TÜM YÖNLERİYLE BELEDİYE GELİRLERİ Erkan KARAARSLAN Maliye Bakanlığı Muhasebat Kontrolörü I. GİRİŞ Belediyelerimiz, ilk kuruluşundan bu yana amaçlananın aksine mahallî kamu hizmetlerini yürütme yetki ve sorumluluğuna sahip yerinden yönetim kuruluşları olarak değil, verilen görevleri yerine getiren ve merkezî idarenin uzantısı birimler olarak algılanmışlardır. Bu anlayış belediyenin yapılanmasında da kendini göstermiştir. Belediyeler başkan eksenli merkezî bir yapıda teşkilâtlanmışlar ve bu yapı hep süregelmiştir. Bu durum merkezî idaredeki yetersizliklerin ve diğer sorunların mahallî idarelere aynen yansımasına da yol açmıştır. Bu nedenle zaman içinde pek çok mahallî nitelikli görev ve hizmet, merkezî idare kuruluşlarına aktarılırken belediyelerin niçin var olduğu adeta unutulmuştur. Bu gelişmelere karşı köklü bir değişim 5393 sayılı Belediye Kanunuyla getirilmiş bulunmaktadır. Bu Kanun belediyeleri Anayasanın ve Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartının gereklerine uygun gerçek bir yerinden yönetim kuruluşu olarak düzenlemiştir. Bu kuruluşların yetki ve görevleri de bu anlayış çerçevesinde ele alınmıştır. Bu çalışmada, Belediye Kanunun hükümlerine göre, belediye gelirleri ve bunlardan haczedilemeyecek olanlar, haczedilebilecek olanlar, belediye kanunun bütçe gelirleriyle ilgili maddeleri, iller bankası payının hesaplanmasında kullanılan belediye gelirleriye il özel idaresi ve belediye gelirleri kanun tasarısı değerlendirilecektir. II. BELEDİYE GELİRLERİ a. Tanımı ve Önemi Türkiye de yerel yönetim birimlerinin gelirleri üç temel kaynağa dayanmaktadır: 1- Yerel yönetimlerin öz gelirleri, 2- Yerel yönetimlerin merkezi yönetim bütçe gelirlerinden aldıkları pay, 3- Yerel yönetimlere merkezi yönetim tarafından yapılan transferler. Belediye Kanununa göre belediye gelirleri şunlardır; a) Kanunlarla gösterilen belediye vergi, resim, harç ve katılma payları. b) Genel bütçe vergi gelirlerinden ayrılan pay. c) Genel ve özel bütçeli idarelerden yapılacak ödemeler. d) Taşınır ve taşınmaz malların kira, satış ve başka suretle değerlendirilmesinden elde edilecek gelirler. e) Belediye meclisi tarafından belirlenecek tarifelere göre tahsil edilecek hizmet karşılığı ücretler. f) Faiz ve ceza gelirleri. g) Bağışlar.
h) Her türlü girişim, iştirak ve faaliyetler karşılığı sağlanacak gelirler. i) Diğer gelirler. Büyükşehir belediyelerinde büyükşehir sınırları ve mücavir alanları içinde belediyelerince tahsil edilen emlak vergisi tutarının tamamı ilgili ilçe ve ilk kademe belediyeleri tarafından alınır. Bunlardan büyükşehir belediyesine veya özel idareye ayrıca pay kesilmez. Belediye Kanunu nun 15. maddesinin son fıkrasına göre, belediyenin; - Proje karşılığı borçlanma yoluyla elde ettiği gelirleri, - Şartlı bağışlar, - Kamu hizmetlerinde fiilen kullanılan malları, - Belediye tarafından tahsil edilen vergi, resim ve harç gelirleri, haczedilemez. b. Belediyelerin Öz Gelirleri i- Yerel vergi gelirleri Yerel vergiler 2464 sayılı Belediye Gelirleri Kanununda ve 1319 sayılı Emlak Vergisi Kanununda düzenlenmiştir. Belediye Gelirleri Kanununda sayılan ve doğrudan beledilerce toplanan vergiler şunlardır; İlan ve Reklam Vergisi, Eğlence Vergisi, Haberleşme Vergisi, Elektrik ve Havagazı Tüketim Vergisi, Yangın Sigorta Vergisi ve Çevre Temizlik Vergisidir. Ayrıca, belediyeler 1319 sayılı Emlak Vergisi Kanununa göre Emlak Vergisi ve Arazi Vergisi de tahsil etmektedirler. ii- Yerel harçlar Türkiye de belediyelerin tahsil ettiği yerel harçlar İşgal Harcı, Tatil Günleri Çalışma Harcı, Kaynak Suları Harcı, Tellallık Harcı, Hayvan Kesimi Muayene ve Denetim Harcı, Ölçü ve Tartı Aletleri Muayene Harcı, Bina İnşaat Harcı, Kayıt ve Suret Harcı, İmar ile İlgili Harçlar (Parselasyon Harcı, İfraz ve Tevhit Harcı, Plan ve Proje Tasdik Harcı, Yapı Kullanma İzni Harcı ve Zemin Açma İzni Harcı), İşyeri Açma İzin Harcı, Muayene, Ruhsat ve Rapor Harcı ve Sağlık Belgesi Harçlarından oluşmaktadır iii- Harcamalara katılım payı Türkiye de belediyeler yaptıkları altyapı hizmetleri karşılığında Yol Harcamalarına Katılım Payı, Kanalizasyon Harcamalarına Katılım Payı ve Su Tesisleri harcamalarına Katılım Payı adı altında katılım payları tahsil etmektedir. Harcamalara katılma payları, Belediye Gelirleri Kanununun 89 uncu maddesine göre, bir program dahilinde veya istek üzerine doğrudan doğruya yapılan işlerde, bu hizmetler dolayısıyla yapılan giderlerin tamamıdır. Yani ilgili belediyeden belli bir istekle bir hizmetin yapılmasını talep edenler o hizmetin yerine getirilmesi için belediye tarafından yapılan giderlerin tümünü karşılamaktadırlar. Eğer yapılan giderler peşin ödenirse giderlerin %75 i ödenmektedir. Eğer yerine getirilen hizmet için özel olarak devlet yardımı alınmış, karşılıksız fon tahsis edilmiş veya bağış ve yardım alınmış ise bu şekilde elde edilen tutarlar giderler toplamından indirilmektedir. Her durumda hesaplanan hizmet giderlerinin toplamı Bayındırlık ve İskan Bakanlığınca belirlenen rayiç ve birim tutarlarını geçememektedir. Harcamalara katılım payları bina ve arsalarda bunların vergi değerinin %2 sini geçememektedir. Belediyelerin görüşü alınmak suretiyle harcamalara katılım paylarını ½ ye (peşin ödemelerde 1/3 e) kadar indirmeye, pay çeşitlerine göre farklılaştırma yapmaya, payların ödenecek miktarını birlikte veya pay çeşitlerine göre ayrı ayrı olmak
üzere İçişleri Bakanlığınca bildirilecek son genel nüfus sayımı sonuçlarını da dikkate alarak belediyeler itibariyle tespit etme konusunda Bakanlar Kurulu yetkilendirilmiştir. iv- Ücrete tabi işler Belediyeler Belediye Kanunun sayılan harç ve katılım payı konusu yapılmaya ve ilgililerin isteğine bağlı olarak ifa edecekleri her türlü hizmet için ücret alabilirler. Hangi hizmet için ne kadar ücret alınacağı belediye meclislerince belirlenir. Belediye tarafından yapılacak bir hizmetin ücret konusu yapılabilmesi için öncelikle o hizmet için bir harç veya katılım payı belirlenmemiş olması ve hizmetten yararlanacak kişi veya kişilerin bizzat belediyeden hizmetin yapılmasını talep etmiş olmaları gerekmektedir. v- İştirak gelirleri Belediyeler, kendilerine verilen görev ve hizmet alanlarında, ilgili mevzuatta belirtilen usullere göre yetkili organlarının kararı ile sermaye şirketi kurabilmektedir. İktisadi işletme kurma imkanı olan belediyeler bu imkanı bir gelir elde etme aracı olarak kullanmaktadırlar. Belediye Kanununun 70 inci maddesine göre, bu idareler, kendilerine kanunla verilen görev ve hizmet alanlarında şirket kurabilmektedir. Bu hükümler uyarınca, mahalli idarelerin kendi hizmet ve görev alanıyla ilgili olmayan; ithalat, ihracat, market, pazarlama, muhtelif malzeme üretimi ve benzeri ticari konularda faaliyette bulunmak amacıyla şirket kurmalarına imkân bulunmamaktadır. 4646 sayılı Doğal Gaz Piyasası Kanununun 4 üncü maddesine göre Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (EPDK) ndan dağıtım lisansı alan şehir içi dağıtım şirketi, yetki aldığı şehirde bulunan belediye veya belediye şirketini sermaye koyma şartı aramaksızın, yüzde on nispetinde dağıtım şirketine ortak olmaya davet etmek zorundadır. Ayrıca, il özel idareleri, belediyeler ve büyükşehir belediyeleri ile bunların kurdukları birlikler tarafından ticari amaçla faaliyette bulunmak üzere ticari kuruluşlar kurulması, mevcut veya kurulacak şirketlere sermaye katılımında bulunulması, 4046 sayılı Özelleştirme Uygulamaları Hakkında Kanunun 26 ncı maddesine göre Bakanlar Kurulu'nun iznine tabi bulunmaktadır. Belediyelerin Öz Gelirleri Diğer 59% Öz Gelirler 41% 6 c. Merkezi Yönetimin Topladığı Genel Bütçe Vergi Gelirlerinden Yerel Yönetimlere Aktarılan Paylar Genel bütçe vergi gelirlerinden yerel yönetimlere pay verilmesi ve kesintilere ilişkin esas ve usuller temel olarak 02.02.1981 tarih ve 2380 sayılı Belediyelere ve İl Özel İdarelerine Genel Bütçe Vergi
Gelirlerinden Pay Verilmesine İlişkin Kanun ile 27.06.1984 tarih ve 3030 sayılı Büyükşehir Belediyelerinin Yönetimi Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamelerin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanunda düzenlenmiştir 1. Yerel yönetim birimlerinden büyükşehir belediyelerine, belediyelere ve il özel idarelerine Kanunla belirlenen oranlarda genel bütçe gelirlerinden pay ayrılmaktadır. Daha önce de ifade edildiği üzere, 2380 sayılı Kanuna göre Türkiye genelinde toplanan genel bütçe vergi gelirlerinden il, ilçe ve belde belediyelerine %6, il özel idarelerine ise %1.12 oranında pay verilmektedir. Bu paylar, her ay Maliye Bakanlığınca, genel bütçe vergi gelirlerinden pay ayrılmayacak gelir kalemleri ve istisnalar çıkarıldıktan sonra, hesaba dahil edilecek matraha %6 ve %1.12 oranları uygulanarak hesaplanmakta ve tahsilatı izleyen ayın sonuna kadar İller Bankasına aktarılmaktadır. İller Bankası da 15 gün içinde sadece nüfus kriterini esas alarak bu payları belediyelere ve il özel idarelerine dağıtmaktadır. d. Merkezi Yönetim Bütçesinden Yapılan Transferler Merkezi yönetimin yerel yönetimlere yaptığı transferler genel bütçe vergi gelirlerinden ayrılan paylarla sınırlı değildir. Her yıl bütçe kanunlarında yer alan belediyelere yardım koduna konulan ödenekten Maliye Bakanı tarafından ihtiyacı olan belediyelere yardım yapılabilmektedir. Ancak bütçe imkanları ile yapılan bu transferler son yıllarda içinde bulunulan ekonomik koşullar dolayısıyla oldukça sınırlı ölçüde kalmaktadır. III. HACZEDİLEBİLECEK BELEDİYE GELİRLERİ Belediye gelirlerinin çeşitleri, Mahalli İdareler Detaylı Hesap Planında 800- Bütçe Gelirleri Hesabının ve 600- Gelirler Hesabının detaylarında yer almaktadır. Bu gelir çeşitlerinden; - Merkezi yönetim bütçe gelirlerinden yerel yönetimlere aktarılan paylar, - Merkezi yönetim tarafından yerel yönetimlere yapılan transferler, - Belirli bir proje karşılığı olmadan elde edilen borçlanma gelirleri, - Belediyenin kendisi tarafından tahsil edilmeyen vergi, resim ve harç gelirleri, - Şartsız bağış ve yardımlar, - Teşebbüs ve mülkiyet gelirleri, - Faiz gelirleri, - Kişi ve kurumlardan alınan paylar, - Para cezaları, - Taşınmaz satış gelirleri, - Taşınır satış gelirleri, - Diğer sermaye satış gelirleri, - Alacaklardan yapılan tahsilat - Diğer çeşitli gelirler, Haczedilebilir. Belediyenin; Proje karşılığı borçlanma yoluyla elde ettiği gelirleri; Şartlı bağışlar; Kamu hizmetlerinde fiilen kullanılan malları; Belediyenin kendisi tarafından tahsil edilen vergi, resim ve harç gelirleri; ise haczedilemez. Bu nedenle haczedilemeyecek gelirler ile haczedilebilecek gelirler aynı banka hesabında ve banka 1 Bilindiği üzere 3030 sayılı Kanunun yerini 2004 yılının Temmuz ayında çıkarılan 5216 sayılı Kanun almıştır.
hesabının aynı yardımcı hesap kodunda izlenmemelidir. Bu gelirler birbirinden ayrılarak izlenmelidir. IV. BELEDİYELERİN ÖZ GELİRLERİNİ DOLAYISIYLA HACZEDİLEMEYECEK GELİRLERİNİ ARTIRMA İMKANLARI Yukarıda da anlatıldığı üzere belediyelerin merkezi yönetimden aldığı belediye payları ve transferler haczedilebilmekte ancak belediyelerin kendisi tarafından tahsil edilen vergi, resim ve harç gelirleri haczedilememektedir. Bu nedenle belediyelerin öz gelirlerini artırmaları son derece önemlidir. Belediyelerin öz gelirlerinin olması gerekenden daha düşük noktada bulunmasının nedenleri şunlardır; 1 Belediyelerin öz gelirlerinin olması gerekenden daha düşük bir noktada bulunmasının başlıca nedeni, bazı vergi ve harçların maktu olarak belirlenmesi ve zaman içinde bunların güncelleştirilmemesidir. 2 Belediyelerin öz gelirlerinin düşük olmasının bir başka nedeni de, vergi, harç ve ücretlerinin güncellenmemesi yanında tarh, tahakkuk ve tahsil için gerekli altyapının oluşturulmamasıdır. 3 Gerekli altyapının oluşturulmasına ilave olarak belde halkına vergi bilincinin anlatılması; vatandaşlık ve yönetime katılma ve maliyeti paylaşma sorumluluğunun ve bilincinin anlatılması da gereklidir. 4 Ayrıca bazı fiyatlandırılabilir belediye hizmetlerinin belirlenmesi ve bu hizmetler karşılığında belirli ücretlerin toplanması belediye gelirlerini artırabilecek bir unsurdur. 5 Tüm bunların yanında belediyeler kaynak yaratabilecek yeni vergi ve pay kaynakları üzerinde çalışılabilir. Özellikle turistik bölgelerde uygulanabilecek konaklama vergisi ile belediye sınırları içinde maden ve orman işletme gelirlerinden belediyelere pay verilmesi veya artırılması üzerinde düşünülebilir. V. BELEDİYE KANUNUNUN BÜTÇE GELİRLERİ İLE DOĞRUDAN İLGİLİ HÜKÜMLERİ Burada Belediye Kanununun bütçe gelirleri ile doğrudan ilişkili olan 2 maddesinden söz etmek gerekmektedir. 5393 sayılı Belediye Kanunu nu önceki yıl belediye bütçe gelirleri ile belediye personel istihdamı ve belediyenin borçlanması arasında doğrudan ilişki kurulmuştur. a. Belediye Gelirleri ile Personel İstihdamı Arasındaki İlişki Belediyenin yıllık toplam personel giderleri, gerçekleşen en son yıl bütçe gelirlerinin 213 sayılı Vergi Usul Kanununa göre belirlenecek yeniden değerleme katsayısı ile çarpımı sonucu bulunacak miktarın yüzde otuzunu aşamaz. Nüfusu 10.000'in altında olan belediyelerde bu oran yüzde kırk olarak uygulanır. Yıl içerisinde aylık ve ücretlerde beklenmedik bir artışın meydana gelmesi sonucunda personel giderlerinin söz konusu oranları aşması durumunda, cari yıl ve izleyen yıllarda personel giderleri bu oranların altına ininceye kadar yeni personel alımı yapılamaz. Yeni personel alımı nedeniyle bu oranın aşılması sebebiyle oluşacak kamu zararı, zararın oluştuğu tarihten itibaren hesaplanacak kanunî faiziyle birlikte belediye başkanından tahsil edilir. Personelin her türlü alacakları zamanında ve öncelikle ödenir. Belediyenin personel gideri toplamı, tüm kurumsal kodlar için analitik bütçe sınıflandırmasındaki ekonomik kodlamanın birinci düzeyinden bulunabilir. ABS de 01.Personel Giderleri toplamı belediyenin toplam personel giderini verir. Gerçekleşen en son yıl bütçe gelirleri içinde gelir kesin hesap cetveline bakılmalıdır. Gelirlerin tespitinde bütçe gelirlerinden ret ve iadeler bir indirim kalemi olarak mutlak suretle dikkate alınmalıdır. b. Belediye Gelirleri ile Borçlanma Arasındaki İlişki
5393 sayılı Belediye Kanunu nun 68. maddesi borçlanma ile ilgilidir. Söz konusu madde de; Belediye, görev ve hizmetlerinin gerektirdiği giderleri karşılamak amacıyla aşağıda belirtilen usûl ve esaslara göre borçlanma yapabilir ve tahvil ihraç edebilir: a) Dış borçlanma, 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun hükümleri çerçevesinde sadece belediyenin yatırım programında yer alan projelerinin finansmanı amacıyla yapılabilir. b) İller Bankasından yatırım kredisi ve nakit kredi kullanan belediye, ödeme plânını bu bankaya sunmak zorundadır. İller Bankası hazırlanan geri ödeme plânını yeterli görmediği belediyenin kredi isteklerini reddeder. c) Tahvil ihracı, yatırım programında yer alan projelerin finansmanı için ilgili mevzuat hükümleri uyarınca yapılır. d) Belediye ve bağlı kuruluşları ile bunların sermayesinin yüzde ellisinden fazlasına sahip oldukları şirketlerin, faiz dâhil iç ve dış borç stok tutarı, en son kesinleşmiş bütçe gelirleri toplamının 213 sayılı Vergi Usul Kanununa göre belirlenecek yeniden değerleme oranıyla artırılan miktarını aşamaz. Bu miktar büyükşehir belediyeleri için bir buçuk kat olarak uygulanır. e) Belediye ve bağlı kuruluşları ile bunların sermayesinin yüzde ellisinden fazlasına sahip oldukları şirketler, en son kesinleşmiş bütçe gelirlerinin, 213 sayılı Vergi Usul Kanununa göre belirlenecek yeniden değerleme oranıyla artırılan miktarının yılı içinde toplam yüzde onunu geçmeyen iç borçlanmayı belediye meclisinin kararı; yüzde onunu geçen iç borçlanma için ise meclis üye tam sayısının salt çoğunluğunun kararı ve İçişleri Bakanlığının onayı ile yapabilir. f) Belediyelerin ileri teknoloji ve büyük tutarda maddî kaynak gerektiren alt yapı yatırımlarında Devlet Plânlama Teşkilatı Müsteşarlığının teklifi üzerine Bakanlar Kurulunca kabul edilen projeleri için yapılacak borçlanmalar (d) bendindeki miktarın hesaplanmasında dikkate alınmaz. Dış kaynak gerektiren projelerde Hazine Müsteşarlığının görüşü alınır. Yukarıda belirtilen usûl ve esaslara aykırı olarak borçlanan belediye yetkilileri hakkında, fiilleri daha ağır bir cezayı gerektirmeyen durumlarda 5237 sayılı Türk Ceza Kanununun görevi kötüye kullanmaya ilişkin hükümleri uygulanır. Belediye, varlık ve yükümlülüklerinin ayrıntılı bir şekilde yer aldığı malî tablolarını üçer aylık dönemler hâlinde İçişleri Bakanlığına, Maliye Bakanlığına, Devlet Plânlama Teşkilatı Müsteşarlığına ve Hazine Müsteşarlığına gönderir. denilmektedir. Bu hükümlere göre Belediyenin toplam borç stoku (iç borç, dış borç ve diğer borçlar toplamı) kesin hesaptaki bütçe gelirleri toplamının Yeniden Değerleme oranı ile çarpımının 1,5 katını geçemeyecektir. Yıl içinde yapılan iç borçlanmalarda ise kesin hesaptaki bütçe gelirleri toplamının Yeniden Değerleme oranı ile çarpımının yüzde onuna kadar olan kısmı belediye meclisinin kararı ile yüzde onunu geçen iç borçlanma ise meclis üye tam sayısının salt çoğunluğunun kararı ve İçişleri Bakanlığının onayı ile yapabilecektir. Yıl içinde yapılabilecek iç borçlanmalarda meclis kararı ile yapılabilecek kısım son derece net ve kesindir. 2007 yılı bütçe geliri 100 birim olan belediye ancak 10,72 birim belediye meclisi kararı ile borçlanma yapabilir. Bu borçlardan bir kısmının ödenmiş olması meclis üye tam sayısının salt
çoğunluğunun kararı ve İçişleri Bakanlığının onayı olmadan sadece meclis kararı ile borçlanma yapılmasına imkan sağlamaz. VI- İLLER BANKASI PAYININ HESAPLANDIĞI GELİR ÇEŞİTLERİ a.giriş İller Bankası, Cumhuriyet döneminde kamu yönetiminin yeniden yapılandırılması çalışmalarının bir ürünü ve bu dönemde yerel yönetimlere verilen önemin bir göstergesi olarak oluşturulmuştur. 1933 yılında kurulan Belediyeler Bankası'nın 1945 yılındaki yeniden yapılanması şeklinde oluşturulan İller Bankası, belediyelere sadece finansman desteği sağlamakla kalmamış, altyapı yatırımlarının ilgili belediyeler adına uygulanmasını sağlayarak, özellikle küçük ölçekli yerleşim birimlerindeki belediye hizmetlerinin daha etkin yürütülmesine önemli katkılar sağlamıştır. 2 İller Bankası, kuruluşundan bu yana teknik uygulamaya dönük görevlerinde belediyelerin temel destekleyicisi olmuştur. Kentsel yatırımların finansmanını sağlayan ve bu yatırımların gerçekleştirilmesini doğrudan üstlenen Banka, yerel yönetim maliyesi sisteminde yönetici, yönlendirici, üretici, yüklenici, denetleyici gibi çeşitli işlevleri de üstlenerek, süreç içerisinde etkinliğini artırarak sürdürmektedir. b. İller Bankasının Görevleri İller Bankasının Görevleri 4759 sayılı İller Bankası Kanunu nun 7. maddesinde sayılmıştır. Söz konusu maddeye göre Bankanın görevleri şunlardır: a) Mahalli kamu hizmetleriyle ilgili tesisler, yapılar ve diğer işler vücuda getirmelerini kolaylaştırmak, b) İdare ve kurumların istemleri üzerine harita, plan, proje, keşif ve etütleri yapmak veya yaptırmak, idare ve kurumların vücuda getirecekleri tesis ve yapılardan mahallince yaptırılmasına imkan olmayan veya Banka tarafından toplu olarak yapılmasında fayda bulunanları, yatırım programları içinde meydana getirmek, idare ve kurumların istemleri aranmaksızın bunların Banka yatırım programında yer alan işlerinden hibe veya fon yardımlarının katkısıyla gerçekleştirilecek olanları Banka eliyle yapmak veya yaptırmak; c) Bankadan alınan kredilerle yapılan işlerden 13/7/1972 tarihli 1609 sayılı Kanunla yapım ve denetlemeleri Bayındırlık Bakanlığına verilenler dışında kalanların isteme ve imkana göre fenni nezaret ve denetlenmesini üzerine almak; d) İdare ve kurumlara gerekli olacak makine, aletler ve edevat, gereç ve eşyadan temin edebileceklerini bu idare ve kurumlara satmak veya kiralamak; e) Şehir, kasaba ve köylerin kuruluş ve imarı yolundaki plan ve programların gerçekleştirilmesini desteklemek amacıyla bunlara, kendi tüzüğünde yazılı esas ve şartlara göre kredi sağlamak, f) İdare ve kurumların banka aracılığıyla sigorta ettirmek isteyecekleri menkul ve gayrimenkul malları sigorta ettirmektir. c. İller Bankasının Sermaye Yapısı ve İller Bankasına Pay Ayrılmayacak Belediye Gelirleri İller Bankasının sermayesi aşağıdaki kaynaklardan toplanır. 2 Ahmet BERK, İller Bankası ve Yerel Yönetimler, Sayıştay Dergisi, sayı.48: 75.
a) İl özel idareleri ve belediyelerin, yıllık gelirleri tahsilatı ile bu idarelere genel bütçe vergi gelirlerinden verilen payların yüzde beşi; Bu pay bir önceki bütçe yılı içinde elde edilmiş bulunan kesin tahsilat üzerinden hesaplanmaktadır. Ancak hesaplama yapılan tahsilata aşağıda belirtilen kalemlerden yapılan gelir tahsilatları dahil edilmemektedir: 3 Her türlü taşınır ve taşınmaz mallarının satış bedelleri, Geri alınan paralar, Devlet tarafından belli işlere sarf edilmek üzere tahsisen yapılan yardımlar, Bayındırlık Bakanlığı emrinde toplanan fonlardan yapılan bağış ve yardımlar, Her türlü avanslar ve borçlanmalar, Giderlere katılma karşılıkları, Geçen yıllardan devreden nakit mevcutları, Yatırımlar için ayrılan paralardan artan miktarlar, Kanunlarda veya tüzüklerde tahsisi mahiyette kullanılacağı belirtilen paralar. b) İl özel idareleriyle belediyelere bağlı tüzel kişiliği haiz olan veya olmayan ve katma bütçeli idare ve kurumların ve birliklerin, bağlı bulundukları idare bütçelerine intikal etmeyen gelirlerinden kazanç vergisi çıktıktan sonra kalan safi kazançlarının yüzde beşi; c) İl özel idarelerince, arazi ve bina vergileri tahsilatından köy idareleri sermaye payı adı ile ayrılacak yüzde üçler; d) Bankanın yıllık safi kazancından köy idareleri sermaye payı olarak ayrılacak yüzde otuzlar; e) Bütçeden veya diğer herhangi bir yerden yapılacak her türlü yardımlar; f) Belli bir tahsis yeri gösterilmeksizin veya sermayeye katılmak üzere yapılacak bağışlar; g) Özel kanunlarla banka sermayesine eklenmek üzere sağlanacak para ve ayınlar. a, b, c ve d fıkralarında yazılı sermaye paylarının ayrılmasına esas olacak gelir tahsilatı ve safi kazanç, sonuçları belli olan son bütçe yılı içinde elde edilmiş bulunan tahsilat ile son bilançodaki safi kazançtır. d,e,f,g fıkralarında belirtilen gelirler, banka sermayesi tamamlandıktan sonra, ihtiyat akçesi hesabına geçirilir. Bankanın başlangıç sermayesi tümüyle yerel yönetimler tarafından sağlanırken, borç sermayesinin tamamına yakın bölümü de merkezi yönetimin verdiği fonlardan oluşmaktadır. Kanunun 19. maddesine göre genel kurul tarafından onanan bilançoya göre meydana çıkan safi kazanç; % 10 adi ihtiyat akçesine % 5 Olağanüstü ihtiyat akçesine, % 30 Köy sermaye payı olarak sermaye hesabına, % 55 Köy kalkınmalarına yardım etmek üzere Köy kalkınma payına 3 Erkan Karaarslan, İller Bankası Paylarının Muhasebeleştirilmesi, Mali Kılavuz Dergisi, sayı.35 (Ocak - Mart 2007), 44
ayrılmaktadır. İlgili yardım yapılacak köyler Bayındırlık ve İskan Bakanlığı talimatı ile yönetim kurulu tarafından kararlaştırılır VII- MUHASEBE TEKNİĞİNİN VERDİĞİ İMKANLARLA BELEDİYE BÜTÇE GELİRLERİ DAHA FAZLA GÖSTERİLEBİLİR Mİ? a. Giriş Yeni muhasebe sisteminde, nakit esasında bütçe gelirlerini kayıt ve takip etmek için 800-Bütçe Gelirleri Hesabı ve Bunlardan yapılan ret ve iadeler içinde 810- Bütçe Gelirlerinden Ret ve İadeler Hesabı ve bu hesaplar karşılığında kullanılan 805- Gelir Yansıtma Hesabı kullanılmaktadır. Tahakkuk esasında gelirleri takip etmek için 600-Gelirler Hesabı kullanılmaktadır. Bütçe gelirleri hesabının alacak bakiyesi ile bütçe gelirlerinden ret ve iadeler hesabının borç bakiyesi arasındaki fark her zaman gelir yansıtma hesabının borç bakiyesine eşit olmak durumundadır. Genel kabul görmüş muhasebe ilkeleri gereği tahakkuk ettirilen her türlü gelir işleminin tahsil edilip edilmediğine bakılmaksızın 600 Gelirler Hesabı na kaydı gerekmektedir. Tahakkuk eden gelirlerin tahakkuk ve tahsilatı arasında genellikle bir zaman farkı olduğundan bütçe gelirleri hesabı ile gelirler hesabı birbirinden farklılık arz etmektedir. Gelirler hesabı ile bütçe gelirleri hesabı arasındaki diğer bir fark da bütçe geliri olarak tanımlanan her işlemin gelirler hesabında; gelirler hesabında tanımlanan her işlemin de bütçe gelirleri hesabında tanımlanmamış olabileceğidir. Mesela bütçedeki ödeneğine dayanılarak verilen bir alacağın tahsili bütçe geliri olarak tanımlanmakta iken, bu durum genel kabul görmüş muhasebe ilkelerine göre bir gelir işlemi olarak değil varlık unsurları arasındaki bir akım olarak tanımlanmaktadır. Aynı şekilde döviz cinsinden takip edilen varlıklarda kur değişikliğinden kaynaklanan artışlar gelir işlemi olarak tanımlanırken, bu durum bütçe kanunlarına göre bütçe geliri olarak tanımlanmamaktadır. Gelirlerin tahakkuku 120 Gelirlerden Alacaklar Hesabı na borç kaydı yapılmak suretiyle yapılır. Bu hesap nakit esaslı muhasebede Gelir Tahakkuklarından Borçlular Hesabı na tek düzen muhasebe sisteminde ise Alıcılar Hesabına karşılık gelmektedir. İlgili servislerce tahakkuk bordroları ile ya da tahakkuk fişleri veya diğer bir doküman ile muhasebe servisine bildirilen gelirlerden alacak tahakkukları, düzenlenecek muhasebe işlem fişiyle 120-Gelirlerden Alacaklar Hesabı na borç kaydedilerek tahakkuk kayıtları yapılır. Burada unutulmaması gereken gün içindeki gelirlerden alacak tahakkuklarının mutlaka gün sonuna kadar muhasebe servisine bildirilmesinin gerekliliğidir. İlgili servislerce muhasebe servisine bildirilen takibe alınmış alacaklar, düzenlenecek muhasebe işlem fişi ile gelirlerden takipli alacaklar hesabına borç, ilgisine göre gelirlerden alacaklar hesabı veya gelirlerden tecilli ve tehirli alacaklar hesabına alacak kaydedilerek takip kayıtları yapılır. İlgili servislerce takibe alma işlemi gün sonuna kadar muhasebeye bildirilir. Mevzuatı gereğince vergi, vergi dışı gelir ve sermaye geliri alacaklarından içinde bulunulan mali yılsonunu geçmeyen bir süre ile tecil veya tehir edilen tutarlar ile dönem sonunda tecil ve tehir süresi bir yılın altına inen tutarlar 122-Gelirlerden Tecilli ve Tehirli Alacaklar Hesabı nda izlenir. Gelir olarak tahakkuk eden tutarlardan kaynaklanan alacaklardan bir yıl veya normal faaliyet döneminden daha uzun bir sürede tahsili öngörülenler ise 222-Gelirlerden Tecilli ve Tehirli Alacaklar Hesabı nda izlenecektir. b.muhasebe Tekniğinden Yararlanarak Bütçe Gelirlerini Fazla Gösterme İmkanları i- Bağış ve yardımlar
5018 sayılı Kanunun Bağış ve Yardımlar Başlıklı 40. Maddesinde; Kamu idarelerine yapılan her türlü bağış ve yardımlar bütçelerine gelir kaydedilir. Nakdi olmayan bağış ve yardımlar, ilgili mevzuatına göre değerlemeye tâbi tutularak kayıtlara alınır. Kamu yararına kullanılmak üzere kamu idarelerine yapılan şartlı bağış ve yardımlar, dış finansman kaynağından sağlananlarda 28.3.2002 tarihli ve 4749 sayılı Kanun hükümleri saklı kalmak kaydıyla, hizmeti yapacak idarenin üst yöneticisi tarafından uygun görülmesi halinde, bütçede açılacak bir tertibe gelir ve şart kılındığı amaca harcanmak üzere açılacak bir tertibe ödenek kaydedilir. Bu ödenekten amaç dışında başka bir tertibe aktarma yapılamaz. Bu ödeneklerden malî yıl sonuna kadar harcanmamış olan tutarlar, bağış ve yardımın amacı gerçekleşinceye kadar ertesi yıl bütçesine devir olunarak ödenek kaydedilir. Ancak, bu ödeneklerden tahsis amacı gerçekleştirilmiş olanlardan kalan tutarlar, tahsis amacının gerçekleştirilmesi bakımından yetersiz olanlar ile yılı bütçesinde belirlenen tutarı aşmayan ve iki yıl devrettiği halde harcanmayan ödenekleri iptal etmeye genel bütçe kapsamındaki kamu idarelerinde Maliye Bakanı, diğer kamu idarelerinde üst yönetici yetkilidir. Bağış ve yardımlar, kullanılmadığı veya amaç dışı kullanıldığı için geri istenildiği takdirde, bütçeye gider kaydıyla ilgilisine geri verilir. Şartlı bağış ve yardımın zamanında kullanılmaması nedeniyle doğacak zararlar ile amaç dışı kullanım nedeniyle yapılan harcamalar sorumluluğu tespit edilenlere ödettirilir. denilmektedir. Söz konusu hükme dayanılarak geliştirilen muhasebe tekniği gereği bağışı alan kamu idaresi bunun karşılığında bütçe geliri kaydı yapmakta yapan kamu idaresi ise herhangi bir bütçe gideri kaydı yapmamaktadır. Konu trajik bir örnekle açıklanacak olursa Bir Büyükşehir Belediyesi bağlı idaresine 50 milyon YTL değer biçtiği arsayı şartsız devretmiş bir müddet sonra bağlı idare aynı arsayı aynı bedelle Büyükşehire devretmiştir. Yapılacak kayıtlar şunlardır; Büyükşehir belediyesinin arsa devrindeki kaydı; 630- Giderler Hesabı 50.000.000. 250- Arsa ve Araziler Hesabı 50.000.000. Bağlı idarenin arsa devrinin kaydı; 250- Arsa ve Araziler Hesabı 50.000.000. 600- Gelirler Hesabı 50.000.000. 805- Gelir Yansıtma Hesabı 50.000.000. 800- Bütçe Gelirleri Hesabı 50.000.000. Bağlı idarenin arsayı devrettiğinde yapacağı kayıt;
630- Giderler Hesabı 50.000.000. 250- Arsa ve Araziler Hesabı 50.000.000. Büyükşehir belediyesinin arsayı devraldığında yapacağı kayıt; 250- Arsa ve Araziler Hesabı 50.000.000. 600- Gelirler Hesabı 50.000.000. 805- Gelir Yansıtma Hesabı 50.000.000. 800- Bütçe Gelirleri Hesabı 50.000.000. Görüldüğü gibi hiç karşılıksız bir bütçe gideri olmadan her iki idarede çok önemli bir bütçe gelirini hesaplarına yazma imaknlarına sahiptir. Bu bütçe geliriyle personel istihdamının, borç stoğunun ve yeni borca girmenin önündeki tüm engelleri aşabileceklerdir. Bunun gibi muhasebe sisteminde farklı gelir kodlarına olsa dahi mükerrer gelir yazma imaknları da vardır. Bu son derece yanlış muhasebeleştirme tekniklerinden biran önce vazgeçilmesi gerekmektedir. b.payların Bütçe Gelirlerinden Düşülmemesi 5018 sayılı Kanunun Gelirlerin Dayanakları Başlıklı 37. Maddesinde; Genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin topladığı vergi, resim, harç ve benzeri gelirlerden diğer idare, kurum ve kuruluşlara verilecek paylar, geliri toplayan kamu idaresi bütçesine bu amaçla konulacak ödeneklerden karşılanır. Malî yıl içinde kullanılabilecek ödenek miktarı, ilgili kanun hükümleri uyarınca tahsil edilen miktar dikkate alınarak hesaplanacak pay miktarını geçemez. Hesaplanan pay tutarının, bu amaçla tahsis edilen ödenek tutarını aşması halinde, aradaki farkı geçmemek kaydıyla ödenek eklemesi yapmaya genel bütçe kapsamındaki idarelerde Maliye Bakanı veya tarh ve tahakkuka ilgili mevzuatına göre yetkili idareler diğer idarelerde üst yöneticiler yetkilidir. denilmektedir. Bu hüküm gereği önceki muhasebe uygulamalarında gelirden düşmek suretiyle muhasebeleştirilen paylar bütçe gideri haline dönüştürülmüş ve bu konuda ödenek kullanımında üst yöneticiye imkanlar tanınmıştır. Bu uygulama net bütçe gelirlerini artırmaktadır. VIII- BELEDİYE GELİR KESİN HESAP CETVELİ Kamu hizmetlerinin cinsi ve tutarı ile bu hizmetleri karşılayacak kamu gelirlerinin toplanması hakkında karar verme yetkisine Bütçe Hakkı denilmektedir. Bir devletin tam egemenliğe sahip olabilmesi için, ülkesinin tüm mali işlemlerinin devlet elinde merkezileşmesi, tüm gelirlerin devlet bünyesine girmesi ve tüm harcamaların da devlet tarafından yapılması gerekmektedir Bütçe hakkı, demokrasilerin tarihi oluşum ve gelişim sürecinde, ulusların egemenliklerini, kamu gider ve gelirleri üzerindeki yetkilerini parlamentonun kullanımına devretmesiyle sistemleşmiş ve mali bir müessese olarak Anayasalarla düzenlenmiştir. Bu düzenleme çerçevesinde nerelere hangi kamu hizmetleri için ne miktarda harcama yapılması gerekeceğine ve bu harcamalar nedeniyle halka ne gibi mali yükümlülükler yükleneceğine millet adına karar verilmekte, meclisler ön izinle yürütme organına bütçe ile öngörülmüş gelirleri toplama, masrafları yapma ve borçlanma iznini vermekte, bu iznin sağlıklı bir şekilde yerine getirilip getirilmediği ise kesin hesap sürecinde denetlenmektedir. Belediyelerde Gelir Kesin Hesap Cetveli ni sağlıklı bir şekilde elde etme ile ilgili ciddi sıkıntılar yaşanmaktadır. Aşağıda gelir kesin hesap cetvelinin muhasebe hesaplarından hangi formül kullanılarak
elde edileceği verilmektedir. Bu yöntem dışında gelir kesin hesabını elde etmek de mümkün değildir. IX- İL ÖZEL İDARELERİ VE BELEDİYE GELİRLERİ KANUNU TASARISININ DEĞERLENDİRİLMESİ 2464 sayılı Belediye Gelirleri Kanunu 1981 tarihli olup, o günün koşullarına göre düzenlenmiştir. Ayrıca bu kanunda yer alan maktu vergi ve harç tarifeleri güncellenmeyerek belediyelerin öz gelirler elde etmelerinin önünde önemli engeller çıkarılmıştır. Zaman içerisinde belediyelerin bu konudaki organizasyonları da yok olmaya yüz tutmuştur. Ayrıca, merkezi yönetim ile yerel yönetimler arasındaki görev bölüşümünün yeniden düzenlenmesi, yerel yönetimlere yeni görevler verilmesi, belediye kanununda yeni görev alanları ortaya çıkması coğrafi büyümeler güncelleme konusunu daha da zorunlu hale getirmiştir. Bilindiği üzere mevcut gelir yapısında genel bütçe vergi gelirlerinden ayrılan paylar yerel yönetimlerin en önemli gelir kaynağını oluşturmaktadır. Ancak bu payların dağıtımında sadece nüfusun kriter olarak kullanılması önemli sorunlara yol açmaktadır. Zaten salt nüfusa dayalı çağdışı bir merkezi idareden pay aktarma sistemiyle belediyelere pay aktarılıyor olması da son derece hatalı bir uygulamanın yıllardır devam ettirilmesidir. Pay ayrılmasında nüfus elbette bir kriterdir ve önemli bir kriterdir ama bu kriterin yanı sıra gece nüfusu gündüz nüfusu, yaz nüfusu kış nüfusu, gelirin elde edildiği yer, sosyolojik ve coğrafik öncelikler, Coğrafik büyüklük, imkanlar ve sıkıntılar, sanayi ve turizm özellikleri gibi çok sayıda değişken dikkate alınarak bir pay hesabı yapılmalı ve mutlak surette yerel yönetimlerin merkezi yönetim bütçesinden aldıkları pay artırılmalıdır. Ayrıca pay hesabı sadeleştirilmeli herkesin hesaplayacağı bir yöntemle saydam ve hesap verilebilirlik ilkelerine uygun bir şekilde hesaplanmalıdır. Bunların yanı sıra
pay hesabına dahil olmayan merkezi hükümet gelirleri pay hesabına dahil edilmelidir. Bunlar yapılacak olursa belediyelerin bugün aldıkları merkezi hükümet payı 3-4 katına çıkacak ve kanunlarla ortaya konulan işleri gerçekleştirecek adil bir gelir yapısı oluşacaktır. Çeşitli iyileştirmeler olsa dahi İl Özel İdareleri ve Belediye Gelirleri Kanun Tasarısı burada ifade edilen düzenlemeleri ve iyileştirmeleri kapsamamaktadır. Belediyelerin öz gelir imkanları artırılmalı, belediye meclislerine alt ve üst limitleri belirli olmak kaydıyla vergi koymak yetkisi tanınmalıdır. Tasarıda bu adımlar atılmaktadır. Konaklama vergisi gibi etkin yeni gelir kaynakları sağlanmaktadır. Ancak vergi koyma yetkisinin kullanımının mutlak surette denetlenmesi gereklidir. 2464 sayılı kanunun vergi ve harç tarifelerinin tespiti başlığını taşıyan 96. maddesinde Bakanlar Kurulu bu kanunda yer alan maktu vergi ve harçların en az ve en çok miktarlarını belirleyen hadleri birlikte veya ayrı ayrı yahut her vergi ve harçla ilgili tarifelerde yer alan en az ve en çok hadleri birlikte veya ayrı ayrı on katına kadar attırmaya ve Kanunda yazılı hadlerden az ve bu hadlerin on katından çok olmamak üzere yeni hadler tespit etmeye ve 21. maddede yazılı Eğlence Vergisi nispetlerini birlikte veya ayrı ayrı bir katına kadar arttırmaya veya sıfıra kadar indirmeye yetkilidir diyerek belediyelerin mali özerkliğini gereksiz yere sınırlandıran bir hüküm getirmekteydi. Taslakta bu hüküm kaldırılarak, Bu kanunda alt ve üst maktu miktarları yazılı vergi ve harçların tarifeleri her yıl yetkili idare meclislerince belirlenir... hükmü getirilmiştir. Bu değişiklik mali özerklik açısından önemli sayılabilecek bir değişikliktir. Ancak, taslağın mali özerklik açısından yeterli düzenlemeleri içermediği düşünülmektedir. Taslakta yerel yönetimlerin öz vergileri incelendiğinde daha önceki düzenlemede olduğu gibi yerel yönetimler yalnızca İlan ve Reklam Vergisi ile Eğlence Vergisi için (biletle girilmesi zorunlu olmayan yerler için) kanunda alt ve üst sınırları belirlenen tarife çerçevesinde verginin belirlenmesinde takdir hakkına sahiptir. Halbuki yerel yönetimler mali özerkliklerinin bir gereği olarak kanunda belirlenen alt ve üst sınırlar çerçevesinde tahsil ettikleri öz vergilerin oranlarını da belirleyebilme yetkisine sahip olmalıdır. Bu konuda anayasal bir engel bulunmakla birlikte, Anayasa nın 73. maddesinde yapılacak bir değişiklikle kanunda sınırı belirlenmek koşuluyla yerel yönetimlere böyle bir yetki tanınabilir. Nitekim son yıllarda gelişmekte olan ülkelerde bile bu yönde düzenlemeler yapılmıştır. Bunun yanı sıra, harcamalara katılma payları konusunda da yukarıda belirlenen konularda merkezi yönetimin vesayeti devam etmektedir.