Elektrik Sektöründe Piyasa Tasarımı ve Rekabet Sorunları. İzak Atiyas, Sabancı Üniversitesi ODTÜ Mezunlar Cemiyeti 4 Nisan 2009, Ankara

Transkript

1 Elektrik Sektöründe Piyasa Tasarımı ve Rekabet Sorunları İzak Atiyas, Sabancı Üniversitesi ODTÜ Mezunlar Cemiyeti 4 Nisan 2009, Ankara 1

2 Standart yeniden yapılanma modeli Dikey ve yatay ayrıştırma Yeni giriş/özelleştirme Özelleştirmenin konumu: önemli olan güçlü özendirim mekanizmaları ve katı bütçe kısıtları Rekabetin önemi Tekelci faaliyetlerin tarifelerinin düzenlenmesi Ayrımcılığın önlenmesi Toptan piyasa Farklı modeller: tek alıcı, havuz, ikili anlaşmalar (net havuz, brüt havuz) Dengeleme, gün öncesi vs Perakende piyasalar Tümüyle serbest veya kısmen düzenleme altında Talep tarafının fiyat oluşumuna katılması Kamu hizmeti yükümlülüklerinin yerine getirilmesine yönelik önlemler 2

3 Ne biliyoruz? Elektrik sektöründe yeniden yapılanma, doğru yapıldığı taktirde ciddi toplumsal refah artışına yol açar Buna karşılık eksik veya tutarsız yapıldığında ciddi maliyetlere neden olabilir Yeniden yapılanma süreci kendiliğinden gelişebilen bir süreç değildir. Kamu müdahalelerinin zorunlu olduğu, devletin ciddi roller üstlenmesi gereken bir süreçtir. Kamu müdahalelerindeki yetkinlik düzeyinin düşük olması, yeniden yapılandırma sürecinin başarısız olması sonucunu doğurabilmektedir. Bu maliyetler ve başarısızlıklar yeniden yapılanmanın siyasi sürdürülebilirliğini zedelemekte, bu yüzden kalıcı etkileri olmaktadır Standart model yeniden yapılandırma konusunda iyi bir başlangıçtır 3

4 Türkiye de yeniden yapılanma modeli K4628 standart modele oldukça yakın bir yeniden yapılanma süreci sunuyordu Başka ülkelerle karşılaştırıldığında oldukça ileri yapısal önlemler içeriyordu Kamu mülkiyetindeki varlıkların dikey ve yatay olarak ayrıştırılması İletim şirketi bağımsız ve kamu mülkiyetinde Buna karşılık özelleştirme sonrası dikey bütünleşmeye getirilen sınırlama yeterli değil (miktar kısıtları ve hesap ayrışması) Yatay yoğunlaşmaya getirilen sınırlar Erişimin düzenlemeye tabi olması Serbestleşme İkili anlaşmalar modeli 4

5 Yakın zamana kadar uygulamada temel sorun: Özel sektör yatırım cevabının yeterli olmaması da arz açığı beklendiği halde neden yatırım yapılmadı? Kamuoyunda yaygın olan cevap: TEDAŞ perakende fiyatının elektrik üretim maliyetlerini (bu maliyetler zaman içinde arttığı halde) yansıtmaması Bu yüzden esas olarak TEDAŞ perakende fiyatı ile rekabet eden özel kesim üretim şirketlerinin ciddi bir marj sıkışmasına uğraması Yani temel sorun düzenlenen perakende fiyatların sübvansiyon içermesi olarak algılandı 5

6 Düzenlenen perakende fiyatların düşük olmasının piyasaya etkisi nedir? İkili anlaşmalar üzerindeki etkisi: Eğer dağıtım/perakende şirketi elektrik talep eden tüm alıcılara satış yapmak zorunda ise, tüm alıcılar (serbest tüketiciler dahil) dağıtım şirketinden elektrik satın alır (Bkz. K4628, 2/c) Serbest tüketiciler tüm elektriği düzenlenen fiyatlardan alır, bu durumda ikili anlaşmalar piyasası gelişemez Düzenlenen perakende fiyatın arz güvenliği (kısa dönem) ve yatırımlar (orta dönem) üzerindeki etkisi ne olur? Bu sorunun cevabı piyasa yapısına, kapasitenin ne kadar kısıtlı olduğuna ve piyasa tasarımına bağlıdır. 6

7 Not: burada tartışılan mesele, yeniden yapılanma/geçiş sürecinde sık sık rastlanabilecek bir olgudur (AB ülkeleri dahil). Düzenlenen perakende tarifeler genellikle ortalama maliyetlere eşitlenir. Bu durumda düzenlenen perakende fiyatın mevcut talep düzeyinde (özellikle talep kapasiteye yakın ise) marjinal maliyetin altında olması muhtemeldir. Özellikle gaz fiyatlarının artmış ve marjinal kapasitenin de gaza dayalı üretime bağlı olduğu bir ortamda. 7

8 Buna karşılık piyasada etkinliğin ve arz güvenliğinin sağlanması için piyasa tasarımı, talep verili iken ve kapasite sınırına yaklaşmış iken ortalama maliyetin marjinal maliyetin altında olduğu bir durumda (görece pahalı olan) marjinal kapasiteyi sistem içinde tutabilmelidir döneminde ortaya çıkan piyasa tasarımı bu özelliği barındırmıyordu 8

9 Bu nasıl sağlanabilir? Bir toptan piyasa veya havuz kurulmuş olabilirdi DUY daha erken açılabilirdi Dağıtım şirketi çeşitli mekanizmalar (örneğin ihaleler) ile elektrik satın alabilirdi Her durumda ortaya piyasa fiyatı benzeri bir fiyat ortaya çıkardı Sonuç olarak ortaya çıkan piyasa tasarımının en önemli eksikliği toplumsal açıdan gerekli olan marjinal kapasitenin maliyetini yansıtacak bir piyasa fiyatının olmaması idi. 9

10 Eğer kapasite veya arz eksiği var ise bu durum etkin değildir: marjinal üreticinin elektriği görece pahalı olsa da (ki zaten tanım icabı öyledir) o pahalı elektrik üretim faaliyetinin piyasadan çekilmesi refah kaybına neden olur. Orta vadede: Ürettiği elektriği nereye satacağı belli olmayan potansiyel üretici de yatırım yapmaz, çünkü talep fazlası/arz açığı olduğu halde elektriğin fiyatı ve alıcısı yoktur 10

11 döneminde devlet ve özel sektör aslında özellikle kısa dönemde birinci derecede değil ikinci derecede önemli olan bir konuyu tartışmış ve anlaşamamıştır Özel sektör: EÜAŞ fiyatlarının maliyetleri yansıtmaması Devletin fiyatları manipüle diyor olması Devlet: Özel sektörün garanti peşinde koşması Öte yandan, rant peşinde koşan özel sektöre gereksiz garanti vermek istemeyen devlet özellikle yıllarında özel sektöre mecbur hale gelmiştir: satıcı piyasası 11

12 Minimum tutarlılığı olan (piyasa fiyatı olan) bir piyasada EÜAŞ fiyatlarının maliyetleri yansıtmaması (diyelim ki doğru) piyasa fiyatını etkilemez. İnframarjinal rantların bölüşümünü etkiler, çünkü piyasa fiyatı marjinal maliyeti yansıtmak zorundadır Bir başka ifade ile buradaki temel sorun tutarsız bir piyasa yapısının ortaya çıkmasıdır, tek sorun sübvansiyon değildir, hatta sübvansiyon ikincil derecede (ama önemli) bir sorundur. Oysa ortada bir spot piyasa veya havuz var ise, marjinal üretici enerjisini o havuza satar (çünkü alıcısı vardır), havuz fiyatı marjinal üreticinin değişken maliyetini karşılar, böylece toplumsal refah açısından değerli olan marjinal üretim devre içi kalmış olur. 12

13 EÜAŞ fiyatının maliyetleri yansıtmaması ne zaman etkinlik kaybına neden olabilir? Arz fazlası olduğu zaman! Çünkü bu durumda EÜAŞ tarafından bir sübvansiyonun sağlanması merit order ı değiştirebilir ve görece ucuz olan elektriğin sistem dışı kalmasına neden olabilir (marjinal kapasitenin kimliğini etkileyebilir) Bu toplumsal açıdan bir refah kaybı anlamına gelir Ama tam kapasiteye yakın ortamlarda EÜAŞ fiyatının marjinal maliyetleri yansıtmaması toplumsal refahı bu kadar önemli bir biçimde etkilemez 13

14 Hikâyeyi doğru anlatmamız neden önemli? Çünkü önümüzdeki dönemde de özelleştirmeler yapılsa da paçallaştırılmış ortalama maliyetin marjinal maliyetin altında kalma ihtimali her zaman olacaktır (Avrupa Komisyonu sektör raporu) İkili anlaşmalar piyasasının gelişmesi zor olacaktır, veya perakende fiyatların seyrine hassas olacaktır Maliyet Bazlı Fiyatlandırma Enerji KİT lerinin fiyatlandırmasında sübvansiyon/populizm olanağının ortadan kalkması ve enerji KİT lerinin mali açıklarının kapatılması için yapıldı Öbür uç: Complete pass through. Maliyetleri indirme özendirimini ortadan kaldırma ihtimali var Mevcut fiyatları veri alıyor 14

15 Kapasite Kısıtına Göre Düşük Talep Ortamında Rekabetçi Fiyatlama (Joskow) P Talep MM Değişken maliyetleri en yüksek üreticinin marjinal maliyeti P r İnfra-marjinal birimlerin elde ettiği rant q r K max q Kapasite kısıtı etkin değil ise pahalı üretim devre dışı kalır 15

16 P P r Yüksek Talep/Kapasite Kısıtı Ortamında Rekabetçi Fiyatlama (Joskow) Talep Ek kıtlık rantı İnfra-marjinal birimlerin elde ettiği rant MM Pahalı üretim devrede. Fiyat yüksek ancak rekabetçi olmayan bir davranış yok. Fiyatı düşürmenin tek yolu, kapasite kısıtının gevşemesi K max q 16

17 Tekelci Fiyatlama Talep P MM P m Ya ciddi iletim kısıtlarının olması lazım, ya da uyumlu eylem. Aksi halde mümkün değil. MG q m K max q 17

18 Mevcut durum ve riskler: Piyasa tasarımı Dengeleme piyasası bir havuz piyasası gibi çalışmaktadır Bu şartlarda ikili anlaşmalar piyasasının gelişmesi kolay değildir Gerçek bir spot veya gün öncesi piyasanın devreye girmesi ile ne değişir? Düzenlenen perakende fiyatlar mevcut en pahalı üretim tesisinin değişken maliyetlerinin altında kaldıkça ve dağıtım/perakende şirketleri her enerji talebine cevap vermeye mecbur kaldıkça ikili anlaşmalar piyasasının gelişmesi zordur Bkz. Aşağıda perakende piyasaları ek sorun Her halükarda şu andaki 4628 ile hedeflenen piyasa tasarımından farklı bir piyasa tasarımına doğru gidilmektedir, bunun farkında olmakta yarar vardır De-facto havuz sistemine doğru mu? Bu kötü mü? 18

19 Dengeleme veya gün öncesi piyasası etkinleştikçe bazı dönemlerde çok daha yüksek marjinal fiyatlar ortaya çıkacaktır. Bu elektrik piyasasının temel mantığında vardır. Siyasi olarak buna hazır olmak gerekir Fiyatları kırpma dürtüsü 19

20 Özelleştirme meselesi Yeniden yapılanma sürecinin temel anahtarı hala özelleştirmedir. (Yeni strateji taslakları da benzer bir mantık taşımaktadır). Kriz döneminde özelleştirme? B planı lazım. Rekabet için ille özelleştirmenin bitirilmesi gerekmez Özelleştirmelerin yapılmış olduğunu varsayalım Elektriği düşük fiyata satmaya çalışan üreticilerin yerini en yüksek fiyata satmaya çalışan üreticiler alacak. Gizli zararlar ortaya çıkacaktır, bu da fiyatları arttıracaktır Not: otomatik fiyatlama mevcut gizli zararları gidermez, çünkü mevcut fiyatları başlangıç fiyatı olarak almaktadır. Sadece zararların zaman içinde artmasını önleyebilir. Siyasi olarak buna hazır olmak gereklidir. 20

21 Rekabet Sorunları ve Tek Yanlı Piyasa Gücü Türkiye de Yeniden yapılandırmanın önündeki engeller AB nde karşılaşılan sorunlardan oldukça farklıdır. AB nde uzun bir süre temel mesele rekabet eksikliği olmuştur AB Komisyon un sektör araştırması: yerleşik dikey bütünleşik işletmeciler çeşitli yöntemlerle piyasayı yeni girişlere kapatmaktadır Çözüm: Ayrıştırma Oysa Türkiye de şimdiye kadar ortaya çıkmış olan esas sorun tutarsız bir piyasa tasarımı idi. Kısa dönemde ciddi bir rekabet sorunu beklememek gerekli Yeniden yapılandırma stratejisi önemli yapısal önlemler içeriyordu Dağıtımda dikey ayrışma meselesini de Rekabet Kurulu görüşü halletti (yasal ayrışma yetecek mi?) 21

22 Ancak: Bu sorun muhakkak Türkiye nin de karşısına çıkacaktır. Yeniden yapılanmış piyasalarda tek yanlı piyasa gücü önemli bir sorun olarak ortaya çıkmaktadır. Elektrik piyasaları tek yanlı piyasa gücü uygulamalarına özellikle müsait piyasalardır. Elektrik piyasalarında, yoğunlaşma düzeyi düşük olsa da tek yanlı piyasa gücü ortaya çıkabilir İletim kapasitesindeki bölgesel kısıtlar bölgesel tekeller yaratabilirler Bununla mücadele etmenin en etkin yolu, öncül ve yapısal önlemler almaktır. Piyasa gücünü hafifletmeye yönelik öncül yapısal önlemler almaktır. Türkiye deki uygulama bu tür yapısal önlemleri içermesi açısından doğru bir başlangıç yapmıştır. Piyasa gücünü önlemeye yönelik ardıl önlemler de önemlidir (izleme, denetim, ve manipülasyonları cezalandırma). Dikkatli olunmazsa uzun dönemde yatırımları azaltabilir 22

23 Ardıl önlemler için sadece rekabet hukukuna dayanmak doğru bir yaklaşım olmayabilir. Rekabet hukuku uygulaması zaten fahiş fiyat uygulamalarına karşı etkin bir araç değildir. Ayrıca tek yanlı piyasa gücü uygulaması çok kısa zamanda büyük servet transferlerine yol açabilir. Daha pro-aktif bir denetim mekanizması gerekli olabilir. Bunun hakkında kurumsal önlemler hakkında çalışmalara şimdiden başlanmalıdır. Aksi halde toptan piyasalarda oluşabilecek çok yüksek fiyatlar yeniden yapılanma sürecinin siyasi sürdürülebilirliğini zedeleyebilir. 23

24 Perakende piyasasının gelişmesi ciddi bir açmaz Uluslararası deneyim, küçük tüketicilere (mesken) yönelik perakende piyasasının gelişmesinin zor olduğunu göstermektedir. Avrupa Komisyonu (tüketici dairesi) Şubat 2009 da perakende pazarı hakkında soruşturma başlattı. Bu durumda tüketicilere yönelik tarifelerde düzenlemenin devam edeceğini beklemek gerekir Fakat ERGEG e göre (European Group of Energy Regulators) düzenlenen tarifeler çok düşük, bağımsız tedarikçilerin girişini engelliyor Ciddi bir tavuk/yumurta sorunu var: Öncül yapısal önlemlerin önemi 24

25 Makul bir sosyal destek politikasına mutlaka gerek vardır. Aksi halde hükümetlerin piyasa fiyatlarına müdahale etme dürtüsü hep olacaktır. Toplumsal hedefler için perakende fiyatını düşük tutmak gelir dağılımına olumlu etkide bulunmaz, tersine ihtiyacı olmayan tüketicilerin tüketiminin desteklenmesi anlamına gelir. Ayrıca tüketimi de gereksiz yere arttırır AB de Mart 2009 da ulaşılan uzlaşma: evrensel hizmet ve enerji yoksulluğuna yönelik önlemler Saydamlığın önemi Gereksiz sağırlar diyalogunu önleme Kurul Kararlarının gerekçeli yayınlanması Strateji belgesi gerekli ama yeterli değil çünkü bir tartışma dokümanı değil 25

26 Dikey ayrışma meselesi Dikey bütünleşmenin gerekçeleri: Risk yönetimi, toptan fiyatlardan korunma Piyasa gücü ve piyasa kapatma Rekabet Kurulu özelleştirme işlemlerinin onaylanmasını dağıtım faaliyetlerinin diğer faaliyetlerden yasal olarak ayrıştırılması şartına bağladı Yeterli olacak mı? Dağıtım ve perakende faaliyetleri ayrı özelleştirilmeliydi. Önemli bir fırsat kaçırılıyor Arz güvenliği sözleşmelerle de sağlanabilirdi AB: ayrımcılığı önlemeye yönelik uyum belgesi ve uyum gözlemcisi Perakende de rekabet isteniyorsa güçlü bir ayrıştırma şart Özelleştirme dokümanlarında dikey bütünleşme önemli bir ihtimal olarak görülüyor Üretim ile perakende satış arasında dikey bütünleşme rekabet açısından daha az sorun teşkil ediyor, özellikle yoğunlaşma yüksek değil ise Küçük ölçekli üretimin payı artarsa ayrıştırmanın faydası daha da yüksek olacak Hollanda ilginç örnek 26

27 İletim varlıkları özelleştirilmeli mi? Özelleştirmenin faydası: Daha güçlü özendirim: tavan fiyat regülasyonu altında maliyet etkinliğinin artması beklenir Öte yandan muhtemel dezavantaj: İletim kapasitesi yatırımları önemli dışsallıklar içeriyor. Kâr odaklı yatırım perspektifi bu dışsallıkların içselleştirilmesini önleyebilir 27

28 Kapasite mekanizmaları Talebin çok yüksek olduğu dönemlerde kullanılan kapasitenin kamusal mal özelliği var. Piyasa mekanizması, yılda birkaç saat kullanılacak olan ve faydası tüm sisteme yayılan kapasitenin kullanılması için yeterli özendirim vermeyebilir. Veya toptan fiyatlara uygulanan tavanlar, kayıp para sorununa neden olabilir. Tüketicilerin orta dönemli arz güvenliğine ne kadar paha biçtiğini bilmek de mümkün değildir. Bu durumlarda kapasite mekanizmaları gerekli olabilir. Ancak yatırım cevabının yeterli olmaması, kapasite mekanizmasının eksikliğinden ileri gelmeyebilir, başka sorunların sonucu olabilir Örnek: Piyasa tasarımındaki tutarsızlıklar, düzenleyici belirsizlik, güven eksikliği Bu durumlarda esas sorunu tespit edip onları düzeltmeye çalışmak gerekir; aksi halde yatırım maliyetleri ciddi biçimde artacaktır 28

29 Gündem Gün öncesi piyasası Dengeleme güç piyasası Saatlik uzlaştırma Vadeli işlemler piyasası Toplumsal destek politikası Portföy şirketlerinin bağımsız davranmaya başlaması; katı bütçe kısıtları 29

30 Sonuç Sonuç olarak serbestleşme ve yeniden yapılanma devletin artık gerekli olmadığı anlamına gelmemektedir. Tersine, serbestleşmenin meyvelerini alabilmek için devlet müdahalesinin oldukça yetkin olması gerekmektedir. 30