T.C. GAZİ ÜNİVERSİTESİ SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ KAMU YÖNETİMİ ANABİLİM DALI KENTLEŞME VE ÇEVRE SORUNLARI BİLİM DALI

Transkript

1 T.C. GAZİ ÜNİVERSİTESİ SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ KAMU YÖNETİMİ ANABİLİM DALI KENTLEŞME VE ÇEVRE SORUNLARI BİLİM DALI TÜRKİYE DE YEREL YÖNETİMLER VE 2004 SONRASI YEREL YÖNETİM REFORMU YÜKSEK LİSANS TEZİ Hazırlayan Cihan ARSLAN Tez Danışmanı Yrd. Doç. Dr. Tuncay ÖNDER Ankara 2009

2 ONAY Cihan ARSLAN tarafından hazırlanan TÜRKİYE DE YEREL YÖNETİMLER VE 2004 SONRASI YEREL YÖNETİM REFORMU başlıklı bu çalışma, tarihinde yapılan savunma sınavı sonucunda oyçokluğu ile başarılı bulunarak jürimiz tarafından Kamu Yönetimi Anabilim Dalında YÜKSEK LİSANS TEZİ olarak kabul edilmiştir. Prof. Dr. Eyüp BEDİR (Başkan) Doç. Dr. Hikmet KAVRUK Yrd. Doç. Dr. Tuncay ÖNDER (Danışman)

3 ÖNSÖZ Türkiye de Yerel Yönetimler ve 2004 Sonrası Yerel Yönetim Reformu başlıklı bu çalışmada halka en yakın birim olan yerel yönetimlerin Türkiye deki gelişim sürecinin ve yeni küresel idari eğilimler doğrultusunda hazırlanan Yerel Yönetim Reformu nun değerlendirilmesi yapılmıştır. Hazırladığım bu çalışma boyunca, değerli önerileri ile bana yardımcı olan tez danışmanım Yrd. Doç. Dr. Tuncay ÖNDER e, yüksek lisans öğrenimim boyunca verdiği destek için aileme teşekkür ederim.

4 ii İÇİNDEKİLER ÖNSÖZ..i İÇİNDEKİLER...ii KISALTMALAR...iv GİRİŞ...1 BİRİNCİ BÖLÜM TÜRKİYE DE YEREL YÖNETİMLER VE YEREL YÖNETİM GELENEĞİ I. OSMANLI İMPARATORLUĞU DÖNEMİ...6 A. Tanzimat Öncesi Dönem...6 B. Tanzimat Sonrası Dönem...10 C. Meşrutiyet Sonrası Dönem...18 II. CUMHURİYET DÖNEMİ...21 A. Tek Parti Dönemi...21 B Yılları Arasındaki Dönem...29 C Yılları Arasındaki Dönem...32 D Sonrasındaki Dönem...36 III. DEĞERLENDİRME.42 İKİNCİ BÖLÜM 2004 SONRASI REFORMUN ARKA PLANI: YENİ KÜRESEL İDARİ EĞİLİMLER I. KÜRESELLEŞME...48 A. Küreselleşmenin Tanımı...48 B. Küreselleşmenin Tarihsel Süreci Birinci Küreselleşme Dalgası İkinci Küreselleşme Dalgası Üçüncü Küreselleşme Dalgası...54 C. Küreselleşmenin Etkileri Ekonomik Etkisi...57

5 iii 2. Siyasal Etkisi Sosyal ve Kültürel Etkisi...60 II. KÜRESELLEŞME İLE BİRLİKTE KAMU YÖNETİMİNDE ORTAYA ÇIKAN YENİ POLİTİKALAR...62 A. Yerellik (Subsidiarite) İlkesi...67 B. Yönetişim...72 C. Bölgeselleşme...76 D. Kamu İşletmeciliği...79 III. KÜRESELLEŞMENİN YEREL YÖNETİMLERE ETKİLERİ...81 ÜÇÜNCÜ BÖLÜM 2004 SONRASI YEREL YÖNETİM REFORMU I. MEVCUT YEREL YÖNETİM REFORMUNUN KAVRAMSAL ARKA PLANI...87 II. KAMU YÖNETİMİNİN TEMEL İLKELERİ VE YENİDEN YAPILANDIRILMASI HAKKINDA KANUN TASARISI...97 A. Tasarının İçeriği...97 B. Tasarının Değerlendirilmesi III. TÜRKİYE DE YEREL YÖNETİMLERLE İLGİLİ KANUNLAR A. İl Özel İdaresi Kanunu B. Belediye Kanunu C. Büyükşehir Belediyesi Kanunu IV. YEREL YÖNETİM REFORMUNUN DEĞERLENDİRİLMESİ SONUÇ KAYNAKÇA ÖZET ABSTRACT...156

6 iv KISALTMALAR DİZİNİ a.g.e. a.g.m. AB ABD AET AKP APEC AT AÜ SBF GETA : adı geçen eser : adı geçen makale : Avrupa Birliği : Amerika Birleşik Devletleri : Avrupa Ekonomik Topluluğu : Adalet ve Kalkınma Partisi : Asya Pasifik Ekonomik İşbirliği : Avrupa Topluluğu : Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi C. : Cilt Gelişme ve Toplum, Araştırmalar Uygulama Merkezi CHP Çev. DP DPT EFTA GATS GATT T.C. IMF KAYA KYTK : Cumhuriyet Halk Partisi : Çeviren : Demokrat Parti : Devlet Planlama Teşkilatı : Avrupa Serbest Ticaret Bölgesi : Hizmet Ticareti Genel Anlaşması : Ticaret ve Gümrük Tarifeleri Genel Anlaşması : Türkiye Cumhuriyeti : Uluslararası Para Fonu : Kamu Yönetimi Araştırma Projesi : Kamu Yönetimi Temel Kanun Tasarısı

7 v MEHTAP MGK MİT MSB NAFTA NATO OECD ÖİKR : Merkezi Hükümet Teşkilatı Araştırma Projesi : Milli Güvenlik Kurulu : Milli İstihbarat Teşkilatı : Milli Savunma Bakanlığı : Kuzey Amerika Ülkeleri Serbest Ticaret Anlaşması : Kuzey Atlantik Antlaşması Örgütü : Ekonomik Kalkınma ve İşbirliği Örgütü : Özel İhtisas Komisyonu Raporu S. : Sayı s. : Sayfa TBMM TİKA TMMOB TODAİE TÜSİAD vb. WB WTO : Türkiye Büyük Millet Meclisi : Türk İşbirliği ve Kalkınma İdaresi : Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliği : Türkiye ve Orta Doğu Amme İdaresi Enstitüsü : Türk Sanayicileri ve İş Adamları Derneği : ve benzeri : Dünya Bankası : Dünya Ticaret Örgütü

8 GİRİŞ Dünya üzerinde, tüm ülkeler için uygulanabilen tek bir yönetim modelinden söz etmek mümkün değildir. Her ülkede, merkezi yönetim ve yerel yönetim birlikte uygulanmaktadır. Ancak ülkelerin özelliklerine göre idarenin yapısı, bir ülkeden diğer ülkeye farklılıklar göstermektedir. Bazı ülkelerde merkezi yönetim, idare içinde büyük bir paya sahipken, bazı ülkelerde de yerinden yönetim, idarenin büyük bir kısmını oluşturmaktadır. Yerel yönetim (yerinden yönetim) kavramı, merkezi iktidardan ve onun organlarından ayrı olarak, kendi organları, bağımsız kişiliği, personeli olan ve belirli bir yerel alanda yaşayanları ilgilendiren hizmetleri yerine getiren, organları seçimle işbaşına gelen, ülkenin yönetsel bütünlüğü içinde yer alan özerk demokratik kurumları ifade etmektedir. Yerel yönetim kuruluşları, yasalarla belirlenmiş yetkilere, özel bütçeye, gelirlere, personele, yerel topluluklarca seçilen karar ve yürütme organlarına ve yönetsel özerkliğe sahip olan kamu tüzel kişiliğe sahip kuruluşlardır. Yerel yönetimler Avrupa da oldukça uzun tarihi bir süreçten geçerek gelişmiş kamu tüzel kişilikleridir. Ancak Osmanlı da 19. yüzyıla kadar yönetimi elinde bulunduranlar taşrada halkın yönetime katılmasını, demokrat ve özgürlükçü bir yerel yönetimi hiç düşünmemişlerdir. Zaten böyle bir istek ve mücadele yönetilenler açısından da söz konusu olmamıştır. Osmanlı Devleti nde siyasal katılma bilincinin olduğu bir idari organizasyonun doğuşu yani modern anlamda yerel yönetimlerin kurulması Tanzimat reformları ile söz konusu olmuştur. Ancak bu dönemde de yerel yönetim birimleri, daha çok merkezi yönetimin taşradaki ufak tefek işlerini yürüten ve merkeze sıkı sıkıya bağlı kurumlar olmaktan öteye gidememiştir. Cumhuriyet dönemi, yerel yönetimler açısından her ne kadar yeni bir dönem olsa da, Osmanlı dönemindeki siyasal yapısını belirli bir süre devam ettirmiştir. Cumhuriyetin kuruluşundan 1980 li yıllara gelinceye kadar çıkarılan birçok yasa ve

9 2 düzenlemeye rağmen yerel yönetimlerin, merkezi idareye bağımlılıklarını sürdürdükleri gözlenmektedir. 20. yüzyılın son çeyreğinde önemini her geçen gün daha da çok arttıran küreselleşme ve beraberinde getirdiği yoğun rekabet şartları, teknolojinin ve iletişimin de hızla gelişmesine bağlı olarak yönetim anlayışını da etkilemiştir. Günümüzde yerel yönetimlerin güçlendirilmesi ve merkeze ait birçok yetkinin kademeli olarak yerel yönetimlere devredilmesi genel kabul görmüş bir anlayıştır. Bu anlayış doğrultusunda merkezi yönetimler küçülmekte, daha fazla özerklik verilen yerel yönetimler güçlendirilmektedir. Küreselleşme ile gelen yerellik kavramıyla beraber artık yerel yönetimler farklı bir alana taşınmış ve farklı boyutlarda ele alınan bir konu olmuş ve farklı işlevleri olan kurumlar haline gelmişlerdir. Yeni liberal düşüncenin ve küreselleşmenin şekillendirdiği bu süreçte, devletin yeniden yapılandırılması da bu değerler doğrultusunda gerçekleştirilmiştir sonrası Türkiye de hayata geçirilen yeniden yapılandırma çalışmalarında da yeni liberal yaklaşımın ve küreselleşme sürecinin etkisi söz konusudur. Kamu yönetiminin yeniden yapılandırılması konusundaki reform çalışmalarının geneline bakıldığında, küreselleşme sürecinin, yeni liberal düşüncenin ve yeni kamu yönetimi anlayışının açık ve belirgin etkilerini görmek mümkündür. Reform çalışmalarında kullanılan dilden, öngörülen ilke ve kavramlardan, gerçekleştirilen düzenlemelerden getirilen yeniliklere kadar, bu etkiler kendini göstermektedir. Günümüzde özellikle Avrupa Birliği süreciyle birlikte, yerel yönetimlere verilen önem giderek artmıştır. Türkiye 1980 lerin sonunda, AB ye tam üyelik başvurusunda bulunduktan sonraki dönemde, yerel yönetim sistemine büyük önem vermiş ve bu dönem içersinde yerel yönetim alanında birçok düzenlemeye gitmiştir. Bu düzenlemelerin temel amacı, etkin, verimli, yerel özerkliğe sahip, katılımcı ve daha demokratik bir yerel yönetim sistemi oluşturmaktır.

10 3 59. Hükümet tarafından gerçekleştirilen Kamu Yönetimi Reformu, merkezi idare ile mahalli idareler arasındaki görev ve yetki paylaşımını mahalli idareler lehine yeniden düzenleyen çalışma, kamu yönetimi sisteminde ciddi değişiklikler ve yenilikler öngörmektedir. Bu yeniden düzenlemeyi uygulamaya geçirebilmek için İl Özel İdaresi Kanunu, Belediye Kanunu ve Büyükşehir Belediyesi Kanunu yasalaşmış olup uygulanmaktadır. Bu tezin amacı; Türkiye deki yerel yönetim geleneği hakkında bilgi edinmek, dünyada yaşanan birçok değişikliğin Türkiye de yerel yönetimlere neler getirdiği, yaşanan değişikliklerin olumlu ve olumsuz yönlerinin ya da dünyadaki değişikliklerin Türkiye açısından uygulanabilirliğinin değerlendirilmesidir. Ayrıca Türkiye de uygulanmak istenen ve çok tartışılan yerel yönetimler reformu hakkında bilgi edinmek ve reformun yerel yönetimlerin sorunlarının çözümüne yönelik katkılarının tespiti de tezin amacı içerisindedir. Yapılacak bütün hizmetlerin merkezi yönetimler tarafından gerçekleştirilmesi mümkün değildir. Bu sebepten dolayı tüm ülkeler için yerel yönetimler önemlidir. Özellikle küreselleşmenin ve kamu yönetimindeki yeni anlayışların etkisiyle yerel yönetimlerin etkisi iyice artmaktadır. Ancak her ülkede yerel yönetimlerin yapısının aynı olması söz konusu değildir. Türkiye de de yerel yönetimlerde değişiklik ihtiyacı duyulmuştur ve bu doğrultuda reform çalışmaları hazırlanmıştır. Ancak reformun getirdiği yeniliklerin Türkiye açısından uygulanabilirliği önemlidir. Bu reform Türkiye de yeni bir süreç oluşturabileceği, olumlu ve olumsuz birçok değişikliğe neden olabileceğini düşündüğümüzden dolayı tezimizin konusunu oluşturmaktadır. Bu çalışma, yeniden yapılanmanın yerel yönetimlere getirebileceği değişiklikler ve bu değişikliklerin uygulanabilirliğinin değerlendirilmesi ile ilgilidir. Yani tezde yeniden yapılanmanın merkezi yönetim açısından getirdiklerine değinilmeyecektir yılından itibaren şekillenen yerel yönetim reformunun bir yandan Türkiye de yerel yönetimlerin yapısal sorunlarını çözmeye, bir yandan da Türk kamu yönetimini yeni küresel eğilimler doğrultusunda dönüştürmeye çalıştığı

11 4 görülmektedir. Bu nedenle çalışmada, Türkiye deki yerel yönetim geleneği ana hatlarıyla ve tarihsel süreçte ele alınmıştır. Ayrıca küreselleşmenin dünya ölçeğinde yaygınlaştırdığı ve zorladığı yeni bürokratik idari eğilimler ve yapılar, ideolojik arka planları da gözetilerek incelenmiştir. Tez esasen, 2004 yılından itibaren yerel yönetimlerin yeniden yapılanmasına yönelik yasal düzenlemelerin değerlendirilmesini hedeflemektedir. Bu çerçevede Kamu Yönetimi Temel Kanun Tasarısı hareket noktası olması bakımından önemlidir. Bu tasarı birçok alanda yenilikler getirmektedir. Bu tasarı kültürel, sosyal, ekonomik anlamda birçok konuyu ilgilendirmektedir. Bu çalışmada bu tasarının yerel yönetimler için getirdiği yeniliklerden bahsederken Türkiye açısından uygulanabilirliğini tartışmaya çalışılmıştır. Tasarının yerel yönetimler açısından uygun bir içeriğe sahip olup olmadığı da değerlendirilmeye çalışılacaktır. Ayrıca yerel yönetimler reformu kapsamında çıkarılan İl Özel İdaresi Kanunu, Belediye Kanunu ve Büyükşehir Belediyesi Kanun ları hakkında bilgiler ve bu kanunların getirdiği değişiklikler üzerinde durulmaktadır. Yerel yönetimlerin tarihçesi, yapısı ve yaşadığı değişiklikler hakkında kapsamlı bir literatür taraması yapılarak tezin amacına uygun değerlendirmelere yer verilmiştir. Konu ile ilgili kanunlar ve kanun tasarılarından da yararlanılmıştır. Bu kanun ve kanun tasarılarının değerlendirilmesinde gazeteler ve internetten de araştırmalar yapılıp çeşitli yazarların yerel yönetim reformu hakkındaki görüşlerinden de faydalanılmıştır. Tezin birinci bölümünde Osmanlı da ve Cumhuriyet döneminde yerel yönetim anlayışı ve yaşanan gelişmeler hakkında bilgi verilmeye çalışılmıştır. İkinci bölümde dünyadaki yerel yönetim anlayışını etkileyen küreselleşme ve küreselleşme ile birlikte ortaya çıkan yerellik ilkesi, yönetişim, bölgeselleşme ve kamu işletmeciliği gibi yeni kavramlar hakkında bilgiler verilmiştir. Ayrıca küreselleşmenin yerel yönetimlere getirdiklerinden bahsedilmektedir. Tezin son bölümünde Türkiye de yapılan yerel yönetim reformunun taşıması gereken

12 5 özelliklere değinilmiştir. Yine bu bölümde yerel yönetim reformu doğrultusunda hazırlanan Kamu Yönetimi nin Temel İlkeleri ve Yeniden Yapılandırılması Hakkında Kanun Tasarısı, İl Özel İdaresi Kanunu, Belediye Kanunu, Büyükşehir Belediyesi Kanunu hakkında bilgiler verilip, bu kanunların değerlendirilmesi yapılmıştır.

13 BİRİNCİ BÖLÜM TÜRKİYE DE YEREL YÖNETİMLER VE YEREL YÖNETİM GELENEĞİ I. OSMANLI İMPARATORLUĞU DÖNEMİ A. Tanzimat Öncesi Dönem Türkiye tarihinde yerel yönetimlerin zengin bir geleneğe ve uzun bir geçmişe sahip olduğunu söylemek mümkün değildir. Tanzimat ilan edilinceye kadar Türk tarihinde modern anlamda bir yerel yönetim geleneğinin olduğunu ileri sürmek güçtür. Ancak Selçuklu ve Osmanlı Devletleri adem-i merkeziyetin bazı unsurlarını bünyesinde taşımaktaydı. Örneğin, Anadolu Selçuklu Devletinde vilayetler, bir anlamda yerinden yönetim esasına göre teşkilatlandırılmışlardır. Özellikle, padişah akrabası olan meliklerin yönetiminde olan vilayetler tamamen özerk olarak yönetilmekteydi. Meliklerin merkezi otoriteye karşı güç kazanmalarının sonucu, vilayetler zaman içinde merkeze karşı bağımsız birer beylik haline gelmişlerdir. Bu durum, zaman içerisinde Selçuklu Devleti nin parçalanmasına yol açmıştır. 1 Genel olarak bakıldığında Osmanlı yönetimi, bütün geleneksel imparatorluklar gibi mahalli demokrasiye uzaktır. Osmanlı Devleti nde mutlakiyetçilik ve merkeziyetçilik, İmparatorluğun kuruluş politikasıyla gelenekleşip, kökleşmiş bir siyasal sistemdir. Osmanlı yönetim sistemi içinde hiç bir şekilde yerinden yönetimin varlığının olmadığını kabul etmek de mümkün değildir. Devlet yönetiminde bazı ayrıcalıklı eyaletlerin bulunuşu, bazı aşiret ve bölgelere daha özerk yönetim hakkı tanınması kısmen de olsa bir yerinden yönetim geleneğinin var olduğunu göstermektedir. Örneğin Hicaz, Mekke ve Medine nin yönetimi peygamber neslinden bir kimseye verilirdi. Ayrıca Trablusgarp, Tunus ve Cezayir eyaletlerinin yönetim biçimi de tipik bir yerinden yönetim örneğidir. 2 1 Veysel Atasoy, Türkiye de Mahalli İdarelerin Yapısı ve Yeniden Düzenlenmesi, Türk Dünyası Araştırmaları Vakfı, İstanbul, 1992, s Yaşar Yücel, Osmanlı İmparatorluğu nda Desantralizasyona (Adem-i Merkeziyet) Dair Genel Gözlemler, C: XXXVIII, No:152, 1974, s

14 7 Bunların yanında, özellikle Doğu Anadolu nun bazı bölgelerinde idaresi kabile şeflerine ait ırsi sancaklar vardı ve bunların idare tarzı adem-i merkeziyete uygun idi. Hükümet denilen bu sancaklar, tımar rejimine tabi beylerbeylik sınırı içinde bulundukları halde bölgesel özerkliğe sahip bulunuyorlardı. Diğer taraftan idari sistemin bir kanadını da, himaye altında olup devlete vergi veren Hanlık ve Voyvodalıklar oluşturuyordu. 3 Osmanlı Devletinde Tanzimat Dönemi ne kadar şehirler; kadılar, vakıflar, loncalar ve mahallelerin faaliyetleri ile ortak gereksinimlerin karşılandığı yerleşim birimleri olmuşlardır. 4 Tanzimat öncesi yerel birimler Arap-İslam geleneğine uygun olarak oluşturulduğundan; belediye, hükümet ve yargı işleri kadı tarafından yerine getirilmiştir. Buradaki belediye faaliyetleri ise daha ziyade günümüz belediyelerince yerine getirilen kolluk (denetim ve narh) görevleridir. 5 Kadı, Tanzimat öncesi dönemde adli, beledi ve mülki fonksiyonları yürüten bir kişidir. Kadı sadece şehrin değil civarındaki köy ve nahiyelerin de mülki amiri ve yargıcı idi, sözü edilen alan onun kaza dairesiydi. Merkez bürokrasisinin üyesi olan kadı belirli bir süre için tayin edildiği bu bölgede; yargının, kolluk işlerinin, mali görevlerin ve şehir yönetiminin sorumlusuydu. 6 Dolayısıyla kadılık, kentin yargı mercii olduğu gibi, kadı da hem vakıfların deneticisi, hem de asayiş ile beledi hizmet ve beledi kolluk hizmetlerinin yetkili ve sorumlu amiri olarak görülmektedir. Geleneksel devlette devamlı görev gören ve kurumlaşan bürokratik kadro çok dardır. Genellikle büyük memurların personeli onların özel hizmetlileridir. Kadı da görev yerine kendi özel personelini istihdam etmekteydi. Kadıların özel belediye ve mahkeme gibi kurumlaşmayı temsil eden idari büroları da yoktu. Hangi binaya yerleşirse orası mahkeme veya belediye binası sayılırdı. Hatta başkent İstanbul da bile belli bir kadılık bürosu olmadığı, 3 Yücel, a.g.e., s Erol Kaya, Yerel Yönetimler Reformu ve Belediyelerde Yeniden Yapılanma, İlke Yayınları, İstanbul, 2003, s Ruşen Keleş, Yerinden Yönetim ve Siyaset, Genişletilmiş 4.Basım, Cem Yayınevi, İstanbul, 2000, s İlber Ortaylı, Tanzimat Devrinde Osmanlı Mahalli İdareleri ( ), Türk Tarih Kurumu Yayınları, 2000, s.12.

15 8 ancak II. Mahmut döneminde İstanbul kadısının Bab-ı Meşihat ın 7 yerleştirildiği ve devamlı bürosunun burası olduğu bilinmektedir. 8 bir bölümüne Semtlerden sonraki daha alt kademe ve yerleşme birimleri olan mahallelerde ise kadının görevleri mahalle imamları tarafından yerine getirilirdi. Sözü geçen dönemde yetki alanı kriterine göre idari, adli ve beledi yetkilerde bir kadı, naib, imam hiyerarşisi mevcuttur. 9 Kadının belediye alanındaki yetkilerini kullanışında muhtesib adı verilen bir yardımcısı da bulunmaktaydı. Muhtesib esnafın denetlenmesinde, narhın saptanmasında, temizliğin kontrolünde ve beledi müeyyidelerin uygulanmasında kadının başlıca yardımcısı olup bir tür belediye zabıta müdürü fonksiyonu ifa etmektedir. Osmanlı devletinde muhtesibin görevi, bazı temel tüketim maddelerine narh koymak, bunu denetlemek, çarşı ve pazar işlerine nezaret etmek, tartı ve ölçü aletlerini kontrol etmek, gıda maddelerinin üretildiği ve satıldığı dükkan ve işletmeleri denetlemektir. Bir bakıma günümüzde belediye zabıtasının gördüğü işler, o dönemde bütünüyle muhtesibe bırakılmıştır. 10 Tanzimat öncesi Osmanlı İmparatorluğu nda mahalli idare gibi bir kavram ve kurumdan söz edilemediği gibi, merkezi idarenin atadığı memurlar yanında görev yapan devamlı kurullar da oluşturulamamıştır. Bunun istisnası ise lonca temsilcileri, ruhani liderler ya da eşrafın önde gelenlerinin görüşlerinin alınması amacıyla merkezi idarenin atadığı memurlarla zaman zaman toplanılmasıdır. Ancak bunların sürekli ve düzenli toplanan kurullar olmadığı belirtilmelidir Osmanlı İmparatorluğu döneminde Şeyhülislamlık makamıdır. Şeyhülislam ın vazife gördüğü bu yere, fetvaların burada verilmesinden dolayı Bab-ı Fetva da denirdi. Şeyhülislamlık kapısı olarak da adlandırılmıştır. 8 İlber Ortaylı, Türk İdari Tarihi, TODAİE Yayını No:180, 1979, s (Erişim) ( ). 10 Bilal Eryılmaz, Kamu Yönetimi, Erkam Yayıncılık, İstanbul, 1997, s Şeref Gözübüyük, Türkiye de Mahalli İdareler, TODAİE Yayını No:73, 1967, s.28.

16 9 Vakıfların da şehir hizmetlerinin yürütülmesinde çok önemli bir rolü vardır. Vakıf, belirli bir malı, kamunun yararına yönelik bir hizmete ya da hizmetlere sürekli olarak tahsis etmektir. Selçuklu ve Osmanlı toplumunda, kişinin sahip olduğu mal varlığı üzerinde sadece kendinin değil, içinde yaşadığı toplumun da hakkı olduğu inancı yaygındı. Bu nedenle zengin kişilerden bir vakıf eseri yapmaları beklenirdi. Zenginliğin kaynağı devlet memuriyeti olduğu düşünüldüğü için, vakıf eseri yapanların çoğunluğunu, başta padişahlar olmak üzere diğer kamu görevlileri oluşturmaktaydı. Osmanlı vakıfları günümüzde belediye ve bayındırlık hizmetleri denilen konuların önemli bir bölümünü üstlenmiştir. Camiler, mescitler, medreseler, imaretler, hamamlar, çeşmeler, köprüler, hanlar, kervansaraylar ve darüşşifaların hemen tümü vakıf eserleridir. 12 Geleneksel Osmanlı yönetiminde yerel kamu hizmeti niteliğini taşıyan işleri yürüten bir diğer kurum lonca teşkilatı yani Ahi Birlikleri dir. Mesleki gruplaşmalardan doğan loncalar, hiyerarşik yapıda örgütlenmiş esnaf birlikleri olup, bir bakıma yerel sivil toplum örgütleridir. 13 Mesleklerini icra ettikleri çarşılar sayesinde iktisadi hayatı ellerinde tutan loncalar aynı zamanda bu mekanlar dahilinde beledi hizmetlerin bir kısmını yerine getirmekteydiler. Çarşı yollarının yapımı, temizliği, aydınlatılması, su ihtiyacının karşılanması, personelin eğitilmesi, malların kalitesi ve standardizasyonunun sağlanması gibi görevleri kurdukları organizasyonla çözümlemişlerdir. Loncaların gerçekleştirdikleri bu hizmetlerin masrafları, kendi içlerinde oluşturdukları ve sosyal dayanışma işlevine de sahip Avarız Sandıklarından karşılanmaktadır. 14 Osmanlı yönetiminin idari teşkilatında mahalle önemli bir yere sahip olmuştur. Ayrıca mahalle veya muhtarlık örgütlenmesi, Osmanlı Türk geleneğinden gelen özellikleriyle günümüze aktarılan çok yönlü bir kurumdur. Her mahalle çeşmesi, camisi, hamamı, mektebi ve külliyesi ile sosyal, kültürel ve idari bir birim olmuştur. 12 Muharrem Es, Osmanlı Devleti nde Mahalli İdareler, (Erişim) ( ). 13 Fatih Türe, Türkiye de Yerel Yönetimlerin Kökeni: Osmanlı İmparatorluğu nda Yerel Yönetimler, Yerel Gündem S:5, Mayıs 2000, s Ahmet Ulusoy, Tekin Akdemir, Mahalli İdareler, 3.Baskı, Seçkin Yayıncılık, Ankara, 2005, s.154.

17 10 Mahalleyi yöneten imamlar, padişah beratı 15 ile atanmakta olup bu birimlerin yönetiminden kadılara karşı birinci derecede sorumludur. İmamlar, muhtarlık kurumu kuruluncaya kadar mahalle örgütünde önemli bir rol üstlenmiştir. İmamın en önemli görevi, mahalle sakinlerine salınan vergilerin paylaştırılması ve toplanması işini yürütmekti. 16 B. Tanzimat Sonrası Dönem Osmanlı İmparatorluğu nda mahalli idare birimlerinin kurulması çalışmaları, Tanzimat dönemiyle başlamıştır. Avrupa da yerel yönetime katılmanın ortaya çıkışı, sosyo-ekonomik gelişmelere bağlı iken, Osmanlılarda yeni bir yerel yönetim statüsü ancak 19. yüzyılda dış dünyaya açılma, kentlerin büyümesi ve özellikle azınlıkların yönetime katılma talepleri sonucu oluşmuştur. 17 Tanzimatçılar, mahalli idare teşkilatını kurarken, halkın yönetime katılmasını sağlamak, yerinden yönetim ilkesini yerleştirmek istediğini söylemek güçtür. Aksine, Batılı biçimde düzenli kentlere kavuşmak; eyalet idaresini düzenleyerek merkezi idarenin gelirlerini artırmak ve merkezi idarenin taşradaki egemen gruplar üzerinde otoriter bir kontrol kurabilmesini sağlamak maksadıyla hareket edilmiştir. 18 Tanzimat reformlarıyla uygulamaya konulan vilayet, liva, kaza idare meclislerinde, vilayet temyiz divanlarında, mal sandıklarında yerel temsilcilerin bulunması, aslında merkezi yönetimin yükünü hafifletmek ve bazı işlerin yönetilen kişilere yaptırılması için düşünülen bir mekanizmadır. Bu mekanizmalar demokratik kaygılardan öte, kanuni ve adil bir idarenin sağlanabilmesi için yönetilenlere danışmak ve onları yardımını almak amacı ile kurulmuştur Osmanlı Devleti'nde bir kimseye verilen rütbe, nişan veya toprak imtiyazını gösteren padişah fermanı. Berata; nişan, berat-ı şerif, nişan-ı şerif ve hüküm de denilmektedir. 16 Es, a.g.m., (Erişim) ( ) 17 Bilal Eryılmaz, Yerel Yönetim Sendromu, Yeni Türkiye Dergisi, S.4, Mayıs-Haziran 1995, s Turan Yıldırım, Türkiye nin İdari Teşkilatı, Alkım Yayınevi, 2. Baskı, İstanbul, 1999, s Hasan Yaylı, Türkiye de Belediyelerin Yeniden Yapılandırılması, Kırıkkale Belediyesi Yayınları, Kırıkkale, 2009, s.26.

18 11 Tanzimat ın ilanını izleyen yıllarda batı ile ilişkiler eskiye oranla artmıştır. Batıdan dönen Osmanlı aydınları oradaki gibi bir belediye teşkilatının Osmanlı'da da kurulmasını arzu etmişlerdir. Tanzimatçılar batıdan esinlenerek şehremaneti ve il özel idarelerini oluşturmuşlardır yılında İstanbul da kurulan şehremaneti ve 1864 yılında çıkarılan Vilayet Nizamnamesi ile günümüz yerel yönetim kuruluşların temelleri atılmıştır. Devletin Batılı tarzda örgütlenmeye yönelmesi, belediye hizmetlerinin geleneksel tarzda vakıflara dayalı örgütlenmesi ile bir çelişkiye neden olmuştur. Evkaf ve İhtisab Nezaretlerinin kurulması belediye hizmetlerinin görülmesi konusunda önemli bir değişikliklerdir. İşlemeyen eski sistemin yerine yeni bir sistem yerleştirirken büyük sorunlar doğmuştur. Kırım Savaşı sırasında İstanbul a gelen kalabalık sayıdaki İngiliz, Fransız ve İtalyan askerlerinin barındırılması ve buna yönelik alt yapı yetersizliği, Fransız tarzında 1854 yılında Şehremaneti nin kurulmasıyla sonuçlanmıştır. Eskimiş ve fonksiyonunu yitirmiş geleneksel sistemle zar zor yürüyen belediye hizmetleri, yeni bir yapılanmayla çözülmeye çalışılmıştır. 13 Haziran 1854 tarihinde yayınlanan nizamname ile belediye hizmetlerinde şehremini dönemi başlamıştır. 20 İstanbul un uluslararası ticaretin uğrak yeri olmasıyla gelip giden yabancıların artması, göçler nedeniyle nüfusun fazlalaşması, şehrin güvenlik, beslenme ve temizlik sorunlarının önemli boyutlara ulaşması ve Bâb-ı Ali 21 bu sorunları çözmekte yetersiz kalması, yabancı diplomatların da bu durumu eleştirmesi İstanbul da merkeze bağlı bir belediye örgütünün kurulmasında etkili olmuştur. Osmanlı da belediye idaresinin kurulmasının şehirlerdeki düzensizlikten kaynaklanan bir dahili, iktisadi faaliyetlerin kolayca yürütülmesi için Avrupa devletlerince yapılan baskılardan kaynaklanan bir de harici sebebi vardır. Batılılar, 20 (Erişim) ( ). 21 Bab-ı Ali ya da basitleştirilmiş şekli ile Babıali, Osmanlı Devleti'nin son dönemlerinde Sadrazamlık binasına ve daha geniş anlamıyla da Osmanlı hükümetine verilen isimdi.

19 12 yerel özerkliği, ülkedeki azınlıkların tam bağımsızlığa kavuşup imparatorluğun parçalanmasının ilk aşaması olarak görüyorlardı. 22 Yasal olarak ilk belediyenin kuruluşu 16 Ağustos 1854 te İstanbul Şehremaneti ile olmuştur. Kurulan Şehremaneti nin başında padişah tarafından atanan şehremini (icra organı) bulunmaktadır. Ayrıca atama ile gelen 12 üyeli bir şehir meclisi (karar ve istişare organı) vardır. 23 Kadının belediye işlerinden başka çok fazla görevi olmasından dolayı şehremininin sadece belediye hizmetleriyle uğraşacak olması önemli bir adımdır. Ancak, belediye hizmetlerinin görülmesi konusunda Evkaf Nezareti ne de pek çok sorumluluk yüklenmesi bir ikiliği doğurmuştur. Zaten Tanzimat döneminin temel özelliklerinden biri de hemen her alanda ikilik yaşanmasıdır. Kimin neden sorumlu olduğu tartışması yoğun olarak yaşanmıştır. Ayrıca bürokratik kargaşa ve kırtasiyecilik artmıştır. Bu ortamda Tanzimat yöneticileri için belediye, sadece şehirleri modernleştirecek bir araçtır. Ancak belediyelerin, idari ve siyasi yapının temeli olduğu görülmemiştir. Tanzimat dönemi belediye anlayışı, yerel demokrasiyi güçlendirmenin bir aracı olarak hiçbir zaman düşünülmemiştir. Yaşanan sorunlar sadece yayınlanan nizamnamelerle çözülmeye çalışılmıştır. 24 Şehremaneti nin görevi, zaruri ihtiyaç maddelerinin teminine dikkat etmek, narh koymak ve uygulamasını izlemek, yol ve kaldırım gibi alt yapı hizmetlerini yürütmek, şehrin temizliğini sağlamak ve esnafı denetlemekti. Mali yeteneği oldukça sınırlı olan İstanbul Şehremaneti, mühendis ve belediye zabıtasından oluşan yetersiz bir kadroya sahip olması nedeniyle görevini yerine getirirken oldukça zorlanmaktaydı. 25 İstanbul Şehremaneti çeşitli sebeplerden ötürü başarılı olamamıştır. Duruma müdahale etmek gereğini duyan Bab-ı Ali 9 Mayıs 1855 tarihinde padişahın yazılı 22 Es: a.g.m., (Erişim) ( ). 23 Atasoy, a.g.e., s (Erişim) ( ). 25 Ulusoy, Akdemir, a.g.e., s.155.

20 13 izni ile görevi, kurulacak belediye yönetimi hakkında önerilerde bulunmak ve bir kuruluş tasarısı hazırlamak olan bir İntizam-ı Şehir Komisyonu kurmuştur. Bu komisyona Osmanlı tebasından yabancı dil bilen ve Avrupa görmüş müslim ve gayrimüslim kimselerle İstanbul daki yabancılardan tanınmış kimseler üye olarak atanmışlardır. 26 Şehremanetinin Avrupa standartlarında çalışmasını sağlamak için kurulan İntizam-ı Şehir Komisyonu, İstanbul genelinde on dört belediye dairesi (Ayasofya, Aksaray, Fatih, Eyüp, Kasımpaşa, Pera, Beşiktaş, Emirgan, Büyükdere, Beykoz, Beylerbeyi, Üsküdar, Kadıköy ve Adalar) kurulmasını öngörmüş, bununla birlikte sadece Galata ve Beyoğlu nu içine alan Altıncı Belediye Dairesi kurulmuştur. Altıncı Daire-i Belediye, hizmetin yerine getirilmesi için gerekli masrafları karşılamak üzere gelir tahsil edebilen ilk Türk yerel yönetim kuruluşu olup bu konuda tekliğini uzun süre korumuştur. 27 Kuruluş yeri olarak azınlıkların yoğun olarak yaşadığı yerlerin seçildiği Altıncı Belediye İdaresi nin kurulmasında Paris örnek alınmıştır (Galata ve Beyoğlu semtlerinde kurulan belediye teşkilatına Altıncı Daire-i Belediye denilmesi Tanzimat ın mimarlarından olan Mustafa Reşit Paşa ve Ali Paşa nın Paris in seçkin bir semti olan Altıncı Daire de kısa bir süre oturmalarından kaynaklanmıştır). Yazışmaların Fransızca olduğu Daire ye olağanın dışında bazı gelirler tahsis edilmiştir. İstanbul da ilk belediye teşkilatının Beyoğlu ve Galata semtlerinde kurulmasının nedeni anılan bölgede çok sayıda ticarethane ve ev bulunması ile bu yerlerde yaşayan halkın çoğunlukla belediyeyi başka ülkelerde görmüş ve önemini kavramış kişiler olmalarıdır. 28 Altıncı Daire-i Belediye nin organları Daire Müdürü ile Daire Meclisi nden oluşuyordu. Bunlardan birincisi yürütme, ikincisi de karar organıdır. İkisinin de üyeleri atama yolu ile iş başına gelebiliyorlardı. Ancak burada dikkati çeken nokta, 26 (Erişim) ( ). 27 Behiç Çelik, Türk Belediyeciliğinin Tarihi Gelişimi, Yeni Türkiye Dergisi, S.4, Mayıs-Haziran, 1995, s Ortaylı, Tanzimat Devrinde Osmanlı Mahalli İdareleri ( ), s

21 14 karar organı olan Daire Meclisi nde müşavir sıfatıyla yabancı uyruklulara da yer verilebilmesidir. Altıncı Daire-i Belediye ye ayrıca bazı gelir kaynakları da sağlanmıştır. 29 Beyoğlu nun (Altıncı Daire) belediye görevleri arasında mahalle, çarşı ve pazarların düzen ve temizliği; yapı işleri; yol, kaldırım, lağım ve su yollarının yapımı ve bakımı; gıda maddeleri ile ilgili narh kontrolü (1865 ten itibaren narh kaldırıldı) ve sokakların petrol lambası ile aydınlatılması (1865 ten itibaren gerçekleşti) vardı. Osmanlı Devleti açısından ilginç bir gelişme de Beyoğlu nda bir genelev ve zührevi hastalıklar hastanesinin açılmasıdır. Gayrimüslimlerin yoğun olarak yaşadıkları Beyoğlu ndaki Altıncı Daire, 1913 yılına kadar varlığını sürdürmüştür. Bu tarihte, daireler kapatılarak belediye işleri İstanbul Şehremaneti bünyesinde tek elde toplanmıştır Ekim 1864 tarihinde Teşkilat-ı Vilayet Nizamnamesi çıkarılmıştır. Vilayet Nizamnamesiyle Osmanlı İmparatorluğu nun taşra teşkilatında değişiklik yapılarak eyalet teşkilatı yerine vilayet teşkilatı kurulmuş ve günümüzde olduğu gibi illerin biri genel diğeri ise özel olmak üzere iki tür idaresi olacağı öngörülmüştür. 31 Fransız modeli vilayet sisteminin örnek alındığı bu nizamnameyle halkın yönetime katılması ve merkeziyetçiliğin hafifletilmesi sağlanmaya çalışılmıştır. Bu amaçla ilk önce Niş, Silistre ve Vidin eyaletleri Tuna vilayeti adıyla birleştirilerek yeni bir idari düzene kavuşturulmuştur. Burada yapılan düzenlemenin başarılı sonuçlar vermesi üzerine yeni sistem tüm illeri kapsayacak biçimde yaygınlaştırılmıştır. 32 Bu nizamname hükümlerine göre, İmparatorluk, eyalet, sancak liva, kaza ve köy olmak üzere idari birimlere ayrılmıştı. Eyalet adı vilayet olmuş, sancak 29 Halil Nadaroğlu, Mahalli İdareler, Yenilenmiş 7. Bası, Beta Yayınevi, İstanbul, 2001, s (Erişim) 31 Gözübüyük, a.g.e., s Ulusoy, Akdemir, a.g.e., s.154.

22 15 yerine liva denilmekle birlikte iki ad eş anlamda kullanılmış, kaymakam yerine yönetici olarak mutasarrıf görevlendirilmiştir. 33 Vilayet merkezinde valinin başkanlığında sürekli olarak toplanan bir vilayet idare meclisi, livalarda aynı şekilde bir liva idare meclisi, kazalarda da kaza idare meclisleri bulunmaktaydı. Vilayet İdare Meclisi nde tabii üye olarak; hakim, mektupçu, defterdar, hariciye memuru ve bunlardan başka ahali tarafından seçilen ikisi Müslüman ikisi de gayrimüslim olmak üzere dört üye bulunuyordu. Gene müfti ve gayrimüslim cemaatlerin ruhani reisleri de tabii üyeler arasındaydı. 34 Liva denilen sancak biriminde ise mutasarrıf, muhasebeci, Tahrirat Müdürü, Defter-i Haknani Memuru, Emlak ve Nüfus Memurları bulunmaktaydı. 35 Vilayet İdari Meclisi; mülki, mali, ticari ve zirai konuları görüşür, hukuki sorunlara karışmazdı. Ancak bu hükümlere, özel itina ile kurulup yönetilen Tuna Vilayeti dışında diğer yerlerde pek uyulmamıştır Nizamnamesi nin öngördüğü önemli yeniliklerden birisi, ilk kez vilayet merkezlerinde Meclis-i Umumi-yi Vilayet adı altında, meclisler oluşturulmasıdır. Söz konusu meclis, tüzel kişiliği olmayan, hukuksal olarak müeyyide gücüne sahip bulunmayan, il düzeyinde yalnızca yerel temsilcilerden oluşan ve o yöre sorunları ile halkın isteklerini il yöneticilerine bildiren, danışma niteliğinde bir organdır. 37 Vilayet Umumi Meclisi nin görevleri, vilayet sınırları içindeki devlet yollarının kaza ve köyleri birbirine bağlayan özel yolların onarım, yapım ve bakımı için alınacak tedbirleri belirlemek, yapılan harcamaların nereden ve nasıl sağlanacağını belirleyerek, hükümete önerilerde bulunmak, tarım ve ticaretin gelişmesi için öneriler getirerek gerekli tedbirler alınmasını sağlamak; her düzeyde halktan alınacak 33 Musa Çadırcı, Tanzimat Dönemi nde Anadolu Kentleri nin Sosyal ve Ekonomik Yapıları, Türk Tarih Kurumu Yayınları, Ankara, 1991, s Ortaylı, Tanzimat Devrinde Osmanlı Mahalli İdareleri, ( ), s Çadırcı, a.g.e., s Ortaylı, Tanzimat Devrinde Osmanlı Mahalli İdareleri, ( ), s Halil Kalabalık, Avrupa Birliği Ülkeleriyle Karşılaştırmalı Yerel Yönetim Hukuku, Seçkin Yayınevi, Ankara, 2005, s.51.

23 16 vergilerle, konulacak yeni vergiler hakkında görüş ve düşünce bildirmek şeklindedir. 38 Görevleriyle ilgili kararlar alıp, bunları uygulama yetkisine sahip olmayan umumi mecliste, üyeler görüş ve düşüncelerini açıklar, alınan kararların uygulanabilmesi için hükümetin onayına gerek vardır. Meclis yılda bir defa vilayet merkezinde ve en çok kırk gün süre ile toplanırdı. Meclisin toplantıları herkese açık değildir. Gizlilik genel kuraldır. Özel bütçesi ve kendine has gelirleri de yoktur Ekim 1868 tarihinde yürürlüğe giren Dersaadet İdare-i Belediye Nizamnamesi ile şehremaneti yeniden düzenlendi. Bu düzenlemeye göre şehremini günümüz belediye başkanı gibi yürütme organı olarak görev yapmakta ve hükümet tarafından atanmaktadır Nizamnamesi İstanbul Belediye İdaresi Nizamnamesi ile Şehremaneti yeniden düzenlenmiş, belediye daireleri buraya bağlanmış ve belediye teşkilatının Beyoğlu ve Galata dışında bütün İstanbul da uygulanması kararlaştırılmıştır. Şehrin imar ve yol işleri Nafıa Nezareti nden, su idaresi de Maliye ve Evkaf Nezaretleri nden alınıp tahsisatıyla birlikte Şehremanetine bağlamıştır. Şehreminliği Teşkilatı, İstanbul da iki düzeyli federatif bir yapı niteliği taşımaktaydı. Alt düzeyde, Altıncı Daire-i Belediye modeline benzer şekilde çeşitli semtlerin yönetiminden sorumlu on dört daire bulunuyordu. Bu dairelerin yarısı her yıl yenilenen birer Daire Meclisi ile hükümetin meclis üyeleri arasından tayin ettiği birer Daire Başkanı bulunuyordu. Üst düzeyde ise, hükümetçe atanan bir Şehremini ve Şehremaneti Meclisi yer almaktaydı. Ayrıca, Şehreminin başkanlığında on dört belediye dairesinin başkanlarından ve her biri meclis üyeleri arasından seçilip gönderilen üçer üyeden teşkil edilen bir Cemiyet-i Umumiye de yer alıyordu Nizamnamesi; İstanbul da yaygın bir biçimde uygulanamadı. Belediye daireleri, yıllar geçmesine rağmen kurulamamıştır. Şehremaneti kendisine ayrılan 38 Eryılmaz, Kamu Yönetimi, s Eryılmaz, Kamu Yönetimi, s Gözübüyük, a.g.e., s Keleş, a.g.e., s.112.

24 17 gelirleri de toplayamamıştır. Şehremaneti ni meydana getiren on dört daire kurulamadığı halde, başlarına birer reis tayin edilmiştir tarihli Teşkilat-ı Vilayet Nizamnamesi 1871 yılına kadar uygulanmış ve yerini 22 Ocak 1871 tarihine çıkarılan İdare-i Umumiye-i Vilayet Nizamnamesine bırakmıştır. Yeni yönetmelikle Osmanlı Devleti idari bakımdan 27 vilayet ve 123 sancağa bölünmüştür. Rumeli deki topraklarında 10 vilayet 44 sancak, Anadolu da 16 vilayet 74 sancak, Kuzey Afrika da ise 1 vilayet 5 sancak bulunuyordu. Bunların yanı sıra elviye-i gayri-mülhaka diye adlandırılan bazı livalar idari bakımdan doğrudan merkeze bağlanmış bulunuyordu. Farklı durum ve statülerinden dolayı bu nizamnamenin dışında kalan topraklar da vardı. Bunlar ayrı ve özel bir statüye sahip olan Lübnan, Osmanlı İmparatorluğu ndan özerk bir statü elde etmiş olan Mısır, Bosna ve Girit Adası, uzak ve aşiret düzenine dayalı oldukları için Hicaz ve Yemen bölgeleri ile başkent olan İstanbul idiler. 43 Kaza ile köy arasında bir idari birim olarak nahiye ilk kez 1871 Nizamnamesi ile oluşturulmuştur. Beş yüz kişiden fazla nüfuslu köy ve çiftlikler bir nahiye olarak düzenlenmiş bulunuyordu. Nahiyeler ayrıca, bir kaza içerisindeki köy ve çiftliklerin yakınlıkları ve ilişkileri göz önünde bulundurularak belirlenecektir. Nahiye müdürü kendisine bağlı köylerin ihtiyar meclislerinden seçilen dörder üyenin katılımıyla oluşan nahiye meclisi ile birlikte karar alarak yönetimi yürütecektir. Bu nizamnameyle Vilayet Umumi Meclisleri de oluşturulmuştur. Yine kademeli olarak liva, kaza, nahiye ve köylerde oluşturulacak meclisler, bölge halkını temsilen seçilen müslim, gayrimüslim üyelerin katılmasıyla teşkil edilecektir. Böylelikle, Osmanlı Devleti nde yönetime halkın da katılımıyla oluşan bir dizi danışma meclisi, merkezden taşraya bir piramit gibi idari yapıya monte edilmiştir. Bu sayede, aynı zamanda merkezi idarenin gücü ve vilayetler üzerindeki kontrolü de artırılmış olmaktadır Ortaylı, Tanzimat Devrinde Osmanlı Mahalli İdareleri ( ), s Ortaylı, Tanzimat Devrinde Osmanlı Mahalli İdareleri ( ), s Mehmet Seyitdanlıoğlu, 1871Vilayet Nizamnamesi ve Getirdikleri, (Erişim) ( ).

25 Nizamnamesi bazı gelişmelerin başlangıcı olma niteliğini de taşır. Anadolu da şehirlerde ve kasabalarda belediye kurulması bu tarihten sonra gelişmiş, İstanbul dışındaki yerleşim merkezlerinde Batı daki anlamda belediye örgütü kurulmasının yasal temelini 1871 deki bu düzenleme oluşturmuştur. Bu Nizamname de Osmanlı yönetiminde klasik dönemden beri yönetimin en alt ve temel unsuru olan mahalle ve köy birimleri merkeziyetçi bir yaklaşımla yeniden düzenlenmiştir. İlgili hükme göre muhtarın memuriyetini kaymakam onaylamak durumundadır Nizamnamesi, 1864 yılında yapılan düzenlemedeki aynı ilkeleri korumakla beraber, Genel Meclisler in görüştükleri işleri genişletmekte ve çoğaltmaktadır ve 1871 tarihli Nizamnamelerde vilayetlerin tüzel kişiliğe sahip olacaklarına dair bir hüküm mevcut değildir. Bu durumda doğal olarak vilayetler ayrı gelir kaynaklarına, bütçeye ve mal varlığına da sahip olamamışlardır. Şu halde o tarihlerdeki vilayetlerin bir ademi merkeziyet idaresi olduğu kabul edilemez. Bunlar ancak bugünkü adem-i merkeziyet idarelerinin bir nüvesi sayılabilir. 46 C. Meşrutiyet Sonrası Dönem Birinci Meşrutiyet Anayasası olarak bilinen Kanun-i Esasi de il yönetimi ile ilgili konular da yer almaktadır. İlk Osmanlı Anayasası olan Kanun-i Esasi il yönetiminde yetki genişliği esasını getiriyordu Kanun-i Esasi döneminde, yetki genişliği (tevsi-i mezuniyet) ve görevlerin ayrımı (tefrik-i vezaif) anayasa kuralı iken, uygulamada mutlak bir merkeziyetçilik hüküm sürmüştür. Anayasaya yetki genişliği ve görevlerin ayırımı biçiminde giren bu yönetim esası, valilerin yetkilerini genişletiyor, görev ayırımı kavramıyla da aslında adem-i merkeziyet ilkesi anlatılmak istenilmiştir Bekir Parlak, Osmanlı Devleti nin Son Yüzyılında Taşra Yönetimine İlişkin Anayasal-Yasal Gelişmeler ve Cumhuriyete Yansımalar, (Erişim) s.4 ( ) 46 Nadaroğlu, a.g.e., s Parlak, a.g.m, s.4.

26 19 İlk Anayasa vilayetlerin yönetimine ilişkin meclislerle ilgili hükümlerde getirmiştir. Buna göre İdare Meclisleri ile Vilayetler Genel Meclisleri nin oluşturulacağı, bu meclislerin üyelerinin seçimi gibi konuların çıkarılacak özel bir yasayla düzenleneceği belirtilmiştir. İdare meclisleri, vilayet, sancak ve kaza merkezlerinde kurulan, yönetim konseyi tarzında çalışan kurumlardır. Günümüz il özel idarelerinin kaynağı olan vilayet genel meclisleri ise bayındırlıktan sanayiye, ticaretten tarıma, eğitimden vergi konularına kadar önemli görev ve yetkileri olan bir yerel meclis niteliği taşımaktadır. 48 Yerel yönetim teşkilatının gerçek temelleri Birinci Meşrutiyet le atılmıştır Anayasası nın hükümlerinden esinlenerek 1877 de ilk Osmanlı Meclisi Mebusan ı İstanbul için Dersaadet Belediye Kanunu Tasarısı ve taşra vilayetleri (İstanbul dışındaki şehirler) için hazırlanan Vilayet Belediye Kanunu adıyla iki ayrı kanun kabul edilmiştir. Bu kanunlarla belediye tüzel kişilik kazanmıştır Ekim 1877 günlü Dersaadet Belediye Kanunu ile önceki yasal düzenlemeler kaldırılmış ve İstanbul şehremanetinin 20 daireye ayrılmasına karar verilmiştir. Bu Kanuna göre şehremanetinin organları arasında şehremini, şehremaneti meclisi ve Cemiyet-i Umumiye-i Belediye bulunuyordu tarihli Vilayet Belediye Kanunu ise her şehir ve kasabada birer belediye kurulmasını ve belediye başkanı, belediye meclisi ve cemiyeti belediye olmak üzere üç organı olacağı hükme bağlanmıştır. Bu kanuna göre belediye meclisi dört yıl için halk tarafından seçilecek ve belediye başkanları da merkezi hükümetçe belediye meclis üyelerinin arasından atanacaktır Parlak, a.g.m, s Kalabalık, a.g.e., s (Erişim) ( ). 51 Gözübüyük, a.g.e., s

27 yılında çıkarılan Kanun-i Esasi, vilayet yönetimiyle ilgili hükümlerde içermektedir. Buna göre vilayetlerin yönetimi yetki genişliği ve işbölümü ve görevlerin ayrılığı ilkelerine göre yürütülecektir. Söz konusu ilkelere uygun olarak, Heyet-i Mebusan da yeni bir kanun çıkarılması gündeme gelmiştir. Danıştay tarafından hazırlanan Vilayet Kanun Tasarısı, Heyet-i Mebusan da kabul edilerek Heyet-i Ayan ın onayından geçmiştir. Ancak bu kanun tasarısını II. Abdülhamit veto etmiştir. Bu sebepten dolayı illerin yönetimi konusundaki 1871 tarihli Nizamname II. Meşrutiyet e kadar uygulanmıştır. 52 Osmanlı belediyesi otoriter bir merkeziyetçiliğin yoğun olarak yaşandığı bir dönemde, o sistemin ayrılmaz bir parçası olarak doğmuştur. İkinci Meşrutiyet ise merkezci eğilimlerin iyice belirginleştiği, bütün sorunları merkezcilik yoluyla çözme çabalarının iyice arttığı bir dönem olmuştur. Bu yüzden, II. Meşrutiyette İstanbul da ilk belediye seçimleri yapılarak, özerk belediyecilik uygulanmasına geçilmesi öngörülmüştür. 53 Ancak söz konusu olan bu durum merkeziyetçi bir anlayışa sahip olan İttihat ve Terraki Partisi nin hoşuna gitmemiştir Bu nedenle de nispeten daha özerk bir yapı öngören Darsaadet Belediye Kanunu nda 1912 yılında değişiklik yapılarak daireler kaldırılmış bunun yerine dokuz şube kurulmuş ve bunların başına da birer memur atanmıştır. Yine daire meclisleri ile şehremaneti meclisi de kaldırılarak tüzel kişiliğe sahip daireler ortadan kaldırılmıştır. Bunun yerine şehremaneti teşkilatında belediye encümeni oluşturulmuştur. Cemiyeti umumiye-i belediyenin yapısı da değiştirilerek daha merkeziyetçi bir yapı oluşturulmaya çalışılmıştır. 54 Daha sonra hükümet 13 Mart 1913 tarihinde İdareyi Umumiyei Vilayet Kanunu Muvakkatı yayınlamıştır. Bu kanun vilayetlerin tüzel, icra karar alma yetkisi ve ayrı bir mal varlığına sahip olması şeklindeki yerel yönetimlere ilişkin temel ilkeleri kabul etmiştir. 52 (Erişim) ( ). 53 Kalabalık, a.g.e., s Gözübüyük, a.g.e., s.62.

28 tarihli anılan Geçici Kanun ilin genel yönetimi ve ilin özel yönetimi olmak üzere iki bölümden oluşmaktadır. İlin genel yönetimi, 1864 yılında oluşturulan vilayet yönetimin genel esaslarını korumuştur. Yaşanan getirdiği en önemli yenilik, ilin özel yönetiminde ortaya çıkmıştır. İlin özel yönetimi vilayet ölçeğinde bir mahalli idare anlamına gelmektedir. İlin yerel hizmetleri bu yerel yönetim biriminin yetkisine verilmiş; ayrıca tüzel kişilik tanınarak kendisine has gelir kaynakları oluşturulmuştur tarihli yasa ile Vilayet Umumi Meclisi karar organı olarak varlığını korumuş yetkileri de artırılmıştır. Bu nedenle il ölçeğinde mali-idari özerkliğe sahip modern bir mahalli idarenin 1913 tarihli kanunla hayata geçirildiği söylenebilir. 55 Bu kanun iki bölümlüdür. Bu Kanunun ilk 74 maddesi il genel idaresine ait düzenlemeleri içeriyordu ve 18 Nisan 1929 tarih ve 1426 sayılı Vilayet İdareleri Kanunuyla yürürlükten kaldırılmıştır. İkinci kısım İdare-i Hususiye Vilayet Kanunu 75. maddeden sonra özel idareleri düzenlemektedir. Bu kısmın çeşitli zamanlarda bazı hükümleri kaldırılmış ve günümüze kadar gelmiştir. Bu hükümlere göre İl Özel İdaresi; taşınır ve taşınmaz mallara sahip, kanunlarla belirli ve sınırlı görevleri yerine getiren geliri, gideri, bütçesi olan tüzel kişiliğe sahip bir kamu kuruluşu olup bütün anayasalarımızda yer almıştır. 56 II. CUMHURİYET DÖNEMİ A. Tek Parti Dönemi 1921 Anayasası, Birinci Dünya Savaşı sonrasında yıkılan Osmanlı İmparatorluğu nun elde kalan kısmını kurtarabilme amacına sahip olan Türkiye Büyük Millet Meclisi halkın ülkeyi yönetmesini amaçlayan bir milli egemenlik anlayışıyla hazırlanmıştır. Halkın yönetime katılması anlayışı, 1921 Anayasası nın yönetim ilkelerine yerinden yönetimin asli ve genel olması, ademi merkeziyet prensibinin gerekli müesseselerle birlikte anayasada yer alması şeklinde 55 Ulusoy, Akdemir, a.g.e., s (Erişim) ( ).

29 22 yansımıştır. Bu müesseler; seçime dayalı organlardan oluşan tüzel kişilik; icrai karar alabilme ve uygulama yetkisi; bazı belirsizliklere karşılık güçlü sayılabilecek bir özerklik anlayışıdır Ocak 1921 tarihli ve 85 sayılı Teşkilatı Esasiye Kanunu, Osmanlı İmparatorluğu ndan devraldığı yerel yönetim yapısından farklı bir takım uygulamalar içermektedir. Taşra örgütlenmesi; vilayet, kaza ve nahiyeden oluşacak, vilayet ve nahiye yerel işlerde özerk ve tüzel kişiliğe sahip olarak, kazalar ise, tüzel kişiliği bulunmayan birer yerel yönetim birimi olarak düzenleneceği kararlaştırılmıştır. 58 Teşkilatı Esasiye Kanunu nun 16. maddesine göre nahiye hususi hayatında, muhtariyete haiz bir manevi şahsiyet olarak belirtilmiştir. Nahiyelerin bütün yöneticileri halk tarafından seçilmekte olmasına karşın merkezi idarece yürütülmesi gereken bazı görevleri de yürütebildiğinden merkezi idarenin bir cüzü olarak kabul edilmektedir yılında 15 vilayet, 19 müstakil liva, 34 mülhak liva, 302 kaza ve 679 nahiye (bucak) bulunmaktadır Anayasası nın yürürlüğe girmesiyle vilayet, kaza ve nahiye olarak mülki bölünme sağlanmış, livalar da vilayete çevrilerek yetmiş dört vilayet oluşturulmuştur. Moskova Antlaşması ile anavatana katılan topraklarda mülki teşkilat meydana getirirken, 1921 tarihli ve 85 sayılı yasa ile de Artvin, Kars ve Ardahan sancak olmuştur tarihinde yürürlüğe gire Teşkilat-ı Esasiye de ülkenin mülki idarelere bölünmesi mahalli olarak manevi şahsiyete haiz bir muhtariyet olarak tanımlanır. Harici ve dahili siyaset, şer i, adli, askeri, iktisadi ilişkilerde hükümet ile birlikte çalışmalarını devam ettirir. İldeki evkaf, eğitim, sıhhiye, imar, il şuralarının çalışmaları, vb. tüm işleri yapmakla vali sorumludur. Cumhuriyet öncesi yeni kurulan 57 Yıldırım, a.g.e., s Rıdvan Akın, 1920 ler Anadolu sunda Yerel Demokrasi Girişimi: İdare-i Kura ve Nevahi Kanunu Leyihası, Toplumsal Tarih, C:6 S:32, 1996, s Yıldızhan Yayla, Anayasalarımızda Yönetim İlkeleri, İstanbul Üniversitesi Siyasal Bilimler Fakültesi Yayını, İstanbul, 1982, s Yüksel Kaştan, Yerel Yönetimlerde Devlet Yatırımı Kavramının Tarihsel Gelişimi, Kastamonu Eğitim Dergisi, C:12, S:2, 2004, s.527.

30 23 Meclis Hükümeti Dönemi nde 1913 tarihli kanuna paralel olarak idari taksimat yapılmıştır. 61 Vilayet Meclisi nin klasik idari adem-i merkeziyet ilkelerine göre vilayet halkının seçimiyle iş başına gelmesi öngörülmektedir. Vilayet Meclisi 1921 Anayasası nın 12. maddesine göre, o yöre halkınca iki yıl için seçileceği hüküm altına alınmıştı. İcra yetkisi, sürekli organ olan idare heyetine verilmişti ve icra amirliği de reisliktedir. 62 TBMM nin açılışından Cumhuriyetin kuruluşuna kadar geçen dönemde ülke olağanüstü şartlar altında yönetilmiştir. Bu nedenle taşra teşkilatında yeni bir yönetsel bölünmeye gidilememiş, fakat bu süre içinde valilerin yetkileri arttırılarak direkt Meclis Hükümeti ne karşı sorumlu tutulmuştur. Atanmaları ve her türlü talimat Meclis Hükümeti tarafından gerçekleştirilmiştir. 63 Bu anayasaya göre yerel yönetimler, yerel demokrasinin gereklerinden olan karar alma ve alınan kararları uygulama yetkisi, buna ek olarak da bazı ekonomik, mali ve adli yetkilere de sahiptiler Anayasası nda adem-i merkeziyet geniş kapsamlı bir biçimde ele alınmış, yerel yönetimlerin özerkliği ve yerel görevlerin asliliği kabul edilmiştir. Ancak Anayasa da üzerinde durulan adem-i merkeziyet ilkesi uygulamaya konamamıştır. Cumhuriyetin kuruluş yıllarının özel şartları, inkılapları tüm ülkeye benimsetmek ve kökleştirmek zorunluluğu, devletin örgütlenme, görevler üstlenme ve hizmet yapma gayretleri nedeniyle merkeziyetçiliğe ağırlık veren bir anlayış ve davranış idari sisteme hakim olmuş; çıkarılan kanunlar ve kurulan kurum ve kuruluşlarla bir yandan yerel yönetimlerin görevleri derece derece merkezi idare kuruluşlarına aktarılmış, diğer yandan mali kaynakları ihmal edilmiş veya aslında 61 Kaştan, a.g.e., s Yayla, a.g.e., s Kaştan, a.g.e., s Yayla, a.g.e., s.128.