KAMU KAMU YÖNETİMİ BÖLÜM BÖLÜM KAMU YÖNETİMİ. YÖNETİMİ Dr. Sebahattin Gültekin İÇİNDEKİLER HEDEFLER TEŞKİLATLANMASI

Transkript

1 HEDEFLER İÇİNDEKİLER KAMU YÖNETİMİ TEŞKİLATLANMASI Kamu Yönetiminde Teşkilatlanma Merkezden Yönetim Yerinden Yönetim İdari Yerinden Yönetim KAMU KAMU YÖNETİMİ YÖNETİMİ Dr. Sebahattin Gültekin Bu üniteyi çalıştıktan sonra; Teşkilatlanma kavramını açıklayabilecek, Kamu yönetimi teşkilatlanmasını tanımlayabilecek, Merkezden yönetim teşkilatlanmasını açıklayabilecek, Merkezden yönetimin faydalarını ve sakıncalarını sayabilecek, Katı merkezîyetçiliği yumuşatmanın yollarını sayabilecek, Yerinden yönetim teşkilatlanmasını açıklayabilecek, Yerinden yönetimin faydalarını ve sakıncalarını sayabilecek, Dünyada ve ülkemizde merkezden yönetim ile yerinden yönetim teşkilatlanmalarının nasıl uygulandığını, ifade edebileceksiniz. BÖLÜM BÖLÜM 7

2 GİRİŞ Yönetimde örgütlenme, yönetimin en önemli süreçlerindendir. Örgütlerden maksimum verimin alınabilmesi örgütlenmenin en uygun şekilde yapılmasıyla doğrudan ilgilidir. 1 Bu yönüyle denilebilir ki bir yerde örgütler varsa orada teşkilatlanma da vardır. Kamu organizasyonlarının hiyerarşisini analiz etmek ve kamu yönetiminin yapısını kavramak için yönetim teşkilatlanmalarını incelemek gerekir. Kamu yönetimi biliminin en temel ilgi alanlarından biri teşkilatlanma biçimleridir, zira kamu sektöründe ana düşünce ekonomik kazançlar olmadığından ilgi daha çok teşkilatlanma gibi yapısal unsurlara odaklanmaktadır. 2 Ülkeler kamu hizmetleri konusunda değişik teşkilatlanma biçimleri kullanmaktadırlar. Bir ülkenin teşkilatlanma yapısı o ülkeye özgü kültürel tarihi, sosyal, ekonomik ve beşerî durumu ve siyasi yapısı ile doğrudan ilişkilidir. 3 KAMU YÖNETİMİNDE TEŞKİLATLANMA Kamu yönetimi literatüründe örgütlenme olarak da kullanılan teşkilatlanma kısaca belirli bir amacı gerçekleştirmek üzere kaynakları bir araya getirmek olarak tanımlanabilir. 4 Yetki ve sorumlukları belirlemeyi de içerir. 5 Daha geniş bir bakış açısıyla teşkilatlanma bir kuruluşun amaçlarını gerçekleştirebilmesi için gerekli olan yer, araç-gereç ve personelin sağlanması, bunların belli bir sistem dâhilinde bir araya getirilmesi ve kişiler ile birimler arasında görev ve yetki dağılımının yapılması olarak tanımlanabilir 6. Teşkilatlanma, belli bir amacı gerçekleştirmek üzere eldeki olanakların belli bir sistem doğrultusunda toplanmasıdır. 7 Devlet gücünü kullanan otorite, halkına daha iyi hizmet etmek ve devletten beklenen sorumlulukları yerine getirebilmek için genellikle iki tür teşkilatlanma yoluna gitmektedirler. Bunlar, merkezden yönetim ve yerinden yönetim ilkeleridir. Kamu yönetiminde teşkilatlanmanın iki temel amacı vardır. Birincisi, kamu hizmetlerinin etkin ve verimli bir şekilde sunulması, ikincisi de denetim için yetki, görev ve sorumlulukların sınırının çizilmesidir. 8 Kurumlar ve çeşitli makamlardaki kamu çalışanlarının sorumlulukları ve rolleri teşkilatlanma biçimine göre belirlenir. Devlet gücünü kullanan otorite, halkına daha iyi hizmet etmek ve devletten beklenen sorumlulukları yerine getirebilmek için genellikle iki tür teşkilatlanma yoluna gitmektedirler. Bunlar, merkezden yönetim ve yerinden yönetim ilkeleridir. 910 Bir ülkede yönetim örgütlenmesinin yerinden yönetim mi, yoksa merkezden yönetim mi olacağı sorusu yönetim organları arasındaki hiyerarşi, karar verme, iş bölümü ve denetim gibi mekanizmalarla doğrudan bağlantılıdır. 11 Kamu hizmetleriyle ilgili denetim ve karar verme gibi fonksiyonların bir merkez tarafından yerine getirilip getirilmemesi teşkilatlanma biçimini belirlemektedir. 12 Bir ülkede kamu hizmetlerinin ve faaliyetlerinin merkezden yürütülmesi merkezden yönetim, kamu gücünün yerel birimler de dâhil çeşitli birimlerce Atatürk Üniversitesi Açıköğretim Fakültesi 2

3 paylaşılması da yerinden yönetim olarak adlandırılmaktadır. 13 Genellikle bu iki ilke bir aradadır ve tek birinin mutlak olarak uygulandığı görülmemektedir. Teşkilatlanma biçimleri hukuki değil, siyasidir yani devletlerin kamu politikaları, siyasi sistemleri ve sosyal dinamikleriyle doğrudan bağlantılıdır. 14 Bu bölümde kamu yönetimi örgütlenme biçimleri olan merkezden yönetim ve yerinden yönetim biçimleri üzerinde durulacaktır. Bu doğrultuda merkezden yönetim ve yerinden yönetim kavramları ayrı ayrı tartışılarak ne tür faydaları ve sakıncaları olduğu ortaya konacaktır. MERKEZDEN YÖNETİM En yalın anlamıyla merkezden yönetim, devletten beklenen kamu hizmetlerinin üretilmesi ve halka ulaştırılmasının merkezdeki hükûmet ya da merkezî hükûmet hiyerarşisi içinde yer alan birimlerce yapılmasıdır. 15 Merkezden yönetim, kamu yönetiminde karar mekanizmalarının merkeze bağlı işletilmesi ve kararların merkez tarafından belirlenmesi, mali kaynak gelir ve giderlerin yönetiminin, her türlü personel işlemlerinin ve kamu hizmetlerinin organizasyonunun merkezî birimler tarafından icra edilmesidir. 16 Merkezden yönetim, ülkenin siyasi ve idari olarak tek bir merkezden idare edilmesini ifade eder Buna göre kamu hizmetleri merkeze bağlı kurumlar tarafından halka ulaştırılmaktadır. 19 Merkezden yönetime merkeziyetçi yönetim ya da merkezî yönetim de denilmektedir. Devletin yasama yürütme ve yargı işlevleri merkezî yönetim tarafından yerine getirilmektedir. Bütün bu görevlerin merkezdeki idarece yapılmasına siyasi merkezden yönetim de denmektedir. 20 Ancak siyasi merkezden yönetim idari yönden merkezden yönetim olduğunu göstermeyebilir. Yasama ve yargı işlevlerini yerine getiren merkezî hükümet, yürütme ile ilgili bazı görev, sorumluluk ve yetkilerini yerinden yönetim birimlerine devredebilir. Bu durumda siyasi merkezden yönetim vardır, ancak idari olarak yerinden yönetim teşkilatlanma biçimi benimsenmiştir. 21 Siyasi merkezîyet, bir ülkedeki siyasi gücün tek bir merkezde toplanması ve o merkez tarafından kullanılmasıdır. 22 Daha açık ifadesiyle siyasi merkezîyet siyasi otoritenin yani yasama ve yürütmenin merkezî yönetimde toplanmasıdır. 23 Siyasi yönden merkezî yönetim, ülkede hukuk birliğinin olduğunu da gösterir. 24 Siyasi merkezîyeti benimseyen ülkeler üniter devlet (tekçi devlet) yapısını benimsemiş olurlar. Türkiye üniter bir devlet olarak siyasi yönden merkezîyet ilkesine göre kamu yönetimini yapılandırmıştır. İdari merkezîyet, kamu yönetimi gücünün tek bir elde toplanması ve kamu hizmetlerinin bu organca sunulmasıdır. İdari yönden merkezîyet ilkesine göre, Atatürk Üniversitesi Açıköğretim Fakültesi 3

4 kamu hizmetlerinin planlanması, organize edilmesi, üretilmesi ve sunulması merkezdeki otorite tarafından yapılmakta ve hizmetlerle ilgili kararlar merkezce alınmaktadır, yani kamu hizmetleriyle ilgili inisiyatif merkezî otoritenin elindedir. 25 Ancak burada vurgulanmalıdır ki bir ülkede siyasi birlik mevcut değilse o ülkede idari merkezîyet de söz konusu değildir. 26 Ancak siyasi merkezîyet her zaman idari yönden de merkezîyet anlamına gelmemektedir. Nitekim, siyasi yönden merkezden yönetimi benimseyen İngiltere, idari yönden merkezîyeti değil, yerinden yönetim anlayışını benimsemiştir. 27 Ülkemize bakıldığında da hem siyasi merkezîyetçilik hem de idari merkezîyetçilik göze çarpmaktadır. Merkezdeki yasama ve yürütme organları bu yetkilerini başka otoritelerle paylaşmamaktadır. Hukuki birlik mevcuttur. Merkezden Yönetim Kuruluşlarının Teşkilatlanma Biçimleri Hükûmet ve bağlı ünitelerden oluşan merkez teşkilatının dört farklı esas çerçevesinde örgütlenmiştir. Bunlar, hizmet edilen amaç, hizmet edilen kimseler, hizmet alanı ve ihtisastır. Eryılmaz, 28 hükûmet ve bağlı ünitelerden oluşan merkez teşkilatının dört farklı esas çerçevesinde örgütlendiğini belirtmiştir. Bunlar hizmet edilen amaç, hizmet edilen kimseler, hizmet alanı ve ihtisastır. Hizmet edilen amaca göre örgütlenme, devletin temel görevleri olan eğitim, sağlık, savunma gibi kamu hizmetlerini sağlayabilmek üzere bakanlık tarzı yapılanmalara gitmesidir. Günümüzde bakanlıklar genellikle hizmet edilen amaca göre örgütlenmişlerdir. Örneğin, Milli Eğitim Bakanlığı, ülkede eğitim hizmetini sunmak ve sunulmasını sağlamak üzere teşkilatlandırılmıştır. İkinci temel kriter ise hizmet edilen kimselerdir. Bir kısım hizmetler sadece belli kimselere sunulur. Bu kimseler genellikle özel durumları olan ya da bir yönüyle diğerlerinden ayrılarak farklı muamele edilmesi gereken kişilerdir. Örneğin emekliler, gaziler ve göçmenler bu gruplardandır. Hizmet edilen kimselere göre örgütlenmenin amacı ya belli bir grubu korumak ve onların mağduriyetini gidererek hizmet sunmaktır ya da o grubu daha iyi kontrol altında tutabilmektir. Hizmet alanı, örgütlenmenin üçüncü kriteridir. Yani kamu hizmetinin sunulacağı coğrafyaya göre teşkilatlanma sık görülen bir teşkilatlanma esasıdır. Buna göre merkezî hükûmet gerekirse yerel idarelere ağırlık verebilir. Örneğin illerdeki valilerin fonksiyonu, merkezî otoritenin belli sınırları içerisinde belirlediği alana (ile) hizmet sunmaktır. Buna göre valilik sistemi, hizmet alanına göre örgütlenmenin bir örneğidir. Örgütlenmede dördüncü kriter ihtisastır. Bu esasa göre aynı sınıftaki işler belli bir örgütte toplanır. Maliye Bakanlığı birçok farklı birim ve bakanlığa hizmet veren bir bakanlıktır ve benzer neviden işleri bünyesinde toplamıştır. Bu tür örgütlenmenin amacı, genellikle teknik görevler yapan uzmanları bir araya getirerek teknik yetenek ve birikimlerden daha etkin ve verimli bir şekilde Atatürk Üniversitesi Açıköğretim Fakültesi 4

5 faydalanmak, bu hizmetleri daha profesyonel olarak sunmak ve bunu kamu hizmetlerinin sunumuna yansıtmaktır. Merkezden Yönetimin Özellikleri Merkezden yönetimde temel amaç kamu mal ve hizmetlerinin halka ulaştırılmasında belirli bir seviyenin yakalanması, bölgesel farklılıkların mümkün olduğunca ortadan kaldırılarak bir denge ve eşitlik durumu oluşturulmasıdır. 29 Merkezden yönetimin genel özelliklerini şöyle sıralamak mümkündür. 30 Merkezdeki yönetimle taşradaki uzantıları arasında hiyerarşik bir yapılanma vardır ve yürütme organları merkezde konumlandırılır. Yetki de sorumluluk da merkezî otoritededir; taşradaki birimlerle paylaşılmaz. Merkezî yapılanan teşkilatların tek bir tüzel kişilikleri vardır ve bu tüzel kişilikler merkezdeki birimler tarafından temsil edilir. Merkezî yönetimde ayrıca merkezî otoritenin taşra birimlerini sıkı denetiminden söz edilebilir. Bu sıkı denetimdir ki kamu çalışanlarını kendilerini halka karşı değil üstlerine karşı sorumlu hissetmektedirler. Kamu hizmet ve malları ile ilgili gelir ve giderler yani bütçeyi ilgilendiren konular da merkezdeki otorite tarafından yönetilir. 31 Yine personelin işe alımı, işten çıkarılması gibi personel politikaları -her ne kadar yer değiştirme gibi bazı işlemler kısmen taşra birimlerine devredilebilse bile- ile ilgili faaliyetler merkezî birimler tarafından yerine getirilir. 32 Bugün dünya üzerindeki ülkelere baktığımızda katı bir merkezîyetçiliğin genelde geri kalmış ya da gelişmekte olan ülkelerde tercih edildiğini görürüz. Özellikle geri kalmış ülkeler kamu yönetiminin merkezde yapılması ve böylece bütün karar ve yetkilerin merkezde toplanması uygulamasındadırlar. Bunun en önemli nedenlerinden biri kuşkusuz bu tür ülkelerdeki yönetimlerin kendileri dışındakilere güvenmeme, dışa kapalı olma, yolsuzlukları örtme, hesap vermeme ve en nihayetinde kendi iktidarlarının yetkilerini başkalarıyla paylaşmayarak ülke idaresinde mümkün olduğunca uzun kalabilme düşüncesidir. 33 Merkezden Yönetimin Faydaları Merkezden yönetim teşkilatlanması merkezî otoritenin güçlenmesi sonucunu doğurur. 34 Hizmetlerin tek bir elde toplanması ülkenin birliğini kuvvetlendirir; zira egemen güç, tek bir merkezdir. Bu da idari olarak ülkenin bütünlüğünü muhafaza etmede önemli bir işlev görür. 35 Özellikle bölünme tehlikesi olan ülkelerde merkezden yönetim önemli bir fonksiyona sahiptir. 36 Ayrıca, bazı hizmetlerin merkezî yönetim tarafından sağlanması şarttır. Milli savunma ve dış ilişkiler gibi hizmetlerin bölünmez niteliği vardır. 37 Bunların yerel yönetimlerce sağlanması sorunlar oluşturabilir. Bu gibi konularda merkezden yönetim ulusal çıkarlara önemli katkı sağlar. Atatürk Üniversitesi Açıköğretim Fakültesi 5

6 Hizmetin bütün yörelere aynı kalitede ulaşması da merkezden yönetimin önemli getirilerindendir. Zira merkezîyetçi yapılanma hizmetleri tek elden sunarak kamu hizmetlerinin sağlanmasında yeknesaklık sağlar. Böylece yöresel farklılıklar ortaya çıkmamakta, bölgeler arasında belli bir denge ile idare mümkün olmaktadır. Bu yönüyle denebilir ki merkezden yönetim, hizmetlerin sunulmasında ülke içinde adaleti sağlar. Merkezîyetçi kamu örgütlenmesi, kamunun tarafsızlık ilkesine de katkıda bulunur. Kamu çalışanlarından beklenen tarafsız olmaları, bütün vatandaşlara bazı dezavantajlı gruplara sunulan özel hizmetler müstesna- aynı muamele tarzını benimsemeleridir. Merkezden yönetim bu bağlamda kamu çalışanlarını yöresel etkilere kapalı 38 hâle getirmekte ve tarafsız olarak hizmet sunmasına olanak sağlamaktadır. Hizmetlerin tek bir otorite tarafından üretimi ve sunulması bazı hizmetlerin halka daha ucuza ulaştırılması sonucunu doğurabilir. 39 Zira aynı hizmeti çok fazla sayıda üretmek maliyeti düşürecektir. Bu demektir ki halk daha az vergi ödeyerek kamu hizmet ve mallarına ulaşabilecek ve kullanabilecektir. Merkezden yönetim halkın kamu hizmetlerine ilgisini ve katılımını azaltmakla birlikte ironik şekilde siyasi katılımı artırmaktadır. 40 Eryılmaz a 41 göre bunun sebebi bütçe olanaklarının ve kamu gücünün merkezde toplanmasıdır. Nitekim merkezden yönetim ilkesine göre teşkilatlanan İngiltere de siyasi seçimlere katılım federal bir sistem olan ABD nin çok üzerindedir. Merkezden Yönetimin Sakıncaları Merkezden yönetimin birçok sakıncasından söz etmek mümkündür. 42 Öncelikle ifade edilmelidir ki merkezîyetçi teşkilatlanma yerel değil, ülke genelini esas alan hizmet felsefesine sahiptir. Yerel ihtiyaçlara uygun olmayan hizmet sunulması mümkündür. Yerel dinamikler farklı olabilir. İhtiyaçlar ve beklentiler farklı olabilir. Kültürel ve diğer farklar kamu hizmetini etkileyen faktörler olabilir. Merkezîyetçi kamu yönetimi örgütlenmesinde yöresel farklılıkları göz ardı eden bir anlayış mevcuttur. Merkezîyetçi yönetim belli alanlara odaklanarak o alanlarda ülkeyi belli bir seviyeye getirir. Bu ilk bakışta olumlu olarak değerlendirilebilir. Ancak, merkezî yönetim belirlediği birkaç alanda olumlu sonuç alırken diğer birçok alanda bölgesel beklentileri karşılamaktan uzak kalır. 43 Merkezden yönetim dayatmacıdır, zira merkezî otorite kendi yetki ve sorumluluklarına diğer kurum ve otoritelerin karışmasına olanak vermek istemez. Merkezden alınan kararların uygulanmasını bekler ve merkezin kararlarının sorgulanmasını hoş görmez. Atatürk Üniversitesi Açıköğretim Fakültesi 6

7 Merkezden yönetim bürokrasiyi ve kırtasiyeciliği arttırır. 44 Alınan bir kararın tüm ülkede duyurulması, tüm birimlerden aynı ya da benzer performansların beklenmesi, bunların kontrolü ve bütün yazışmalar hem kaynak hem de zaman israfı anlamına gelmektedir. En basit ifadesiyle merkezden yönetim harcamaları arttırarak kaynak israfına sebep olur. Bürokrasi artar zira bütün kamu hizmeti sunan birimlerden bürokratik prosedürleri (red tape) eksiksiz olarak ve esnetmeden yerine getirmeleri istenir. Bürokratik işlemlerin yoğunluğu, aynı hizmeti tüm bölgelere ulaştırma ve belli kalitede sunabilme, bunun denetimini yapma ve taşra birimlerince merkezî otoriteye hesap verebilmek için belli standartları sağlama düşüncelerinden dolayı kamu hizmetlerinin vatandaşlara ulaşmasında gecikmeler görülebilir. Merkezden yönetim, merkezdeki idarenin fazlaca detaya boğulması sonucunu doğurur. Hizmet yükü artar ve temel fonksiyonlara gerekli önem verilemez. 45 Merkezî otorite, ülkedeki tüm kamu hizmetleri ile ilgilendiğinden asıl önemli olan ve bütün ulusu ilgilendiren stratejik planlamalara ve kararlara yeterli zaman ayıramaz. 46 Yerel birimler ve merkezî idarenin taşra birimleri kendi başlarına yeni kararlar ve girişimlerde bulunmazlar, zira merkezden yönetim bütün ipleri elinde tutmak ister. Merkezden yönetim taşra yöneticilerine fazla bir karar hakkı bırakmamakta, inisiyatif tanımamaktadır 47. İnisiyatif kullanamayan sadece kendisinden beklenilen belli bir görevi yapmaya çalışan, görevi ile ilgili kararları ve görevin çerçevesini merkezin belirlediği kamu çalışanlarının özellikle uzun vadede isteksiz ve kendisini geliştirmeye ve hizmet kalitesini arttırmaya gerek görmeyen insanlar hâline gelmeleri kaçınılmazdır. Merkezîyetçi teşkilatlanmanın en önemli sakıncalarından biri de kamu görevlilerinin halkın memnuniyetini değil de kendi amirlerinin ve merkezî otoritenin memnuniyetini ön plana almalarıdır. 48 Bunun sonucu olarak kamu yöneticileri halktan uzaklaşırlar. 49 Hâlbuki demokrasilerde esas olan vatandaş memnuniyetidir. Merkezden yönetimin en temel sakıncalarından biri de kamu hizmetlerine halkın katılımını sağlama noktasında yetersiz olmasıdır. 50 Merkezden yönetim halkın kamu hizmetlerine katılımı kolaylaştırmak yerine zorlaştıran bir teşkilatlanmadır. Merkezden yönetimde vatandaşın aktif olarak katılarak kamu hizmetlerini doğrudan etkilemesi imkânsız değilse bile oldukça güçtür. Katı Merkezîyetçiliği Azaltma Yolları Merkezden yönetimin katı biçimde uygulanmasının yukarıda bahsedilen birçok sakıncası bulunmaktadır. Bu nedenle ülkeler genellikle katı merkezîyetçilikten uzak durmakta, merkeziyetçiliği yumuşatarak uygulamak için Atatürk Üniversitesi Açıköğretim Fakültesi 7

8 çeşitli yöntemlere başvurmaktadırlar. Bu yöntemlerden bazıları, yetki genişliği, yetki devri ve imza yetkisidir. Yetki Genişliği Yetki genişliği en yalın ifadesiyle merkezdeki yönetimin kendi yetki ve sorumluluklarından bir kısmını kendine bağlı olarak faaliyet yürüten taşra birimlerine devretmesidir. Katı merkezîyetçiliği azaltma yollarından en önemlisi yetki genişliğidir. Yetki genişliği, en yalın ifadesiyle, merkezdeki yönetimin kendi yetki ve sorumluluklarından bir kısmını kendine bağlı olarak faaliyet yürüten taşra birimlerine devretmesidir. Yetki genişliğinde amaç bürokrasiyle yavaşlayan hizmet sunumuna hız kazandırmak ve taşra birimlerine bazı kararları alma yetkisi vererek onları daha güçlü hâle getirmektir. Böylece katı bürokrasiyle hantallaşan kamu hizmetlerine belli bir ivme kazandırılmış ve taşra yöneticilerine kısmen de olsa inisiyatif tanınmış olmaktadır. Merkezî yönetim yetki genişliğinin sınırlarını belirleme ve gerektiğinde ortadan kaldırma ve bütün yetkileri kendinde toplama gücüne sahiptir. Yetki genişliği tanınan taşra birimleri, merkezî yönetim hiyerarşisine tabidirler. Ülkemizde Anayasa (madde 126/2) İllerin idaresi yetki genişliği esasına dayanır. ifadesiyle illerde valilere yetki genişliği tanımıştır. Valiler merkezî teşkilatlanmanın hiyerarşine tabidirler. Buna ilaveten, yetki genişliği tanınan birimlerin giderleri de merkezî otoriteye aittir. Yetki genişliği, merkezî yönetimin merkezîyetçilikten vazgeçmeden yerinden yönetimi uygulamaya çalışmasıdır. Ancak bütün kontrol yine de merkezî yönetimin elindedir. Üst makamlar gerekli gördüklerinde alt makamların kararlarını değiştirme hakkına sahiptirler. 51 Yine taşra birimlerinin işlem ve faaliyetleri merkezî yönetimin sorumluluğunu ortadan kaldırmamaktadır. Yetkinin asıl sahibi olan birim, yetki genişliğini ortadan kaldırma hakkına da sahiptir ve gerektiğinde verdiği genişletilmiş yetkiye müdahale edebilir. Buna göre yetki genişliğinin istenilen sonucu vermesi, yetkiyi veren makama doğrudan bağlıdır. 52 Yetki genişliği kanunla gerçekleştirilebileceği gibi yetkili bakan ya da yöneticilerin emirleri ile de yapılabilir. 53 Yetki genişliği ile yetkilendirilen taşra birimlerinin yerinden yönetim birimlerinden en önemli farkı yerinden yönetim kurumlarının kendi tüzel kişiliği olmasıdır ve bu nedenle de ayrı bir örgüt olarak değerlendirilir. 54 Buna ilaveten yetki genişliğinde taşra yöneticilerinin kararları merkezî otorite tarafından bozulabilir ya da değiştirilirken, yerinden yönetim birimleri kendi kararlarını kendileri alırlar. Merkezin yerinden yönetim üzerinde sadece denetim yetkisi vardır. Ayrıca yerinden yönetimde kendi vergisini toplayan ve kendi mal varlıklarını edinebilen tüzel kişiliklere karşın yetki genişliğinde taşra birimlerinin gelir ve giderleri merkezin kontrolündedir. Bütçe merkezden belirlenir. Yerinden yönetim birimleri kendi personelleri üzerinde işe alma, işten çıkarma, yer değiştirme gibi salahiyetlere sahip iken merkezden yönetimde yetki genişliği esasına göre kurulan taşra birimleri kendi personellerini kendileri seçemezler. Merkezden bağımsız Atatürk Üniversitesi Açıköğretim Fakültesi 8

9 olarak işten çıkarma yoluna gidemezler. Personelle ilgili her türlü işe alma, işten çıkarma, tayin gibi durumlar merkezî yönetimin uhdesindedir. Merkezî yönetim yetki genişliğinde denetim hakkını gerekli gördüğü her durumda sürekli olarak kullanabilir, ancak yerinden yönetimdeki vesayet denetimi her zaman yapılamaz. Merkezdeki yönetimin yerinden yönetim tüzel kişilikleri üzerinde vesayet denetimi yapabileceği yasalarla belirlenir. Ayrıca merkezî yönetim, vesayet denetimi ile yerinden yönetim kurumlarının kararını bozabilir ama kararı değiştirerek kabul edemez; yani ya alınan kararları hukuka uygun bulup onaylar ya da iptal eder, iptal edilen kararın yerine yenisini koyamaz. 55 Hâlbuki yetki genişliğinde kararları değiştirebilir, kısmen değiştirebilir, bazı kısımlarını bozup diğer kısımlarını ortadan kaldırabilir ya da alınan kararın yerine yeni bir karar alabilir. Özetle; yetki genişliği sayesinde merkezdeki birimler taşranın her türlü işleriyle uğraşmaktan kurtulup ulusal çapta planlama ve stratejiler geliştirme imkânına kavuşurlar. Bu demektir ki yetki genişliği ile merkezî otoritenin iş yükü hafifler. 56 Merkezîyetçilikten kaynaklanan sorular kısmen de olsa giderilmiş, kamu hizmetine kısmen de olsa yerinden bir nitelik kazandırılmış olur. Yetki Devri Yetki devri en basit anlamıyla sahip olunan yetkinin başka bir makama devredilmesidir. Kamu yönetiminde genel bir kural olarak bir makam sahip olduğu bir yetkiyi başkasına ya da başka bir kuruma devredemez, ancak yetki devri ve imza yetkisi bundan istisnadır. 57 Yetki devri en basit anlamıyla sahip olunan yetkinin başka bir makama devredilmesidir. Bir anlamda yetki devri yetkiye sahip olan makamın yetkisinden vazgeçmesi ve o yetkiyi başka bir makamın kullanmasına izin vermesidir. 58 Yetki devri, kanuni sınırlar içinde olmalıdır. Yetkili bir makam kanuni sınırları aşarak yetki devri yapamaz. Bunun yanında yetki devrini kanunen uygun makamlara yapabilir. Bunlara ilaveten yetki devri yazılı olarak yapılmalıdır. Yetki devri yetkiyi devreden makama en yakın birime yapılmalıdır ve yetki çatışması olmamasına özen gösterilmelidir, zira unutulmamalıdır ki yetki devrinde amaç işlerin daha etkin yapılması ve kamu çalışanlarının daha verimli kullanılmasıdır. 59 Yetkinin devredilmesi demek yetkiyi devreden makamın sorumluluktan kurtulması sonucunu doğurmaz. Zira böyle olsa idi yetkili makam tüm sorumluluğu astlarına devredip sorumluktan kurutabilirdi. Yetki devrinde amaç yetkilerin daha çok ast tarafından kullanılarak onları da yönetim işinin aktif birer unsuru hâline getirmektir. Ancak yetkiyi devreden gerekli gördüğü zaman devrettiği yetkileri geri alabilir. Günümüzde yükselen eğilim üst makamların mümkün olduğunca çok yetki devri yapması yönündedir, zira üst makamlardaki kamu çalışanlarına tevdi edilen çok fazla sayıda görev ve yetki bulunmaktadır. Bu makamlar bütün bu yetkilerini Atatürk Üniversitesi Açıköğretim Fakültesi 9

10 tam olarak odaklanma ve gerekli planlama ve koordinasyonu sağlama noktasında yetersiz kalabilmektedir. Üst makamları rahatlatarak asıl önemli sorumlulukları olan kurumlarını stratejik olarak ileri taşımak ve çağın gerektirdiği nitelik ve nicelikte hizmeti vatandaşa ulaştırma yolunda kamu yönetimi birimlerine vizyon belirlemek fonksiyonlarına yoğunlaşmaları gerekir. Bu nedenle günümüzde kamu yöneticileri yetki devri konusunda teşvik edilmektedir. Modern kamu yönetimi anlayışı bunun aksinin daha doğru olduğunu yani güçlü yöneticilerin yetki devri yapan ve astlarını da güçlendiren (empowerment) kamu çalışanları olduğu gerçeğini vurgulamaktadır. 60 Yetki devrinin üst yöneticileri rahatlatıp asıl önemli fonksiyonları eda etmelerine olanak sağlamasıyla birlikte aynı zamanda yetki devredilen kişiler de bu sayede işi daha çok sahiplenecek, bu anlamda motive olacak ve kendilerine devredilen yetkiyle hizmet kalitesini yükseltmeye katkıda bulunma fırsatı yakalayacaklardır. Böylece yetki devri hem devreden hem de devredilen için bir kazan/kazan durumu ortaya çıkarmaktadır. Ancak genelde yöneticiler sahip oldukları yetkileri devretmekte gönülsüz davranmaktadırlar, 61 zira Yetki demek, güç demektir. ve Ne kadar çok yetki varsa o yönetici de o kadar güçlüdür. şeklindeki klasik düşünceler yöneticiler arasında hâlâ egemen anlayıştır. Açıktır ki bu anlayış kamu hizmet kalite ve sayısını olumsuz etkilemekte, yöneticileri iş yükü altında önemli görevlerine odaklanamama durumuna getirmekte, yetkisiz ve katılımsız astları işten soğutmakta, güvenilmediği hissini vermekte ve nihayetinde demotive etmekte ve halka sunulan hizmetin kalitesi de bu durumdan olumsuz etkilenmektedir. İmza yetkisi Merkezîyetçiliği azaltmanın yollarından biri de üst konumundaki kamu yöneticilerinin astlarına imza yetkilerini devretmeleridir. İmza yetkisi genellikle yetki devri ile birlikte yapılır. Buradaki amaç da üst yöneticinin iş yükünü hafifleterek 62 daha önemli yönetim fonksiyonlarına daha fazla zaman ayırabilmesidir. İmza yetkisinde de yetki devrinde olduğu gibi sorumluluk imza yetkisini devredendedir. 63 İmza yetkisini devreden makam gerekli gördüğünde imza yetkisine geri almak yetkisine de sahiptir. YERİNDEN YÖNETİM Yerinden yönetime adem-i merkezîyetçi yönetim de denilir. Yerinden yönetim, siyasi ve idari yetkilerin belli bir bölümünün merkezin dışındaki birimlere aktarılmasıdır. 64 Merkezden yönetim her ne kadar yetki genişliği ve yetki devri gibi mekanizmalarla yerel istek ve taleplere cevap vermeye ve etkin bir kamu hizmeti sunmaya çalışsa da yetersiz kalmaktadır. 65 Merkezîyetçiliğin kamu hizmetlerinin üretim ve sunulmasında doğurduğu sakıncalardan kurtulmanın en Atatürk Üniversitesi Açıköğretim Fakültesi 10

11 önemli yolu kamu yönetimi gücünün bir kısmını halka yakın birimlere kaydırmaktır. 66 Yerinden yönetim halka yakındır. 67 Toplumun bazı ihtiyaçları genellik göstermekle beraber bazı ihtiyaçlar ve hizmetler bölgesel nitelik taşımaktadır. 68 Bu nedenle kamu hizmetlerinin merkezî idareye bağlı kurumlar tarafından değil de merkezin dışındaki teşkilatlar tarafından sağlanması durumu ortaya çıkar ki bu da yerinden yönetim olarak adlandırılır. 69 Yerinden yönetime adem-i merkezîyetçi yönetim de denilir Devletler vatandaşlarının ihtiyaçlarını karşılamak ve gerekli hizmetleri sunmakla mükelleftirler. Devletten beklenen bölgesel ihtiyaç ve hizmetleri de genel nitelik taşıyan hizmet ve görevler gibi etkin ve ihtiyacı karşılar nitelikte sunmasıdır. Yerinden yönetim teşkilatlanmasının bu bölgesel farklılık ve taleplere daha iyi hizmet vereceği düşünülmektedir. Yerinden yönetim teşkilatlanmasında kamu hizmetlerinin tamamı ya da bir bölümü yerel yönetim birimlerince sağlanmaktadır. Açıktır ki merkezden yönetimde bütün hizmetler bütün vatandaşlara mümkün olduğunca eşit sunulmaya çalışılmaktadır. Ancak özellikle coğrafi olarak geniş ülkelerde ve kültürel ve demografik olarak heterojen devletlerde merkezden yönetim yoluyla kamu hizmetlerinin ülkenin tüm noktalarına etkin olarak sunulmasında büyük zorluklar bulunmaktadır. Bu nedenle, Amerika Birleşik Devletleri (ABD) ve Rusya gibi coğrafi olarak çok büyük ülkeler ile İsviçre gibi demografik yapı itibariyle heterojen ülkeler yerinden yönetim teşkilatlanmasına ağırlık vermektedirler. Bazı kamu hizmetleri tüm vatandaşlara sunulurken bazı hizmetler sadece ülkenin bazı bölgelerine bölgesel nitelikte hizmet olarak sunulmaktadır. 72 Örneğin ABD gibi büyük bir ülkede Detroit eyaleti otomotiv sektörüne dayanan ekonomisinde otomotiv sektörüyle ilgili istihdam, hizmet ve teşvik hizmetlerinden yakından etkilenirken, ekonomisi büyük oranda tarıma dayanan Alabama ve Georgia gibi eyaletler ise tarımla ilgili hizmet ve kamu faaliyeti beklentisi içindedirler. Bu beklentilere etkin şekilde cevap vermek ancak yerel dinamikleri çok etkin ve verimli kullanabilecek yerinden yönetim teşkilatlanması ile mümkün olduğundan ABD de çok güçlü bir yerinden yönetim teşkilatlanması görülmektedir. Yerinden yönetim idari yerinden yönetim ve siyasi yerinden yönetim olmak üzere ikiye ayrılmaktadır. Yerinden yönetim kurumları belli bir coğrafyada ve belli bir konuda hizmet götürmekle mükelleftirler. Diğer bir ifadeyle yetkileri belli bir konuda ve belli bir coğrafya üzerindedir. 73 Söz konusu coğrafyada ve söz konusu hizmet alanında sorumluluk ve yetki o yerinden yönetim kurumundadır. Bu açıdan bakıldığında denilebilir ki yerinden yönetimde sorumluluk ve yönetim, merkez ile yerinden yönetim birimleri arasında paylaşılmıştır. 74 Bu kurumlar kendileri karar ve yürütme organları oluşturabilirler. Yerinden yönetim idari yerinden yönetim ve siyasi yerinden yönetim olmak üzere ikiye ayrılmaktadır. Atatürk Üniversitesi Açıköğretim Fakültesi 11

12 İdari Yerinden Yönetim İdari yerinden yönetim, kamu hizmetlerinin bir kısmının yerel nitelik taşıyan ve merkezî yönetimin hiyerarşisi dışında kalan kamu tüzel kişilikleri tarafından yürütülmesidir. Fonksiyonel yani hizmet yönünden yerinden yönetim ise bazı kamu hizmetlerinin kamu niteliği taşıyan özerk kurumlarca sağlanmasıdır. Kamu hizmetlerinin bir kısmının yerel nitelik taşıyan ve merkezi yönetimin hiyerarşisi dışında kalan kamu tüzel kişilikleri tarafından yürütülmesidir İdari yerinden yönetimlerin yasa çıkarmak gibi siyasi anlamda güçleri bulunmamaktadır; daha çok idari hususlarla ilgilidirler ve bu nedenlerden dolayı da İngiltere gibi üniter devletlerde yaygın olarak uygulanan teşkilatlanma yöntemidir. 77 Esasında idari yönden yerinden yönetim dünya üzerinde yaygın olarak görülen bir yaklaşımdır, zira bu yaklaşım yoluyla katı merkezîyetçiliğin önüne geçmek, ulusal çıkarlar ile yöresel ihtiyaçlar arasında denge kurmak ve halkın kamu hizmetlerine ilgisini ve katılımını arttırmak mümkün olmaktadır. 78 İdari yerinden yönetim, coğrafi yerinden yönetim ve fonksiyonel yerinden yönetim olarak ikiye ayrılır. 79 Coğrafi yerinden yönetim, yerinden yönetim biriminin ya da birimlerinin coğrafi esasa göre teşkilatlanmasıdır. 80 Bu teşkilatlanma, bir bölgenin halkının kendi bölgesel ihtiyaçlarını yine bölgesel imkânları kullanarak karşılamaktadır. 81 Örneğin belediyeler ve köyler coğrafi yerinden yönetimin ülkemizde görülen örneklerindendir. Esasında tüm mahalli idareler ve yerel yönetimler coğrafi yerinden yönetimin farklı tezahürleridir. 82 Fonksiyonel yani hizmet yönünden yerinden yönetim ise bazı kamu hizmetlerinin kamu niteliği taşıyan özerk kurumlarca sağlanmasıdır. 83 Diğer bir ifade ile kamu hizmeti niteliği taşıyan hizmetlerin sunulmasının, merkeze bağlı olmayan yerinden yönetim kurumlarınca yapılmasıdır. 84 Fonksiyonel yerinden yönetime işlevsel yerinden yönetim adı da verilmektedir. Burada üzerinde durulması gereken husus, merkeze ait belli hizmetlerin özerk statüye kavuşturularak farklı örgütlerce sağlanması ve bu örgütlerin yöneticilerini bu hizmetlerin sunumunda önemli ölçüde inisiyatif tanınmasıdır. 85 Üniversiteler fonksiyonel yerinden yönetim kuruluşlarının ülkemizdeki örneklerindendir. Ayrıca sanayi ve ticaret odaları ile kamu iktisadi teşebbüsleri de bu bağlamda değerlendirilebilir. 86 Siyasi Yerinden Yönetim Federalizm adı da verilen siyasi yerinden yönetimde, siyasi egemenlik merkezî hükümet ile yerel birimler arasında paylaşılmaktadır. Siyasi yerinden yönetim, siyasi gücün merkezî idare ile mahallî yönetim üniteleri arasında bölüşülmesidir. 87 Federalizm adı da verilen siyasi yerinden yönetimde, siyasi egemenlik merkezî hükûmet ile yerel birimler arasında paylaşılmaktadır. Bu sistemde yerel birimlere yasama ve yürütme alanlarında bazı özerklikler sağlanmaktadır. Federalizm, bir ülkedeki siyasi, sosyal, ekonomik ve bölgesel sorunlarla mücadele etmek için başvurulan bir sistemdir. 88 Federal yapı çok merkezlilik anlamına gelir. 89 Yapı içerisindeki her bir birim kendi merkezi yapılanmasını gerçekleştirir. Almanya ve ABD gibi ülkeler federalizmin en açık örnekleridir. Bu ülkelerde yerel birimler olarak adlandırılan Atatürk Üniversitesi Açıköğretim Fakültesi 12

13 eyaletlerin kendi yasama, yürütme ve yargı özerklikleri bulunmaktadır. 90 Ancak bu federal hükümetin kendi alanında kendi yasama, yürütme ve yargı fonksiyonlarını kullanmasına engel değildir. Hatta vurgulanmalıdır ki yerinden yönetim ünitelerinin egemenliği merkezî otoritenin egemenliğinin yanında ikincil durumdadır. 91 Yerinden Yönetimin Özellikleri Yerinden yönetim teşkilatlanma biçimini benimseyen ülkelerde karar verme yetkisi yönetimin hiyerarşik olarak en alt birimlerine kadar dağıtılmıştır. 92 Yerinden yönetim birimleri merkezî yönetimden aldıkları talimatla hareket etmezler. 93 Kendi kararlarını verme yetkileri vardır. Hatta örgütlenmeleri devlet örgütlenmesine benzer ve birtakım kurallar ve yasaklar koyarlar. 94 Merkezin emri altında çalışmazlar, ancak bu merkezî otoritenin yerinden yönetim kurumlarını denetleyemediği anlamına gelmez. Yerinden yönetim teşkilatlanmasının ağırlıkta olduğu ABD gibi ülkelerde yerel yönetimler çok güçlüdür. Yerel hükümetler bulunmaktadır ve bu hükümetler kamu yönetiminde kendi otonom alanlarını ve yetkilerini kullanmaktadırlar. Burada federal hükümetin kendi yetkisini devretmesi değil, yerel hükümetlerin kendi anayasalarından kaynaklanan bir yetki kullanımı ve sorumlulukları ifası söz konusudur. Ancak Fransa gibi üniter yapıdaki ülkelerde ise güçlü bir merkezden yönetim teşkilatlanması dolayısıyla yerel yönetimler ancak merkezî yönetimin kendilerine devrettikleri yetkileri kullanıp gerekli faaliyetlerde bulunabilirler. Ancak merkezî yönetim istediği zaman yerel yönetimlere devrettiği yetkilere el koyup yeniden kendi uhdesine alabilir. Yerinden yönetim birimleri tüzel kişiliği haizdirler. Bu nedenle de ayrı bir bütçeleri 95 ve kendilerine ait malları bulunmaktadır. Buna ilaveten merkezî yönetimin yerinden yönetim üzerinde vesayet denetimi vardır. 96 Merkezî yönetimin idari ve mali konularda yerel yönetim üzerindeki denetim yetkisine idari vesayet adı verilmektedir. 97 Merkezî otorite vesayet denetimi yoluyla yerinden yönetim birimlerinin yürürlükteki yasalara uygunluğunu kontrol eder. 98 Ancak belirtilmelidir ki merkezdeki yönetimin vesayet denetimi, yetki genişliği esasına göre kurulan birimler üzerindeki denetimi kadar etkili değildir. Vesayet denetiminin sınırları yasalarla belirlenir. Buradan da anlaşılacağı gibi yerinden yönetim demek, bağımsızlık ve dokunulmazlık demek değildir. 99 Merkezî otorite ulusal ve makro ölçekte politikalar ve kamu hizmetleri ile ilgilenirken yerinden yönetim kuruluşları daha yerel ve bölgesel çapta politikalar ve kamu hizmetleri ile ilgilenirler. Merkezî otoritenin kendi egemenlik alanında mutlak bir egemenliği söz konusudur. Hâlbuki yerinden yönetim birimleri belli bir özerkliğe sahip olmakla birlikte mutlak egemenlik yerine merkezi idarenin vesayet denetimine tabidir. 100 Atatürk Üniversitesi Açıköğretim Fakültesi 13

14 Yerinden Yönetimin Faydaları Yerinden yönetimin en önemli faydası merkezden yönetime göre daha demokratik olmasıdır. 101 Yerinden yönetimde yönetim organları seçimle işbaşına gelir. Seçim demek halkın tercihi demektir. Bütün bu sebepler yerinden yönetimi, merkezîyetçi teşkilatlanmaya göre nispeten daha demokratik yapmaktadır. Demokrasilerde esas olan halkın tercih ve beklentilerine cevap verilmesi, halkın isteklerine öncelik tanınmasıdır. Halk devletten kendi ihtiyaçlarına maksimum oranda cevap vermesini, kendi görüş ve önerilerinin alınmasını kendi hassasiyetlerinin de göz önünde bulundurulmasını istemektedir. 102 Bu şekilde sunulacak kamu hizmetleri mahalli ihtiyaçlara daha etkin cevap verecek gereksiz kaynak israfının da önüne geçilecektir. Yerinden yönetimde vatandaş katılımına olanak sağlanır. Yerinden yönetim birimleri halka daha yakın ve yönetim organları o bölge halkının oylarıyla seçilmiştir. Yerinden yönetim birimleri yöresel dinamiklerden fazlasıyla etkilenirler. Halkın müdahalesine de açıktırlar. Bu nedenler yerinden yönetimleri halkın katılımını teşvik etmeye sevk etmektedir. Güçlü bir yerinden yönetim modelinde vatandaşların farklı beklentilerine de cevap verilmektedir. Kamu hizmetlerinin yürütülmesi ve devletin ihtiyaçlarının giderilmesi için vergi veren vatandaşlar kendi verdikleri verginin yine kendilerine dönmesini beklemektedirler. ABD de eyaletler kendi vergilerini toplamakta ve bunun karşılığını da da hizmet olarak yine vergileri topladıkları vatandaşlara sunmaktadırlar. Yerinden yönetim bu anlamda da daha demokratiktir. Merkezî otorite tüm ülkeye eşit hizmet götürmeye çalışmaktadır. Bu nedenle, merkezden yönetimde bölgesel bazı ihtiyaç ve beklentilere gerekli önem verilmeyebilir. Ancak yerinden yönetim bölgesel talep ve beklentilere daha fazla önem verir ve bunları karşılamak için daha etkin bir teşkilatlanmadır. 103 Yerinden yönetimler sadece kendi sınırlı alanlarında hizmet sundukları ve özerkliğe sahip oldukları için kendi prosedürlerini belirleyebilir, hizmetleri daha kolay sunmanın yollarını araştırır. Kuşkusuz sadece belli bir bölgeye hizmet sunmak tüm ülkeye hizmet sunmaktan farklıdır. Bürokratik kısıtlamalar daha azdır. Gecikme ve gereksiz yazışmalar görülmez. Yerinden Yönetimin Sakıncaları Yerinden yönetimin en önemli sakıncalarından biri bölgesel hizmet anlayışı benimsenmesinden dolayı bölgesel farklılıkların ortaya çıkmasıdır. Kamu hizmetlerinin her yere eşit olarak götürülmemesi sonucu bölgeler arası eşitsizlikler ortaya çıkmaktadır. Diğer bir ifade ile merkezden yönetimle mümkün olan ülkenin tüm alanlarına eşit ve dengeli hizmet götürülmesi yerinden yönetim Atatürk Üniversitesi Açıköğretim Fakültesi 14

15 Bireysel Etkinlik Kamu Yönetimi örgütlenmesinde mümkün görünmemektedir. Özellikle yerinden yönetim birimlerinin kullanabilecekleri kaynaklar arasındaki eşitsizlik bölgeler arası hizmet ve kalkınma düzeyi sorunlarını da beraberinde getirir. Örneğin ABD deki zengin petrol yataklarının olduğu Teksas eyaletinin ekonomik imkânları ve bu doğrultuda sunulan kamu hizmetleri, bir çöl olan ve iklimi ve yer altı kaynakları yönüyle ekonomik gelişime çok müsait olmayan Kuzey Dakota nın ekonomik imkânlarından ve dolayısıyla da sunulan hizmetlerde farklılık arz etmektedir. Ülke bütünlüğü açısından yerinden yönetim modeli olumsuz bir işlev görebilir; 104 zira yerinden yönetim bölgesel farklılıkları daha belirgin hâle getirebilir. Bunun yanında bölgelerin sadece kendilerine odaklanmaları ve kendi kaynaklarını kendileri için kullanmak istemeleri bölgeler arasında yabancılaşma sonucunu ortaya çıkarabilir. Yerinden yönetimin en önemli sakıncalarından biri de partizanlığa ve kayırmacılığa sebebiyet verme potansiyelidir. 105 Yerinden yönetim birimleri hizmet sahalarındaki bütün vatandaşlara eşit ve adil hizmet götürmekle yükümlü iken sahip oldukları özerkliği belli bir grubun çıkarlarına yönelik kullanabilirler. Bu da kayırmacılığı ortaya çıkarır ve toplumsal düzeni içten içe tehdit eden bir fonksiyon icra eder. Merkezîyetçi yönetim teşkilatlanmasında kolay olan taşra birimleri üzerindeki denetim, yerinden yönetim teşkilatlanmasında bir hayli zorlaşır. Yerinden yönetim birimlerinin özerkliği, kendi mal varlıkları olması ve de tüzel kişiliklerine sayı olarak da kontrol edilmesi zor rakamlara ulaşması da eklenince denetimi imkânsızlaştırmasa bile oldukça zorlaştırmıştır. 106 Kamu yönetiminde teşkilatlanmanın iki temel amacı ışığında, en iyi örgütlenme biçimi sizce hangisidir? Atatürk Üniversitesi Açıköğretim Fakültesi 15

16 Özet Kamu Yönetimi Demokratik ülkelerde kamu yönetiminin temel amacı demokrasinin en önemli ögesi olan vatandaşların ihtiyaçlarına en yüksek oranda cevap verilmesi, önceliklerinin dikkate alınması, kamu yönetimine katılmalarına olanak verilmesi, belli oranda temel tüm hizmetlerin ülkenin tamamına sağlanmasıdır. Devlet gücünü kullanan otorite, halkına daha iyi hizmet etmek ve devletten beklenen sorumlulukları yerine getirebilmek için genellikle iki tür teşkilatlanma yoluna gitmektedirler. Bunlar merkezden yönetim ve yerinden yönetim ilkeleridir. Merkezden yönetim, devletten beklenen kamu hizmetlerinin üretilmesi ve halka ulaştırılmasının merkezdeki hükümet ya da merkezî hükûmet hiyerarşisi içinde yer alan birimlerce yapılmasıdır. Merkezden yönetim, ülkenin siyasi ve idari olarak tek bir merkezden idare edilmesini ifade eder. Buna göre kamu hizmetleri merkeze bağlı kurumlar tarafından halka ulaştırılmaktadır. Merkezden yönetime merkeziyetçi yönetim ya da merkezî yönetim de denilmektedir. Yerinden yönetim, siyasi ve idari yetkilerin belli bir bölümünün merkezin dışındaki birimlere devredilmesidir. Merkezden yönetim her ne kadar yetki genişliği ve yetki devri gibi mekanizmalarla yerel istek ve taleplere cevap vermeye ve etkin bir kamu hizmeti sunmaya çalışsa da yetersiz kalmaktadır. Merkeziyetçiliğin kamu hizmetlerinin üretim ve sunulmasında doğurduğu sakıncalardan kurtulmanın en önemli yolu kamu yönetimi gücünün bir kısmını halka yakın birimlere kaydırmaktır. Yerinden yönetim halka yakındır. Bütün ülkeler ya yerinden yönetim ilkesini ya merkezden yönetimi ya da bu iki modelin kısmi bileşimlerini teşkilatlanma modeli olarak benimsemektedirler. Devletlerin teşkilatlanma biçimlerinin birbirine benzeyen yönleri olmakla beraber tarihi, sosyal, coğrafi, ekonomik, kültürel ve siyasi dinamiklerinden kaynaklanan farklılıkları nedeniyle farklı yapılanma yoluna gitmişlerdir. Gelişmemiş ve gelişmekte olan ülkelerde ağırlık merkezden yönetimdedir. Bu devletlerde otoriter ve güçlü devlet zihniyeti ağır basmaktadır. Bununla birlikte gelişmiş ve demokratik toplumlarda giderek küçülen devletin yanında halka daha yakın ve halkın katılımını maksimum seviyeye çıkarmayı amaçlayan yerinden yönetim teşkilatlanması ağırlıklıdır. Ülkeler, ne katı bir merkeziyetçiliği ne de tamamıyla yerinden yönetimi tercih etmektedirler. Genellikle yerinden yönetim ile merkezden yönetim arasında bir kombinasyonla teşkilatlanıldığı görülmektedir. Esasında bakıldığında bu iki sistem tam anlamıyla birbirinin zıddı değil, aksine birbirinin tamamlayıcısıdır Atatürk Üniversitesi Açıköğretim Fakültesi 16

17 DEĞERLENDİRME SORULARI Değerlendirme sorularını sistemde ilgili ünite başlığı altında yer alan bölüm sonu testi bölümünde etkileşimli olarak cevaplayabilirsiniz 1. Aşağıdakilerden hangisi kamu yönetimi teşkilatlanmalarından biri değildir? a) Merkezden Yönetim b) Yerinden Yönetim c) Adem-i Merkezîyetçilik d) Karma Merkezî Yönetim e) Merkezîyetçi Yönetim 2. Aşağıdakilerden hangisi merkezden yönetimin özelliklerinden biri değildir? a) Merkezî yönetim halka daha yakındır. b) Sorumluluk, merkezî otoritededir. c) Merkezî otorite yetki genişliği yoluyla taşra birimlerini yetkilendirebilir. d) Merkezî otoritenin güçlenmesi sonucunu doğurur. e) Merkezî yönetimle taşra uzantıları arasında hiyerarşik bir bağ vardır. 3. Aşağıdakilerden hangisi katı merkezîyetçiliği yumuşatma yollarından biridir? a) Doğrudan merkezîyet b) İdari merkezîyet c) Siyasi merkezîyet d) Yetki genişliği e) Dolaylı merkezîyet 4. Aşağıdakilerden hangisi yerinden yönetimin özelliklerinden değildir? a) Karar verme yetkisi en alt birimlere kadar dağıtılmıştır. b) Merkezî otoritenin denetimine tabi değildir. c) Merkezî yönetimden daha demokratiktir. d) Kırtasiyecilik ve bürokrasiyi azaltır. e) Vatandaş katılımına imkân verir. Atatürk Üniversitesi Açıköğretim Fakültesi 17

18 5. Aşağıdaki ülkelerden hangisi üniter devlettir? a) ABD b) Rusya c) Fransa d) Almanya e) Meksika Cevap Anahtarı: 1. d 2.a 3.d 4.b 5.c Atatürk Üniversitesi Açıköğretim Fakültesi 18

19 YARARLANILAN KAYNAKLAR 1 Aydın, A. H. (2006), Kamu yönetimi ve polis, Ankara, Gazi Kitabevi, s Eryılmaz, B. (2008), Kamu yönetimi: Düşünceler yapılar fonksiyonlar, Ankara, Okutman Yayıncılık, s Çevik, H.H. (2010), Kamu yönetimi: Kavramlar sorunlar tartışmalar, Ankara, Seçkin, s Aydın, a.g.e. s.9. 5 Eryılmaz, a.g.e. s Aydın, a.g.e. s.9. 7 Tortop, N., İsbir, E. G., Aykaç, B. Yayman, H. ve Özer, M. A. (2010), Yönetim Bilimi, Ankara, Nobel Yayın Dağıtım, s Eryılmaz, a.g.e. s Eryılmaz, a.g.e. s Fındıklı, R., (2009), İdare hukuku, Ankara, Selim Kitabevi, s Aydın, a.g.e. s Aydın, a.g.e. s Tufan, A., (2010), Kamu yönetimi: Bilimsel yöneticilik, İstanbul, Etap yayınevi. 14 Fındıklı, a.g.e. s Eryılmaz, a.g.e. s Çevik, a.g.e. s Tufan, a.g.e. s Fındıklı, a.g.e. s Fındıklı, a.g.e. s Tufan, a.g.e. s Tufan, a.g.e. s Fındıklı, a.g.e. s Aydın, a.g.e. s Eryılmaz, 2 a.g.e. s Eryılmaz, a.g.e. s. 71. Atatürk Üniversitesi Açıköğretim Fakültesi 19

20 26 Fındıklı, a.g.e. s Eryılmaz, a.g.e. s Eryılmaz a.g.e. s.73, 29 Fındıklı, a.g.e. s Öztekin, A. (2010), Yönetim bilimi, Ankara, Siyasal Kitabevi, s Eryılmaz, a.g.e. s Eryılmaz, a.g.e. s Fındıklı, a.g.e. s Eryılmaz, a.g.e. s Fındıklı, a.g.e. s Çevik, a.g.e. s Eryılmaz, 2 a.g.e. s Eryılmaz a.g.e. s Aydın, a.g.e. s Eryılmaz, a.g.e. s Eryılmaz, a.g.e. s Eryılmaz, a.g.e. s Eryılmaz, a.g.e. s Fındıklı, a.g.e. s Eryılmaz, a.g.e. s Eryılmaz, a.g.e. s Eryılmaz, a.g.e. s Fındıklı, a.g.e. s Tortop vd, a.g.e. s., Eryılmaz, a.g.e. s Tortop vd, a.g.e. s Çevik, a.g.e. s Tortop vd, a.g.e. s Tortop vd, a.g.e. s. 71. Atatürk Üniversitesi Açıköğretim Fakültesi 20

21 55 Tortop vd, a.g.e. s Tortop vd, a.g.e. s Fındıklı, a.g.e. s Fındıklı, a.g.e. s Tortop vd, a.g.e. s Gortner, H.F., Nichols, K.L. ve Ball, C. (2007). Organization theory: A public and nonprofit perspective, Belmont, California, Thomson, Wadsworth. 61 Tortop vd, a.g.e. s Eryılmaz, a.g.e. s Fındıklı, a.g.e. s Eryılmaz, a.g.e. s Tortop vd, a.g.e. s Tortop vd, a.g.e. s Pustu, Y. (2011), Yerel yönetimler ve demokrasi, Sayıştay Dergisi, 57, web: erişim tarihi: , s Tufan, a.g.e. s Fındıklı, a.g.e. s Öztekin, a.g.e. s Ertan, B. (2011), Demokrasi ve yerel yönetimler, Review of Social, Economic & Business Studies, (2) , web: erişim tarihi: Tufan, a.g.e. s Tortop vd, a.g.e. s Öztekin, a.g.e. s Eryılmaz, a.g.e. s Fındıklı, a.g.e. s Çevik, a.g.e. s Eryılmaz, a.g.e. s Eryılmaz, a.g.e. s. 80. Atatürk Üniversitesi Açıköğretim Fakültesi 21

22 80 Çevik, a.g.e. s Eryılmaz, a.g.e. s Eryılmaz, a.g.e. s Fındıklı, a.g.e. s Çevik, a.g.e. s Eryılmaz, a.g.e. s Eryılmaz, a.g.e. s Eryılmaz, a.g.e. s Eryılmaz, a.g.e. s Eryılmaz, 2007; Fındıklı, a.g.e. s Eryılmaz, a.g.e. s Butler den aktaran Aydın, a.g.e. s Tortop vd, a.g.e. s Tortop vd, a.g.e. s Tortop vd, a.g.e. s Fındıklı, a.g.e. s Tufan, a.g.e. s Tortop vd, a.g.e. s Eryılmaz, a.g.e. s Tortop vd, a.g.e. s Fındıklı, a.g.e. s Gültekin, a.g.e. s Tortop vd, a.g.e. s., Fındıklı, a.g.e. s Fındıklı, a.g.e. s Fındıklı, a.g.e. s.61. Atatürk Üniversitesi Açıköğretim Fakültesi 22