üzerine çalışmaya dayalı yazılı iş sözleşmesinde taraflar arasında çalışma süresi gün, hafta ve ay olarak belirlenmemiş ise, sigortalının ay içindeki prim ödeme gün sayısı haftalık çalışma süresi en az yirmi saat kararlaştırılmış sayılarak h bendindeki usul ile gün sayısına çevrilmektedir. Bu maddeyle birlikte çeşitli atipik çalışma biçimlerine ilişkin düzenlemeler Kanuna yedirilmiştir. Fakat bu şekilde çalışan kişiler için ödenecek 79

80 primin genellikle düşük, prim ödeme gün sayısının genellikle az olması ulaşılacak faydanın normal çalışma biçimlerine tabi olarak çalışanlarınkine eşit olmaması sonucunu doğuracaktır. Atipik çalışanların çok düşük emekli aylığı almalarının önündeki en önemli engel, 5510 sayılı Kanunun 55. maddesine 5754 sayılı Kanun ile eklenen alt sınır aylığı uygulamasıdır. Buna göre hesaplanacak aylığın ortalama aylık kazancın % 35'inden, sigortalının bakmakla yükümlü olduğu eşi veya çocuğu varsa % 40'ından az olamaması öngörülmüştür. Buna göre Temmuz Aralık 2008 dönemi için bu rakam 224 TL olarak uygulanmıştır. 1.5 Ölüm Sigortası En az 1800 gün malûllük, yaşlılık ve ölüm sigortaları primi bildirilmiş veya bir hizmet akdine bağlı olarak sigortalı sayılanlar için, her türlü borçlanma süreleri hariç en az 5 yıldan beri sigortalı bulunup, toplam 900 gün malûllük, yaşlılık ve ölüm sigortaları primi bildirilmiş olanlar ile malûllük, vazife malûllüğü veya yaşlılık aylığı almakta iken veya malûllük, vazife malûllüğü veya yaşlılık aylığı bağlanmasına hak kazanmış olup henüz işlemi tamamlanmamış olanlarla, bu aylıkları alırken tekrar sigortalı olarak çalışmaya başlamışlardan ölenlerin yakınları 5510 sayılı Kanun uyarınca bu sigortadan yararlanır. Kanunun 32. maddesine göre bu sigorta kapsamında hak sahiplerine ölüm aylığı bağlanmakta, ölüm toptan ödemesi yapılmakta, aylık almakta olan kız çocuklarına evlenme ödeneği verilmekte ve cenaze ödeneği verilmektedir. 506 sayılı Sosyal Sigortalar Kanunda yer alırken Anayasa Mahkemesince iptal edilen ve ölüm sigortasından yararlanma koşullarından olan her yıl için ortalama 180 gün prim ödeme şartı, 5510 sayılı Kanunda yer almamış ve bir hizmet akdine bağlı çalışanların yakınları için ölüm sigortasından yararlanma şartı, her türlü borçlanma süreleri hariç, 900 gün ile sınırlı tutulmuştur. Bu atipik çalışanların hak sahiplerinin ölüm sigortasından faydalanmaları önemli ölçüde kolaylaştıran bir unsur olmuştur. Ölüm gerçekleştiğinde aylık için öngörülen süreleri tamamlamış sigortalının hak sahipleri için hesaplanacak ölüm aylığında, maluliyet aylığının hesaplanmasında kullanılan yöntem kullanılmaktadır. Buna göre devlet memurlarıyla kendi nam ve hesabına çalışanlar için prim gün sayısı 9000 günden az olan sigortalılar için 9000 gün 80

81 üzerinden, 9000 gün ve daha fazla olanlar için ise toplam prim ödeme gün sayısı üzerinden hesaplama yapılır. Bir hizmet akdine bağlı olarak çalışanlar içinse bu süre 7200 olarak uygulanır. Eğer kişi aylık alırken ya da aylık alırken çalışmaya başlamışken ölürse, hâlihazırda aldığı aylık ya da yaptığı çalışma üzerinden yeniden hesaplanacak aylığa göre ölüm aylığı hak sahiplerine bağlanır. Ölüm aylığı için bir alt sınır aylık belirlenmiş olması da atipik çalışanlar için belli bir miktarda aylığı garanti altına almaktadır. Kanunun 55. maddesine göre hak sahibi kimselerin aylıkları; hak sahibi bir kişi ise bu fıkraya göre hesaplanan alt sınır aylığının % 80'inden, hak sahibi iki kişi ise % 90'ından az olamaz. Cenaze ödeneğinde atipik çalışanlarla ilgili olara belirtilebilecek husus, yine bir süre şartıdır. Kanunun 37. maddesine göre iş kazası veya meslek hastalığı sonucu veya sürekli iş göremezlik geliri, malûllük, vazife malûllüğü veya yaşlılık aylığı almakta iken veya kendisi için en az 360 gün malûllük, yaşlılık ve ölüm sigortası primi bildirilmiş olup da ölen sigortalının hak sahiplerin bu ödenek sağlanmaktır. Ödenecek tutar çalışma süresi ya da prim ödemeye bağlı değildir. 1.6 Genel Sağlık Sigortası Sosyal Güvenlik Reformu nun bileşenlerinden biri olan Genel Sağlık Sigortası (GSS) sistemiyle tüm sigortalılar için eşit hak ve yükümlülükler içeren bir sağlık sigortası sisteminin kurgulanması amaçlanmıştır. Bu çerçevede 5510 sayılı Kanun un 62. maddesinde GSS li ve bunların bakmakla yükümlü olduğu kişilerin yaptıkları sağlık harcamalarının finansmanının sağlanması SGK için bir yükümlülük olarak tanımlanmıştır. İlke olarak tüm vatandaşlar ve belli şartlarda oturma izni almış yabancılar ile vatansız ve sığınmacılar GSS kapsamına alınmıştır. Aile içindeki geliri kişi başına düşen aylık tutarı asgari ücretin üçte birinden az olan vatandaşların primlerinin devlet tarafından SGK ya ödenmesi de hükme bağlanmıştır. Bu çerçevede asgari ücretin üçte birinden az kazanacak kişilerin hemen hepsinin ya tamamen işsiz ya da atipik işlerde çalışanlar göz önünde bulundurulduğunda, prensip olarak bunların sağlık sigortasından faydalanmaları garanti altına alınmıştır. 81

82 GSS tüm vatandaşları ilke olarak kapsam içine alsa da, Kanunun 60. maddesinde sıralanan grupların sağlık hizmetlerinden yararlanması için, Kanunun 67. maddesiyle çeşitli şartlar getirmiştir. Bu çerçevede primi devlet tarafından ödenen kişiler ve hâlihazırda kurumdan gelir ve aylık alanlar hariç tüm sigortalıların, sağlık hizmeti sunucusuna başvurduğu tarihten önceki son bir yıl içinde toplam 30 gün GSS prim ödeme gün sayısının olması gerekmektedir. Bu genel şartın yanında, kendi nam ve hesabına çalışanlar ve 60. maddenin g bendinde diğer gruplar ile olarak belirtilenlerin ve bunların yakınlarının sağlık hizmeti sunucusuna başvurduğu tarihte 60 günden fazla prim ve prime ilişkin her türlü borcunun bulunmaması şartı da aranmaktadır. Ayrıca isteğe bağlı sigortalılar ve yabancı ülke mevzuatlarına tabi olmayan yabancıların ve bunların yakınlarının sağlık hizmetlerinden faydalanmaları için prim ve prime ilişkin hiç borçlarının bulunmaması gerekmektedir. Burada genel şart olarak ortaya konulan bir yıl içinde 30 gün GSS prim ödeme şartının ağır bir koşul olmadığı söylenebilmektedir. Bir hizmet akdine bağlı olmak koşulu ile kısmi süreli veya çağrı üzerine çalışanlar ile Kanuna göre ev hizmetlerinde ay içerisinde 30 günden az çalışan sigortalılar için eksik günlerine ait GSS primlerinin 30 güne tamamlanması zorunludur. Bu durumda olan sigortalıların eksik günlerine ilişkin genel sağlık sigortası primleri, eğer gelirleri asgari ücretin üçte birinin altındaysa devlet tarafından karşılanır. Eğer değilse Kanunun 60. maddenin g bendi kapsamında sigortalı tarafından ödenir. Bu ödeme çalışılmayan süreler dikkate alınarak yapılan hesaplama sonucunda yapılır. Bu düzenleme ile geliri asgari ücretin üçte birinden az olan atipik çalışanın sağlık hizmetlerinden yararlanmasında herhangi bir prim ödeme veya prim borcu bulunmama koşul yoktur. Fakat eğer atipik çalışan bu sınırın üzerinde gelir elde ediyorsa hem bir yıl içinde 30 gün GSS primi ödemiş olma şartı, hem de ağlık hizmeti sunucusuna başvurduğu tarihte 60 günden fazla prim ve prime ilişkin her türlü borcunun bulunmaması zorunluluğuyla karşı karşıya kalacaktır. Bu durum çalışmadıkları zamanın primini kendileri ödemek durumunda olan atipik çalışanların aleyhine bir durum yaratmaktadır. Atipik çalışanlara özel olmamakla birlikte düşük gelirli kişiler aleyhine ortaya çıkan bu durumun telafi edilmesi için Kanunun 80. maddesinin son fıkrası şu düzenlemeyi ortaya koymaktadır; Primi devlet tarafından ödenmek suretiyle genel sağlık sigortalısı sayılmak için müracaat etmekle birlikte, Kurumca belirlenecek test yöntemleri ve veriler kullanılarak tespit edilen aile içindeki gelirin kişi başına düşen 82

83 aylık tutarı; asgari ücretin üçte birinden asgari ücrete kadar olduğu tespit edilen kişiler için prime esas günlük kazanç alt sınırının otuz günlük tutarının üçte biri, asgari ücretten asgari ücretin iki katına kadar olduğu tespit edilen kişiler için prime esas günlük kazanç alt sınırının otuz günlük tutar, asgari ücretin iki katından fazla olduğu tespit edilen kişiler için prime esas günlük kazanç alt sınırının otuz günlük tutarının iki katı prime esas asgari kazanç tutarı olarak esas alınır. Böylelikle düşük gelire sahip kişilerin, daha düşük GSS primi ödemek suretiyle tüm sağlık hizmetlerinden faydalanabilmeleri sağlanmaktadır. GSS kapsamında finansmanı sağlanan hizmetlerden bir olan yardımcı üreme yöntemleri ile çocuk sahibi olabilme hakkından faydalanmak için çeşitli şartlar belirlenmiştir. Kanunun 63. maddesinin e bendinde sıralanan bu beş şartın sonuncusu sigortalılık ve prim ödeme gün sayısı ile ilgilidir. Buna göre olmayan genel sağlık sigortalısı kadın ise kendisinin, erkek ise karısının en az beş yıldır genel sağlık sigortalısı veya bakmakla yükümlü olunan kişi olup, 900 gün genel sağlık sigortası prim gün sayısının olması gerekmektedir. Bu şart, yine özellikle kendi GSS primini kendisi tamamlayan atipik çalışanlar için sıkıntı yaratabilecektir. 1.7 İşsizlik Sigortası Bir sigorta kolu olmakla birlikte 5510 sayılı Kanunun dışında düzenlenmiş olan işsizlik sigortasının çerçevesi 4447 sayılı İşsizlik Sigortası Kanunu 100 ile çizilmiştir. Her ne kadar işsizlik sigortası primleri SGK tarafından toplanmaktaysa da, işsizlik sigortası uygulamaları Türkiye İş Kurumunca yürütülmektedir sayılı Kanun kapsamına bir hizmet akdine bağlı olarak çalışanlar ile 506 sayılı Kanunun geçici 20. maddesinde sayılan sandıklardan çalışanlar girmektedir. Bu Kanun kapsamında kişilere işsizlik ödeneği sağlanır, işsizlik ödeneği aldıkları süre içerisinde 5510 sayılı Kanun gereğince sigorta primleri ödenir, yeni bir iş bulma ve meslek geliştirme, edindirme ve yetiştirme eğitimi imkânları sağlanır sayılı Kanunun 50. maddesinde günlük işsizlik ödeneği, sigortalının son dört aylık prime esas kazançları dikkate alınarak hesaplanan günlük ortalama brüt 100 Bu bölümde 4447 sayılı İşsizlik Sigortası Kanuna ilişkin tüm atıflar şu kaynaktan alınmıştır; ( ) 83

84 kazancının %40 dır. şeklinde tanımlanmıştır. Üst sınır olaraksa onaltı yaşından büyük işçiler için uygulanan aylık asgari ücretin brüt tutarının %80 i belirlenmiştir. Buna göre hizmet akdinin sona ermesinden önceki son 120 gün prim ödeyerek sürekli çalışmış olanlardan, son üç yıl içinde 600 gün sigortalı olarak çalışıp işsizlik sigortası primi ödemiş olan sigortalı işsizlere 180 gün, 900 gün sigortalı olarak çalışıp işsizlik sigortası primi ödemiş olan sigortalı işsizlere 240 gün, 1080 gün sigortalı olarak çalışıp işsizlik sigortası primi ödemiş olan sigortalı işsizlere 300 gün süre ile işsizlik ödeneği verilir. İşsizlik ödeneği esnek güvence uygulaması için büyük önem arz etmektedir. Gerek kişilerin işsiz kaldıkları dönemlerde desteklenmesi, gerekse zorunlu olarak atipik çalışanların gelir kayıplarının telafi edilmesi amacıyla kullanılan işsizlik ödeneğinin bu işlevlerine ilişkin olarak yukarıda değinilen AB metinlerinde birçok atıf bulunmaktadır. Bu anlamda ne 5510 sayılı Kanunda, ne de 4447 sayılı Kanunda atipik çalışanların durumu için doğrudan bir düzenleme bulunmamaktadır. Fakat bu durumu atipik çalışanların kapsam içine alınmalarının sağlanması bakımından olumlu görmek mümkündür. Yine de 4447 sayılı Kanunda atipik çalışmayı teşvik edici herhangi bir unsur olduğunu söylemek de mümkün değildir. Aşağıda da Türkiye uygulamasından bahsedilen Kısa Çalışma Ödeneği benzeri kişileri işsiz kaldıkları sürelerde gelir kaybı ve ilerleyen süreçlerde sosyal dışlanma gibi sosyal sorunlardan koruyan işsizlik sigortaları, gelir güvencesi anlamında AB düzeyinde önemle üzerinde durulan konulardır. Uzun vadeli sosyal sigortalar kişileri ileriye dönük risklerden korurken, gelir güvencesinin en önemli unsurlarından olan işsizlik sigortası kişilere güncel risklere karşı koruma sağlamaktadır. Bunun yanında Türkiye de de örnekleri görüldüğü gibi, işsizlik sigortaları aktif istihdam politikaları kapsamında sağlanan eğitim ve yeniden eğitimler için de önemli bir araç olarak kullanılmaktadır. Aynı zamanda, yukarıdaki bölümlerde bahsedildiği gibi, AB ülkelerinde işsizlik sigortası kişilerin işsiz kaldıkları ya da zorunlu olarak atipik çalıştıkları sürelerde uzun vadeli sigorta kollarıyla sağlık sigortası primlerinin ödenmesinde de kullanılmaktadır. Türkiye de işsizlik sigortasından faydalanan kişilerin genel sağlık sigortası primleri İŞKUR tarafından yatırılmaktadır. Ayrıca İŞKUR tarafından sağlanan meslek edindirme, geliştirme ve değiştirme kurslarına devam eden kişilerin 5510 sayılı Kanunun 5. Maddesinin e bendi kapsamında iş kazası ve meslek hastalığı primleri de 84

85 yatırılmaktadır. Fakat işsiz kişilerin ya da işsizlik sigortasından faydalanan kişilerin uzun vadeli sigorta primlerinin ödenmesi gibi bir uygulama söz konusu değildir. Ayrıca atipik çalışanlara yönelik olarak işsizlik sigortası kapsamında özel bir uygulama olmadığı için zorunlu olarak atipik çalışanların gelir kayıplarının telefi edilmesi ya da atipik çalışanların tam zamanlı işlere yönlendirilmeleri için faaliyetler yürütülmesi yönünde fondan faydalanmaları durumu yoktur. Bu anlamda Türkiye de işsizlik sigortası ile uzun vadeli sigorta kolları arasında bir ilişkiden bahsetmek mümkün değildir. Bunun yanında atipik çalışmanın teşviki ya da gönüllü ya da zorunlu atipik çalışanların sigortalılık haklarının korunmasına dönük olarak işsizlik sigortasının kullanımı da ülkemizde mevcut değildir. Gelir güvencesi kavramın AB jargonunda ifade edildiği biçimde hayata geçirilebilmesi için sosyal sigorta ile işsizlik sigortası arasındaki ilişkinin kuvvetlendirilmesi önem kazanmaktadır. 2. Kısa Çalışma Ödeneği Bir esnek güvence unsuru olarak sayılabilecek olan kısa çalışma ödeneğini daha önceden 4447 sayılı Kanunun 65. Maddesi ve bu Kanuna dayanılarak çıkarılan yönetmelikte düzenlenmekteyken, bu madde mülga olmuş ve 5763 sayılı Kanun ile 4447 sayılı Kanuna bir ek madde ile eklenerek yeniden düzenlenmiştir. Bu maddeye göre sigortalı sayılan kişileri hizmet akdine tabi olarak çalıştıran işveren; genel ekonomik kriz veya zorlayıcı sebeplerle işyerindeki haftalık çalışma sürelerini geçici olarak önemli ölçüde azaltması veya işyerinde faaliyeti tamamen veya kısmen en az dört hafta süreyle durdurması halinde, durumu derhal gerekçeleri ile birlikte İŞKUR a, varsa toplu iş sözleşmesi tarafı sendikaya bildirmekle mükellef kılınmıştır. Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı İş Müfettişlerince yapılan değerlendirmenin ardından gerekçenin geçerli görülmesi halinde işçilere çalıştırılmadıkları süre için işsizlik sigortasından kısa çalışma ödeneği ödenmektedir. Bu ödenek, ödeneğin verilmesine sebep olan halin süresini ve her halükarda üç ayı aşamaz. Aynı maddeyle, işçinin kısa çalışma ödeneğine hak kazanabilmesi için, çalışma süreleri ve işsizlik sigortası primi ödeme gün sayısı bakımından işsizlik ödeneğine hak kazanma şartlarını yerine getirmesi gerektiği ve günlük kısa çalışma ödeneğinin miktarının, işsizlik ödeneği miktarı kadar olduğu da hükme bağlanmıştır. Ayrıca kısa çalışma ödeneği olarak yapılan ödemeler başlangıçta belirlenen işsizlik ödeneği süresinden düşülür denilmektedir. Sigortalının 85

86 sosyal güvenlik primleri de kısa çalışma süresince işsizlik sigortasından karşılanmaktadır. Yaşanan ekonomik kriz nedeniyle 5838 sayılı Kanun ile yine 4447 sayılı Kanuna eklenen bir geçici maddeyle 2008 ve 2009 yılları için kısa çalışma için öngörülen azami üç aylık süre, altı aya yükseltilmiş, kısa çalışma ödeneği miktarı % 50 oranında artırılmış ve kısa çalışma ödeneği olarak yapılan ödemelerin, başlangıçta belirlenen işsizlik ödeneği süresinden düşülmeyeceği hükme bağlanmıştır 101. Kısa çalışma ödeneği özellikle ekonomik kriz durumlarında yaşanan işçilerin ücretsiz izne çıkarılması olgusunun önüne geçmesi, işçilere belli bir miktar güvence sağlaması ve aynı zamanda işvereninde ekonomik kriz ya da zorlayıcı sebep karşısında yaşadığı işgücünü ve işyerini kaybetmeden riskini azaltması bakımından önem taşıyan bir araçtır. Fakat işçiler bakımından bu ödeneğe erişimin işsizlik sigortasına erişim ile aynı kriterlere bağlanması zorluk yaratabilecek bir unsurdur. Kriteri sağlayamayan işçi elinde olmayan nedenlerden de olsa çalışamaması ya da az çalışması durumunda kısa çalışma ödeneğinden yararlanamayacaktır. Yoğun olarak atipik çalışanlar için zaten bu koşulu sağlayabilmek daha zordur. Fakat esnek güvence kavramı açısından prim ödeme koşulunun varlığının değerlendirildiğinde, kısa süreli çalışma ödeneğinin amacına ulaşmasının önünde bir engel oluşturduğunu söylemek mümkündür. 3. Özel İstihdam Büroları Özel istihdam büroları işverene, istediği nitelikte işçileri geçici sürelerle temin eden işyerleri olarak tanımlanmaktadır. Bu bürolar, uzun süre devletin tekelinde kalmış olan iş ve işçi bulma hizmetlerinin piyasaya açılmış halini temsil etmektedirler. Bu anlamda özellikle AB ülkelerinde yaygın olarak karşılaşılan özel istihdam büroları başta dönemsel ve geçici işler olmak üzere düzenli olmayan çalışma biçimlerinde işçilerin istihdamını sağlamaktadırlar. Türkiye de özel istihdam büroları tarih ve 4857 sayılı İş Kanunu (m. 90) ile gerekse de tarih ve 4904 sayılı Türkiye İş Kurumu Kanunu (m. 6/e, 101 Atilla Polat, Kısa Çalışma Uygulaması ve Kısa Çalışma Ödeneğinden Yararlanma Şartlarında Yapılan Son Değişiklikler, Sosyal Güvenlik Dünyası, Ankara, 04/2009, s

87 8/c, 16/b, 16/d, 17,18, 19, 20) doğrultusunda hizmet vermektedirler. Bu kanunlar çerçevesinde özel istihdam bürolarına bir takım yükümlülükler yüklemiştir 102 ; Bürolar kamu kurum ve kuruluşlarına iş ve işçi bulma faaliyetlerinde bulunamazlar. Yurt içi iş aracılığının yanı sıra yasada sayılan şartları sağlamak koşuluyla yurt dışı iş aracılığı faaliyetlerinde de bulunabilirler. Kurum tarafından izin verilen bürolar, büro açabilmek için gerekli koşulları taşımak ve Kurum a bilgi vermek şartıyla internet ortamında da faaliyet gösterebilirler. Bürolar, Kurum tarafından verilen izin belgeleri ile birlikte, iş arayanlardan ücret alınmayacağı ifadesi ve ilgili Kurum il müdürlüğünün adres ve telefonlarının yer aldığı levhaları herkesin görebileceği bir yere asmak, yayımladıkları gazete, afiş ve benzeri ilanlarda ve web sitelerinde Türkiye İş Kurumu ndan izin belgesi aldıklarını belirtmek zorundadırlar. Bürolar, taşınma ya da kapanma gibi durumları on beş gün öncesinden Kurum a bildirmek zorundadırlar. İş arayanlar ile işgücü arayanların talep ve beklentilerinin örtüşebilmesi için başvuru esnasında çeşitli bilgiler bürolarca istenir ve kayıt altına alınır. Bürolar; iş isteğiyle kendisine başvuran iş arayanlar ile işgücü isteminde bulunan işverenler ve hizmet alanındaki diğer işyerleri hakkında sadece iş ve işçi bulma faaliyeti için gerekli olması halinde bilgi toplayabilir, işleme tabi tutabilir veya bunlardan yararlanabilirler. Toplanan bilgilerin kişiye özel veya iş ya da işletme sırlarıyla ilgili olması halinde bürolar bunları ancak, ilgilinin izin vermesi halinde toplayabilir, kayıt edebilir ve kullanabilirler. Bürolar, işe yerleştirilenler ve onların işyerlerine ait kayıtlarını 5 yıl süre ile saklamak zorundadırlar. Bürolar, iş arayanlardan her ne ad altında olursa olsun menfaat temin edemez ve ücret alamazlar. İşe yerleştirme faaliyeti karşılığı ücret sadece işverenden alınır. Ancak, iş arayanlardan profesyonel sporcu, teknik direktör, antrenör, manken, fotomodel ve sanatçı meslek guruplarında yer alanlar ile genel müdür veya bu 102 Cihan Selek Öz, 4857 Sayılı İş Kanunu Döneminde İş Ve İşçi Bulmaya Aracılık Faaliyetleri, TUHYS İt Hukuku ve İktisat Dergisi, , s

88 görevlere eş ya da daha üst düzey yöneticilerden ücret alınabilir. İşverenlerden ve sayılan meslek gruplarından alınacak ücret, taraflar arasında yapılacak yazılı sözleşmede belirtilir. Talep edilmesi halinde ücret sözleşmesi Kurum a ibraz edilir. Bürolar, işgücünün sigortasız çalışması veya sendikaya üye olmaması ya da asgari ücretin altında ücret ödenmesi koşullarını taşıyan ve bir işverenin veya bir iş arayanın, işe yerleştirme faaliyeti için diğer bürolardan veya Kurum dan hizmet almalarını engelleyen anlaşmalar yapamazlar. Bürolar, işgücü piyasasının izlenmesi için gerekli olan, iş arayanlar, açık işler ve işe yerleştirmelerle ilgili istatistikleri en geç üç ayda bir olmak üzere Kurum a düzenli olarak bildirmek, uygulamanın takibi için gerekli olan diğer bilgi ve belgeleri de talep edilmesi halinde Kurum a vermek zorundadır. 88

89 DÖRDÜNCÜ BÖLÜM TARTIŞMA VE ÖNERİLER Esnek güvence, AB ülkelerinde atipik çalışanların sosyal güvenlik kapsamına alınmalarının ötesinde kişilerin daha uzun süre işgücü piyasasında kalmalarının sağlanması, işverenlerin yaşlı işçi istihdamının teşvik edilmesi, gençlerin, kadınların ve dezavantajlı grupların işgücü piyasasına çekilmesi gibi Avrupa İstihdam Stratejisinin ve Avrupa Komisyonu nun sosyal güvenliğin modernleştirilmesine ilişkin yayınladığı belgelerinin hedeflerine ulaşmak için kullanılan önemli bir araçtır. Ayrıca kişilerin işgücüne aktif katılımlarının artırılması yoluyla, sosyal güvenlik sistemlerinin finansal sürdürülebilirlikleri de esnek güvence politikalarıyla desteklenmektedir. Tezin kapsamı dolayısıyla, bu bölümde esnek güvence konseptinin sosyal güvenliğe etkisi üzerine bir tartışma yürütülecek ve Türk sosyal güvenlik sisteminde atipik çalışanların korunması bakımından öneriler yapılacaktır sayılı Kanun ile yürürlükten kalkan mülga sosyal güvenlik kanunlarında atipik çalışma biçimlerine ilişkin özel bir düzenleme bulunmamaktaydı sayılı Kanunu da genel olarak geleneksel çalışma biçimlerine göre ve iş gücüne katılımı hazırlık, dahil olma ve çekilme gibi bölümlere ayıran kurumsal anlayışa uygun olarak hazırlanmış bir Kanun olmuştur. Kanunun geneline bakıldığında, 4857 sayılı İş Kanununda tanımlanan atipik çalışma biçimlerine bağlı olarak çalışan sigortalıların sosyal güvenlik faydalarına erişimi ya da sigortalı yükümlülüklerine ilişkin herhangi özel bir düzenleme bulunmadığı görülmektedir. Ancak Kanunun 4. ve 53. maddelerinde birden fazla işverene bağlı çalışma ve birden fazla sigortalılık haline tabi olma durumları düzenlenmektedir. Böylelikle çeşitli atipik çalışma biçimlerine bağlı olarak çalışan kişilerin ne şekilde sigortalı olacakları belirlenmiştir sayılı Kanun, atipik çalışma biçimleriyle çalışanlar ile normal çalışanların sigortalılık hak ve yükümlülükleri arasında bir ayrım yapmamaktadır. Bu çerçevede atipik çalışanlar da tüm sigorta kolları bakımından kapsam içine alınmışlardır ve şartların yerine getirilmesiyle sosyal güvenliğin sağladığı faydalardan yararlanabilmektedirler. Bu durum AB ya da ILO düzenlemelerinde bulunan atipik çalışanlara sadece çalışma biçimlerinden ötürü ayrımcılık yapılamayacağı yönündeki 89

90 kuralla uyumludur. Aynı doğrultu da birkaç küçük grup dışında gelir düzeyi ya da çalışma süresine bakılmaksızın tüm çalışanların 5510 sayılı Kanunun kapsamı içinde olması da atipik çalışanların sosyal güvenlik şemsiyesi altına alınmaları bakımından önemlidir. Böylelikle atipik çalışanların sisteme dahil olabilmeleri için herhangi bir eşik değeri aşmaları gerekmemektedir. Ancak atipik çalışanların işlerinin genellikle düzensiz işler olması ve düşük gelir getirmesi, bu tip çalışan kişilerin sosyal güvenlik faydalarına erişim için gereken hak etme kriterlerini yerine getirmelerini zorlaştırmaktadır. Atipik çalışma biçimleri kayıt altına alınması oldukça zor çalışma biçimleridir. Atipik çalışanların eğitim seviyelerinin düşük olması, bu tip işlerde işte kalış süresinin düşük olması, atipik işçi çalıştıran iş yerlerinin denetiminin zor olması gibi nedenlerle atipik çalışanlar arasında kayıtdışı çalışma oranı bir hayli yüksektir sayılı yasa ile getirilen ve 5510 sayılı yasanın 51. maddesinde de yer alan ve işverene, işçiyi çalıştırdığı gün kadar prim ödeme hakkı tanıyan düzenleme, kayıtdışılık ile mücadele alanında bir önlem, hatta atipik çalışanların korunması anlamında bir teşvik olarak görülebilir. Fakat bu durum atipik çalışanların prim ödeme gün sayısının önemli ölçüde azalmasına sebep olmaktadır. Bu azalış, özellikle yaşlılık aylığına hak kazanmak için ulaşılması gereken azami prim ödeme gün sayısına erişimi önemli ölçüde zorlaştırmaktadır. Yaşlılık sigortası ile benzer biçimde, başta maluliyet olmak üzere 5510 sayılı Kanun ile hak etme koşulları prim ödeme gün sayısı şartına bağlanan tüm sosyal güvenlik faydalarına atipik çalışanların erişimi, normal çalışanlara göre daha zordur. Ayrıca 4447 sayılı Kanun ile düzenlenen işsizlik sigortasından faydalanmak için de belli süre şartlarını yerine getirmek gerekmektedir. Birçok AB ülkesinde başta atipik çalışanlar olmak üzere sık iş değiştiren kişilerin korunması için bir araç olarak kullanılmakta ve Avrupa Komisyonu nun konuyla ilgili yayınladığı hemen tüm dokümanlarda gelir güvencesini sağlama yöntemi olarak gösterilmektedir. Bu çerçevede işsizlik sigortasından faydalanmanın prim ödeme gün sayısına bağlanmış olması, zaten düzensiz işlerde çalışan ve bir taraftan da işsizlik riski ile en çok karşılaşan gruplardan olan atipik çalışanlar aleyhine bir durum yaratmaktadır. Kaldı ki, prim ödeme gün sayısı bakımından hak etme kriteri yerine getirilmiş dahi olsa, atipik çalışanlar için ödenen primlerin genelde asgariden yatırılıyor olması, ulaşılan emekli aylığının önemli ölçüde 90

91 az olmasına sebep olacaktır. Burada 5510 sayılı Kanunun 55. maddesine 5754 sayılı Kanun ile eklenen alt sınır aylığı, atipik çalışanlar için özel bir düzenleme olmasa da bir koruma sağlayacaktır. Zaten sosyal güvenlikten sağlanan faydanın ödenen prim miktarı ile orantılı olması adil bir durumdur. Bu anlamda alt sınır aylıkla korunan atipik çalışanların karşılaştıkları esas problem prim ödeme gün sayısı kriterini yerine getirebilmektir sayılı Kanunla 5510 sayılı Kanunun isteğe bağlı sigorta başlangıcı ve sona ermesini düzenleyen 51. maddesine eklenen bir ilave hükümle atipik çalışanlara, ay içerisinde çalışmadıkları süreler için isteğe bağlı sigortalılık hakkı tanınmıştır. Fakat yukarıda belirtildiği gibi bu hak ancak atipik çalışanın isteğe bağlı sigorta primini ödemeye gücü yetiyorsa kullanılabilecektir. GSS bakımındansa gerek asgari ücretin üçte birinin altında gelir elde edenlerin GSS primlerinin devlet tarafından karşılanması, gerekse 80. maddenin son fıkrası uyarınca GSS priminin indirimli ödenmesi, atipik çalışanlara özel düzenlemeler değilse de, atipik çalışanlar tarafından da kullanılacak düzenlemelerdir. Atipik biçimde çalışanların sosyal güvenliklerini sağlayacak, bu tip çalışma biçimlerinde kayıtlılığı teşvik edecek ve devlet bütçesine yük getirmeyecek bir diğer çözüm ise atipik çalışırken, normal çalışma biçimlerine geri dönen kişilere, kayıtlı biçimde atipik çalıştıkları sürelerde ödeyemedikleri uzun vadeli sigorta kolları primleri için borçlanma hakkı tanınmasıdır. Böylelikle düşük ücretli atipik işlerden çalışırken 5510 sayılı Kanunun 51. Maddesi kapsamında isteğe bağlı olarak prim ödeyemeyen kişilere, primlerini tamamlayabilmeleri için ikinci bir şans tanınmış olacaktır. Böyle bir hakkın varlığı aynı zamanda kişilerin, gerektiğinde çalışma süreleri ispatlayabilmeleri için kayıtlı çalışmaları yönünde bir teşvik de sağlayacaktır. Kısmi çalışma ödeneği uygulaması içinde esnek güvence politikalarına örnek teşkil etmesi bakımından önemlidir. Ancak bu ödenekten faydalanmanın prim ödeme gün sayısı şartına bağlanmış olması, irade dışı işsizlik halinde gelir güvencesi ilkesine dayanan esnek güvence kavramının dışına çıkılmasına sebep olmaktadır. 91

92 Özel istihdam büroları AB de atipik çalışma biçimlerinin yaygınlaşmasında önemli rol oynadığı gibi bu şekilde çalışan kişilerin örgütlenebilme yeteneklerinin artmasında da etkili olmaktadır. Ancak bu büroların şu an için ülkemizdeki etkinlikleri sınırlı olduğundan, genel etkileri üzerine bir değerlendirme yapmak mümkün görünmemektedir. Atipik çalışanların sosyal güvenlik kapsamına alınmasına ilişkin olarak AB de kullanım alanı bulan yöntemlerden ikisi esnek sigorta ve asgari gelir modelidir. Bu yöntemlerden ilkinde işsiz kalma riski fazla olan atipik çalışanlardan, bu riske karşılık daha yüksek prim kesilmesi, ikincisindeyse prim ödemelerinden bağımsız vergi tabanlı bir asgari aylık söz konusudur. Esnek sigorta uygulaması işverene ek sigorta prim yükü getirebileceğinden Türkiye için uygun görünmemektedir. Son derece modern bir sistem olarak kabul edilebilecek ve benzerleri birçok AB ülkesinde uygulanan asgari gelir modeli ise çok büyük çaplı bir yeniden yapılanma ile sosyal güvenlik sisteminin baştan oluşturulmasını gerektirmektedir. Fakat bu alanda ülkemizde akademik düzeyde devam etmekte olan ciddi tartışmalar bulunduğunu da belirtmekte fayda vardır. AB de atipik çalışanları korumak için kullanılan bir diğer yöntemse, atipik çalışanların çalışmadıkları süreler için işsizlik sigortasından faydalandırılmalarıdır. Bu uygulama kapsamına sadece zorunlu olarak atipik çalışanlar alınabileceği gibi, tüm atipik çalışanlarda bu sistemden faydalandırılabilmektedirler. Bu sistem doğrultusunda, Türkiye de de kişilere doğrudan gelir desteği sağlanması ya da en azından çalışmadıkları sürelere ilişkin sosyal güvenlik primlerinin işsizlik sigortasından ödenmesi, bu kişilerin çeşitli risklerden korunmalarını kolaylaştıracaktır. Ayrıca bu şekilde prime hak kazanabilmek için kişilerin çalıştıkları dönemleri bildirecek olmaları kayıtdışı ile mücadele alanında da katkı sağlayacaktır. Türkiye de, AB de üzerinde önemle durulan kısmi emeklilik ya da benzeri çalışmadan emekliliğe ara geçiş imkanı verecek rejimler bulunmamaktadır. Ülkemizde kişiler çalışma hayatından doğrudan emeklilik hayatına geçmektedirler. Emekli olduktan sonra çalışmaya devam edenlerden ise sosyal güvenlik destek primi kesilmektedir. Türkiye nin mevcut nüfus yapısı, emeklilik yaşı, doğuştan hayatta kalma beklentisine ve sosyo-ekonomik yapıya bakıldığında, böylesi geçiş rejimlerine acile ihtiyaç olup olmadığı tartışılabilecek bir konudur. AB de bu rejimlerin varlık sebebi, 92

93 kişilerin zorunlu sigorta kapsamındaki emeklilik yaşlarından sonrada işgücü piyasasında kalmalarının sağlanmasıdır. Türkiye de tüm nüfus için olmasa bile bazı meslek gruplarını kapsayacak biçimde ve pilot uygulama niteliğinde kademeli ya da kısmi emeklilik rejimi denemesi yapılması, hızla değişen koşullar göz önüne alındığında faydalı olabilecektir. Ayrıca emeklilik için gereken prim ödeme gün sayısını tamamlaması yaşı nedeniyle zor hale gelen kişiler için atipik çalışmanın sosyal güvenlik ile ilişkilendirerek bir araç olarak kullanılması bir yöntem olabilir. 93

94 SONUÇ İşgücü piyasasında esneklik, ister küresel rekabetin bir dayatması, isterse modern ekonomi ve istihdam politikalarının bir gerekliliği olarak kabul edilsin günümüz koşullarında uygulanan işgücü politikaları içinde yer bulan bir kavramdır. Ayrıca daha çok esnekliğin ekonomik rekabet ve uyum alanlarında ülkelerin ellerini güçlendireceği de birçok akademisyen ve politika yapıcı tarafından kabul edilen bir görüştür. Fakat işgücü piyasasında esnekliğin sağlanmasının, çalışanların haklarını erozyona uğratacağı ve bunun engellenmesi için tedbirler alınması gerektiği görüşü de, kimi esnekliğin faydalarının savunucuları da dahil olmak üzere çeşitli çevreler tarafından kabul edilmektedir. Avrupa Birliği düzeyinde Birliğin sahip olduğu gücün, başta Amerika Birleşik Devletleri olmak üzere diğer gelişmekte olan ülkelere karşı korunması için daha rekabetçi ve uyum yeteneği gelişmiş politikalar geliştirmesinin en öncelikli hedef olarak ortaya konmaktadır. Özellikle işgücü piyasasındaki katılıkların yok edilmesi ve işgücü piyasasının uyum gücünün yükseltilmesi için bu alanda esnekliğin teşvik edilmesi, Birlik düzeyinde bu hedefe ulaşmak için kullanılan önemli bir araçtır. Fakat geleneklerin ve kültürel yapının etkisi nedeniyle Amerika Birleşik Devletleri nde izlenen tarzda bir politika izleyemeyen Avrupa Birliği, özellikle Kıta Avrupası, orta yol olarak esnek güvence kavramını geliştirmiştir. Avrupa Birliği nde esnek güvencenin temel hedefi, esneklik ve güvenlik politikalarının eş zamanlı ve birbirini destekler biçimde uygulanmalarıyla, bir taraftan işgücüne katılım ve istihdam oranlarının yükseltilmesinin hedeflenirken, diğer taraftan da tek tek çalışanların ve bütün olarak işgücü piyasasının uyum yeteneği ve rekabet gücünün yükseltilmesidir. Bu doğrultuda esneklik ve güvenlik politikalarının birlikte ve herhangi birinde ödün verilmeden uygulanacağına atıflar yapılsa da, yapılan inceleme sonucunda görülmüştür ki, esnekliğe ilişkin tavrını net biçimde ortaya koyan Avrupa otoritesi, güvenlik konusunda yeterince açık olamamaktadır. Güvenlik politikaları bakımından istihdam/istihdam edilebilirlik güvencesine büyük önem atfeden Avrupa Birliği, bir taraftan da gelir güvencesinin altını çizmektedir. İstihdam edilebilirliğin artırılması, bireylerin pasif olarak işlerini kaybetmekten korunması yerine, aktif 94

95 tedbirlerle işlerini kaybetmekten korkmamaların sağlanması anlamına gelmektedir. Bu anlamıyla son derece modern bir bakış açısına dayanan istihdam güvencesi, ancak çok iyi kurgulanmış aktif istihdam ve hayat boyu öğrenme politikalarının uygulanması ile başarıya ulaşabilecektir. Fakat tek tek bireylerden oluşan işgücü piyasasının hızla değişen ihtiyaçlar doğrultusunda, aynı hızla yeniden eğitilmesi ve bu yapılırken tüm bireylerin faydasına uygun hareket edilmesi oldukça zor ve karmaşık bir süreçtir. Gelir güvencesi konusunda ise Avrupa Birliği, esnekliği teşvik edici unsurları ön plana çıkarmaktadır. Her ne kadar işsiz kalan kişilerin ve dezavantajlı grupların korunması konusunda çeşitli önlemler önerse de, yapılan incelemeden Avrupa otoritesinin, bu alandaki hedefinin gelir güvencesinin, esneklik politikalarıyla çakışmadan ve esnekliği önceleyerek uygulanmasının sağlanmasıdır. Sosyal güvenliğin modernleştirilmesi yönünde yapılan çalışmaların hedefleri de bu amacı işaret etmektedir. Türkiye de işgücü piyasasının esnekleştirilmesine ilişkin politikalar yakın geçmişte uygulanmaya başlamış ve bu alanda kanuni düzenlemeler hayata geçirilmiştir. Atipik çalışanların işgücünün tamamına oranı her ne kadar mevcut durumda çok yüksek görünmese de, hem yüksek kayıtdışılık oranının atipik çalışanların oranını gizlediği, hem de dünyadaki eğilim doğrultusunda bu oranın yükselebileceğini söylemek mümkündür. Bu nedenle atipik çalışanların korunmalarına ilişkin özel tedbirlerin alınması ve bu çerçevede esnek güvence konseptinin Türkiye de tartışılmaya başlanması gerekmektedir sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu nda atipik çalışanlara ilişkin özel düzenlemeler bulunmamaktadır. Özel düzenleme bulunmaması Türkiye de atipik çalışanlar, bazı Avrupa Birliği üyesi ülkelerde olduğu gibi, çeşitli gelir ve prim ödeme gün sayısı kriterlerine göre sosyal güvenlik kapsamı dışında bırakılmamaktadır. Bu durum olumlu bir yaklaşımı işaret etse de sosyal güvenlik faydaları bakımında da özel düzenlemeler bulunmaması, bu faydaların miktarını belirleyen ölçütler ve bu faydalara erişim için ulaşılması gereken eşik değerler bakımından atipik çalışanlar ile normal çalışanların aynı muameleye tabi tutulmaları sonucunu doğurmaktadır. Ödenen prim miktarıyla, sağlanan fayda arasında bir denge olması adil bir uygulama için gerekmektedir. Bu anlamda daha düşük prim ödeyen bir atipik çalışanın, normal çalışandan daha az maaş alması normaldir. Kaldı ki alt sınır 95

96 aylığı uygulamasıyla bir koruma zaten sağlanmaktadır. Fakat esas sorun düşük de olsa başta yaşlılık ve maluliyet sigortaları olmak üzere bu faydalara erişim için ulaşılması gereken prim ödeme gün sayısı eşik değeridir. Genelde oldukça düzensiz bir çalışma biçimi olan atipik çalışma, ayın bir kısmının çalışılmadan geçilmesi durumunu ortaya çıkarmakta, bu durumda atipik çalışanın sözü geçen eşik değerlere ulaşmasını kimi zaman imkansız hale getirmektedir sayılı Kanunda getirilen ve atipik çalışanlara, çalışmadıkları günler için isteğe bağlı sigortalılık hakkı tanıyan hükmün uygulanışı da kişinin geliri doğrultusunda mümkün olabilmektedir. Bu sorunların giderilmesine dönük şu somut önerilerin sunulması mümkündür; 1. Özellikle kendi istekleri dışında atipik çalışan kişilerin sosyal güvenliklerinin sağlanması için bu kişilerin sosyal sigorta primlerinin belli kısımlarının, belli süreler ile işsizlik sigortası tarafından karşılanmasının sağlanması, 2. Atipik çalışan kişilerin, kayıtlı atipik çalışma sürelerini, normal istihdam biçimlerine geçtiklerinde borçlanmalarına imkân verecek düzenlemelerin yapılması, 3. Normal çalışma biçimlerine tabii çalışırken, zorunlu olarak atipik çalışmaya başlayanların gelir kayıplarının belli oranda telafisi için işsizlik fonunun kullanılması, 4. Kısa çalışma ödeneğinin işsizlik sigortası priminin ödenmesi ile olan ilişkisinin zayıflatılması ya da ortadan kaldırılması, 5. Belli bir yaşın üstünde olup, tam zamanlı iş bulamayan kişilerin emeklilik için gereken prim sürelerini tamamlamada atipik çalışma biçimlerinden faydalanmalarının kolaylaştırılması. Sonuç olarak, giderek yaygınlaşacağı beklenen atipik çalışanların güvencelerinin sağlanması esnek güvence kavramının temelinde yatmaktadır. Ülkemizde teşvik edilen bir çalışma biçimi olan atipik çalışma biçimlerine tabi olarak çalışan kişilerin sosyal güvenlik faydalarına erişim bakımından özel düzenlemeler yapılması gerekmektedir. Fakat atipik çalışanların sosyal güvenliklerinin sağlanmasının ötesinde daha geniş kapsamlı politikaları içeren esnek güvence kavramının özellikle istihdam politikaları ile sosyal güvenlik, hatta sosyal koruma, politikaları arasındaki ilişki bağlamında ülkemizde de tartışmaya açılması faydalı olacaktır. 96

97 KAYNAKÇA Basılı Eserler 1. Alpay Hekimler, Sosyal Politika Boyutunda Federal Almanya da Esnek Çalışma Modelleri, TİSK Yayınları, no:263, 2006, Ankara. 2. Andranik Tangian, İş Europe Ready forflexicurity? Empirical Evidence, Critical Remarks and a Reform Proposal, Intereconomics, Mart/Nisan, Atilla Polat, Kısa Çalışma Uygulaması ve Kısa Çalışma Ödeneğinden Yararlanma Şartlarında Yapılan Son Değişiklikler, Sosyal Güvenlik Dünyası, Ankara, 04/ Aysel Kuşaksız, Kısmi Süreli Çalışan İsçilerin Avrupa Birliği nde ve Türkiye de Kısmi Süreli Çalışmayı Tercih Etme Gerekçeleri, Celal Bayar Üniversitesi Yönetim ve Ekonomi Dergisi, Cilt:13, Sayı:2, Cihan Selek ÖZ, 4857 Sayılı İş Kanunu Döneminde İş Ve İşçi Bulmaya Aracılık Faaliyetleri, TUHYS İt Hukuku ve İktisat Dergisi, Maarten Keune, Flexicurity: The New Cure for Europe s Labour Market Problems?,Social Develeoments in the European Union, Belçika, Marino Regini, The Dilemmas of Labour Market Regulation, Why Deregulate Labour Markets, Oxford University Press, Mehmet Ali Noyan, Türkiye de Çalışma Hayatında Esneklik Politikasının Çalışma Süreleri Açısından Değerlendirilmesi, Doktora Tezi, Dokuz Eylül Üniversitesi, Melahat Güray, Main Challenges and Shortcomings: Unbalanced Approach of the European Commission and Feasibility of Flexicurity at National Levels - Denmark and Spain Cases-, Dublin Üniversitesi, İrlanda, Muneto Ozaki, Negotiating Flexibility: The Role of The Social Partners and the State, International Labour Office Reveiw, İsviçre, Pascale Vielle, Pierre Walthery, Flexibility and Social Protection, European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions İrlanda, Oğul Zengingönül, Sosyal Politika Esnek Çalışma Biçimleri Paradoksunda AB Örneği, Dokuz Eylül Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Dergisi, Cilt 5, Sayı 4, Per Kongshøj Madsen, Flexicurity- Towards a set of Common Principles, The International Journal of Comparative Labour Law and Industrial Relations, Vol.23, No.4,

98 14. Per Kongshøj Madsen, Distribution Of Responsibility For Social Security and Labour Market Policy Country Report: Denmark,Aalborg Universitesi, no:07/51 Danimarka, Yasal Metinler /85/EEC Sayılı Konsey Direktifi, /104/EC Sayılı Konsey Direktifi, TML /33/EC Sayılı Konsey Direktifi, eurlex.europa.eu/lexuriserv/lexuriserv.do?uri=celex:31994l0033:en:html /81/EC Sayılı Konsey Direktifi, TML /2004 Sayılı Konsey Tüzüğü, EN:PDF /71 Sayılı Konsey Tüzüğü, /70/EC Sayılı Konsey Direktifi, EN:PDF Sayılı İşsizlik Sigortası Kanunu Sayılı İş Kanunu Sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu 25. Avrupa Komisyonu, Integrated Guidelines For Growth And Jobs ( ), Avrupa Komisyonu, Towards Common Principles of Flexicurity: More and Better Jobs Through Flexibility and Security, flexicuritypublication_2007_en.pdf. 27. Avrupa Komisyonu, Recommendation for a Council Recommendation on The 2008 Up-Date of The Broad Guidelines For The Economic Policies,

99 28. COM(2003) 842 Sayılı Avrupa Komisyonu Bildirisi, DF 29. COM(2005) 706 Sayılı Komisyon Bildirisi, DF 30. Mart 2006 Brüksel Avrupa Konseyi Başkanlık Bildirisi, İnternet Kaynaklı Metinler 31. Andranik Tangian,European Flexicurity: Concepts (Operational Definitions), Methodology (Monitoring Instruments), And Policies (Consistent Implementations) 2006, Andranik Tangian, European Welfare State Under The Policy "Make Work Pay": Analysis With Composite Indicators, 2005, ec.europa.eu/employment_social/employment_analysis/docs/060505_tangian2_en. pdf. 33. Andranik Tangian, Flexibility Flexicurity Flexinsurance: Response to the European Commission's Green Paper "Modernising Labour Law to Meet the Challenges of the 21st Century", Avrupa Komisyonu, Employment in Europe, 2006, n.pdf. 35. Avrupa Komisyonu, Recommendation for a Council Recommendation on The 2008 Up-Date of The Broad Guidelines For The Economic Policies, f. 36. Avrupa Komisyonu, Joint Report on Social Protection and Social Inclusion 2008, 2008, _en.pdf. 37. Ayse Ünal, Avrupa da Kısmi Çalışma ve Uygulamanın Genel Özellikleri, Kamu-iş, C:8, S: 1/2005, Can Şafak, 4857 Sayılı İş Kanunu Çerçevesinde Kısmi (Part-time) Çalışma, s

100 39. Dany Lang, Can the Danish Model of Flexicurity be a Matrix for the Reform of European Labour Markets?, 2005, Daniela Pasnicu, Vasilica Ciuca, Flexicurity : The Solution for Employment in Europe, European Expert Group on Flexicurity, Flexicurity Pathways- Turning Hurdles Into Stepping Stones, 2007, n.pdf. 42. European Expert Group on Flexicurity, Flexicurity Pathways, 2007, n.pdf. 43. Hartmut Seifert, Andranik Tangian, Flexicurity: Reconciling Social Security with Flexibility -Empirical Findings for Europe, 2007, Almanya, Hans Jensen, Jorn Neergaard Larsen,, The Nordic Labour Markets and The Concept of Flexicurity, European Policy Centre Working Paper No. 20, 2005, 14%20The%20Nordic%20labour%20markets%20and%20 the%20concept%20of%20flexicurity%20(2).pdf. 45. Janine Leschke, Günther Schmid, Dorit Griga, On the Marriage of Flexibility and Security: Lessons from the Hartz-reforms in Germany, Almanya, 2006, bibliothek.wzb.eu/pdf/2006/i pdf. 46. Lars Calmfors, Flexicurity An Answer or a Question, European Policy Analysis, İsveç, 2007, Maarten Keune, Maria Jepsen, Not Balanced and Hardly New: the European Commission Quest for Flexicurity, ETUI- REHS, 2007, 48. Naci Gündoğan, İşgücü Piyasasında Esneklik-Güvence Dengesi: Danimarka Modeli, Çimento İşveren, 2007, Nihat YÜKSEL, Çalışma Hayatında Esneklik İhtiyacı, İşveren Dergisi, Pascale Vielle, Flexicurity: Redefining The Security Of European Citizens, Belçika, 2007, EN.pdf. 100

101 51. Per Kongshøj Madsen, How Can It Possibly Fly? The Paradox of a Dynamic Labour Market In a Scandinavian Welfare State, CARMA, 2006, _How_can_it_ possible.pdf. 52. Per Kongshøj Madsen, Flexicurity- A new perspective on labour markets and welfare states in Europe, Danimarka, 2006, 3.pdf. 53. Richard Levinsky, Social Security And Labour Market Developments: Facilitating Flexibility by Strengthening Security, Developments and Trends in Social Security , ISSA, Ton Wilthagen, Frank Tros, The concept of Flexicurity : A New Approach to Regulating Employment and Labour Markets, 2004, Ton Wilthagen, Mapping out flexicurity pathways in the European Union, Ton Wilthagen, Balancing Flexibility and Security in European Labour Markets, 2004, ers/fxp wilthagenser.pdf 57. Thomas Bredgaard, Flemming Larsen, Comparing Flexicurity in Denmark and Japan, Danimarka, s/fxp jiltpreport-final.pdf. 58. Tuğrul Kudatgobilik, İş Güvencesi Ve Dünya Uygulamaları Çerçevesinde Türk Çalışma Hayatında Esneklik İhtiyacı, Tunga Kantarcı, Arthur van Soest, Gradual Retirement: Preferences and Limitations, De Economist 156, no. 2, 2008, What iş Flexicurity, ( ) 101

102 KAVRAM SÖZLÜĞÜ 574/72 sayılı Uygulama Tüzüğü: 1408/71 sayılı Tüzüğün uygulamasını düzenleyen AB tüzüğü. 883/2004 sayılı Tüzük: Ocak 2009 itibariyle 1408/71 sayılı Tüzüğün yerine geçen ve onu geliştiren tüzük. 1408/71 sayılı Birlik içinde Dolaşan İşçiler ve Ailelerinin Sosyal Güvenlik Rejimlerinin Uygulaması Hakkında Tüzük: AB üyesi ülke vatandaşlarının sosyal güvenlik haklarının serbest dolaşım ilkesi çerçevesinde birleştirilmesini ve korunmasını amaçlamakta, kapsadığı sigorta kollarını ve kişileri ayrıntılı biçimde tanımlayan AB Tüzüğü. 2007/359 sayılı Esnek Güvence Alanında Ortak Prensiplere Doğru: Esneklik ve Güvenlik Yoluyla Daha Çok ve Daha İyi İstihdam Bildirisi: AB Komisyonu nun esnek güvenceye ilişkin en geniş kapsamlı düzenleme yaptığı resmi belgedir. Atipik İstihdam Biçimleri: Tam gün olmayan çalışma biçimleri ile yarı zamanlı çalışma, kısa dönemli ve geçici istihdam, taşeron çalışma, serbest çalışma gibi çalışma biçimleridir. Asgari Gelir Modeli: Bir devletin tüm vatandaşlarına gelirlerinden ve statülerinden bağımsız olarak bir taban aylık ödemesi yapmasını öngören sistemdir. Avrupa Sosyal Modeli: AB nin işgücü, ekonomi ve sosyal politikalarının tamamını kapsayan ve refah devleti ilkesine dayanan toplum modelidir. Çağrı Üzerine Çalışma: Önceden yapılan bir is sözleşmesi uyarınca isçinin işveren tarafından çağrıldığında işyerine gelerek çalışmasıdır. Esneklik: Öngörülmeyen değişikliklere karşı kapasiteyi uyarlayabilmek ve bu amaç doğrultusunda gerekli araçları kullanabilmektir. Esnek Güvence: Eş zamanlı ve planlı biçimde, bir yandan iş gücü piyasalarının, iş organizasyonlarının ve çalışma ilişkilerinin esnekliğini kuvvetlendirirken, diğer taraftan, özellikle dezavantajlı kesimler ve işgücü piyasası dışında kalanlar için iş güvencesi ve sosyal güvenlik haklarının kuvvetlendirilmesidir. Esnek Sigorta: Çalışanların işsiz kalma risklerine ya da kontrat tiplerine göre (kısmi ya da tam zamanlı kontratlar gibi) işverenin ödeyeceği prim miktarının 102

103 değişmesi anlayışına dayanmaktadır. Kavramın altında yatan fikir temelde sağlık sigortacılığı ile aynıdır. Evde Çalışma: Tele çalışmadan farklı olarak zaman bazında değil parça üzerinden yapılan akitle yapılan çalışma türüdür. Evde çalışmada işverenin denetimi dışında, kişi yüklendiği iş doğrultusunda üretim yapmaktadır. Geçici Çalışma: İşveren ve işçi arasında bir işin yapılması amacıyla yapılan ve süresi belirli olan sözleşmeye dayanan iş ilişkisidir. Kısmi Emeklilik: Bu emeklilik planları, yaşlı çalışanlar için çalışma saatlerinin azaltılması ve çalışma saatleri ile orantılı olarak azalan gelirin, kısmi olarak bağlanan bir emekli aylığı ile telafi edilmesine dayanmaktadır. Kısmi Süreli Çalışma: normal çalışma saatlerinden daha kısa süreli yapılan çalışma biçimlerine verilen isimdir. Net Gelir İkame Oranı: İşsizlik durumunda sağlanan gelirin, çalışma gelirine oranı. Sosyal Güvenlik: kişilerin ve toplumun hastalık, doğum, iş kazası, işsizlik, iş göremezlik, yaşlılık, ölüm gibi nedenlerle ortaya çıkabilecek ekonomik ve sosyal rahatsızlıklara karşı, korunmalarını sağlayan bir araçtır. Tele Çalışma: iletişim teknolojilerinin hızla gelişmesi sonucu ortaya çıkan yeni bir çalışma türüdür. Buradan temel amaç, çalışanın zamanını kendisi planlayarak, fiziksel olarak iş yeri dışında, önceden belirlenmiş program dahilinde çıktılar üretmesidir. 103

104 İNDEKS /71 18, 20, 50, 93, sayılı Kanun sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu 21, / , 50, 93, 97 A Almanya IV, 11, 12, 26, 27, 36, 43, 55, 56, 61, 92, 95 asgari gelir modeli 61, 62, 63, 87 atipik çalışma VI, VII, 2, 6, 13, 29, 38, 44, 45, 59, 60, 61, 67, 74, 84, 86, 90, 91 Avrupa Birliği III, VI, VIII, 1, 2, 3, 6, 11, 19, 52, 89, 90, 92 Avrupa Refah Devleti 34, 63 Avrupa Sosyal Modeli 34, 97 B Belirli süreli iş sözleşmesi 10 Bütünleştirme Güvencesi 28, 31 Ç Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı 80 D Danimarka IV, 1, 23, 24, 30, 35, 38, 43, 52, 53, 54, 55, 56, 65, 93, 95, 96 devlet memurları 19, 21, Dışsal Sayısal Esneklik 24, 26, 31 E esnek güvence VI, 1, 2, 3, 22, 23, 30, 32, 33, 35, 36, 38, 39, 40, 41, 43, 45, 46, 47, 48, 63, 67, 78, 80, 81, 83, 86, 89, 90, 91 Esnek sigorta 61, 62, 63, 87 esneklik VI, VII, 1, 4, 5, 9, 10, 12, 13, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 30, 32, 35, 36, 38, 39, 40, 42, 45, 46, 48, 53, 56, 62, 63, 65, 88, 89 F flexibility VII, VIII, 1 flexicurity VII, 1, 23, 38, 41, 93, 96 Fonksiyonel Esneklik 25, 26, 31 G geçici çalışma 6, 57 Genel Sağlık Sigortası IV, VIII, 21, 75, 90, 93 H Hartz Reformları 56 Hastalık ve Analık Hali 71 hizmet akdine bağlı olarak çalışanlar 70, 71, 72, 73, 75, 78 Hollanda 1, 6, 8, 10, 36, 38, 43, 50, 64 İ İçsel Sayısal Esneklik 24, 26, 31 İstihdam güvencesi 28 İş Güvencesi 13, 26, 28, 31, 96 İş Kazası ve Meslek Hastalığı Sigortası IV, 69 işsizlik ödeneği 29, 56, 60, 63, 66, 78, 80

105 İşsizlik ödeneği 31, 78 işsizlik sigortası 28, 46, 54, 57, 62, 78, 79, 80, 91 İşsizlik Sigortası V, 21, 53, 55, 77, 78, 93 İşsizlik Sigortası Fonu 21, 53, 55 K kademeli emeklilik 22, 64, 65, 66 kendi nam ve hesabına çalışanlar 56, 67, 70, 71, 72, 75, 76 Kısa Çalışma Ödeneği 79 kısa süreli çalışma 6, 81 kısmi emeklilik 20, 51, 63, 64, 66, 67, 87 Kısmi süreli çalışma 7, 8, 9, 16 M Making work pay 49 Malullük Sigortası 72 Ö Ödünç iş ilişkisi 11 Ölüm Sigortası IV, 74 Özel İstihdam Büroları 81 S security VII, VIII, 1 Sosyal güvenlik 17, 18, 20, 32, 51, 62 Sosyal Güvenlik Kurumu VIII, 21 Sosyal Güvenlik Reformu 21, 67, 75 Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu 67 Sürdürülebilir Gelişim Stratejisi 51 Ü Ücret Esnekliği 25, 26, 32 Y Yaşlılık Sigortası IV,